ĢENERĀLADVOKĀTES JULIANAS KOKOTES
[JULIANE KOKOTT] SECINĀJUMI,
sniegti 2018. gada 25. jūlijā (1)
Lieta C‑265/17 P
Eiropas Komisija
pret
United Parcel Service, Inc.
Apelācija – Konkurence – Uzņēmumu apvienošanās kontrole –Tiesības uz aizstāvību – Tiesības tikt uzklausītam – Iespēja paust nostāju – Ekonometriskā analīze – Cenu koncentrācijas modelis – Būtiskas cenu koncentrācijas modeļa izmaiņas administratīvās procedūras laikā – Starptautisko sīkpaku eksprespiegādes pakalpojumu tirgus EEZ – Regulas (EK) Nr. 139/2004 18. pants – Regulas (EK) Nr. 802/2004 13. un 17. pants
I. Ievads
1. Uzņēmumu apvienošanās kontroles procedūrām, kuras Eiropas Komisija risina kā konkurences iestāde, bieži ir raksturīga milzīga aplūkojamo saimniecisko saišu sarežģītība. Lai novērtētu, vai iecerētā uzņēmumu apvienošanās būtiski kaitētu efektīvai konkurencei, reizēm ir jāveic sarežģītas prognozes par sagaidāmo tirgus attīstību. Attiecīgos gadījumos Komisija šim nolūkam izmanto ekonometriskos modeļus. Tieši uz šādu modeli tā balstījās arī izskatāmajā lietā, lai aizliegtu United Parcel Service Inc. (UPS) iegādāties sūtījumu piegādes uzņēmumu TNT Express N.V. (TNT).
2. Tagad Komisija un UPS strīdas par to, kādas procedūras garantijas konkurences iestādei jāievēro, izmantojot šādu ekonometrisko analīzi. Konkrēti tas skar jautājumu, vai Komisija administratīvās procedūras laikā drīkstēja būtiski izmainīt tās izvēlēto ekonometrisko modeli – tā saukto cenu koncentrācijas modeli –, neinformējot par to UPS un nedodot uzņēmumam iespēju paust savu nostāju.
3. Pirmajā instancē UPS prasība tika apmierināta. Komisijas 2013. gada 30. janvāra lēmumu, ar ko tika aizliegta ierosinātā apvienošanās (2) (turpmāk tekstā arī – “apstrīdētais lēmums”), Vispārējā Tiesa ar 2017. gada 7. marta spriedumu (3) (turpmāk tekstā arī –“pārsūdzētais spriedums”) atcēla UPS tiesību uz aizstāvību pārkāpuma dēļ. Savukārt Komisija par to ir iesniegusi šo apelācijas sūdzību.
4. Lai apelācijas sūdzību apmierinātu, tagad svarīgi ir noskaidrot, cik lielā mērā uzņēmumu apvienošanās kontroles procedūrā ir jāņem vērā uzņēmumu tiesības uz aizstāvību. Vai tiesības uz aizstāvību nosaka pienākumu informēt šos uzņēmumus par būtiskām ekonometriskā modeļa izmaiņām administratīvās procedūras laikā un tos uzklausīt, pirms tiek pieņemts apvienošanās aizliegums?
5. Izskatāmā lieta vēlreiz uzskatāmi parāda, ar kādiem izaicinājumiem ir jāsaskaras konkurences iestādēm, ja ekonomiskā analīze ir jāveic saskaņā ar tiesiskajām prasībām. Neatkarīgi no tā, kā Tiesa izlems šo lietu, tās spriedums pārsniegs konkrētās lietas robežas un turpmāk būs par orientieri Komisijas administratīvajā praksē saistībā ar sarežģītām uzņēmumu apvienošanās kontroles procedūrām, kā arī par orientieri valstu konkurences iestādēm un tiesām, kuras uzņēmumu apvienošanās kontroles jautājumos bieži ļoti strikti ievēro Savienības mērogā piemērojamos standartus.
II. Atbilstošas tiesiskās normas
6. Šajā lietā atbilstošās tiesību normas primāro tiesību līmenī ir Eiropas Savienības Pamattiesību hartas 41. pants un sekundāro tiesību līmenī – EK Apvienošanās regulas (4) (Apvienošanās regula) 18. pants. Līdztekus jānorāda uz Apvienošanās regulas Īstenošanas regulu (5) (Īstenošanas regula), it īpaši uz tās 13. un 17. pantu.
A. Apvienošanās regula
7. Apvienošanās regulas 18. pants ir veltīts “Pušu un trešo personu uzklausīšanai” un izvilkuma veidā tajā ir paredzēts šādi:
“1. Pirms jebkāda lēmuma pieņemšanas, kas paredzēts ar 6. panta 3. punktu, 7. panta 3. punktu, 8. panta 2. līdz 6. punktu, un 14. un 15. pantu, Komisija dod iespēju personām, uzņēmumiem un attiecīgo uzņēmumu asociācijām, jebkurā procedūras stadijā līdz apspriedei ar Padomdevēju komiteju, paust savus uzskatus par iebildumiem pret šo lēmumu.
2. [..]
3. Komisija savu lēmumu balsta vienīgi uz iebildumiem, kurus attiecīgajām pusēm bija iespēja komentēt. Izskatot lietu, pilnībā jārespektē attiecīgo pušu aizstāvības tiesības. Attiecīgā lieta ir atvērta vismaz jaunajiem dalībniekiem, kas tieši iesaistīti, saskaņā ar likumīgajām uzņēmumu interesēm savu uzņēmējdarbības noslēpumu aizsargāšanai.
4. [..]”
B. Īstenošanas regula
8. Īstenošanas regulas IV nodaļā, kurai dots nosaukums “Tiesības tikt uzklausītam; uzklausīšana”, ir ietverts šāds 13. panta 2. punkts:
“Komisija rakstveidā dara zināmus paziņojošajām pusēm savus iebildumus.
Kad Komisija paziņo par iebildumiem, tā nosaka termiņu, kurā paziņojošās puses var rakstveidā sniegt Komisijai savas atsauksmes.
[..]”
9. Visbeidzot, Īstenošanas regulas V nodaļā par “Lietas materiālu pieejamību un rīcību ar konfidenciālu informāciju” ir ietverts 17. pants, kurā ir noteikts:
“1. Pēc attiecīga lūguma Komisija nodrošina lietas materiālu pieejamību pusēm, kurām tā ir adresējusi iebildumus, lai šādi dotu tām iespēju izmantot tiesības uz aizstāvību. Pieejamību nodrošina pēc iebildumu paziņošanas.
2. [..]
3. Tiesības uz lietas materiālu pieejamību neattiecas uz konfidenciālu informāciju vai uz Komisijas vai dalībvalstu kompetento iestāžu iekšējiem dokumentiem. [..]
4. [..]”
III. Tiesvedības rašanās fakti
10. UPS un TNT pasaules mērogā darbojas specializēto pārvadājumu un loģistikas pakalpojumu jomā. Eiropas Ekonomikas zonā tās darbojas starptautisko sīkpaku eksprespiegādes pakalpojumu jomā.
A. Administratīvā procedūra
11. 2012. gada 15. jūnijā UPS saskaņā ar Apvienošanās regulu un Īstenošanas regulu informēja Eiropas Komisiju par savu ieceri iegādāties TNT.
12. Ar apstrīdēto lēmumu Komisija 2013. gada 30. janvārī atzina iegādi par nesaderīgu ar iekšējo tirgu un Eiropas Ekonomikas zonas (EEZ) līgumu, jo tā piecpadsmit dalībvalstīs starptautisko sīkpaku eksprespiegādes tirgū EEZ ietvaros būtiski kaitētu efektīvai konkurencei.
13. Apstrīdētā lēmuma pamatā esošā Komisijas prognoze par sagaidāmo nelabvēlīgo konkurences attīstību attiecīgajos tirgos galvenokārt balstījās uz ekonometrisko analīzi, izmantojot cenu koncentrācijas modeli. Tomēr atbilstoši Vispārējās tiesas secinājumiem cenu koncentrācijas modeļa, ko galu galā izmantoja Komisija, pamatā esošais mainīgais (tā sauktais “diskrēts mainīgais” vai attiecīgi “nepārtraukts mainīgais”) būtiski atšķīrās no tā, kas administratīvās procedūras laikā bija UPS apsvērumu priekšmets (6). Kā Vispārējā tiesa tālāk secina, Komisija nedeva UPS iespēju administratīvajā procedūrā izteikt savus apsvērumus par cenu koncentrācijas modelī veiktajām būtiskajām izmaiņām (7).
B. Tiesvedība pirmajā instancē
14. 2013. gada 5. aprīlī UPS Vispārējā tiesā cēla prasību par apstrīdēto lēmumu. Vispārējās tiesas ceturtās palātas priekšsēdētājs 2013. gada 21. oktobrī ļāva FedEx Corp. (FedEx) iestāties pirmās instances tiesvedībā Komisijas prasījumu atbalstam.
15. Vispārējā tiesa ar 2017. gada 7. marta spriedumu, kas tagad ir pārsūdzēts, atcēla apstrīdēto Komisijas lēmumu un piesprieda Komisijai segt savus un atlīdzināt UPS tiesāšanās izdevumus, nosakot, ka FedEx savus tiesāšanās izdevumus sedz pati.
16. Apstrīdētā lēmuma atcelšana balstījās tikai un vienīgi uz apstākli, ka Komisija neesot paziņojusi UPS tās izmantotā cenu koncentrācijas modeļa galīgo redakciju (8), lai gan tā jau 2012. gada 21. novembrī, t.i., vairāk nekā divus mēnešus pirms apstrīdētā lēmuma pieņemšanas, bija izvēlējusies šo galīgo redakciju (9), kas vērā ņemami atšķīrās no sākotnējās redakcijas (10). Tajā Vispārējā tiesa saskatīja UPS tiesību uz aizstāvību pārkāpumu (11).
IV. Tiesvedība Tiesā
17. Komisija ar 2017. gada 16. maija procesuālo rakstu ir iesniegusi apelācijas sūdzību par Vispārējās tiesas 2017. gada 7. marta spriedumu. Komisija ir pieprasījusi:
– atcelt spriedumu;
– nodot lietu atpakaļ Vispārējai tiesai un
– atlikt lēmuma par tiesāšanās izdevumiem pieņemšanu.
18. Savukārt UPS ir pieprasījusi:
– atzīt apelācijas sūdzību par daļēji nepieņemamu vai neefektīvu;
– noraidīt apelācijas sūdzību, ciktāl tā ir pieņemama un efektīva, un pakārtoti izlemt lietu, atstājot spēkā pārsūdzētā sprieduma rezolutīvo daļu, aizstājot sprieduma pamatojumu, kā arī
– piespriest Komisijai, kā arī ikvienai personai, kas iestājusies lietā, atlīdzināt tiesāšanās izdevumus saistībā ar apelācijas tiesvedību un tiesvedību pirmajā instancē.
19. Tiesā par Komisijas apelācijas sūdzību tika iesniegti rakstveida apsvērumi. FedEx nepiedalījās apelācijas tiesvedībā.
V. Vērtējums
20. Vispirms ir jāprecizē, ka izskatāmās apelācijas tiesvedības priekšmets nav ne ekonometriskās analīzes izmantošanas lietderība, ne cenu koncentrācijas modeļa, ko Komisija izmanto šai analīzei, saturiskā pareizība. Tātad, ja lietas dalībnieki savos procesuālajos rakstos fragmentāri ieslīgst diskusijā par to, vai Komisija no ekonometrijas viedokļa ir rīkojusies lege artis, tas nesniedz redzamu pievienoto vērtību izskatāmās lietas atrisināšanai.
21. Līdz ar to es turpmākā gaitā vairs neiedziļināšos šajā aspektā un tā vietā aplūkošu vienīgi procesuālās garantijas saistībā ar ekonometriskās analīzes izmantošanu apvienošanās kontrolē, kā tā izskatāmajā lietā tiek izvirzīta kā attiecīgās problēmas piemērs.
A. Procesuālie ievadjautājumi
22. Savā atbildes rakstā uz apelāciju UPS izvirza trīs procesuālus ievadjautājumus, kas, pēc tās domām, pamatotu Komisijas apelācijas sūdzības atzīšanu daļēji par nepieņemamu, daļēji par neefektīvu (franču valodā – “inopérant”), un katrā ziņā pamatotu lietas galīgu izlemšanu, nenodot to atpakaļ Vispārējai tiesai.
23. Pirmkārt, UPS apgalvo, ka Komisija gribot panākt, lai Tiesa no jauna vērtētu faktus, kas saskaņā ar pastāvīgo judikatūru apelācijas tiesvedībā nav pieņemami, ja vien nav notikusi faktu vai pierādījumu sagrozīšana (12).
24. Šis UPS izvirzītais arguments nepārliecina. Proti, Komisija izskatāmajā lietā nekādā ziņā neaprobežojas vien ar to, lai apšaubītu Vispārējās tiesas sniegto faktu un pierādījumu vērtējumu. Gluži pretēji, Komisija izvirza īstu tiesību jautājumu, proti, jautājumu par uzņēmumu tiesību uz aizstāvību apjomu Savienības mēroga uzņēmumu apvienošanās kontroles procedūrā. Šajā kontekstā Komisija it īpaši aktualizē problēmu saistībā ar Vispārējās tiesas veikto faktu juridisko kvalifikāciju – principā jautājums ir par to, vai Vispārējā tiesa no UPS neuzklausīšanas par galīgo cenu koncentrācijas modeli juridiski pareizi varēja izdarīt secinājumu par tiesību uz aizstāvību pārkāpumu. Šo jautājumu Tiesa kā apelācijas instance var izskatīt, un tas tai ir jāizskata (13).
25. Otrkārt, UPS apgalvo, ka izskatāmajā lietā Komisija tikai atkārtojot savus argumentus, ko tā ir norādījusi tiesvedībā pirmajā instancē, kas apelācijas instancē arī esot nepieņemami.
26. Tomēr arī šo UPS iebildumu nevar pieņemt. Tas tādēļ, ka Tiesa atkārtoti ir lēmusi, ka apelācijas process daļēji zaudētu savu jēgu, ja lietas dalībnieks otrajā instancē nevarētu balstīties uz pirmajā instancē jau izvirzītiem argumentiem (14). Tā gan ir taisnība, ka no apelācijas sūdzības iesniedzējas šajā kontekstā var prasīt, lai tā konkrēti norāda uz strīdīgiem jautājumiem, kas izriet no tiesvedībā pirmajā instancē pieņemtā sprieduma (15). Tomēr tieši to Komisija dara savā apelācijas sūdzībā, lai arī ne īpaši strukturētā veidā. Komisija Vispārējai tiesai galvenokārt pārmet, ka tā nepietiekami ir izvērtējusi tās pirmajā instancē izvirzītos argumentus un turklāt nav ņēmusi vērā tiesisko situāciju tiesību uz aizstāvību jomā. Šādi iebildumi apelācijas tiesvedībā katrā ziņā ir pieņemami.
27. Treškārt, UPS uzskata, ka Komisijas apelācijas sūdzība esot neefektīva, jo apstrīdētais lēmums esot atceļams vēl arī citu iemeslu dēļ, ne tikai saistībā ar Vispārējās tiesas identificēto tiesību uz aizstāvību pārkāpumu. It īpaši UPS norāda uz virkni trūkumu pamatojumā, kas, pēc tās domām, ir raksturīgi apstrīdētajam lēmumam.
28. Šajā ziņā jānorāda uz diviem aspektiem. Pirmkārt, jautājums par to, vai apelācijas sūdzība ir pilnībā vai daļēji neefektīva, skar šīs apelācijas sūdzības pamatotību (16). Tādēļ to nevar izskatīt atrauti no atsevišķo apelācijas sūdzībā izvirzīto iebildumu atbilstības. Otrkārt, UPS izvirzītos iebildumus par trūkumiem pamatojumā, kas raksturojot apstrīdēto lēmumu, Vispārējā tiesa nevērtēja pārsūdzētajā spriedumā. Apelācijas tiesvedībā Tiesa var vērtēt tikai lēmumu, kādu Vispārējā tiesa ir pieņēmusi, skatot lietu pirmajā instancē (17).
29. Tādējādi kopumā apelācijas sūdzība ir pieņemama un, ja tā izrādīsies arī pamatota, noteikti varētu būt par pamatu pārsūdzētā sprieduma atcelšanai, kā arī lietas nodošanai atpakaļ Vispārējai tiesai.
B. Apelācijas sūdzības pamatotība
30. Pēc būtības strīds starp Komisiju un UPS galvenokārt ir par jautājumu, vai no juridiskā viedokļa Komisijai administratīvās procedūras laikā bija jāinformē UPS par cenu koncentrācijas modeļa izmaiņām un jādod uzņēmumam iespēja paust savu nostāju šajā ziņā, kā to savā spriedumā ir prezumējusi Vispārējā tiesa.
31. Komisija uz to atbild noliedzoši un šajā kontekstā kritizē pārsūdzēto spriedumu vairākos punktos, kas ietverti četros atsevišķos apelācijas pamatos. Tomēr, manuprāt, šie četri apelācijas pamati nav īpaši skaidri nodalīti un turklāt daudzos aspektos pārklājas. Tādēļ ierosinu Tiesai klasificēt Komisijas izvirzītos iebildumus trīs lielās grupās:
– tiesības uz aizstāvību (šajā ziņā skat. tūlīt sekojošo 1. daļu),
– varbūtēja tiesību uz aizstāvību pārkāpuma sekas (šajā ziņā skat. tālāk sekojošo 2. daļu) un
– pirmās instances spriedumam izvirzītās prasības pamatojuma kontekstā (šajā ziņā skat. noslēdzošo 3. daļu),
turklāt galvenā uzmanība izskatīšanā būs jāpievērš tiesību uz aizstāvību problemātikai.
1. Tiesības uz aizstāvību
32. Komisijas galvenais pārmetums, kas izvirzīts pirmām kārtām tās pirmā apelācijas pamata otrajā un trešajā daļā, ir vērsts pret Vispārējās tiesas secinājumu, ka administratīvā procedūrā esot pārkāptas UPS tiesības uz aizstāvību (18). Komisija uzskata, ka Vispārējā tiesa esot kļūdaini prezumējusi šādu tiesību uz aizstāvību pārkāpumu.
33. Saskaņā ar pastāvīgo judikatūru tiesību uz aizstāvību ievērošana ikvienā procedūrā, kura sākta pret kādu personu un kuras rezultātā var tikt pieņemts šai personai nelabvēlīgs akts, ir vispārējs Savienības tiesību princips, jā, pat Savienības tiesību pamatprincips (19). Šis princips izriet no tiesībām uz labu pārvaldību, kas ir nostiprinātas Eiropas Savienības Pamattiesību hartas 41. pantā (20).
34. Ciktāl tas izskatāmajā lietā ir svarīgi, attiecīgo uzņēmumu tiesības uz aizstāvību Komisijas īstenojamās uzņēmumu apvienošanās kontroles procedūrās ir precizētas Apvienošanās regulas 18. pantā un Īstenošanas regulas 13. pantā. Saskaņā ar Apvienošanās regulas 18. panta 1. punktu Komisijai jādod attiecīgajiem uzņēmumiem iespēja paust savus uzskatus par izvirzītajiem iebildumiem. Īstenošanas regulas 13. panta 2. punktā ir papildināts, ka šie iebildumi attiecīgajiem uzņēmumiem ir jāpaziņo rakstveidā. Un Apvienošanās regulas 18. panta 3. punkta pirmajā teikumā ir precizēts, ka Komisija savus nelabvēlīgos lēmumus apvienošanās kontroles jomā balsta vienīgi uz iebildumiem, kurus attiecīgajām pusēm bija iespēja komentēt.
35. Turpmākā gaitā, balstoties uz Komisijas izteiktajiem iebildumiem, es, pirmkārt, izvērtēšu, vai tiesības uz aizstāvību vispār ir piemērojamas ekonometriskai analīzei (šajā ziņā skat. tūlīt sekojošo a) daļu), un, otrkārt, apstiprinošas atbildes gadījumā – kādas prasības no tiesībām uz aizstāvību izriet attiecībā uz šādas analīzes veikšanu (šajā ziņā skat. tālāk b) daļu).
a) Par tiesību uz aizstāvību piemērošanu ekonometriskai analīzei
36. Kā pirmo lietas dalībnieki izmanto ievērojamu argumentācijas apjomu saistībā ar jautājumu, vai tiesības uz aizstāvību vispār ir piemērojamas tādam ekonometriskam modelim kā izskatāmajā lietā izmantotais cenu koncentrācijas modelis. Kamēr Komisija apgalvo, ka šāds modelis ir tikai līdzeklis, ar kura palīdzību konkurences iestāde vērtējot iecerētās apvienošanās ietekmi uz konkurenci un par kuru attiecīgie uzņēmumi neesot īpaši jāuzklausa, UPS iebilst, ka ekonometriskie modeļi esot jāpielīdzina faktiem un pierādījumiem, par kuriem uzņēmumi, protams, varot paust savu nostāju.
37. Manuprāt, strīds par ekonometrisko modeļu klasifikāciju pie vienas vai otras no šīm kategorijām ir mazsvarīgs un tam nav nozīmes izskatāmās lietas atrisināšanā.
38. Tas tādēļ, ka saskaņā ar pastāvīgo judikatūru tiesību uz aizstāvību ievērošana paredz, ka tādu lēmumu adresātiem, ar ko būtiski tiek ietekmētas viņu intereses, ir jādod iespēja pienācīgi izklāstīt savu nostāju par visiem elementiem, uz kuriem iestāde paredz balstīt savu lēmumu (21).
39. Neapšaubāmi, ka tāds ekonometrisks modelis kā izskatāmajā lietā strīdīgais cenu koncentrācijas modelis ir elements, uz kuru Komisija, veicot konkurences analīzi, lielā mērā ir balstījusies, pieņemot apstrīdēto lēmumu. Vai arī, izsakoties ar Apvienošanās regulas 18. panta 1. un 3. punkta vārdiem, attiecīgais modelis bija viens no būtiskajiem pamatiem iebildumiem, kurus Komisija izvirzīja pret iecerēto uzņēmumu apvienošanos. Šādos apstākļos, manuprāt, ir pašsaprotami, ka Komisijai, lai ievērotu UPS tiesības uz aizstāvību, bija tai jādod iespēja pienācīgi izklāstīt savu nostāju par šo cenu koncentrācijas modeli. Tā tas ir vēl jo vairāk tādēļ, ja ņem vērā, ka šāds ekonometrisks modelis – kā par to pārliecinoši liecina izskatāmā lieta – var sniegt pavisam atšķirīgus rezultātus atkarībā no tā, kā šo modeli konkrēti izveido un piemēro.
40. Ir arī veltīgi prātot par to, vai izmantotais ekonometriskais modelis bija apgrūtinošs vai atslogojošs elements (22). Lai ievērotu tiesības uz aizstāvību, ir jādod iespēja attiecīgajiem uzņēmumiem pienācīgi izklāstīt savu nostāju par visiem elementiem, uz kuriem Komisija paredz balstīt savu apvienošanās kontroles lēmumu. Nevis Komisija, bet attiecīgais uzņēmums pats izvērtē, vai tam aizstāvībai var būt noderīgi konkrēti lietas materiālu elementi (23). Lai uzņēmums varētu izdarīt šo izvēli, tam bez izšķirības ir jāsaņem informācija par visiem elementiem, uz kuriem Komisija ir paredzējusi balstīties. Vēl vairāk, tam jādara pieejami visi elementi, ko Komisija ir noskaidrojusi attiecīgajā uzņēmumu apvienošanās kontroles procedūrā, tātad galu galā arī tie, uz kuriem Komisija, iespējams, negrib balstīties.
41. Visbeidzot īpaši nepārliecinošs ir Komisijas mēģinājums saskaņā ar Īstenošanas regulas 17. panta 3. punkta pirmo teikumu kvalificēt savu ekonometrisko analīzi kā pilnībā iekšēju lietu, par ko tai neesot jāinformē attiecīgie uzņēmumi, it īpaši jau pirms apvienošanās kontroles lēmuma pieņemšanas.
42. Tādā jomā kā uzņēmumu apvienošanās kontrole, kurā Komisijai pēc būtības ir plaša novērtējuma brīvība, procesuālo garantiju ievērošanai ir īpaša nozīme (24). Tiesības uz aizstāvību zaudētu savu jēgu, ja Komisija attiecīgos uzņēmumus atstātu neziņā par būtiskiem konceptuāliem soļiem un aprēķiniem, uz kuriem balstās tās prognoze par ierosinātās apvienošanās būtisku kaitējumu efektīvai konkurencei. Šādā gadījumā uzņēmumi nevarētu pienācīgi izklāstīt savu nostāju (25).
43. Turklāt tiesības uz labu pārvaldību, kā tās ir nostiprinātas Pamattiesību hartas 41. pantā, nosaka Komisijai pienākumu īstenot godīgu procedūru. Ar šo godīguma pamatprincipu nekādā ziņā nebūtu savienojama situācija, ja attiecīgajiem uzņēmumiem galu galā būtu jāuzmin, pret ko tiem ir jāaizstāvas.
44. Komisija vēl norāda, ka attiecīgie uzņēmumi vajadzības gadījumā varot vērsties pie uzklausīšanas amatpersonas un prasīt viņai nodrošināt piekļuvi noteiktiem lietas materiāliem, kas nav bijuši nodoti to rīcībā. Tomēr arī šis arguments ir jānoraida. Tas tādēļ, ka saskaņā ar Apvienošanās regulas 18. panta 1. punktu konkurences iestādei ar tiesību aktu ir noteikts pienākums pēc savas iniciatīvas dot attiecīgajiem uzņēmumiem iespēju paust savu nostāju par Komisijas izvirzītajiem iebildumiem un izskaidrot ar tiem saistītos konceptuālos soļus un aprēķinus, ieskaitot izmantotos mainīgos. Šajā ziņā uzņēmumiem nekādā gadījumā nav jāuzņemas iniciatīva vai jābūt lūdzēju lomā.
45. Tātad, ņemot vērā visu iepriekš minēto, tāds cenu koncentrācijas modelis kā izskatāmajā lietā viennozīmīgi ietilpst tiesību uz aizstāvību piemērošanas jomā. Šajā ziņā Vispārējā tiesa nav pieļāvusi kļūdu tiesību piemērošanā.
b) Par prasībām, kas izriet no tiesībām uz aizstāvību
46. Otrkārt, lietas dalībniekiem ir nopietnas domstarpības jautājumā par to, kādas tieši prasības izriet no tiesībām uz aizstāvību, ja Komisija tādā uzņēmumu apvienošanās kontroles lēmumā, kāds izskatāmajā lietā ir apstrīdētais lēmums, grib balstīties uz ekonometrisko analīzi. Principā strīdīgais jautājums ir tāds – vai patiešām visos gadījumos attiecīgie uzņēmumi ir jāinformē par ekonometriskā modeļa galīgo versiju un tiem jādod iespēja paust savu nostāju šajā ziņā, pirms Komisija procedūras noslēgumā pieņem savu lēmumu?
– Par Komisijas argumentu, ka uzņēmumu apvienošanās kontroles lēmums varot atšķirties no iepriekš pieņemtā paziņojuma par iebildumiem
47. Vispirms Komisija atgādina par pastāvīgo judikatūru (26), atbilstoši kurai procedūras noslēgumā pieņemtam lēmumam konkurences lietā faktiski un juridiski nav visos punktos jāatbilst iepriekšējam paziņojumam par iebildumiem un nav arī sīkāk jāpamato varbūtējas atkāpes no šī paziņojuma. Balstoties uz attiecīgo judikatūru, Komisija mēģina argumentēt, ka konkurences iestādei uzņēmumu apvienošanās kontroles procedūrā neesot attiecīgajiem uzņēmumiem iepriekš jādara zināma tās izmantotā ekonometriskā modeļa galīgā versija un neesot tie jāuzklausa par šo modeli.
48. Šī argumentācija man nešķiet pamatota. Ir gan taisnība, ka paziņojumam par iebildumiem konkurences procedūrās ir tikai provizorisks raksturs un procedūras noslēgumā pieņemtais lēmums no tā var atšķirties, nenorādot sīkāku pamatojumu (27). Tomēr tas ir pats par sevi saprotams, ka šādas atkāpes ir atļautas tikai tiesību uz aizstāvību robežās.
49. Ja Komisija atkāpjas no paziņojuma par iebildumiem, atsakoties no atsevišķiem iebildumiem, un atkāpes ir labvēlīgas attiecīgajiem uzņēmumiem, tai, protams, nav no jauna jāuzklausa šie uzņēmumi. Līdzīgi ir gadījumā, ja Komisija, ņemot vērā uzņēmumu izvirzītos pretargumentus, pilnveido vai izvērš savus iebildumus. Tomēr, ja Komisija atkāpjas no paziņojuma par iebildumiem, izmantojot pilnībā jaunus elementus, teorijas vai aprēķina modeļus, par kuriem tā uzņēmumus vēl nav uzklausījusi, un šīs atkāpes ir nelabvēlīgas attiecīgajiem uzņēmumiem, šādā gadījumā Komisijai ir jādod uzņēmumiem iespēja paust savu nostāju. Tas tādēļ, ka procedūras noslēgumā pieņemtā lēmumā Komisija var balstīties tikai uz tādiem iebildumiem, par kuriem attiecīgās puses varēja paust savu nostāju (Apvienošanās regulas 18. panta 3. punkta pirmais teikums) (28).
50. Kā ir secinājusi Vispārējā tiesa (29), ekonometriskais modelis, ko Komisija ir izmantojusi apstrīdētajā lēmumā, ievērojami – proti, ekonometriskiem aprēķiniem izmantota mainīgā ziņā – atšķīrās no modeļa, par ko tā iepriekš bija diskutējusi ar UPS. Komisijai, kura šajā ziņā nav izvirzījusi iebildumu par faktu vai pierādījumu sagrozīšanu, jāievēro šis secinājums.
51. Tādējādi ir skaidrs, ka Komisija apstrīdētajā lēmumā balstījās uz citiem iebildumiem nekā tiem, par kuriem UPS bija paudusi savu nostāju, kaut arī galarezultātā tā ir saglabājusi savu prognozi par būtisku kaitējumu efektīvai konkurencei saistībā ar cenu celšanos virknē dalībvalstu un tādējādi savu kopējo negatīvo vērtējumu par ierosināto apvienošanos.
52. Tātad šajā ziņā Vispārējā tiesa nav pieļāvusi kļūdu tiesību piemērošanā.
– Par uzņēmumu apvienošanās kontroles īpatnībām un to ietekmi uz tiesībām uz aizstāvību
53. Turpinājumā Komisija uzsver Savienības mēroga uzņēmumu apvienošanās kontroles īpatnības. Tā uzsver, ka uzņēmumu apvienošanās kontroles procedūrai ir raksturīgs ātruma nosacījums, kas it īpaši izpaužas stingros procedūras termiņos (30). No tā Komisija secina, ka uzņēmumu apvienošanās kontroles procedūrā nedrīkstot nonākt līdz bezgalīgām debatēm starp Komisiju un attiecīgajiem uzņēmumiem par piemērojamiem ekonometriskiem modeļiem.
54. Tā ir taisnība, ka spiediens, ar ko Eiropas konkurences iestāde saskaras uzņēmumu apvienošanās kontrolē (it īpaši ievērojami īsais laiks, kā arī ierobežotie resursi), nevar neietekmēt veidu, kādā attiecīgie uzņēmumi izmanto savas tiesības uz aizstāvību.
55. Tādēļ attiecīgie uzņēmumi satura ziņā nevar sagaidīt neko vairāk kā īsu un kodolīgu Komisijas izmantotā ekonometriskā modeļa aprakstu. Šim aprakstam jābūt tādam, lai speciālists ekonometriskos jautājumos to bez problēmām varētu saprast.
56. Arī laika ziņā tā nedrīkst izvērsties par pingponga spēli, uzņēmumiem atkal un atkal izsakot jaunus iebildumus par Komisijas izvēlēto ekonometrisko modeli un Komisijai esot spiestai tiem dot iespēju paust savu nostāju par arvien jaunākām šī modeļa versijām.
57. Tomēr gribu uzreiz piebilst, ka, lai gan ir neapstrīdama spiediena esamība uzņēmumu apvienošanās kontroles procedūrās, attiecīgajiem uzņēmumiem vienmēr ir jābūt pietiekamai iespējai aizstāvēties un nedrīkst tikt skarta tiesību uz aizstāvību būtība (31). Vēlmi konkurences lietu vērtējumā iekļaut lielāku ekonomisko kompetenci nedrīkst īstenot uz procesuālo pamatgarantiju rēķina.
58. Tātad, ja Komisija nolemj konkurences procedūrās veikt sarežģītu ekonomisko analīzi “more economic approach” izpratnē, tad tas pirmām kārtām ir Komisijas pienākums šo analīzi veikt, pirmkārt, rūpīgi un objektīvi (32), kā arī, otrkārt, tik savlaicīgi, lai tā bez problēmām iekļautos Savienības likumdevēja paredzētajā procedūras norisē.
59. Principā Komisijai saskaņā ar Apvienošanās regulas 18. panta 1. un 3. punktu, kā arī Īstenošanas regulas 13. panta 2. punktu paziņojumā par iebildumiem ir attiecīgajiem uzņēmumiem jādara zināms tās izmantotais ekonometriskais modelis un būtiskajos vilcienos tas jāpaskaidro. Paziņojuma par iebildumiem pieņemšanas brīdī ir jābūt pabeigtai šī modeļa vajadzīgajai pielāgošanai, ņemot vērā Komisijas veikto izpēti un tās varbūtējās diskusijas ar attiecīgajiem uzņēmumiem. Attiecīgajiem uzņēmumiem tad ir iespēja, atbildot uz paziņojumu par iebildumiem, paust savu nostāju arī par Komisijas izmantoto ekonometrisko modeli.
60. Ja Komisija izņēmuma gadījumā tikai vēlākā laika posmā nosaka tās izmantotā ekonometriskā modeļa galīgo versiju, šī aizkavēšanās nevar notikt uz attiecīgo uzņēmumu tiesību uz aizstāvību rēķina. Gluži pretēji, Komisijai šādā situācijā vēlreiz jāuzklausa attiecīgie uzņēmumi atsevišķi par šo punktu, ja vien galīgā versija vairs būtiski neatšķiras no versijām, kas iepriekš apspriestas ar uzņēmumiem, vai arī tā ir vien šo versiju tālāka izstrāde, ņemot vērā uzņēmumu izvirzītos argumentus (33).
61. Atbilstoši Vispārējās tiesas secinājumiem izskatāmajā lietā strīdīgā cenu koncentrācijas modeļa galīgā versija, kas izmantotā mainīgā ziņā ievērojami atšķīrās no agrākām versijām (34), bija pieejama jau no 2012. gada 21. novembra (35). Komisija nav minējusi nekādus aspektus par to, kāda konkrēta uzņēmumu apvienošanās kontroles procedūras spiediena dēļ tai attiecīgajā brīdī, vēl vairāk nekā divus mēnešus pirms apstrīdētā lēmuma pieņemšanas, ar kuru tika aizliegta uzņēmumu apvienošanās, bija praktiski neiespējami uzklausīt UPS par attiecīgo modeli, nosakot tai īsu atbildes sniegšanas termiņu.
62. Ņemot vērā iepriekš minēto, Vispārējai tiesai nevar pārmest, ka tā būtu pārāk mazu nozīmi piešķīrusi uzņēmumu apvienošanās kontroles īpatnībām un īpaši šajā jomā piemērojamam ātruma nosacījumam.
– Par šķietami intuitīvi saprotamām Komisijas izmantotā cenu koncentrācijas modeļa izmaiņām
63. Visbeidzot Komisija izvirza argumentu, ka UPS neesot bijusi jāuzklausa par Komisijas izmantotā cenu koncentrācijas modeļa galīgo versiju, jo UPS intuitīvi esot bijis saprotams attiecīgā modeļa darbības veids.
64. Tā ir taisnība, ka Komisijai nav jāuzklausa attiecīgie uzņēmumi par tās izmantoto elementu, teoriju vai aprēķina modeļu, par kuriem šie uzņēmumi jau varēja paust savu nostāju, vienkāršu izvēršanu vai pilnveidošanu (36). Tomēr izskatāmajā lietā Vispārējā tiesa ir secinājusi, ka Komisijas izmantotā cenu koncentrācijas modeļa galīgā redakcija piemērotā mainīgā ziņā ievērojami atšķīrās no tās redakcijas, par kuru pirms tam tika diskutēts ar UPS (37). Komisijai, kura šajā ziņā nav izvirzījusi iebildumu par faktu vai pierādījumu sagrozīšanu, jāievēro šis secinājums.
65. Šādos apstākļos pat labvēlīgas pieejas apstākļos nevar izvirzīt argumentu, ka UPS esot bijis intuitīvi saprotams Komisijas izmantotā cenu koncentrācijas modeļa galīgās redakcijas darbības veids. Tātad arī šajā ziņā Vispārējā tiesa nav pieļāvusi kļūdu tiesību piemērošanā.
2. Konstatētā tiesību uz aizstāvību pārkāpuma ietekme uz apstrīdētā lēmuma spēkā esamību
66. Komisija otrā un ceturtā apelācijas pamata kontekstā izvirza atsevišķu iebildumu, ka pat gadījumā, ja ir konstatēts UPS tiesību uz aizstāvību pārkāpums, Vispārējā tiesa nedrīkstēja atcelt apstrīdēto lēmumu. Komisija min argumentu, ka tās prognozes par būtisku kaitējumu efektīvai konkurencei esot spēkā katrā ziņā attiecībā uz divām dalībvalstīm – Dāniju un Nīderlandi –, pat ignorējot cenu koncentrācijas modeļa rezultātus.
67. Pastāvīgā judikatūra nosaka, ka procesuālā kļūda pamato Komisijas lēmuma atcelšanu tikai tad, ja pastāv iespēja, ka, nepastāvot šādai procesuālai kļūdai, administratīvajai procedūrai būtu citāds iznākums (38). Citiem vārdiem sakot, nevar noliegt, ka procesuālā kļūda ir ietekmējusi lēmuma saturu, proti, ka tas pēc būtības varētu būt bijis citāds (39).
68. Ir gan taisnība, ka aizliegto vienošanos procedūrās procesuālā kļūda, kas pieļauta attiecībā uz konkrētu pierādījumu, ir nebūtiska, ja Komisijas rīcībā, lai pierādītu LESD 101. vai 102. panta pārkāpumu, ir vēl citi pietiekami pārliecinoši pierādījumi, attiecībā uz kuriem nav pieļauta procesuālā kļūda (40).
69. Tomēr uzņēmumu apvienošanās kontrolei ir raksturīga īpatnība, ka Komisijai savos lēmumos par ierosinātās apvienošanās atļaušanu vai aizliegšanu ir jāpieņem prognozējoši lēmumi, kas vienmēr balstās uz daudzu kvantitatīvu un kvalitatīvu faktoru kopvērtējumu.
70. Izskatāmajā lietā notikumu norise uzskatāmi parāda, ka no tā, kā konkrēti ir veidots cenu koncentrācijas modelis, lielā mērā var būt atkarīgs, cik daudzās dalībvalstīs Komisija prognozēs būtisku kaitējumu efektīvai konkurencei. Proti, lai gan Komisija savā paziņojumā par iebildumiem uzskatīja, ka ierosinātā apvienošanās negatīvi ietekmēs konkurenci 29 valstu tirgos, apstrīdētais lēmums attiecīgās ieceres aizliegumam balstās – it īpaši sakarā ar veiktajām izmantotā cenu koncentrācijas modeļa izmaiņām – vairs tikai uz būtisku kaitējumu efektīvai konkurencei 15 dalībvalstīs.
71. Turklāt UPS ļoti pamatoti norāda, ka tādā lietā kā izskatāmā lieta prognoze par būtisku kaitējumu efektīvai konkurencei noteiktās dalībvalstīs var izrādīties vairāk vai mazāk precīza, atkarībā no tā, vai Komisija līdztekus pārējiem elementiem papildus var balstīties arī uz cenu koncentrācijas analīzi. Kvalitatīvie faktori, no kuriem var izrietēt negatīvas sekas konkurencei, ko Komisija īpaši uzsvēra Tiesā, kopējā pārskatā var būt mazāk nozīmīgi, ja pēkšņi kļūst šaubīgi kvantitatīvie ekonometriskie aprēķini, kas sākotnēji balstīja attiecīgos kvalitatīvos faktorus.
72. Vēlos piebilst, ka attiecīgais uzņēmums parasti var vieglāk aizstāvēties pret iebildumu par būtisku kaitējumu efektīvai konkurencei tikai divās dalībvalstīs (izskatāmajā lietā – Dānijā un Nīderlandē, kurās Komisija, balstoties uz kvalitatīviem apsvērumiem, prognozēja būtiskas konkurences problēmas arī neatkarīgi no tās ekonometriskās analīzes) nekā pret iebildumu par būtisku kaitējumu efektīvai konkurencei 15 dalībvalstīs (kā to Komisija izskatāmajā lietā ir norādījusi apstrīdētajā lēmumā) vai pat 29 valstīs (kā to Komisija vēl bija uzskatījusi savā paziņojumā par iebildumiem).
73. Arī izredzes atspēkot Komisijas iebildumus, sniedzot atbilstošus solījumus, un šādā veidā sagatavot ceļu ierosinātās apvienošanās atļaujai ar noteiktiem nosacījumiem un pienākumiem parasti uzlabojas, ja attiecīgajam uzņēmumam īpaši solījumi jāsniedz tikai attiecībā uz divu valstu tirgiem, nevis 15 šādiem tirgiem vai vēl vairāk – attiecībā uz visu Eiropas Savienības vai attiecīgi visas Eiropas Ekonomikas zonas teritoriju.
74. Tādējādi Vispārējā tiesa pilnīgi pamatoti ir secinājusi, ka UPS būtu varējusi pienācīgi aizstāvēties, ja uzņēmuma rīcībā jau pirms apstrīdētā lēmuma pieņemšanas būtu bijusi Komisijas izvēlētās ekonometriskās analīzes galīgā redakcija (41). Tādēļ tas bija tikai loģiski, ka Vispārējā tiesa šādos apstākļos atcēla apstrīdēto lēmumu.
3. Pirmās instances spriedumam izvirzītās prasības pamatojuma kontekstā
75. Visbeidzot Komisija dažādās ceturtā apelācijas pamata daļās pārmet Vispārējai tiesai, ka tā nav izvērtējusi noteiktus argumentu aspektus, ko tā bija izvirzījusi pirmajā instancē. Galvenokārt tie ir šādi aspekti:
– Komisijas “galvenais arguments”, ka tai neesot bijis jāpaziņo UPS par tās izmantotā ekonometriskā modeļa izmaiņām (pirmā apelācijas pamata pirmā daļa),
– Komisijas arguments, ka pat varbūtēja UPS tiesību uz aizstāvību pārkāpuma gadījumā apstrīdēto lēmumu nevarot atcelt (otrā apelācijas pamata otrā daļa),
– Komisijas arguments, ka UPS esot bijušas intuitīvi saprotamas Komisijas ekonometriskā modeļa izmaiņas (trešā apelācijas pamata pirmā daļa),
– Komisijas arguments, atbilstoši kuram viedokļu apmaiņa starp Komisijas dienestiem un UPS strādājošiem ekonomistiem izslēdzot jebkādu tiesību uz aizstāvību pārkāpumu (trešā apelācijas pamata otrā daļa), kā arī
– Komisijas arguments, atbilstoši kuram UPS uzbrukumi apstrīdētajam lēmumam katrā ziņā esot neefektīvi attiecībā uz Dāniju un Nīderlandi (ceturtā apelācijas pamata otrā daļa).
76. Apelācijas tiesvedībā Tiesas veiktās kontroles mērķis it īpaši ir pārbaudīt, vai Vispārējā tiesa ir no tiesību viedokļa atbilstoši ņēmusi vērā visus prasītāja izvirzītos argumentus (42). Ja Vispārējā tiesa pirmās instances tiesvedībā vispār nav izskatījusi kāda lietas dalībnieka izvirzīta argumenta centrālo aspektu, tā pārkāpj noteikto pienākumu norādīt pamatojumu (43) (Tiesas statūtu 36. pants, to skatot kopā ar 53. panta pirmo daļu).
77. Saskaņā ar pastāvīgo judikatūru Vispārējai tiesai tomēr nav detalizēti jāatbild uz katru lietas dalībnieku norādīto argumentu, it īpaši, ja tas nav bijis pietiekami skaidrs un precīzs (44); gluži pretēji, sprieduma pamatojums par atsevišķiem punktiem var būt arī netiešs (45). Izšķiroša nozīme ir tam, vai Vispārējā tiesa ir pietiekami izskatījusi lietas dalībnieku izvirzītos argumentus (46).
78. Manuprāt, no pārsūdzētā sprieduma pienācīgi skaidri izriet, ka Vispārējā tiesa uzskatīja, ka Komisijai ir jādara zināma sava ekonometriskā modeļa galīgā redakcija UPS, kā arī jāuzklausa uzņēmums par to, proti, tādēļ, ka Komisija bija veikusi ievērojamas izmaiņas šajā modelī, par kurām ar UPS iepriekš netika diskutēts (47). Atšķirībā no tā, ko Komisija ir apgalvojusi tiesvedībā Tiesā, tās argumentācija pirmajā instancē par šo tēmu bija ļoti lakoniska, kā arī nekādā gadījumā nebija skaidri izdalīts galvenais arguments un pārējie argumenti (48). Šādos apstākļos Vispārējai tiesai nevar pārmest, ka tai būtu bijis intensīvāk jāizskata Komisijas izvirzītie argumenti.
79. Tāpat no pārsūdzētā sprieduma pietiekami skaidri izriet, ka Komisijas veiktās cenu koncentrācijas modeļa izmaiņas UPS nebija intuitīvi saprotamas un tās it īpaši nebija saistītas ar iepriekš notikušo viedokļu apmaiņu ar attiecīgā uzņēmuma konsultantiem (49).
80. Visbeidzot Vispārējās tiesas apsvērumi par kvantitatīvo un kvalitatīvo informāciju, uz ko balstījās apstrīdētā lēmuma secinājumi, vismaz netieši ietver atbildi uz Komisijas izvirzīto argumentu attiecībā uz Dāniju un Nīderlandi (50).
81. Tādējādi Vispārējā tiesa ir pilnībā izpildījusi savu pienākumu norādīt pamatojumu atbilstoši Tiesas statūtu 36. pantam, to skatot kopā ar 53. panta pirmo daļu. Atšķirībā no Komisijas es nesaskatu nekādas pretrunas pārsūdzētā sprieduma pamatojumā.
82. Manuprāt, patiesībā Komisija, izvirzot iebildumus par trūkumiem, ir gribējusi vērst uzmanību ne tik daudz uz pamatojumam izvirzāmajām prasībām, kā vairāk uz pamatojuma, uz ko Vispārējā tiesa ir balstījusi pārsūdzēto spriedumu, atbilstību pēc būtības. Tomēr tikai apstāklis, ka Vispārējā tiesa, izskatot lietu pēc būtības, izdara citādu secinājumu, nekā tas varētu būt tīkams apelācijas sūdzības iesniedzējai, nav atbilstīgs pamats iebildumam par pamatojuma nesniegšanu (51).
83. Tādējādi iebildums, ka Vispārējā tiesa pārsūdzētajā spriedumā neesot pietiekami izskatījusi Komisijas izvirzītos argumentus, kopumā ir jānoraida.
C. Kopsavilkums
84. Tā kā neviens no Komisijas izvirzītajiem iebildumiem par pārsūdzēto spriedumu nav apmierināms, apelācijas sūdzība ir jānoraida pilnībā.
VI. Par tiesāšanās izdevumiem
85. Atbilstoši Tiesas Reglamenta 184. panta 2. punktam Tiesa lemj par tiesāšanās izdevumiem, ja tā noraida apelācijas sūdzību.
86. No Reglamenta 138. panta 1. un 2. punkta, tos skatot kopā ar 184. panta 1. punktu, izriet, ka lietas dalībniekam, kuram spriedums ir nelabvēlīgs, piespriež atlīdzināt tiesāšanās izdevumus, ja to ir prasījis lietas dalībnieks, kuram spriedums ir labvēlīgs. Tā kā UPS ir prasījusi atlīdzināt izdevumus un Komisijai spriedums ir nelabvēlīgs, Komisijai ir jāpiespriež atlīdzināt šajā instancē radušos tiesāšanās izdevumus.
87. FedEx, kas pirmajā instancē iestājās lietā Komisijas atbalstam, nepiedalījās apelācijas tiesvedībā, un tādējādi tai saskaņā ar Reglamenta 184. panta 4. punktu nevar piespriest atlīdzināt apelācijas tiesvedībā radušos izdevumus.
VII. Secinājumi
88. Pamatojoties uz iepriekš minētajiem apsvērumiem, ierosinu Tiesai lemt šādi:
1) Noraidīt apelācijas sūdzību.
2) Eiropas Komisija atlīdzina tiesāšanās izdevumus.