DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL (septième chambre)
26 septembre 2013(*)
« Rapprochement des législations – Dissémination volontaire d’organismes génétiquement modifiés dans l’environnement – Procédure d’autorisation de mise sur le marché – Omission de la Commission de soumettre au Conseil une proposition de décision – Recours en carence »
Dans l’affaire T‑164/10,
Pioneer Hi-Bred International, Inc., établie à Johnston, Iowa (États-Unis), représentée par M. J. Temple Lang, solicitor, et Me T. Müller-Ibold, avocat,
partie requérante,
contre
Commission européenne, représentée par Mmes L. Pignataro-Nolin, N. Yerrell et M. C. Zadra, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande visant à faire constater, conformément à l’article 265 TFUE, que, en s’abstenant de soumettre au Conseil un projet de mesures à prendre en application de l’article 5, paragraphe 4, de la décision 1999/468/CE du Conseil, du 28 juin 1999, fixant les modalités de l’exercice des compétences d’exécution conférées à la Commission (JO L 184, p. 23), et en s’abstenant de prendre toutes autres mesures pouvant, selon le déroulement de la procédure décisionnelle, s’avérer nécessaires pour assurer l’adoption de la décision mentionnée à l’article 18 de la directive 2001/18/CE du Parlement européen et du Conseil, du 12 mars 2001, relative à la dissémination volontaire d’organismes génétiquement modifiés dans l’environnement et abrogeant la directive 90/220/CEE du Conseil (JO L 106, p. 1), la Commission a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 18 de la directive 2001/18,
LE TRIBUNAL (septième chambre),
composé de M. A. Dittrich, président, Mme I. Wiszniewska-Białecka (rapporteur) et M. M. Prek, juges,
greffier : M. N. Rosner, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 20 juin 2012,
rend le présent
Arrêt
Antécédents du litige
1 Le 6 juillet 2001, la requérante, Pioneer Hi-Bred International, Inc., a notifié à l’autorité compétente espagnole une demande d’autorisation de mise sur le marché d’un organisme génétiquement modifié dénommé « maïs génétiquement modifié résistant aux insectes 1507 » (ci-après le « maïs 1507 ») pour la culture, en application de la directive 90/220/CEE du Conseil, du 23 avril 1990, relative à la dissémination volontaire d’organismes génétiquement modifiés dans l’environnement (JO L 117, p. 15). L’autorité compétente espagnole a enregistré cette notification sous la référence C/ES/01/01.
2 À la suite de l’abrogation de la directive 90/220 par la directive 2001/18/CE du Parlement européen et du Conseil, du 12 mars 2001, relative à la dissémination volontaire d’organismes génétiquement modifiés dans l’environnement et abrogeant la directive 90/220 (JO L 106, p. 1), la notification de la demande d’autorisation de mise sur le marché du maïs 1507 a été adaptée, le 17 décembre 2002, afin de la mettre en conformité avec la directive 2001/18.
3 Le 1er août 2003, l’autorité compétente espagnole a adopté un rapport d’évaluation favorable concernant la notification de la demande d’autorisation de mise sur le marché du maïs 1507. Dans ce rapport, l’autorité compétente espagnole a conclu, sur la base de l’article 14, paragraphe 3, sous a), de la directive 2001/18, à l’absence de preuve scientifique démontrant que la commercialisation du maïs 1507 présentait un risque pour la santé humaine ou animale ou pour l’environnement.
4 Conformément à l’article 14, paragraphe 2, second tiret, de la directive 2001/18, l’autorité compétente espagnole a fait parvenir ce rapport à la Commission des Communautés européennes, qui l’a transmis, le 20 août 2003, aux autorités compétentes des autres États membres.
5 Certains États membres ont émis des objections à la mise sur le marché du maïs 1507, conformément à l’article 15, paragraphe 1, de la directive 2001/18. Les autorités compétentes et la Commission ne sont pas parvenues à un accord dans le délai de 105 jours prévu par ce même article, qui a été prolongé jusqu’au 13 mai 2004, et les objections de certains États membres ont été maintenues.
6 Le 19 mai 2004, la Commission a demandé l’avis du comité scientifique compétent, l’Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA), conformément à l’article 28, paragraphe 1, de la directive 2001/18. Le 19 janvier 2005, l’EFSA a rendu un avis concluant à l’absence de preuve que la mise sur le marché du maïs 1507 puisse avoir des effets néfastes sur la santé humaine ou animale ou sur l’environnement dans le cadre de l’usage proposé.
7 Le 19 juin 2006, la Commission a organisé une réunion technique entre ses services, les États membres, l’EFSA et la requérante afin de répondre aux préoccupations des États membres relatives à la notification de la requérante. À la suite de cette réunion, le 24 juillet 2006, la Commission a demandé à l’EFSA d’émettre un nouvel avis scientifique concernant le maïs 1507. Dans ce deuxième avis, publié le 17 novembre 2006 sous forme d’annexe au premier avis du 19 janvier 2005, l’EFSA a confirmé les conclusions formulées dans son premier avis.
8 Par lettre datée du 19 janvier 2007 et parvenue à la Commission le 24 janvier 2007, la requérante a invité la Commission à agir, notamment, en soumettant au comité de réglementation un projet des mesures à prendre, en application de l’article 5, paragraphe 2, de la décision 1999/468/CE du Conseil, du 28 juin 1999, fixant les modalités de l’exercice des compétences d’exécution conférées à la Commission (JO L 184, p. 23). Elle précisait que cette lettre constituait une demande formelle d’agir au sens de l’article 232 CE.
9 Par lettre du 16 mars 2007, la Commission a répondu à l’invitation à agir de la requérante. Elle indiquait, d’une part, qu’elle examinait les informations contenues dans la notification, les avis de l’EFSA, les objections soulevées par les États membres ainsi que la nécessité de mesures additionnelles de surveillance s’agissant des effets sur les organismes non visés et, d’autre part, qu’elle finalisait une proposition de décision à présenter aux États membres en temps utile.
10 Le 2 mai 2007, la requérante a introduit un recours devant le Tribunal (affaire T‑139/07) visant à faire constater, conformément à l’article 232 CE, que, en s’abstenant de soumettre au comité de réglementation, en application de l’article 5, paragraphe 2, de la décision 1999/468, un projet des mesures à prendre à l’égard de sa notification relative à la mise sur le marché du maïs 1507, la Commission a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 18, paragraphe 1, de la directive 2001/18.
11 Le 24 juillet 2008, la Commission a demandé un nouvel avis à l’EFSA. Le 29 octobre 2008, l’EFSA a rendu son avis, qui confirmait ses avis précédents portant sur la sécurité du maïs 1507.
12 Le 29 janvier 2009, la Commission a informé le greffe du Tribunal que, par lettre du 21 janvier 2009, elle avait convoqué les États membres à une réunion du comité de réglementation pour le 25 février 2009. L’ordre du jour de cette réunion prévoyait une discussion et un vote sur la proposition de décision concernant la notification de la requérante. Ainsi, la Commission a soumis, en vertu de l’article 5, paragraphe 2, de la décision 1999/468, au comité de réglementation la proposition de décision.
13 Par conséquent, par ordonnance du 4 septembre 2009, Pioneer Hi-Bred International/Commission (T‑139/07, non publiée au Recueil), le Tribunal a prononcé un non-lieu à statuer.
14 Lors du vote du comité de réglementation le 25 février 2009, aucune majorité qualifiée ne s’est dégagée pour ou contre la proposition de décision concernant la mise sur le marché du maïs 1507. Dans le rapport relatif à cette réunion, il est indiqué que, « en application de l’article 5, paragraphe 4, de la décision 1999/468, la Commission soumettra, sans délai, au Conseil une proposition concernant les mesures à prendre et en informera le Parlement européen ».
15 Le 15 décembre 2009, la requérante a adressé à la Commission une lettre de mise en demeure au sens de l’article 265 TFUE, parvenue à la Commission le 29 décembre 2009, l’invitant à prendre toutes les mesures nécessaires pour l’adoption de la décision mentionnée à l’article 18 de la directive 2001/18 concernant sa notification. La requérante demandait à la Commission de soumettre sans tarder au Conseil de l’Union européenne une proposition relative aux mesures à prendre en application de l’article 5, paragraphe 4, de la décision 1999/468 et de prendre toutes autres mesures pouvant, selon le déroulement de la procédure décisionnelle, s’avérer nécessaires pour assurer l’adoption de la décision mentionnée à l’article 18 de la directive 2001/18.
16 Par lettre du 21 janvier 2010, la Commission a répondu que l’issue de la réunion du comité de réglementation du 25 février 2009 devrait être prise en compte pour considérer l’envoi de la proposition de décision au Conseil et que le nouveau collège des membres de la Commission prendrait une décision sur ce dossier après avoir reçu son nouveau mandat.
Procédure et conclusions des parties
17 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 13 avril 2010, la requérante a introduit le présent recours.
18 Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions posées par le Tribunal lors de l’audience du 20 juin 2012.
19 Par ordonnance du 29 janvier 2013, le Tribunal (septième chambre) a ordonné la réouverture de la procédure orale, afin d’inviter les parties à répondre, dans le cadre des mesures d’organisation de la procédure, à une série de questions. Les parties ont répondu dans les délais impartis.
20 Par décision du 14 mai 2013, le Tribunal a clos de nouveau la procédure orale.
21 La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– constater que, en s’abstenant de soumettre au Conseil une proposition relative aux mesures à prendre en application de l’article 5, paragraphe 4, de la décision 1999/468 et en s’abstenant de prendre toutes autres mesures pouvant, selon le déroulement de la procédure décisionnelle, s’avérer nécessaires pour assurer l’adoption de la décision mentionnée à l’article 18 de la directive 2001/18, la Commission a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 18 de la directive 2001/18 ;
– condamner la Commission aux dépens.
22 La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– déclarer le recours irrecevable ou non fondé ;
– condamner la requérante aux dépens.
En droit
23 Aux termes de l’article 265, troisième alinéa, TFUE, toute personne physique ou morale peut saisir le juge de l’Union européenne pour faire grief à l’une des institutions d’avoir manqué de lui adresser un acte autre qu’une recommandation ou un avis.
24 Par son recours, la requérante vise, à titre principal, à faire constater que la Commission, en s’abstenant de soumettre au Conseil une proposition relative aux mesures à prendre en application de l’article 5, paragraphe 4, de la décision 1999/468, à savoir la proposition de décision concernant la mise sur le marché du maïs 1507, a violé l’article 18 de la directive 2001/18. La requérante fait valoir, en substance, que, la Commission n’ayant pas transmis cette proposition au Conseil, une décision concernant sa demande d’autorisation de mise sur le marché du maïs 1507 n’a pas pu être adoptée dans les délais prévus par l’article 18, paragraphe 1, de la directive 2001/18.
Sur la recevabilité
25 La Commission soutient que le recours est irrecevable au regard de l’article 265 TFUE, dans la mesure où l’acte qu’elle aurait omis d’adopter n’aurait pas produit d’effets juridiques obligatoires de nature à affecter les intérêts de la requérante en modifiant de façon caractérisée la situation juridique de cette dernière. La proposition relative aux mesures à prendre que la Commission soumet au Conseil en application de l’article 5, paragraphe 4, de la décision 1999/468 serait un acte purement préparatoire, qui ne pourrait faire l’objet d’un recours en annulation sur le fondement de l’article 263 TFUE ni, de ce fait, d’un recours sur le fondement de l’article 265 TFUE.
26 Selon la jurisprudence, un acte qui n’est pas susceptible de recours en annulation peut constituer une prise de position mettant fin à la carence, s’il constitue le préalable nécessaire au déroulement d’une procédure devant déboucher sur un acte juridique lui-même susceptible de faire l’objet d’un recours en annulation (arrêt du Tribunal du 27 juin 1995, Guérin automobiles/Commission, T‑186/94, Rec. p. II‑1753, point 25, et ordonnance du Tribunal du 26 novembre 2008, Makhteshim-Agan Holding e.a./Commission, T‑393/06, non publiée au Recueil, point 52 ; voir également, en ce sens, arrêt de la Cour du 27 septembre 1988, Parlement/Conseil, 302/87, Rec. p. 5615, point 16).
27 Il y a lieu de relever que le Tribunal, dans son arrêt du 7 mars 2002, Intervet International/Commission (T‑212/99, Rec. p. II‑1445), a déjà admis la recevabilité de conclusions en carence visant à faire constater l’omission de la Commission de proposer un projet de mesures à prendre au comité de réglementation dans le cadre de l’application du règlement (CEE) n° 2377/90 du Conseil, du 26 juin 1990, établissant une procédure communautaire pour la fixation des limites maximales de résidus de médicaments vétérinaires dans les aliments d’origine animale (JO L 224, p. 1).
28 Il convient de rappeler que, en l’espèce, certains États membres ont soulevé des objections à l’égard de la notification de la requérante relative à la mise sur le marché du maïs 1507, conformément à l’article 15, paragraphe 1, de la directive 2001/18. Dès lors, la procédure applicable est celle de l’article 18 de la directive 2001/18. Cet article prévoit qu’une décision est adoptée selon la procédure de l’article 30, paragraphe 2, de la directive 2001/18, lequel renvoie à la procédure de réglementation prévue à l’article 5 de la décision 1999/468.
29 En janvier 2009, la Commission a soumis au comité de réglementation un projet de mesures à prendre en application de l’article 5, paragraphe 2, de la décision 1999/468. Lors du vote le 25 février 2009, le comité de réglementation n’est pas parvenu à dégager une majorité suffisante pour ou contre le projet.
30 Dans un tel cas, l’article 5, paragraphe 4, de la décision 1999/468 prévoit que la Commission soumet sans tarder au Conseil une proposition relative aux mesures à prendre et en informe le Parlement européen. L’article 5, paragraphe 6, de la décision 1999/468 prévoit que le Conseil peut adopter ou rejeter la proposition à la majorité qualifiée et que, dans le cas où le Conseil ne s’est pas prononcé dans un délai de trois mois, c’est-à-dire n’est pas parvenu à réunir une majorité qualifiée pour ou contre la proposition de mesures d’application, les mesures d’application proposées sont arrêtées par la Commission.
31 Il ressort de la procédure de l’article 5 de la décision 1999/468 que, en l’absence d’avis émis à la majorité qualifiée par le comité de réglementation, l’adoption d’une décision finale, que ce soit par le Conseil ou la Commission, est nécessairement précédée de la soumission par la Commission au Conseil d’une proposition relative aux mesures à prendre.
32 Dès lors, en l’espèce, la proposition relative aux mesures à prendre qui doit être transmise au Conseil constituant un préalable nécessaire à l’adoption de la décision finale concernant la mise sur le marché du maïs 1507, elle doit être considérée, en application de la jurisprudence citée au point 26 ci-dessus, comme une prise de position mettant fin à la carence.
33 En outre, il y a lieu de rejeter l’argument de la Commission selon lequel la proposition relative aux mesures à prendre est un acte purement préparatoire dans la mesure où elle n’aboutit pas nécessairement à l’adoption d’une décision finale et où il ressort du contexte factuel de l’affaire qu’une proposition en faveur de la mise sur le marché du maïs 1507 aurait probablement été bloquée lors du vote au Conseil.
34 En effet, la Commission ne peut pas, pour refuser de transmettre sa proposition au Conseil, faire valoir que, lors de l’étape suivante de la procédure régie par l’article 5 de la décision 1999/468, sa proposition pourrait être éventuellement rejetée.
35 En outre, il y a lieu de relever que, si le recours était déclaré irrecevable au motif que la proposition de décision concernant la mise sur le marché du maïs 1507 que la Commission doit transmettre au Conseil est un acte préparatoire, il serait possible pour la Commission de bloquer indéfiniment l’adoption de la décision finale faisant grief à la requérante sans qu’aucun recours soit possible.
36 Dès lors, il y a lieu de considérer le recours comme recevable.
Sur le fond
37 Selon une jurisprudence constante, afin de statuer sur le bien-fondé de conclusions en carence, il y a lieu de vérifier si, au moment de la mise en demeure de la Commission au sens de l’article 265 TFUE, il pesait sur l’institution une obligation d’agir (arrêts du Tribunal du 15 septembre 1998, Gestevisión Telecinco/Commission, T‑95/96, Rec. p. II‑3407, point 71, et du 19 mai 2011, Ryanair/Commission, T‑423/07, Rec. p. II‑2397, point 25).
38 Il y a lieu de rappeler que, en l’espèce, la procédure applicable est celle de l’article 18 de la directive 2001/18. Cet article renvoie à l’article 30, paragraphe 2, de la directive 2001/18, qui prévoit que la décision est adoptée selon la procédure de l’article 5 de la décision 1999/468.
39 Il convient également de rappeler que le comité de réglementation a voté le 25 février 2009 en ce qui concerne le projet de mesures à prendre soumis par la Commission et que ce vote n’a pas permis de dégager une majorité suffisante. En application de l’article 5, paragraphe 4, de la décision 1999/468, cette date constitue donc le point de départ de l’obligation de la Commission de soumettre sans tarder au Conseil la proposition relative aux mesures à prendre. Par lettre parvenue à la Commission le 29 décembre 2009, la requérante a mis celle-ci en demeure de soumettre au Conseil la proposition relative aux mesures à prendre.
40 Il convient donc d’examiner si, le 29 décembre 2009, la Commission avait l’obligation de soumettre au Conseil une proposition relative aux mesures à prendre concernant la demande de mise sur le marché du maïs 1507.
41 La Commission reconnaît qu’elle est obligée, en application de l’article 5, paragraphe 4, de la décision 1999/468, de soumettre sans tarder une proposition au Conseil. Cependant, elle fait valoir que l’obligation de soumettre « sans tarder » une proposition au Conseil doit être interprétée en fonction du contexte de la mesure et du rôle de la Commission dans la procédure.
42 Certes, l’article 5, paragraphe 4, de la décision 1999/468 utilise l’expression « sans tarder » mais ne détermine pas de manière précise le délai dans lequel la Commission doit soumettre au Conseil la proposition relative aux mesures à prendre. En employant l’expression « sans tarder », le législateur de l’Union, tout en ordonnant à la Commission d’agir avec rapidité, lui a laissé une certaine marge de manœuvre (voir, en ce sens, arrêt du Tribunal du 17 février 1998, Pharos/Commission, T‑105/96, Rec. p. II‑285, point 65).
43 Toutefois, il y a lieu de rappeler que la procédure visant à l’adoption d’une décision relative à la mise sur le marché du maïs 1507 est régie par l’article 18 de la directive 2001/18, qui prévoit que, lorsqu’une objection est maintenue, une décision relative à la demande de mise sur le marché est adoptée et publiée dans un délai de 120 jours.
44 Le point de départ du délai de 120 jours est la fin de la période de conciliation. L’article 18, paragraphe 1, deuxième alinéa, de la directive 2001/18 prévoit que, pour calculer ce délai de 120 jours, il n’est pas tenu compte des périodes durant lesquelles la Commission attend les informations complémentaires qu’elle a éventuellement demandées au notifiant ou demande l’avis d’un comité scientifique. Cette disposition précise que le délai durant lequel la Commission attend l’avis du comité scientifique ne peut dépasser 90 jours.
45 En l’espèce, la période de conciliation a pris fin, après prorogation, le 13 mai 2004. Selon la requérante, cette date constitue le point de départ du délai de 120 jours. Selon la Commission, le point de départ de ce délai est le 17 novembre 2006, date de la publication du deuxième avis de l’EFSA, et ce délai a expiré le 17 mars 2007.
46 Même dans l’hypothèse soutenue par la Commission, dans laquelle le point de départ du délai de 120 jours, prévu par l’article 18, paragraphe 1, de la directive 2001/18 pour l’adoption de la décision, serait le 17 novembre 2006, il n’en demeure pas moins qu’à la date de la réception de l’invitation à agir, le 29 décembre 2009, la Commission n’avait toujours pas soumis au Conseil de proposition relative aux mesures à prendre.
47 Il y a lieu de considérer, à la lumière de ce qui précède, que, à la date de la réception de l’invitation à agir, le 29 décembre 2009, le délai de 120 jours prévu par l’article 18 de la directive 2001/18 pour l’adoption d’une décision concernant la demande de mise sur le marché du maïs 1507 avait expiré. La soumission par la Commission d’une proposition relative aux mesures à prendre constituant un préalable nécessaire à l’adoption de cette décision, il y a lieu de considérer que, à la date de l’invitation à agir, il pesait sur la Commission une obligation d’agir.
48 Cette conclusion n’est pas remise en cause par les arguments de la Commission visant à démontrer que le fait de ne pas avoir soumis de proposition pendant la période de douze mois environ séparant la date de la réunion du comité de réglementation, le 25 février 2009, et la date d’échéance du délai de deux mois à la suite de l’invitation à agir, le 1er mars 2010, est manifestement raisonnable et justifié.
49 En premier lieu, la Commission rappelle qu’elle a indiqué dans sa lettre du 21 janvier 2010, en réponse à l’invitation à agir, qu’elle devait prendre en compte l’issue de la réunion du comité de réglementation du 25 février 2009. Elle explique, dans le mémoire en défense, qu’elle devait prendre en considération le fait que le comité de réglementation n’était pas parvenu à dégager une majorité qualifiée pour ou contre le projet de décision et qu’un nombre important d’États membres s’étaient abstenus ou avaient voté contre ce projet.
50 La Commission fait valoir qu’en application de l’arrêt de la Cour du 18 novembre 1999, Pharos/Commission (C‑151/98 P, Rec. p. I‑8157), elle devrait disposer d’un délai suffisant pour examiner les différentes manières d’agir. La période écoulée depuis le 25 février 2009 aurait été nécessaire pour considérer les lignes d’action possibles au regard de la complexité du problème et de la nécessité d’éviter que sa proposition ne soit rejetée par le Conseil à la majorité simple.
51 Cependant, il convient de considérer que la solution retenue dans l’arrêt du 18 novembre 1999, Pharos/Commission, point 50 supra, n’est pas applicable en l’espèce. En effet, d’une part, il y a lieu de relever que la réglementation applicable dans l’affaire ayant donné lieu à cet arrêt était différente de celle applicable en l’espèce. En particulier, comme le souligne la requérante, à la différence de la directive 2001/18, la réglementation en cause dans cette affaire ne prévoyait pas le délai dans lequel la décision devait être adoptée. De plus, il convient de souligner que, dans cet arrêt (points 20 et 25), la Cour a reconnu que la durée que recouvre l’expression « sans tarder » supposait une certaine rapidité d’action.
52 D’autre part, dans cet arrêt, la Cour a admis que, lorsqu’elle était en présence d’un dossier sensible et complexe, la Commission avait le droit de solliciter un nouvel avis scientifique (arrêt du 18 novembre 1999, Pharos/Commission, point 50 supra, point 26). La Cour a indiqué que, dans les circonstances de l’espèce, la Commission pouvait rechercher un avis scientifique dans le but d’éviter que sa proposition ne soit rejetée par le Conseil à la majorité simple (arrêt du 18 novembre 1999, Pharos/Commission, point 50 supra, point 27).
53 Or, en l’espèce, la Commission n’a pas sollicité de nouvel avis scientifique de l’EFSA pendant la période comprise entre le vote du comité de réglementation, le 25 février 2009, et la date de la réception de l’invitation à agir, le 29 décembre 2009. À la date d’expiration du délai de deux mois suivant la réception de l’invitation à agir, le 1er mars 2010, la Commission n’avait fait état d’aucune incertitude sur le plan scientifique qui lui aurait été signalée concernant la mise sur le marché du maïs 1507. Elle s’est contentée de soutenir que la période écoulée depuis le 25 février 2009 était nécessaire pour examiner les différentes lignes d’action possibles, mais sans expliquer quelles étaient les différentes options envisageables.
54 S’agissant de l’argument de la Commission selon lequel il s’agissait d’éviter que la proposition relative aux mesures à prendre ne soit rejetée par le Conseil à la majorité simple, il convient de relever que, en application de l’article 5, paragraphe 6, deuxième alinéa, de la décision 1999/468, le Conseil peut s’opposer à la proposition de la Commission à la majorité qualifiée. Si aucune majorité qualifiée ne se dégage lors du vote du Conseil, l’article 5, paragraphe 6, troisième alinéa, de la décision 1999/468 s’applique. Cette disposition prévoit que, si « le Conseil n’a pas adopté les mesures d’application proposées ou s’il n’a pas indiqué qu’il s’opposait à la proposition de mesures d’application, les mesures d’application proposées sont arrêtées par la Commission ». Dès lors, dans l’hypothèse où aucune majorité qualifiée ne se dégagerait au Conseil en raison de l’opposition de certains États membres, comme cela a été le cas lors du vote du comité de réglementation, et où le Conseil statuerait à la majorité simple, la décision 1999/468 prévoit expressément que la décision est adoptée par la Commission. Ainsi, contrairement à ce que semble soutenir la Commission, un vote au Conseil à la majorité simple ne fait pas obstacle à l’adoption d’une décision finale. Il en résulte que la Commission ne saurait invoquer une telle hypothèse pour retarder indéfiniment son obligation de soumettre « sans tarder » la proposition au Conseil.
55 En second lieu, la Commission a indiqué, dans sa lettre du 21 janvier 2010 en réponse à l’invitation à agir, que le collège des membres de la Commission prendrait une décision sur ce dossier après avoir reçu son nouveau mandat. Elle explique, dans le mémoire en défense, que, jusqu’à la prise de fonction du nouveau collège des membres de la Commission le 10 février 2010, il ne lui était pas possible de saisir le Conseil d’une procédure individuelle sans prendre le risque de préjuger les discussions politiques à venir sur la question générale de la culture des organismes génétiquement modifiés (ci-après les « OGM »). La Commission ajoute que, en mars 2010, elle a annoncé une nouvelle initiative sur les OGM pour l’été 2010 et qu’elle a adopté, le 13 juillet 2010 des mesures visant à l’adoption d’un nouveau cadre pour la culture des OGM. Au regard des circonstances de l’espèce, le fait de ne pas avoir soumis de proposition au Conseil pendant une période de douze mois entre le 25 février 2009 et le 1er mars 2010 serait raisonnable et justifié.
56 À cet égard, il y a lieu de relever que, entre le 25 février 2009, date du vote du comité de réglementation, et le 1er novembre 2009, date à laquelle la Commission est entrée dans un régime transitoire d’expédition des affaires courantes, il s’est écoulé plusieurs mois pendant lesquels la Commission aurait pu transmettre la proposition relative aux mesures à prendre au Conseil. En outre, le nouveau collège des membres de la Commission a été désigné le 10 février 2010. Or, la période de deux mois faisant suite à l’invitation à agir a expiré le 1er mars 2010, ce qui laissait le temps au nouveau collège des membres de la Commission de transmettre au Conseil une proposition de décision concernant la demande de mise sur le marché du maïs 1507.
57 Par ailleurs, la Commission ne saurait prétendre qu’une telle procédure individuelle risquait de préjuger les discussions politiques à venir sur la question générale de la culture des OGM. En effet, le fait que la Commission, dans sa nouvelle composition, ait annoncé en mars 2010 une nouvelle initiative législative sur les OGM n’est pas pertinent, cette nouvelle règlementation n’étant de toute façon pas applicable à la notification de la requérante. Enfin, cet argument est contredit par le fait que la Commission a adopté, le 2 mars 2010, la décision 2010/135/UE, concernant la mise sur le marché, conformément à la directive 2001/18, d’une pomme de terre (Solanum tuberosum L. lignée EH92-527-1) génétiquement modifiée pour l’obtention d’un amidon à teneur accrue en amylopectine (JO L 53, p. 11).
58 Il ressort de ce qui précède que la Commission n’a apporté aucune justification valable à l’absence de soumission au Conseil de la proposition de décision concernant la mise sur le marché du maïs 1507 à l’expiration du délai de deux mois suivant la réception de l’invitation à agir, soit le 1er mars 2010. Force est donc de constater que la Commission a manqué à son obligation de soumettre sans tarder cette proposition au Conseil en application de l’article 5, paragraphe 4, de la décision 1999/468.
59 Il convient de vérifier si des éléments intervenus postérieurement à cette date sont susceptibles de faire disparaître l’obligation d’agir de la Commission.
60 Postérieurement au 1er mars 2010, la Commission a demandé à l’EFSA le 14 juin 2010 un nouvel avis l’invitant à examiner le contenu scientifique de l’avis d’un institut effectuant des analyses d’impact indépendantes dans le domaine des biotechnologies. Cet institut avait porté à l’attention de la Commission en 2010 de nouvelles préoccupations scientifiques concernant la demande d’autorisation de mise sur le marché du maïs 1507.
61 L’EFSA a rendu son avis le 19 octobre 2011. Cet avis a été remplacé par l’avis du 24 février 2012 mettant à jour l’évaluation du risque pour l’environnement et les recommandations en matière de gestion des risques concernant le maïs 1507 destiné à la culture.
62 Lors de l’audience du 20 juin 2012, la Commission a indiqué qu’elle avait envoyé une lettre à la requérante le 18 juin 2012. Dans cette lettre, elle informait la requérante que, à la suite d’un nouvel avis de l’EFSA du 19 octobre 2011, certaines modifications devaient être apportées à sa notification. Elle demandait à la requérante d’adapter son plan de surveillance et de proposer des mesures d’atténuation des risques pour les insectes lépidoptères non-cibles conformément aux recommandations de l’EFSA.
63 Par lettres du 17 juillet et du 8 octobre 2012, la requérante a informé la Commission qu’elle examinait les questions soulevées dans la lettre du 18 juin 2012 concernant le plan de surveillance.
64 Le 20 juin et le 13 septembre 2012, la Commission a adressé deux nouvelles demandes d’avis à l’EFSA.
65 L’EFSA a rendu un avis le 18 octobre 2012, publié le 25 octobre 2012, mettant à jour les conclusions sur l’évaluation du risque et les recommandations sur la gestion des risques concernant le maïs 1507. L’EFSA a rendu un autre avis le 18 octobre 2012, publié le 6 novembre 2012, complétant les conclusions relatives à l’évaluation du risque pour l’environnement et aux recommandations sur la gestion des risques concernant le maïs 1507 destiné à la culture.
66 Par lettre du 11 février 2013, la Commission a informé la requérante que l’EFSA avait rendu deux nouveaux avis et a rappelé ses demandes de modification du plan de surveillance et d’adoption de mesures d’atténuation prenant en compte les avis de l’EFSA de 2011 et de 2012.
67 Par lettre du 18 février 2013, la requérante a indiqué qu’elle avait examiné le plan de surveillance actuel et estimait que celui-ci demeurait valable pour la poursuite de la procédure d’adoption de la décision concernant le maïs 1507 et qu’il ne nécessitait pas de mesures d’adaptation. La requérante a expliqué que le plan de surveillance notifié avec sa demande de mise sur le marché était conforme aux recommandations figurant dans le dernier avis de l’EFSA, que ce plan ne nécessitait pas de modifications et que les mesures d’atténuation étaient déjà incluses dans la notification.
68 À cet égard, il y a lieu de relever que, selon l’article 13, paragraphe 6, de la directive 2001/18, « [s]i de nouvelles informations concernant les risques que l’OGM présente pour la santé humaine ou l’environnement sont devenues disponibles avant que l’autorisation écrite soit accordée, le notifiant doit prendre immédiatement les mesures nécessaires pour protéger la santé humaine et l’environnement et en informe l’autorité compétente ; [l]e notifiant révise, en outre, les informations et les conditions spécifiées dans la notification ».
69 En l’espèce, la requérante a refusé de procéder à une modification de sa notification. Dans un tel cas, aucune disposition de la directive 2001/18 ne permet à la Commission d’imposer à la requérante de procéder à des modifications de sa notification ou de bloquer la procédure d’adoption de la décision.
70 Or, il convient de rappeler qu’il a été constaté, au point 58 ci-dessus, que la Commission était en carence le 1er mars 2010. C’est seulement postérieurement, dans sa lettre du 18 juin 2012, que la Commission a invoqué des informations contenues dans un avis de l’EFSA d’octobre 2011 pour justifier la non-transmission de la proposition de décision concernant la mise sur le marché du maïs 1507 au Conseil.
71 Il y a lieu d’observer que les OGM constituent un domaine de recherche en permanente évolution et il ne fait pas de doute que de nouvelles informations scientifiques sont susceptibles d’apparaître à l’avenir. Toutefois, la Commission ne saurait, de manière dilatoire, multiplier les demandes d’avis à l’EFSA dans l’attente de nouvelles données scientifiques et justifier ainsi son défaut de transmettre la proposition au Conseil. Cela d’autant plus que l’article 20, paragraphe 2, de la directive 2001/18 prévoit que, si, après l’autorisation écrite, de nouveaux éléments d’information sont devenus disponibles concernant les risques que le ou les OGM présentent pour la santé humaine ou l’environnement, le notifiant prend immédiatement les mesures nécessaires et révise les informations et les conditions spécifiées dans la notification.
72 Par ailleurs, il y a lieu de relever que, le 1er mars 2011, est entré en vigueur le règlement (UE) n° 182/2011 du Parlement européen et du Conseil, du 16 février 2011, établissant les règles et principes généraux relatifs aux modalités de contrôle par les États membres de l’exercice des compétences d’exécution par la Commission (JO L 55, p. 13), qui a abrogé la décision 1999/468.
73 Certes, il ressort d’une jurisprudence constante que, contrairement aux règles communautaires de droit matériel, qui doivent être interprétées comme ne visant pas, en principe, des situations acquises antérieurement à leur entrée en vigueur, les règles de procédure sont d’application directe (voir arrêt du Tribunal du 25 octobre 2007, SP e.a./Commission, T‑27/03, T‑46/03, T‑58/03, T‑79/03, T‑80/03, T‑97/03 et T‑98/03, Rec. p. II‑4331, point 116, et la jurisprudence citée).
74 Toutefois, il y a lieu de relever que, en application de l’article 14 du règlement n° 182/2011, prévoyant des dispositions transitoires, ce règlement n’a aucune incidence sur les procédures en cours dans lesquelles un comité a déjà émis son avis conformément à la décision 1999/468.
75 Tel est le cas en l’espèce. Le comité de règlementation ayant voté le 25 février 2009, la procédure de l’article 5 de la décision 1999/468 doit être considérée comme étant en cours au sens de l’article 14 du règlement n° 182/2011.
76 Cette interprétation est également celle de la Commission et de la requérante, qui ont indiqué, lors de l’audience, que, en l’espèce, il s’agissait d’une procédure en cours, au sens de l’article 14 du règlement n° 182/2011, qui relevait de la décision 1999/468.
77 La Commission a toutefois fait valoir, lors de l’audience, que le nouvel avis de l’EFSA d’octobre 2011 impliquait des modifications de la notification de la requérante qui entraînaient des modifications substantielles de la proposition de décision. Elle a soutenu que, du fait de ces modifications substantielles, la proposition de décision serait différente de celle sur laquelle le comité de réglementation a voté le 25 février 2009. Elle a indiqué que cette proposition modifiée ne pourrait plus être transmise au Conseil, mais devrait être soumise à nouveau au comité de règlementation et que, dès lors, la procédure applicable serait celle du règlement n° 182/2011.
78 Cependant, tel n’est pas le cas en l’espèce, la requérante ayant indiqué, dans sa lettre du 18 février 2013, que les modifications de sa notification n’étaient pas nécessaires et qu’elle ne les effectuerait pas.
79 Dans ces circonstances, il y a lieu de considérer qu’aucun des arguments avancés par la Commission ne permet de justifier le fait qu’elle n’a toujours pas transmis la proposition de décision au Conseil.
80 Il ressort de l’ensemble de ce qui précède que la Commission s’est trouvée en situation de carence le 1er mars 2010, à l’expiration du délai de deux mois suivant la réception par celle-ci, le 29 décembre 2009, de l’invitation à agir, pour ne pas avoir transmis au Conseil la proposition de décision concernant la mise sur le marché du maïs 1507 en application de l’article 5, paragraphe 4, de la décision 1999/468.
81 Partant, le recours doit être accueilli comme fondé.
Sur les dépens
82 Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure du Tribunal, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la requérante.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (septième chambre)
déclare et arrête :
1) La Commission européenne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 18 de la directive 2001/18/CE du Parlement européen et du Conseil, du 12 mars 2001, relative à la dissémination volontaire d’organismes génétiquement modifiés dans l’environnement et abrogeant la directive 90/220/CEE du Conseil, en s’abstenant de soumettre au Conseil un projet de mesures à prendre en application de l’article 5, paragraphe 4, de la décision 1999/468/CE du Conseil, du 28 juin 1999, fixant les modalités de l’exercice des compétences d’exécution conférées à la Commission.
2) La Commission est condamnée aux dépens.
Dittrich | Wiszniewska-Białecka | Prek |
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 26 septembre 2013.
Signatures