GENERALINIO ADVOKATO
YVES BOT IŠVADA,
pateikta 2015 m. rugsėjo 3 d.(1)
Byla C‑333/14
The Scotch Whisky Association ir kt.
prieš
The Lord Advocate
The Advocate General for Scotland
(Court of Session (Aukščiausiasis civilinių bylų teismas, Škotija, Jungtinė Karalystė) pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
„Prašymas priimti prejudicinį sprendimą – Laisvas prekių judėjimas – Kiekybiniai apribojimai – Lygiaverčio poveikio priemonės – Nacionalinės teisės aktai, kuriais nustatoma minimali mažmeninė alkoholinių gėrimų pardavimo kaina – Pateisinimas – Sveikatos apsauga – Proporcingumas“
1. Siekdamas sumažinti alkoholio vartojimą 2012 m. gegužės 24 d. Škotijos parlamentas priėmė Alcohol (Minimum Pricing) (Scotland) Act 2012(2), juo uždraudė parduoti alkoholį už mažesnę nei minimalią kainą, apskaičiuotą pagal alkoholio koncentraciją. Priėmus šį įstatymą Scottish Ministers (Škotijos vyriausybė) priėmė Alcohol (Minimum Price per Unit) (Scotland) Order 2013(3), juo nustatė minimalią alkoholio vieneto kainą(4) (minimum price per unit)(5) – 0,50 svaro sterlingų (GBP).
2. Nagrinėdamas trijų alkoholinių gėrimų gamintojų asociacijų – The Scotch Whisky Association, Europos alkoholinių gėrimų pramonės organizacijos ir Europos vyno gamintojų susivienijimo (CEEV)(6) – ir Lord Advocate bei Advocate General for Scotland ginčą Court of Session pateikė Teisingumo Teismui prašymą priimti prejudicinį sprendimą, kuriuo siekia išsiaiškinti, ar minimalios kainos nustatymas atitinka, pirma, 2013 m. gruodžio 17 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentą Nr. 1308/2013, kuriuo nustatomas bendras žemės ūkio produktų rinkų organizavimas ir panaikinami Tarybos reglamentai (EEB) Nr. 922/72, (EEB) Nr. 234/79, (EB) Nr. 1037/2001 ir (EB) Nr. 1234/2007(7) ir, antra, SESV 34 ir 36 straipsnius.
3. Šioje išvadoje pirmiausia nagrinėsiu ginčijamų teisės aktų atitiktį Bendrajam bendro žemės ūkio rinkų organizavimo reglamentui. Šiuo atžvilgiu laikysiuosi pozicijos, jog šį reglamentą reikia aiškinti taip, kad pagal jį nedraudžiami tokie nacionalinės teisės aktai, kaip nagrinėjamieji pagrindinėje byloje, kuriuose numatyta minimali mažmeninė vyno pardavimo kaina, atsižvelgiant į alkoholio kiekį parduodamame produkte, su sąlyga, kad šie teisės aktai pateisinami žmonių sveikatos apsaugos, visų pirma kovos su piktnaudžiavimu alkoholiu, tikslais ir jais neviršijama tai, kas būtina šiam tikslui pasiekti.
4. Tuomet bus analizuojami ginčijami teisės aktai, atsižvelgiant į SESV 34 ir 36 straipsnius.
5. Konstatavęs, kad šie teisės aktai sudaro kliūtį, kaip tai suprantama pagal SESV 34 straipsnį, nes dėl jų kai kurie alkoholinių gėrimų gamintojai ar importuotojai gali prarasti dėl mažesnės savikainos galintį atsirasti konkurencinį pranašumą, nurodysiu, kad, siekdamas įvertinti, ar priemonė atitinka proporcingumo principą, nacionalinis teismas turi:
– patikrinti, ar įrodymai, kuriuos jam turi pateikti valstybė narė, leidžia pagrįstai manyti, kad pasirinktomis priemonėmis galima įgyvendinti siekiamą tikslą ir kad taip pasirinkusi valstybė narė neviršijo savo diskrecijos, ir
– atsižvelgti į tai, kiek ši priemonė kenkia laisvam prekių judėjimui, palyginti su alternatyviomis priemonėmis, leidžiančiomis pasiekti tą patį tikslą ir įvertinus visus esamus interesus.
6. Be to, tvirtinsiu, kad jeigu, kaip pagrindinės bylos aplinkybėmis, nacionalinis teismas nagrinėja ieškinį dėl dar neįsigaliojusio nacionalinės teisės akto, kuris iš dalies kol kas tėra tik projektas, teisėtumo kontrolės, siekdamas įvertinti šio teisės akto proporcingumą siekiamam tikslui jis turi išnagrinėti ne tik informaciją, kurią nacionalinės valdžios institucijos turėjo ir ištyrė rengdamos šį teisės aktą, bet ir visas sprendimo priėmimo dieną egzistuojančias faktines aplinkybes. Patikslinsiu, kad nacionalinio teismo įgaliojimai tikrinti šią informaciją niekaip neribojami, išskyrus apribojimus, susijusius su rungimosi principo taikymu, ir, laikantis lygiavertiškumo ir veiksmingumo principų, su nacionalinėmis procedūrinėmis nuostatomis, kuriomis reglamentuojamas įrodymų pateikimas teisme.
7. Galiausiai teigsiu, kad valstybė narė, siekdama kovos su piktnaudžiavimu alkoholiu tikslo, kurį apima visuomenės sveikatos apsaugos tikslas, gali pasirinkti priimti teisės aktus, kuriais nustatoma minimali alkoholinių gėrimų mažmeninio pardavimo kaina ir kuriais ribojama prekyba Europos Sąjungoje ir iškreipiama konkurencija, užuot nustačiusi didesnius mokesčius už šiuos produktus, tik jeigu bus įrodyta, kad pasirinkta priemonė suteikia papildomą naudą arba sukelia mažesnių nepatogumų nei alternatyvi priemonė. Pridursiu, jog tai, kad alternatyvi didesnio apmokestinimo priemonė gali suteikti papildomą naudą ir padėti siekti bendrojo kovos su piktnaudžiavimu alkoholiu tikslo, nepateisina šios priemonės netaikymo MPU priemonės naudai.
I – Teisinis pagrindas
A – Sąjungos teisė
1. ESV sutartis
8. Pagal SESV 39 straipsnio 1 dalies c ir e punktus bendros žemės ūkio politikos (BŽŪP) tikslas yra stabilizuoti rinkas ir užtikrinti vartotojams priimtinas tiekiamos produkcijos kainas.
9. SESV 40 straipsnyje numatyta, jog tam, kad būtų pasiekti SESV 39 straipsnyje nurodyti tikslai, nustatoma tam tikra bendra žemės ūkio rinkų organizavimo forma(8), kuri gali apimti, be kita ko, „kainų reguliavimą“.
10. SESV 43 straipsnio 3 dalyje nustatyta, kad Europos Sąjungos Taryba, remdamasi Komisijos pasiūlymu, patvirtina, be kita ko, „priemones dėl kainų <...> nustatymo“.
2. Bendro žemės ūkio rinkų organizavimo reglamentas
11. Bendrajame bendro žemės ūkio rinkų organizavimo reglamente nustatytas bendras rinkos organizavimas, kuris, be kita ko, taikomas vynui.
12. Šio reglamento 167 straipsnio „Prekybos taisyklės, skirtos bendrosios vyno rinkos veikimui gerinti ir stabilizuoti“, 1 dalyje numatyta:
„Siekdamos gerinti ir stabilizuoti vyno (įskaitant vynuoges, misą ir vyną, iš kurio jis gaminamas) bendrosios rinkos veikimą, šiuos produktus gaminančios valstybės narės gali nustatyti pasiūlai reguliuoti skirtas prekybos taisykles, visų pirma įgyvendindamos pagal 157 ir 158 straipsnius pripažintų tarpšakinių organizacijų priimtus sprendimus.
Tokios taisyklės turi būti proporcingos siekiamam tikslui ir neturi:
a) būti susijusios su jokiu sandoriu po atitinkamo produkto pateikimo rinkai pirmą kartą;
b) leisti nustatyti kainų, įskaitant atvejus, kai kainos nustatomos orientaciniais ar rekomendaciniais tikslais;
<...>.“
B – Jungtinės Karalystės teisė
13. Pagal 2012 m. įstatymo 1 straipsnio 2 dalį alkoholis neturi būti parduodamas už mažesnę nei minimalią kainą, apskaičiuojamą pagal formulę MPU x S x V x 100(9).
14. 2012 m. įstatyme reglamentavimo įgaliojimus turinčiam subjektui palikta nustatyti MPU dydį ir jo įsigaliojimo datą.
15. Škotijos vyriausybė parengė ir pateikė tvirtinti Škotijos parlamentui 2013 m. dekreto projektą, kuriuo nustatyta 0,50 BBP dydžio MPU.
II – Pagrindinės bylos ginčas ir prašymas priimti prejudicinį sprendimą
16. Po to, kai buvo priimtas 2012 m. įstatymas, The Scotch Whisky Association ir kt. pareiškė ieškinį dėl šio įstatymo ir 2013 m. dekreto projekto teisėtumo kontrolės (judicial review).
17. Kadangi Court of Session, Outer House, nagrinėjęs ieškinį pirmąja instancija, jį atmetė, The Scotch Whisky Association ir kt. padavė apeliacinį skundą.
18. 2015 m. liepos 3 d. sprendimu Court of Session, Extra Division, Inner House nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui šiuos prejudicinius klausimus:
„1. Ar remiantis tinkamu Sąjungos teisės, susijusios su bendru vyno rinkos organizavimu, visų pirma Reglamento (ES) Nr. 1308/2013, aiškinimu, valstybė narė gali teisėtai priimti nacionalinės teisės aktą, kuriame numatyta minimali mažmeninė vyno pardavimo kaina, nustatoma atsižvelgiant į alkoholio kiekį parduodamame produkte, ir tokia kainų sistema nukrypstama nuo laisvo kainų nustatymo veikiant rinkos jėgoms, būdingo vyno rinkai?
2. Ar, jeigu būtų remiamasi SESV 36 straipsnyje numatytu pateisinimu, tais atvejais, kai:
– valstybė narė nusprendė, kad siekiant apsaugoti žmonių sveikatą tikslinga padidinti produkto (šioje byloje – alkoholinių gėrimų) vartojimo kainą vartotojams arba jų daliai ir
– tai yra produktas, kurį valstybė narė gali apmokestinti akcizais ar kitais mokesčiais (įskaitant mokesčius arba rinkliavas, kurių dydis nustatomas atsižvelgiant į alkoholio koncentraciją ar tūrį, arba produkto vertę, ar kelias tokias mokestines priemones, taikomas kartu),
pagal Sąjungos teisę valstybei narei leidžiama, ir, jeigu taip – kokiomis sąlygomis leidžiama, užuot taikius mokestines priemones, dėl kurių padidėtų vartotojų mokama kaina, priimti teisės aktus, kuriais nustatoma minimali mažmeninė pardavimo kaina ir taip iškreipiama Sąjungos vidaus prekyba ir konkurencija?
3. Ar tais atvejais, kai valstybės narės teismo prašoma nuspręsti, ar teisės aktas, kuris yra su SESV 34 straipsniu nesuderinamas kiekybinis prekybos apribojimas, vis dėlto gali būti pateisinamas pagal SESV 36 straipsnį žmonių sveikatos apsaugos sumetimais, nacionalinis teismas turi nagrinėti tik tą informaciją, įrodymus arba kitą medžiagą, kurią turėjo ir į kurią atsižvelgė teisės aktų leidėjas, kai priėmė tokį teisės aktą? Atsakius į šį klausimą neigiamai, kaip kitaip galėtų būti ribojamos galimybės nacionaliniam teismui išnagrinėti visą tuo metu, kai nacionalinio teismo prašoma priimti sprendimą, turimą ir šalių pateiktą medžiagą ar įrodymus?
4. Tais atvejais, kai valstybės narės teismas, aiškindamas ir taikydamas ES teisę, privalo išnagrinėti nacionalinės valdžios institucijų teiginį, kad teisės aktas, kuris yra kiekybinis apribojimas, kaip tai suprantama pagal SESV 34 straipsnį, kaip nukrypimas pateisinamas pagal SESV 36 straipsnį siekiu apsaugoti žmonių sveikatą, kiek nacionalinio teismo reikalaujama arba kiek jis gali (remdamasis pateikta medžiaga) susidaryti objektyvią nuomonę apie šio teisės akto veiksmingumą siekiant nurodyto tikslo, apie galimybę taikyti bent jau lygiavertes kitas priemones, kuriomis būtų mažiau trikdoma konkurencija Sąjungoje, ir apie minėto teisė akto proporcingumą apskritai?
5. Ar tuo atveju, kai nagrinėjama (sprendžiant ginčą dėl to, ar priemonė pateisinama žmonių sveikatos apsaugos sumetimais pagal SESV 36 straipsnį), ar yra kitų galimų priemonių, kuriomis nebūtų trikdoma arba bent jau būtų mažiau trikdoma Sąjungos vidaus prekyba arba konkurencija, tokią kitą priemonę galima teisėtai atmesti remiantis tuo, kad tokios priemonės poveikis gali būti nevisiškai lygiavertis pagal SESV 34 straipsnį ginčijamos priemonės poveikiui, nors ji galėtų atnešti papildomos naudos ir ją taikant būtų galima pasiekti platesnį bendrąjį tikslą?
6. Kiek teismas, kuriam pavesta įvertinti nacionalinės teisės aktą, kuris, kaip pripažinta arba konstatuota, yra kiekybinis apribojimas, kaip tai suprantama pagal SESV 34 straipsnį, ir kurį siekiama pateisinti pagal SESV 36 straipsnį, visų pirma – įvertinti tokio teisės akto proporcingumą, gali atsižvelgti į savo vertinimą, kokio pobūdžio ir masto poveikis daromas taikant tokį teisės aktą kaip kiekybinį apribojimą, kuriuo pažeidžiamas 34 straipsnis?“
III – Analizė
A – Dėl Teisingumo Teismo kompetencijos
19. Šis prašymas priimti prejudicinį sprendimą ypatingas tuo, kad buvo pateiktas nagrinėjant pagrindinę bylą dėl nacionalinės teisės akto, kuris dar nėra įsigaliojęs, ir įgyvendinimo dekreto, kuris kol kas tėra projektas, teisėtumo kontrolės.
20. Ši ypatybė neturi reikšmės šio prašymo priimtinumui, nes jis objektyviai reikalingas prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nagrinėjamam nehipotetiniam ginčui išspręsti.
21. Šiuo atžvilgiu primintina, kad Teisingumo Teismas jau pripažino priimtinais prejudicinius klausimus, pateiktus nagrinėjant prevencinius ieškinius, pareikštus siekiant deklaratyvaus sprendimo, ir priimdamas sprendimą dėl prašymų priimti prejudicinį sprendimą, pateiktų nagrinėjant Jungtinės Karalystės teisėje numatytą ieškinį dėl teisėtumo kontrolės, priimtinumo pripažino, kad privatūs asmenys gali ginčyti visuotinai taikomo Sąjungos akto galiojimą nacionaliniuose teismuose, nors dėl šio akto pagal nacionalinę teisę dar nėra iš tikrųjų priimtos įgyvendinimo priemonės. Teisingumo Teismo teigimu, šiuo atžvilgiu pakanka, kad nacionalinis teismas nagrinėtų realų ginčą, kuriame netiesiogiai kyla tokio akto galiojimo klausimas(10).
22. Šiuo atveju iš sprendimo dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą matyti, kad The Schotch Whisky Association ir kt. Court of Session pareiškė ieškinį dėl teisėtumo kontrolės, kuriuo siekia užginčyti, pirma, priemonės, kurios ėmėsi Škotijos teisės aktų leidėjas ir kurios faktinis įsigaliojimas priklauso nuo vyriausybės priimamo įgyvendinimo dekreto, ir, antra, šio dekreto projekto atitiktį Sąjungos teisei.
23. Siekdamas priimti sprendimą dėl pagrindinės bylos ginčo, kuris nėra hipotetinis, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turi išspręsti Sąjungos teisės aiškinimo klausimą, kad galėtų patikrinti, ar siūlomi nacionalinės teisės aktai atitinka šią teisę, ar ne.
24. Remiantis tuo darytina išvada, kad Teisingumo Teismas yra kompetentingas atsakyti į Court of Session pateiktą prašymą priimti prejudicinį sprendimą.
B – Dėl prejudicinių klausimų
1. MPU atitiktis Bendrajam bendro žemės ūkio rinkų organizavimo reglamentui
25. Pirmuoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės teiraujasi, ar Bendrojo bendro žemės ūkio rinkų organizavimo reglamento nuostatos aiškintinos taip, kad jomis draudžiami tokie nacionalinės teisės aktai, kaip nagrinėjamieji pagrindinėje byloje, kuriuose numatyta minimali mažmeninė vyno pardavimo kaina, atsižvelgiant į alkoholio kiekį parduodamame produkte.
26. Grįsdamas šį klausimą Court of Session nurodo, kad iš pirmo žvilgsnio nacionalinė priemonė, pagal kurią nustatoma minimali mažmeninė pardavimo kaina, neatitinka Bendrojo bendro žemės ūkio rinkų organizavimo reglamento, jeigu, kaip yra dabartinio bendro rinkos organizavimo vyno sektoriuje atveju, rinkos organizavimas grindžiamas laisvu kainų nustatymu. Tačiau šiuo aspektu jis išreiškia abejonių ir pirmiausia kelia klausimą dėl Lisabonos sutarties, į kurią Sąjungos ir valstybių narių pasidalijamosios kompetencijos srityje buvo įtraukta BŽŪP, įsigaliojimo poveikio.
27. Pirmiausia pažymėtina, kad neatrodo, jog tai, kad pagal SESV 4 straipsnio 2 dalies d punktą BŽŪP nuo šiol priskiriama prie Sąjungos ir valstybių narių pasidalijamosios kompetencijos, neišvengiamai turi įtakos atsakymui į pateiktą klausimą. Nors šis pokytis sukėlė padarinių(11), valstybės narės joms suteikta kompetencija, kaip patikslinta SESV 2 straipsnio 2 dalyje, gali naudotis tik „tiek, kiek“ Sąjunga nepasinaudojo arba nusprendė nesinaudoti savo kompetencija(12). Taigi kompetencija, kuri pagal savo pobūdį yra pasidalijamoji, praktiškai gali virsti išimtine kompetencija, jeigu Sąjunga imasi priemonių atitinkamoje srityje, ir taip valstybės narės netenka savo teisėkūros įgaliojimų, nes priemonės, kurių imamasi Sąjungos lygmeniu, turi pirmumo poveikį, susijusį su jų „įsigalėjimu“.
28. Lieka nustatyti, ar Sąjunga naudojosi kompetencija ir dėl to valstybės narės neteko savo teisėkūros įgaliojimų.
29. BŽŪP srityje Teisingumo Teismas apskritai laikėsi pozicijos, kad dokumentai, kuriais praėjusio amžiaus devintajame dešimtmetyje buvo reglamentuojamas bendras vyno rinkos organizavimas, sudarė „išsamią sistemą“, „ypač kainų ir intervencijos, prekybos su trečiosiomis šalimis taisyklių, vyno gamybos ir tam tikrų vynininkystės metodų taisyklių bei vynų pavadinimų ir ženklinimo sąlygų srityje“(13). Remdamasis tuo Teisingumo Teismas padarė išvadą, kad valstybės narės šioje srityje nebeturi kompetencijos, išskyrus tuos atvejus, kai specialiosiose nuostatose numatyta priešingai(14).
30. Be to, konkrečiau dėl kainų reguliavimo bendrai organizuojant rinką taisyklių Teisingumo Teismas, remdamasis prielaida, kad bendras rinkos organizavimas grindžiamas atviros rinkos principu, t. y. į rinką veiksmingos konkurencijos sąlygomis gali laisvai patekti kiekvienas gamintojas ir jos veikimas reglamentuojamas tik pagal bendrą rinkos organizavimą numatytais aktais, ne kartą nusprendė, kad srityse, kurias apima bendras rinkos organizavimas, a fortiori jei šis organizavimas pagrįstas bendra kainų sistema, valstybės narės nebegali vienašališkai priimdamos nacionalines nuostatas daryti poveikio bendro rinkos organizavimo reglamentuojamų kainų nustatymo mechanizmui(15). Pagal tą pačią teismo praktiką Bendrijos žemės ūkio reglamento nuostatos, kuriomis nustatoma gamybos ir didmeninės prekybos etapams taikomų kainų sistema, neturi poveikio valstybių narių įgaliojimams imtis atitinkamų priemonių kainodaros srityje mažmeninės prekybos ir vartojimo etapais, nepažeidžiant kitų Sutarčių nuostatų(16).
31. Tačiau per pastaruosius 20 metų bendras rinkų organizavimas smarkiai keitėsi. Iš pradžių bendras vyno rinkos organizavimas buvo grindžiamas principu, kad reikia užtikrinti ūkininkų, kuriems taikoma kainų reguliavimo ir intervencijų sistema, pajamas(17); vėliau jis ne kartą keitėsi ir, kaip pabrėžia Komisija, buvo laipsniškai atsisakoma tradicinių intervencijos sistemų ir vietoje to liberalizuojama vyno rinka bei nustatomos laisvos pasiūlos ir paklausos sąveikos nulemtos kainos.
32. Taigi, kalbant apie dabartines bendro vyno rinkos sektoriaus organizavimo, kuris tapo tiesiog bendrojo bendro rinkos organizavimo dalimi, savybes, pažymėtina, kad dabar jis nebėra grindžiamas bendra kainų sistema, kurios veikimą galėtų pakeisti valstybės narės, vienašališkai imdamosi priemonių.
33. Nors Bendrojo bendro žemės ūkio rinkų organizavimo reglamento 167 straipsnio 1 dalies b punkte yra nuostata, susijusi su kainų nustatymu, pagal kurią valstybės narės neturi leisti nustatyti kainų, įskaitant atvejus, kai jos nustatomos orientaciniais ar rekomendaciniais tikslais, konstatuotina, kad, kaip pagrįstai teigia Lord Advocate, Jungtinės Karalystės ir Airijos vyriausybės bei Komisija, šios nuostatos, kurioje pažodžiui pakartotas Reglamento (EB) Nr. 479/2008 (18) 67 straipsnio 1 dalies b punktas, taikymo sritis yra ribota, nes ja tik patikslinta valstybėms narėms pagal Bendrojo bendro žemės ūkio rinkų organizavimo reglamento 167 straipsnio 1 dalies pirmą sakinį suteiktų įgaliojimų nustatyti pasiūlai reguliuoti skirtas prekybos taisykles apimtis. Turint omenyje laisvos konkurencijos tikslą, nereikėtų suprasti, kad suteikus šiuos įgaliojimus leidžiama priimti nacionalinės teisės aktus, kuriais siekiama, be kita ko, leisti arba sudaryti palankesnes sąlygas įgyvendinti sprendimus, kuriais tarpšakinės organizacijos nustatytų vyno kainas. Šį aiškinimą patvirtina Reglamento Nr. 479/2008 44 konstatuojamoji dalis, kurioje nurodyta, kad, siekdamos, kad geriau veiktų vynų rinka, valstybės narės turėtų turėti galimybę įgyvendinti tarpšakinių organizacijų priimtus sprendimus, tačiau tokiais sprendimais neturėtų būti nustatomi metodai, kuriais galėtų būti iškraipoma konkurencija.
34. Taigi darytina išvada, kad Bendrajame bendro žemės ūkio rinkų organizavimo reglamente nebėra numatytos kainų nustatymo sistemos, nes jeigu ji būtų nustatyta, teisės aktai, kuriais nustatoma minimali alkoholinių gėrimų, įskaitant vyną, mažmeninio pardavimo kaina, pačiu savo pobūdžiu prieštarautų šiai sistemai ir ją tiesiogiai pažeistų.
35. Atmetus prielaidą, kad pagrindinėje byloje nagrinėjami teisės aktai tiesiogiai prieštarauja Bendrojo bendro žemės ūkio rinkų organizavimo reglamentui, reikia nustatyti, ar šiais teisės aktais pažeidžiamas ESS 4 straipsnio 3 dalies principas, nes jais keliama grėsmė bendro rinkos organizavimo tikslams ar veikimui vyno sektoriuje. Iš tiesų iš nusistovėjusios teismų praktikos matyti, kad kai rinka tam tikrame sektoriuje yra organizuojama bendrai, valstybės narės turi pareigą susilaikyti nuo priemonių, galinčių pakenkti tokiam organizavimui, arba nustatyti išimtis(19).
36. Komisija tvirtina, kad priemonės, kurių valstybės narės imasi mažmeninės prekybos srityje, pavyzdžiui, minimalių kainų sistema, gali pakenkti bendram vyno rinkos organizavimui dviem skirtingais būdais, t. y. sukliudyti subjektams gauti visą naudą iš mažiau intervenciniu bendro rinkos organizavimu skatinamų konkurencinių pranašumų arba paveikti „visas tiksliai apibrėžtas paramos ūkininkams programas“(20), iš dalies priklausančias nuo veiksnių, kuriuos lemia galutinio vartotojo formuojama vyno produktų paklausa, tiesiogiai veikiama mažmeninio pardavimo kainos. Komisijos teigimu, jeigu MPU sistema būtų patvirtinta ir vėliau pritaikyta daugelyje valstybių narių, legislatyvinė prielaida, kuria pagrįstas dabartinis Bendrasis bendro žemės ūkio rinkų organizavimo reglamentas, grindžiama pasiūlos ir paklausos pusiausvyros struktūra ir laisvu rinkos nulemtų kainų nustatymu, būtų nereikšminga.
37. Šiuo atžvilgiu pabrėžtina, kad, priminęs, jog iš SESV 39 straipsnio matyti, kad pripažįstama ir žemės ūkio politikos viršenybė Sutarties tikslų konkurencijos srityje atžvilgiu, ir Tarybos teisė priimti sprendimą dėl to, kiek konkurencijos taisyklės taikomos žemės ūkio sektoriuje, Teisingumo Teismas yra ne kartą patvirtinęs, kad bendras rinkos organizavimas „nėra sritis, kurioje nebūtų jokios konkurencijos“(21), ir kad „veiksmingos konkurencijos išsaugojimas žemės ūkio produktų rinkose atitinka BŽŪP tikslus“(22). Taigi, jeigu nėra kainų nustatymo mechanizmo, laisvas pardavimo kainų nustatymas sektoriuose, kuriuos apima bendras rinkos organizavimas, yra laisvo prekių judėjimo veiksmingos konkurencijos sąlygomis principo išraiška.
38. Tačiau atrodo neginčytina, kad jeigu viena ar kelios valstybės narės nustato minimalią mažmeninę produkto pardavimo kainą, tai gali pakenkti konkurenciniam pranašumui, galinčiam atsirasti dėl mažesnės savikainos, ir taip iškreipti skirtingose valstybėse narėse esančių gamintojų tarpusavio konkurenciją. Šiuo atžvilgiu pažymėtina, kad Teisingumo Teismas yra ne kartą pripažinęs ir atsižvelgęs į teisės aktų, kuriais nustatoma minimali kaina, antikonkurencinį poveikį(23).
39. Taigi, priešingai, nei teigia Airija, manytina, kad prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas teisingai mano, kad nacionalinė priemonė, kuria pažeidžiamas laisvo kainų nustatymo pagal pasiūlos ir paklausos dėsnį principas, iš esmės neatitinka Bendrojo bendro žemės ūkio rinkų organizavimo reglamento, kuris grindžiamas to paties produkto gamintojų veiksmingos tarpusavio konkurencijos išlaikymu, nes jame nebėra numatyto kainų nustatymo mechanizmo.
40. Tačiau Teisingumo Teismas yra daug kartų pabrėžęs, kad bendro rinkos organizavimo nustatymas nekliudo valstybėms narėms taikyti nacionalinių normų, kuriomis siekiama kito bendrojo intereso tikslo nei siekiama bendru rinkos organizavimu, net jei šios normos gali turėti poveikį bendros rinkos veikimui atitinkamame sektoriuje(24). Taigi teisėto tikslo, pavyzdžiui, susijusio su visuomenės sveikatos apsauga, siekimu galima pateisinti nacionalinės valdžios institucijų veiksmus, nors ir būtų nustatytas bendras rinkos organizavimas.
41. Tačiau nors, viena vertus, Teisingumo Teismas yra ne kartą konstatavęs, kad įgyvendinant BŽŪP tikslus „negalima nepaisyti“ bendrojo intereso reikalavimų, kaip antai gyvūnų sveikatos ir gyvybės apsaugos(25), ir kad sveikatos apsauga „padeda siekti [BŽŪP] tikslų“(26), nurodytų SESV 39 straipsnio 1 dalyje, visų pirma jeigu žemės ūkio gamyba tiesiogiai priklauso nuo vartotojų, kuriems vis labiau rūpi jų sveikata, paklausos(27), ir, kita vertus, Bendrajame bendro žemės ūkio rinkų organizavimo reglamente yra nemažai nuostatų, kuriose išreiškiamas susirūpinimas žmonių ar gyvūnų sveikatos apsauga(28), vis dėlto šiuo reglamentu nėra siekiama būtent Sąjungos mastu įgyvendinti sveikatos apsaugos tikslą apskritai; konkrečiai juo siekiama kovoti su pavojingu ar nesaikingu alkoholinių gėrimų vartojimu.
42. Be to, nors sveikatos apsauga yra realus BŽŪP tikslas, jis tėra papildomas, ir valstybės narės gali juo remtis siekdamos pateisinti nacionalinės teisės aktus, turinčius poveikį bendro rinkos organizavimo veikimui atitinkamame sektoriuje.
43. Juo labiau kad SESV 168 straipsnio 5 dalyje neminimas joks valstybių narių įstatymų ir kitų teisės aktų derinimas, kuriuo būtų siekiama saugoti ir gerinti žmonių sveikatą, o rėmimasis kitomis pirminės teisės nuostatomis kaip teisiniu pagrindu negali būti panaudotas siekiant apeiti šį aiškų draudimą(29).
44. Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, manytina, kad vyno sektorių apimančio bendro rinkos organizavimo buvimas nekliudo nacionalinėms valdžios institucijoms imtis veiksmų ir įgyvendinti savo kompetenciją imtis sveikatos apsaugos priemonių, konkrečiai – kovoti su piktnaudžiavimu alkoholiu. Tačiau jeigu nacionaline priemone pažeidžiamas laisvo pardavimo kainų nustatymo principas, kuris yra sudedamoji Bendrojo bendro žemės ūkio rinkų organizavimo reglamento dalis, pagal proporcingumo principą reikalaujama, kad ši priemonė realiai atitiktų žmonių sveikatos apsaugos tikslą ir neviršytų to, kas būtina šiam tikslui pasiekti.
45. Kaip nurodo Komisija, manytina, kad priemonės proporcingumą reikia nagrinėti atliekant analizę pagal SESV 36 straipsnį.
46. Taigi į pirmąjį klausimą siūlau atsakyti taip: Bendrasis bendro žemės ūkio rinkų organizavimo reglamentas aiškintinas taip, kad pagal jį nedraudžiami tokie nacionalinės teisės aktai, kaip nagrinėjamieji pagrindinėje byloje, kuriuose numatyta minimali mažmeninė vyno pardavimo kaina, atsižvelgiant į alkoholio kiekį parduodamame produkte, su sąlyga, kad šie teisės aktai pateisinami žmonių sveikatos apsaugos, visų pirma kovos su piktnaudžiavimu alkoholiu, tikslais ir jais neviršijama tai, kas būtina šiam tikslui pasiekti.
2. MPU atitiktis SESV 34 straipsniui
a) Pirminės pastabos
47. Konstatuotina, jog prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas remiasi prielaida, kad ginčijamą priemonę reikia laikyti pagal SESV 34 straipsnį draudžiama „kiekybiniam importo apribojimui lygiaverčio poveikio priemone“. Neatrodo, jog dėl to, kad pagrindinės bylos šalys sutinka su tokiu kvalifikavimu, Teisingumo Teismas neturėtų tikrinti, ar ši prielaida yra teisinga, nes jeigu ji būtų klaidinga, nereikėtų vertinti, ar yra SESV 36 straipsniu grindžiamas pateisinimas.
48. Taigi, norint atsakyti į prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo klausimą, reikia išsiaiškinti, ar MPU yra kiekybiniam importo apribojimui lygiaverčio poveikio priemonė.
b) Kiekybiniam importo apribojimui lygiaverčio poveikio priemonės buvimas
49. Nagrinėjant ginčijamus teisės aktus atsižvelgiant į SESV 34 straipsnį neišvengiamai reikia lyginti bendros teismų praktikos, susijusios su kiekybiniam importo apribojimui lygiaverčio poveikio priemonės sąvokos aiškinimu, ir konkrečios teismų praktikos, susijusios su kainų reguliavimo srities reglamentavimu, raidą.
50. Neketinu daug analizuoti gerai žinomos teismų praktikos, susijusios su šios sąvokos aiškinimu, raidos.
51. Tiesiog schematiškai priminsiu, kad Sprendime Dassonville(30) Teisingumo Teismas kiekybiniam importo apribojimui lygiaverčio poveikio priemonę, kaip ji suprantama pagal SESV 34 straipsnį, apibrėžė kaip „visas valstybių narių priimtas prekybos taisykles, galinčias tiesiogiai ar netiesiogiai, faktiškai ar potencialiai apriboti Bendrijos vidaus prekybą“(31).
52. Vėliau Sprendime Keck ir Mithouard (32) Teisingumo Teismas laikėsi nuomonės, kad tam tikras prekybos sąlygas ribojančių ar draudžiančių nacionalinių nuostatų, kurios, viena vertus, taikomos visiems atitinkamiems ūkio subjektams, savo veiklą vykdantiems nacionalinėje teritorijoje, ir, antra vertus, daro tokį patį teisinį ir faktinį poveikį nacionalinių produktų ir produktų iš kitų valstybių narių prekybai, taikymas produktams iš kitų valstybių narių negali būti toks ribojimas(33).
53. Sprendime Komisija / Italija(34) jis patikslino, kad valstybės narės priimtas priemones, kurių tikslas ar poveikis yra nepalankesnis kitų valstybių narių kilmės prekių vertinimas, ir prekėms taikomas taisykles dėl sąlygų, kurias turi atitikti šios prekės, net jeigu šios taisyklės vienodai taikomos visiems produktams, reikia laikyti kiekybiniams apribojimams lygiaverčio poveikio priemonėmis. Pagal šį sprendimą į šią sąvoka taip pat patenka „bet kuri kita priemonė, kliudanti kitų valstybių narių kilmės produktams patekti į valstybės narės rinką“(35).
54. Kita teismo praktikos dalis, pagal kurią reikia vertinti ginčijamų teisės aktų pobūdį, yra susijusi su teisės aktų dėl kainų nustatymo, ypač tų, kuriais nustatoma minimali kaina, aiškinimu. Pagal šią teismo praktiką, suformuluotą Sprendime van Tiggele(36), nacionalinės teisės aktai, kuriais nustatoma minimali kaina, yra pagal SESV 34 straipsnį draudžiama kiekybiniam importo apribojimui lygiaverčio poveikio priemonė, nes, nors jie vienodai taikomi nacionaliniams ir importuotiems produktams, gali nepalankiai veikti prekybą pastaraisiais, kadangi pardavimo vartotojui kainai neturi įtakos mažesnė jų savikaina(37).
55. Vertinant šią teismo praktiką kartu kyla dvi grupės klausimų, susijusių, pirma, su kainų reglamentavimo priemonių objektu ir, antra, kliudymo kriterijais. Viena vertus, ar tokius teisės aktus, kaip nagrinėjamieji pagrindinėje byloje, reikia laikyti tiesiog „prekybos sąlygomis“, kaip tai suprantama pagal Sprendimą Keck ir Mithouard(38)? Kita vertus, ar kriterijus, susijęs su kliūtimi pasinaudoti palyginti su nacionaliniais produktais mažesnės importuojamų produktų savikainos nulemtu galimu konkurenciniu pranašumu, sutampa su diskriminavimo ar galimybės patekti į rinką kriterijumi?
56. Šiuo klausimu dauguma pastabas pateikusių suinteresuotųjų šalių, daugiausia remdamosi Sprendimu van Tiggele(39), pritaria aiškinimui, kad pagrindinėje byloje nagrinėjamus teisės aktus reikia laikyti pagal SESV 34 straipsnį draudžiama kliūtimi valstybių narių tarpusavio prekybai. Tačiau Airijos vyriausybė savo rašytinėse pastabose teigė, kad šie teisės aktai tėra paprastos „prekybos sąlygos“, kaip tai suprantama pagal Sprendimą Keck ir Mithouard(40), taigi joms netaikomas SESV 34 straipsnis. Suomijos vyriausybė mano, kad šis klausimas abejotinas. Komisija savo ruožtu mano, kad Sprendime van Tiggele(41) suformuluota teismo praktika tebėra reikšminga, nes minimaliomis kainomis diskriminuojamas importas ir importuojamiems gaminiams kliudoma arba neleidžiama patekti į rinką.
57. Nemanau, kad pagrindinėje byloje nagrinėjamą priemonę būtina nagrinėti atsižvelgiant į abiejų kategorijų teisės aktų, t. y. teisės aktų, kuriais nustatomos sąlygos, kurias turi atitikti produktai, ir teisės aktų, kuriais ribojamos arba draudžiamos tam tikros prekybos sąlygos, skirtumą.
58. Iš tiesų yra žinoma, kad lygiaverčio poveikio priemonės sąvoka apima bet kokią priemonę, kuria į vienos valstybės narės rinką kliudoma patekti kitos valstybės narės kilmės produktams. Remiantis teismų praktikoje įprastai vartojama formuluote, SESV 34 straipsnis – tai pareigos užtikrinti nediskriminavimo ir kitose valstybėse narėse teisėtai pagamintų bei parduodamų produktų abipusio pripažinimo principų laikymąsi, taip pat pareigos užtikrinti laisvą Sąjungos prekių pateikimą į nacionalines rinkas, išraiška(42). Remdamasis šia principine formuluote darau išvadą, kad nacionalinė priemonė gali reikšti kliūtį ne tik tuo atveju, kai, būdama prekybos sąlyga, yra teisiškai arba faktiškai diskriminacinė, bet ir tuo atveju, kai, neatsižvelgiant į pobūdį, ji kliudo patekti į atitinkamos valstybės narės rinką. Iš to darytina išvada, kad, jeigu konstatuojama patekimo į rinką kliūtis, siekiant nustatyti, ar nacionaliniai ir importuojami produktai yra skirtingai vertinami, nebūtina atlikti jų padėties lyginamosios analizės.
59. Mano nuomone, kliudymo patekti į rinką poveikį savaime apibūdina importo nulemto konkurencinio pranašumo neutralizavimas – skiriamasis kriterijus, kiek tai susiję su kainų srityje taikomu reglamentavimu. Iš tiesų draudimas mažmeninėje rinkoje parduoti mažesne nei minimalia kaina atima iš kitų valstybių narių subjektų galimybę parduoti savo produktus už tokią pardavimo kainą, kuriai turėtų įtakos jų galimai mažesnė savikaina, ir taip kliudo šiems produktams patekti į atitinkamą rinką.
60. Taigi pagrindinėje byloje nagrinėjamus teisės aktus, neginčijant, kad jie vienodai taikomi visiems atitinkamiems subjektams, vykdantiems veiklą šalies teritorijoje, reikia laikyti kiekybiniam importo apribojimui lygiaverčio poveikio priemone, prieštaraujančia SESV 34 straipsniui, nes jie gali kliudyti patekti į rinką vien dėl to, kad dėl jos mažesnė importuojamų produktų savikaina neturi įtakos pardavimo vartotojui kainai.
61. Taigi pagrindinėje byloje nagrinėjamos priemonės pobūdį nagrinėsiu tik išsamumo sumetimais, atsižvelgdamas į Sprendime Keck ir Mithouard(43) apibūdintą skirtumą.
62. Sprendime Fachverband der Buch- und Medienwirtschaft(44) Teisingumo Teismas laikėsi nuomonės, kad tiek, kiek nacionalinės teisės nuostatos dėl knygų kainų, pagal kurias, be kita ko, importuotojui draudžiama nustatyti mažesnę pardavimo kainą visuomenei, nei nustatyta ar rekomenduota leidėjo išleidimo valstybėje, „nereglamentuoja šių produktų savybių, bet yra susijusios tik su jų pardavimo sąlygomis“, tokios nuostatos turi būti laikomos reglamentuojančiomis prekybos sąlygas, kaip jos suprantamos pagal minėtą Sprendimą Keck ir Mithouard(45)(46).
63. Manau, kad tas pats pasakytina ir apie pagrindinėje byloje nagrinėjamus teisės aktus. Siekiant pagrįsti šį teiginį pažymėtina, kad pats Sprendimas Keck ir Mithouard(47) buvo susijęs su nuostolingo perpardavimo draudimu, o Sprendime Belgapom(48) pagal šią teismo praktiką „prekybos sąlyga“ buvo laikomas teisės aktas, kuriuo buvo nustatytas draudimas parduoti gaunant didesnę, nei nustatytoji labai nedidelė, pelno maržą. Tačiau man atrodo, kad nacionalinės teisės aktai, kurie draudžia produktą parduoti mažesne kaina nei kaina, apskaičiuota atsižvelgiant į alkoholio kiekį, turi tokį patį kainų nustatymo laisvę ribojantį poveikį, kai pardavėjui nustatoma minimali pelno marža. Taigi panašiai kaip šiuos teisės aktus arba nacionalinės teisės aktus, nagrinėtus byloje, kurioje priimtas Sprendimas Fachverband der Buch- und Medienwirtschaft(49), juos galima priskirti prie prekybos sąlygų kategorijos.
64. Tačiau jeigu pagrindinėje byloje nagrinėjamą teisės aktą laikysime „prekybos sąlyga“, tai dar nereiškia, kad jis negali būti kliūtis, kaip tai suprantama pagal SESV 34 straipsnį. Nors neginčijama, kad minėtas teisės aktas taikomas visiems atitinkamiems subjektams, dar reikia įrodyti, vadovaujantis Sprendimu Keck ir Mithouard(50), kad jis „daro tokį patį teisinį ir faktinį poveikį nacionalinių produktų ir produktų iš kitų valstybių narių prekybai“(51). Tad esant diskriminacijai šiam teisės aktui taikomas SESV 34 straipsnis.
65. Taigi kyla klausimas, ar Sprendime van Tiggele(52) nurodytas kriterijus, susijęs su importo nulemto konkurencinio pranašumo neutralizavimu, neabejotinai apibūdinantis kliūties patekti į rinką poveikį, gali taip pat rodyti diskriminacijos buvimą. Doktrinoje abejojama dėl šio kriterijaus taikymo srities, ir tai rodo, kad jį sunku vertinti diskriminacijos požiūriu(53). Nors man atrodo nuosekliau ir logiškiau teigti, kad šio kriterijaus tikslas yra tiesiogiai nustatyti patekimo į rinką kliūties poveikį, neatsižvelgiant į visas aplinkybes, susijusias su nevienodu poveikiu importuojamiems produktams, palyginti su nacionaliniais produktais, vis dėlto manau, kad jis taip pat leidžia įrodyti diskriminacijos buvimą. Iš tiesų Sprendimo van Tiggele(54) formuluotė leidžia jį aiškinti atsižvelgiant į diskriminaciją, nes šiame sprendime Teisingumo Teismas pareiškė, kad „importui visų pirma gali kliudyti tai, kad nacionalinė institucija nustato tokio lygio kainą ar pelno maržą, kad importuojami produktai atsiduria mažiau palankesnėje padėtyje nei tapatūs nacionaliniai produktai <...>, kadangi neutralizuojamas mažesnės savikainos nulemtas konkurencinis pranašumas“(55). Taigi atrodo, kad šie motyvai yra grindžiami dviejų tapačių produktų palyginimu, iš kurių vienas yra nacionalinis, o kitas – importuotas, įgyjantis konkurencinį pranašumą, kurį neutralizuoja numatyta priemonė.
66. Tačiau sprendime dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą yra lyginamosios analizės elementų, kurie bet kuriuo atveju rodo diskriminacinį nagrinėjamų teisės aktų pobūdį. Iš tiesų iš Court of Session išvadų matyti, kad pagal statistinius duomenis dėl alkoholinių gėrimų, parduodamų ne greitojo maitinimo įstaigose (toliau – horeca) kaina, mažesne nei MPU, procentinės dalies mažesne nei MPU kaina buvo parduota didesnė iš valstybių narių importuotų vynų procentinė dalis nei Jungtinės Karalystės vynų. Be to, nors minėtas teismas nurodo, kad neturi statistinių duomenų dėl kitų alkoholinių gėrimų, jis vis dėlto konstatuoja, jog jokiu būdu neginčijama, kad didelis alaus ir alkoholinių gėrimų kiekis iš kitų valstybių narių nei Jungtinė Karalystė parduodamas mažesne nei 0,50 GBP už vienetą kaina.
67. Atimant iš kitų valstybių narių subjektų, parduodančių importuojamus produktus, kurie iki šiol buvo parduodami mažesne nei MPU kaina, galimybę parduoti šiuos produktus tokia pardavimo kaina, kuriai turėtų įtakos jų galimai mažesnė savikaina, draudimas parduoti mažesne mažmenine kaina nei minimali kaina yra nepalankus šiems produktams, palyginti su tapačiais nacionaliniais produktais.
68. Taigi pagrindinėje byloje nagrinėjamus teisės aktus, neginčijant, kad jie vienodai taikomi visiems atitinkamiems subjektams, vykdantiems savo veiklą šalies teritorijoje, reikia laikyti kiekybiniam importo apribojimui lygiaverčio poveikio priemone.
69. Galiausiai atrodo, kad, neatsižvelgiant į tai, kokiu aspektu būtų analizuojami, pagrindinėje byloje nagrinėjami teisės aktai prieštarauja SESV 34 straipsniui.
70. Dabar reikia patikrinti, ar ši kliūtis yra objektyviai pateisinama.
c) Dėl laisvo prekių judėjimo kliūties pateisinimo
71. Laisvo prekių judėjimo kliūtis gali būti pateisinama SESV 36 straipsnyje išvardytais bendrojo intereso pagrindais arba imperatyviais reikalavimais. Vis dėlto vienu ar kitu atveju valstybių narių nustatyti apribojimai turi atitikti Teisingumo Teismo praktikoje nustatytas sąlygas, susijusias su šių apribojimų proporcingumu.
72. Šiuo atžvilgiu, kad nacionalinės teisės aktai atitiktų proporcingumo principą, reikia patikrinti ne tik tai, ar priemonės, kurios juo įgyvendinamos, yra tinkamos numatytam tikslui pasiekti, bet ir tai, ar jos neviršija to, kas būtina šiam tikslui pasiekti(56).
73. Nors pagal Teisingumo Teismo paprastai vartojamą terminiją dažniausiai išskiriami tik du skirtingi proporcingumo kontrolės etapai, intelektinį metodą, kuriuo vadovaujamasi nustatant, ar nacionalinė priemonė yra proporcinga, paprastai sudaro trys vienas po kito einantys etapai.
74. Pirmajame etape, kuris atitinka kvalifikacinį arba tinkamumo kriterijų, tikrinama, ar priimtu aktu galima pasiekti numatytą tikslą.
75. Antrajame etape, susijusiu su būtinumo kriterijumi, kartais dar vadinamu „minimalios kliūties kriterijumi“, ginčijama nacionalinė priemonė lyginama su alternatyviais sprendimais, kuriais būtų galima pasiekti tą patį tikslą kaip ir šia priemone siekiamas tikslas, tačiau taikant mažesnius prekybos apribojimus.
76. Trečiajame etape, kuris atitinka proporcingumo kriterijų stricto sensu, lyginami esami interesai. Konkrečiau kalbant, vertinama tai, kokiu mastu nacionalinė priemonė pažeidžia nagrinėjamą laisvę, ir tai, kiek ši priemonė galėtų padėti apsaugoti siekiamą tikslą.
77. Prieš atliekant tokį trejopą pagrindinėje byloje nagrinėjamų teisės aktų vertinimą ir atsakant į prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo antrąjį ir penktąjį klausimus reikia patikslinti kai kuriuos proporcingumo kontrolės ypatumus, kad būtų galima atsakyti į trečiąjį, ketvirtąjį ir šeštąjį klausimus.
i) Proporcingumo kontrolės ypatumai
78. Ketvirtąjį ir šeštąjį klausimus, kurie iš esmės susiję su nacionalinio teismo užduotimi vykdant proporcingumo kontrolę, reikia nagrinėti prieš trečiąjį klausimą, konkrečiau susijusį su įrodymais, kuriais gali remtis nacionalinis teismas.
– Dėl ketvirtojo klausimo
79. Ketvirtuoju klausimu Court of Session teiraujasi, kiek nacionalinis teismas, kuris turi vertinti, ar nacionalinės teisės aktai yra pateisinami SESV 36 straipsnyje numatytu tikslu, privalo susidaryti objektyvią nuomonę apie šio teisės akto tinkamumą siekiant numatytų tikslų, apie galimybę pasiekti šiuos tikslus kitomis mažiau ribojančiomis priemonėmis ir apie priemonės proporcingumą apskritai.
80. Grįsdamas šį klausimą prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nurodo, kad nors pagrindinės bylos šalys neginčija, kad valstybė narė turi diskreciją nuspręsti dėl pageidaujamo sveikatos apsaugos lygio, jos nesutaria dėl to, ar nacionalinis teismas gali atlikti savo vertinimą, ar turi palikti atitinkamai įstatymų leidžiamosios ar vykdomosios valdžios institucijai plačias galimybes įvertinti ir tai, ar galima kita, bent jau vienodai veiksminga, bet mažiau ribojanti priemonė, ir tai, ar numatyta priemonė apskritai atitinka proporcingumo kriterijų. Jis priduria, kad Jungtinės Karalystės apeliaciniai teismai skirtingai aiškina Teisingumo Teismo praktiką, nes kai kurie jų taiko kriterijų, susijusį su akivaizdžiai netinkamo nacionalinės valdžios institucijų sprendimo pobūdžio nebuvimu, o kiti tik nustato, ar objektyviai yra aplinkybės, pateisinančios priemonę atsižvelgiant į siekiamą tikslą.
81. Atsižvelgiant į Teisingumo Teismo, kuris priima prejudicinį sprendimą pagal SESV 267 straipsnį, ir nacionalinių teismų kompetencijos atskyrimą, galutinį proporcingumo vertinimą turi atlikti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, kuris vienintelis yra kompetentingas vertinti savo nagrinėjamo ginčo faktines aplinkybes ir aiškinti taikytinus nacionalinės teisės aktus. Taigi būtent jis galiausiai turi nustatyti, ar pagrindinėje byloje nagrinėjama nacionalinė priemonė yra tinkama numatytam tikslui pasiekti ir ar ja neviršijama tai, kas būtina šiam tikslui pasiekti. Tačiau Teisingumo Teismas turi pateikti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui gaires, kuriomis jis vadovautųsi pateikdamas savo aiškinimą, ypač kiek tai susiję su kriterijais, į kuriuos jis turi atsižvelgti atlikdamas savo vertinimą.
82. Man atrodo, kad tam tikrą priemonės proporcingumo teisminės kontrolės apribojimą galima pagrįsti trimis priežastimis.
83. Pirma, reikia atsižvelgti į tai, kad valstybės narės turi pačios nuspręsti, kokio lygio visuomenės sveikatos apsaugą jos ketina užtikrinti ir kaip šį lygį pasiekti. Kadangi šis apsaugos lygis įvairiose valstybėse narėse gali skirtis, valstybėms narėms šioje srityje turi būti suteikta diskrecija(57). Dėl šios diskrecijos teisminė kontrolė neišvengiamai turi būti ne tokia griežta, t. y. nacionalinis teismas turi stengtis savo vertinimu nepakeisti nacionalinių valdžios institucijų vertinimo.
84. Antra, reikia atsižvelgti į atliktinų vertinimų sudėtingumą ir neapibrėžtumą vertinant tokių priemonių, kaip nagrinėjamosios pagrindinėje byloje, poveikį.
85. Trečia, Lord Advocate savo rašytinėse pastabose nurodė, jog pagal 2012 m. įstatymą Škotijos vyriausybė privalo įvertinti MPU nustatymo poveikį ir pateikti ataskaitą praėjus penkeriems metams nuo pagrindinėje byloje nagrinėjamo teisės akto (kuris bet kuriuo atveju nustos galioti po šešerių metų, jeigu Škotijos parlamentas nenuspręs palikti jo galioti) įsigaliojimo. Atrodo, kad šiek tiek eksperimentinis arba terminuotas šio teisės akto pobūdis yra aplinkybė, į kurią turi atsižvelgti nacionalinis teismas, nes atrodo, kad taip iš anksto įtvirtinama šio teisės akto peržiūra, jeigu paaiškėtų, kad pasikeitė jo priėmimą lėmusios priežastys.
86. Tačiau dėl valstybėms narėms suteiktos diskrecijos laisvo prekių judėjimo principas negali tapti beprasmis. Kadangi SESV 36 straipsnyje nustatyta šio principo išimtis, nacionalinės valdžios institucijos, nors turi diskreciją, privalo įrodyti, kad priemonė atitinka proporcingumo principą. Nors ši diskrecija gali būti platesnė arba siauresnė, atsižvelgiant į atitinkamus teisėtus interesus, nes yra sunku apibendrintai nurodyti, kokio intensyvumo kontrolę nacionalinis teismas turi vykdyti, nemanau, kad pakanka tiesiog įrodyti akivaizdžiai neproporcingą priemonės pobūdį – dėl to įrodinėjimo pareiga galiausiai būtų perkelta.
87. Be to, neatsižvelgiant į šios diskrecijos apimtį, pateisinamos priežastys, kuriomis valstybė narė gali remtis, turi būti papildytos tos valstybės priimtos ribojančios priemonės tinkamumo ir proporcingumo įvertinimu bei konkrečiais įrodymais, pagrindžiančiais jos argumentus(58).
88. Todėl siūlau į ketvirtąjį klausimą atsakyti taip: siekdamas įvertinti, ar priemonė atitinka proporcingumo principą, nacionalinis teismas turi patikrinti, ar įrodymai, kuriuos jam turi pateikti valstybė narė, leidžia pagrįstai manyti, kad pasirinktomis priemonėmis gali būti pasiektas numatytas tikslas ir kad taip pasirinkusi valstybė narė neviršijo savo diskrecijos.
– Dėl šeštojo klausimo
89. Šeštuoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia sužinoti, ar vertinant proporcingumą turi būti atsižvelgiama į tai, kiek nacionalinė priemonė kenkia laisvam prekių judėjimui.
90. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas savo klausimą grindžia Lord Advocate pozicija, kad, jeigu pripažinta, jog priemone ribojama prekyba, vertinant priemonės proporcingumą neturi būti vertinamas nei jos pobūdis, nei konkurencijos iškreipimo padariniai.
91. Nors tai nebūdinga tinkamumo įvertinimo kriterijui, pagal kurį reikia nustatyti, kad priemonė, nepaisant jos ribojamojo poveikio, gali veiksmingai padėti pasiekti numatytą tikslą, į tai, kiek nacionalinė priemonė kenkia laisvam prekių judėjimui, reikia atsižvelgti dviejuose paskesniuose proporcingumo kontrolės etapuose.
92. Pagal proporcingumo principą reikia įvertinti daugiau ar mažiau ribojantį priemonės poveikį, palyginti su alternatyviomis priemonėmis, kurios galėtų būti įgyvendintos. Taigi reikia patikrinti, ar nėra kitos priemonės, kuri leistų pasiekti tokį patį rezultatą mažiau pakenkiant laisvam prekių judėjimui.
93. Tačiau į kliudymo lygį taip pat reikia atsižvelgti nagrinėjant nacionalinės priemonės proporcingumą stricto sensu, kai reikia įvertinti šios priemonės pranašumus ir trūkumus, visų pirma siekiant nustatyti, ar Sąjungos prekybos apribojimo mastas yra proporcingas siekiamų tikslų svarbai ir numatomai naudai.
94. Taigi į šeštąjį klausimą reikia atsakyti taip: į tai, kiek nacionalinė priemonė kenkia laisvam prekių judėjimui, reikia atsižvelgti lyginant ją su kitomis alternatyviomis priemonėmis, kurios leistų pasiekti tą patį tikslą, ir įvertinus visus esamus interesus.
– Dėl trečiojo klausimo
95. Trečiuoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia sužinoti, ar nacionalinės priemonės proporcingumą reikia vertinti atsižvelgiant tik į faktines aplinkybes, kurios buvo žinomos atitinkamos valstybės narės institucijoms šios priemonės priėmimo dieną, ir ar yra kitų nacionalinio teismo įgaliojimų apribojimų.
96. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nurodo, kad pagrindinės bylos šalys nesutaria dėl to, kada turi būti vertinamas ginčijamos priemonės teisėtumas, taigi ir dėl įrodymų, kuriuos nacionalinis teismas gali tirti vykdydamas proporcingumo kontrolę. Minėtas teismas pažymi, kad šioje byloje šis klausimas yra lemiamas, nes jis disponuoja naujais tyrimais, kurių neanalizavo nei nacionalinės teisės aktų leidėjas, nei (kai kurių) pirmosios instancijos teismas.
97. Priešingai nei Lord Advocate, kuris teigia, kad nacionalinis teismas turi vertinti priemonės teisėtumą jos priėmimo metu, ir remdamasis tuo daro išvadą, kad negali atsižvelgti į informaciją, kurios nenagrinėjo nacionalinės teisės aktų leidėjas, kaip ir The Scotch Whisky Association ir kt., Airija, Norvegijos vyriausybė, Komisija ir Europos laisvosios prekybos asociacija (ELPA) manau, kad nacionalinis teismas tokiomis aplinkybėmis, kaip nagrinėjamosios pagrindinėje byloje, turi atsižvelgti į visus priimant sprendimą turimus duomenis, nesvarbu, ar tai būtų tie duomenys, kurie egzistavo priimant priemonę, tačiau apie kuriuos nacionalinės teisės aktų leidėjas nežinojo ar kurių nenaudojo, ar duomenys, gauti priėmus priemonę.
98. Lord Advocate teiginį pagal analogiją būtų galima pagrįsti nusistovėjusia teismų praktika, pagal kurią nagrinėjant ieškinį dėl panaikinimo Sąjungos akto teisėtumas iš esmės turi būti vertinamas pagal jį priimant buvusias teisines ir faktines aplinkybes(59). Pagal tą pačią teismų praktiką šis teisėtumas „neturėtų priklausyti nuo atgalinių jo veiksmingumo vertinimų“(60), o kai Sąjungos teisės aktų leidėjas turi įvertinti būsimas teisės akto, kurį rengiasi priimti, pasekmes, kurios negali būti tiksliai numatytos, jo vertinimas gali būti pripažintas netinkamu, tik jeigu jis yra akivaizdžiai klaidingas, atsižvelgiant į priimant šį teisės aktą turėtus duomenis(61).
99. Tačiau, atsižvelgdamas į du panašius argumentus, esu linkęs pateikti kitokį sprendimą.
100. Pirmasis argumentas susijęs su Sąjungos teisės viršenybės ir veiksmingumo principais.
101. Kaip Teisingumo Teismas pažymėjo Sprendime SeymourSmith ir Perez(62), Sąjungos teisės reikalavimų būtina laikytis „visais reikšmingais momentais, nesvarbu, ar tai būtų priemonės priėmimo, jos įgyvendinimo, ar taikymo nagrinėjamu atveju momentas“(63).
102. Iš šios teismo praktikos darytina išvada, kad priemonių, kurių nacionalinės valdžios institucijos imasi remdamosi SESV 36 straipsnyje nurodytais bendrojo intereso motyvais, teisėtumo kontrolė turi būti atliekama ne statiškai, bet dinamiškai, nes, kaip yra pagrindinėje byloje nagrinėjamu atveju, ją atliekant reikia atsižvelgti į duomenis, kurie laikui bėgant gali keistis, turint omenyje įvairias socialines aplinkybes, pavyzdžiui, alkoholio vartojimo įpročius, pirkėjų pajamas arba naujausias mokslo žinias, susijusias su tiriamu reiškiniu.
103. Be to, Teisingumo Teismas yra nusprendęs, kad jeigu valstybė narė priima nacionalinės teisės aktus, kurie priskiriami prie žmonių ir gyvūnų sveikatos apsaugos politikos srities, ji privalo peržiūrėti šiuos teisės aktus, jeigu paaiškėja, kad dėl turimų mokslo tyrimais grindžiamų duomenų pokyčių pasikeitė šių teisės aktų priėmimą nulėmusios priežastys(64).
104. Ši teismo praktika atspindėta teismo praktikoje, susijusioje su tuo, kaip Sąjungos institucijos taiko atsargumo principą. Nors Teisingumo Teismas pripažino, kad jei kyla abejonių dėl pavojaus žmonių sveikatai buvimo ar dydžio, Sąjungos institucijos, taikydamos atsargumo ir prevencinių veiksmų principą, gali imtis apsaugos priemonių nelaukdamos, kol pavojaus realumas ir sunkumas bus visiškai įrodyti, jis vis dėlto nusprendė, kad jei nauji duomenys keičia pavojaus sampratą arba rodo, kad pavojaus gali būti išvengta ne tokiomis griežtomis kaip esamos priemonės, Sąjungos institucijos, ypač iniciatyvos teisę turinti Komisija, privalo užtikrinti teisės aktų pakeitimą atsižvelgdamos į naujus duomenis(65).
105. Valstybėms narėms nustatyta pareiga pritaikyti arba atnaujinti teisės aktus atsižvelgiant į mokslo duomenų raidą nebūtinai reiškia, kad nebetinkamą nuostatą reikia pripažinti neteisėta ir dėl to panaikinti atgaline data.
106. Tačiau pažymėtina, ir tai yra antrasis argumentas, kad ieškinys dėl teisėtumo kontrolės, kurį pateikė The Scotch Whisky Association ir kt., kaip pabrėžiau, yra ypatingas tuo, kad pareikštas dėl dar neįsigaliojusio įstatymo ir dekreto, kuris kol kas tėra projektas.
107. Šiomis konkrečiomis aplinkybėmis būtų logiška vertinant atitiktį Sąjungos teisei reikšmingu momentu laikyti nacionalinio teismo sprendimo priėmimo momentą. Teisės akto priėmimo momentą laikyti tokiu momentu nėra prasmės, nes dekretas, kuris yra teisės akto, kurio atitiktis Sąjungos teisei ginčijama, neatsiejama dalis, dar nepriimtas. Juo labiau šioje byloje nagrinėjamu atveju neįmanoma remtis šio teisės akto taikymo diena, nes jis dar nebuvo taikomas.
108. Darau išvadą, kad nacionalinis teismas turi įvertinti visą sprendimo priėmimo momentu turimą reikšmingą informaciją. Be to, nacionalinio teismo įgaliojimai tirti šią informaciją nėra niekaip ribojami, išskyrus apribojimus, susijusius su rungimosi principo taikymu ir, laikantis lygiavertiškumo ir veiksmingumo principų, su nacionalinėmis procedūrinėmis nuostatomis, kuriomis reglamentuojamas įrodymų pateikimas teisme.
109. Todėl siūlau į trečiąjį klausimą atsakyti taip: jeigu, kaip yra pagrindinės bylos aplinkybėmis, nacionalinis teismas nagrinėja ieškinį dėl nacionalinės teisės akto, kuris dar neįsigaliojo ir iš dalies kol kas yra tik projektas, teisėtumo kontrolės, siekdamas įvertinti šio teisės akto proporcingumą siekiamam tikslui jis turi išnagrinėti ne tik informaciją, kurią nacionalinės valdžios institucijos turėjo ir ištyrė rengdamos šį teisės aktą, bet ir visas sprendimo priėmimo dieną egzistuojančias faktines aplinkybes. Nacionalinio teismo įgaliojimai tikrinti šią informaciją niekaip neribojami, išskyrus apribojimus, susijusius su rungimosi principo taikymu ir, laikantis lygiavertiškumo ir veiksmingumo principų, su nacionalinėmis procedūrinėmis nuostatomis, kuriomis reglamentuojamas įrodymų pateikimas teisme.
110. Dabar nagrinėsiu veiksmingą proporcingumo kontrolės įgyvendinimą.
ii) Proporcingumo kontrolės įgyvendinimas
111. Antrąjį ir penktąjį prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo klausimus reikia nagrinėti kartu, nes jie tarpusavyje susiję.
112. Antruoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia sužinoti, ar valstybė narė, siekdama kovos su piktnaudžiavimu alkoholiu tikslo, kurį apima visuomenės sveikatos apsaugos tikslas, gali pasirinkti teisės aktus, kuriais nustatoma minimali alkoholinių gėrimų mažmeninio pardavimo kaina, ribojama prekyba Europos Sąjungoje ir iškreipiama konkurencija, užuot nustačiusi didesnius mokesčius už šiuos produktus, o į šį klausimą atsakius teigiamai, kokiomis sąlygomis ji gali tai daryti.
113. Penktuoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės teiraujasi, ar priemonė, kuria galima pasiekti tą patį tikslą kaip ir pagrindinėje byloje nagrinėjamais teisės aktais ir kuria mažiau ribojamas laisvas prekių judėjimas, gali būti nepriimta vadovaujantis tuo, kad ji gali atnešti papildomos naudos ir ją taikant būtų galima pasiekti platesnį bendrąjį tikslą.
114. Darau išvadą, kad šie klausimai yra susiję tik su antruoju proporcingumo kontrolės kriterijumi, pagal kurį vertinama, ar nacionalinės priemonės negalima pakeisti alternatyvia, vienodai naudinga priemone, kuria mažiau kenkiama laisvam prekių judėjimui. Tačiau iš prašymo priimti prejudicinį sprendimą matyti, kad nacionalinis teismas kelia konkretesnį klausimą dėl tikslaus pagrindinėje byloje nagrinėjamų teisės aktų tikslo ir jų tinkamumo numatytam tikslui pasiekti. Atrodo, kad, norint jam pateikti naudingą atsakymą, šiuos klausimus reikia šiek tiek patikslinti.
– Pagrindinėje byloje nagrinėjamų teisės aktų tikslo nustatymas
115. Reikia nustatyti pagrindinėje byloje nagrinėjamos priemonės tikslą, kad būtų galima atsakyti į klausimą, ar ji proporcinga šiam tikslui.
116. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pažymi, kad Škotijos parlamentui pateikto įstatymo projekto aiškinamajame rašte dėl ginčijamų priemonių buvo nurodyta, kad jomis siekiama įgyvendinti ir bendrojo pobūdžio, ir tikslines strategijas, ir intervencijas, skirtas gyventojams apskritai ir vartotojams, priskirtiniems prie „žalingai“ vartojančiųjų alkoholį, t. y. kai vyrai suvartoja daugiau kaip 50 alkoholio vienetų per savaitę, o moterys – daugiau kaip 35 alkoholio vienetus per savaitę. Tačiau jis priduria, kad Škotijos parlamentui pateiktame naujausiame tyrime Business and Regulatory Impact Assessment (tyrimas dėl reglamentavimo poveikio įmonėms) kaip vienas iš šių priemonių tikslų nurodyta kova su „žalingu“ vartojimu, kuris vyrų atveju apibrėžiamas kaip daugiau nei 21 alkoholio vienetas per savaitę, o moterų atveju – daugiau kaip 14 vienetų per savaitę. Šiame tyrime daroma išvada, kad nustačius minimalią kainą galima pasiekti tikslą sumažinti pigių alkoholinių gėrimų vartojimą, atsižvelgiant į alkoholio kiekį juose, nes tai labiau susiję su alkoholį pavojingai ar žalingai vartojančiais asmenimis nei nuosaikiais vartotojais, kalbant apie suvartojamą kiekį, išleidžiamas pinigų sumas ir naudą, atsirandančią dėl pavojaus jų sveikatai sumažinimo. Tačiau Court of Session pažymi: kadangi apie priemones pranešta Komisijai pagal Direktyvą 98/34/EB(66), jos buvo pristatytos kaip skirtos konkrečiai tikslinei alkoholinius gėrimus pavojingai ar žalingai linkusių vartoti vartotojų daliai.
117. Dviprasmybės, kurią lėmė šie nacionalinių institucijų pristatomų priemonės tikslų pokyčiai, nepaaiškina Lord Advocate pastabos, nes, priminęs, kad priemonė, kuria nustatyta MPU, buvo priimta siekiant dviejų tikslų – pirma, apibrėžti gyventojų dalį, kurios sveikatai gresia didesnis pavojus, ir, antra, sukelti teigiamą poveikį visų gyventojų sveikatai, – jis pripažino ir tai, kad šios priemonės pateisinimas yra grindžiamas tik pirmuoju iš šių tikslų.
118. Dėl šios išliekančios dviprasmybės susidaro nemalonus įspūdį, jog tikslas sumažinti alkoholio vartojimą apskritai yra sąmoningai nutylimas, kad ginčijama priemonė labiau atitiktų būtinumo kriterijų, palyginti su mokestine priemone, dėl kurios apskritai padidėtų alkoholinių gėrimų kainos.
119. Primenu, kad būtent nacionalinis teismas, kuris vienintelis yra kompetentingas įvertinti savo nagrinėjamo ginčo faktines aplinkybes ir aiškinti taikytinus nacionalinės teisės aktus, galiausiai turi nustatyti jais siekiamą tikslą(67).
120. Šioje byloje teismas turės įvertinti, ar priemone siekiama dvejopo – bendrojo ir specialiojo – tikslo, ar tik specialiojo tikslo, be kita ko, patikslinus, kad šie tikslai tikrai neprieštarauja vienas kitam ir juos puikiai galima suderinti. Kad būtų galima pateikti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui naudingą atsakymą, kuriuo remdamasis jis galėtų išspręsti pagrindinės bylos ginčą, toliau nagrinėsiu šias dvi prielaidas.
– Priemonės tinkamumas numatytam tikslui pasiekti
121. Valstybių narių nustatyti apribojimai pirmiausia turi atitikti tinkamumo kriterijų ir būti tinkami siekiant įgyvendinti numatytą tikslą.
122. Šiomis aplinkybėmis iš nusistovėjusios teismo praktikos matyti, kad nacionalinės teisės aktą galima laikyti tinkamu nustatytam tikslui įgyvendinti, jeigu juo iš tikrųjų „nuosekliai ir sistemingai“ siekiama šio tikslo(68).
123. Iš Teisingumo Teismo praktikos taip pat matyti, kad būtent valstybė narė, siekianti remtis tikslu, kuriuo galima pateisinti apribojimą, turi pateikti sprendimą šiuo klausimu turinčiam priimti teismui visą informaciją, leisiančią šiam įsitikinti, jog nacionalinis teisės aktas atitinka iš proporcingumo principo kylančius reikalavimus(69).
124. Lord Advocate tvirtina, kad MPU turėtų tiesioginį poveikį tik mažmeninėje rinkoje mažesne kaina nei MPU parduodamiems produktams, ir, kadangi šis poveikis būtų laipsniškas, labiausiai tai paveiktų produktus, kurių kaina už alkoholio vienetą yra mažiausia.
125. Lenkijos vyriausybė teigia, kad nėra objektyvios ir moksliškai įrodytos informacijos, kuri patvirtintų, kad asmenys, linkę pavojingai ar žalingai vartoti alkoholį, daugiausia vartoja pigius alkoholinius gėrimus, atsižvelgiant į alkoholio kiekį juose. Šios vyriausybės teigimu, Škotijos teisės aktai paveiktų tik mažas pajamas turinčius asmenis ir vis dėlto neturėtų jokio poveikio didžiausias pajamas turinčių asmenų alkoholio vartojimui, nors šie asmenys dar dažniau nei mažas pajamas turintys asmenys yra linkę pavojingai ar žalingai vartoti alkoholį. Remdamasi tuo Lenkijos vyriausybė daro išvadą, kad Škotijos vyriausybės siekiamas tikslas nebūtų veiksmingai įgyvendintas.
126. Komisija teigia, kad, paisant valstybių narių šiuo atžvilgiu turimos didelės diskrecijos, MPU nėra akivaizdžiai nepagrįsta priemonė, atsižvelgiant į kampaniją, kuria siekiama mažinti alkoholio vartojimą apskritai arba asmenų, linkusių vartoti alkoholį pavojingai ar žalingai, vartojimą konkrečiai.
127. Atsižvelgiant, pirma, į valstybėms narėms pripažįstamą diskreciją ne tik pasirinkti, kaip siekti visuomenės sveikatos politikos srityje nustatyto tikslo, bet ir nustatyti šiam tikslui pasiekti tinkamas priemones, ir, antra, į prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nurodytus prieštaringus mokslo duomenis(70) dėl paklausos elastingumo lygio kainų ar apmokestinimo atžvilgiu ir dėl viešosios politikos, grindžiamos alkoholinių gėrimų kainų kontrole ar didesniu apmokestinimu siekiant sumažinti jo vartojimą, neapibrėžto veiksmingumo, neatrodo, kad šios valstybės nepagrįstai mano, kad tokios priemonės, kokia yra MPU, nustatymas galėtų būti tinkamas pirma nurodytiems tikslams pasiekti.
128. Tačiau man kelia abejonių šios priemonės nuoseklumas ir sistemiškumas.
129. Šiuo atžvilgiu iš sprendimo dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą matyti, kad iš asmenų, linkusių alkoholį vartoti pavojingai ar žalingai, pajamų ir turto tyrimų rezultatų atrodo, kad šios rūšies vartojimas, kaip ir alkoholinių gėrimų vartojimas apskritai, didėja didėjant pajamoms, nes pirmiausia iš gyventojų dalies, priskiriamos prie mažiausias pajamas gaunančių gyventojų, 4,8 % vartotojų laikomi linkusiais žalingai vartoti alkoholį ir 10,9 % laikomi linkusiais jį vartoti pavojingai, o gyventojų, priskiriamų prie didžiausias pajamas gaunančių asmenų, dalies atveju šie skaičiai yra atitinkamai 7,7 % ir 25,7 %.
130. Be to, remiantis duomenimis, grindžiamais alkoholinių gėrimų, kurių kaina yra mažesnė nei 0,45 GBP, o ne 0,50 GBP, kuri galiausiai buvo patvirtinta ginčijamuose teisės aktuose, pardavimu Anglijoje ir Velse, pigiausių per savaitę nuperkamų alkoholinių gėrimų kiekis laipsniškai mažėja didėjant vartotojų, linkusių vartoti pavojingai ar žalingai, pajamoms.
131. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas priduria, kad, remiantis to paties tyrimo rezultatais, metinis suvartojamo alkoholio kiekis galėtų būti sumažintas 300 alkoholio vienetų per metus vartotojų, linkusių žalingai vartoti alkoholį ir priskiriamų prie mažiausias pajamas gaunančių gyventojų kategorijos, atveju, nors vartotojų, priskiriamų prie didžiausias pajamas gaunančių gyventojų, šis kiekis sumažėtų tik 34 vienetais. Vartotojų, linkusių pavojingai vartoti alkoholį ir priskiriamų prie mažiausias pajamas gaunančių gyventojų, atveju šis kiekis būtų sumažinamas 42 alkoholio vienetais, tačiau, kad ir kaip keista, vartotojų, priskiriamų prie didžiausias pajamas gaunančių gyventojų, atveju vartojimas padidėtų 5 vienetais.
132. Taigi, remiantis prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo analizuotais duomenimis, nors minimalios kainos nustatymas galėtų sumažinti asmenų, kurie vartoja pavojingai ar žalingai, alkoholio vartojimą, vis dėlto mažas pajamas gaunančių alkoholio vartotojų atveju šis poveikis būtų gerokai didesnis nei didžiausias pajamas gaunančių vartotojų atveju.
133. Atsakyme į Teisingumo Teismo raštu pateiktus klausimus Lord Advocate paaiškino, jog atliktas papildomas pigesnių nei 0,50 GBP alkoholinių gėrimų vartojimo Škotijoje tyrimas atskleidė, kad alkoholinių gėrimų, kurių vieneto kaina yra mažesnė nei 0,50 GBP, vartojimas yra gerokai didesnis tarp tų alkoholio vartotojų, kurie linkę jį vartoti pavojingai ar žalingai ir skursta, palyginti su šitaip alkoholį linkusiais vartoti, tačiau neskurstančiais asmenimis(71).
134. Be to, remdamasis įvairiais tyrimais, atliktais tiek Škotijos, tiek Jungtinės Karalystės bei tarptautiniu lygmeniu, jis teigė, kad yra įrodymų, jog jauni alkoholio vartotojai, kartais alkoholį vartojantys asmenys ir jį žalingai vartojantys asmenys yra linkę rinktis pigiausius alkoholinius gėrimus. Taip pat jis pabrėžė, kad šiuo metu alkoholis Jungtinėje Karalystėje lengviau prieinamas nei praėjusio amžiaus devintajame dešimtmetyje, o nuo 1994 m. alaus, vyno ir spiritinių gėrimų vartojimas ne horeca įstaigose padidėjo 45 %, o horeca sektoriuje jų pardavimas sumažėjo maždaug 40 %. Jo nuomone, tai galima paaiškinti aplinkybe, kad daugiausia alkoholio suvartojantys asmenys, kurie paprastai ieško pigių alkoholinių gėrimų atsižvelgdami į alkoholio kiekį juose, pakeitė savo elgesį, kad suvartotų kuo daugiau pagal savo turimas pajamas. Taigi MPU nustatymas būtų naudingas, nes trukdytų daugiausia alkoholio vartojantiems asmenims ieškoti pigesnių alternatyvų siekiant išlaikyti esamą vartojimo lygį.
135. Galiausiai mane įtikina Lord Advocate atsakyme į Teisingumo Teismo klausimą ir per posėdį pateikti išsamūs paaiškinimai; manau, kad jais pagrindžiama priemonės atitiktis tikslui nuosekliai ir sistemingai kovoti su piktnaudžiavimu alkoholiu, nes konkrečiai nurodoma, kad šis tikslas yra dalis bendresnės strategijos, kuria siekiama kovoti su alkoholio sukeliamais pražūtingais padariniais ir kuri apima kitas priemones, pavyzdžiui, konkrečių reklaminių pasiūlymų draudimą; be to, dėmesio sutelkimas į pigius alkoholinius gėrimus gali būti pateisinamas tuo, kad daugiausia šios kategorijos alkoholį vartoja pavojingai ar žalingai jį vartoti linkę asmenys, ypač jaunuoliai, kuriuos teisėtai norima apsaugoti pirmiausia.
– Priemonės būtinumas
136. Kyla klausimas, ar Škotijos valdžios institucijų siekiamas tikslas apsaugoti visuomenės sveikatą galėtų būti pasiektas ne tokiomis ribojančiomis, tačiau vienodai veiksmingomis mokestinėmis priemonėmis. Kitaip tariant, ar didesnis alkoholinių gėrimų apmokestinimas leistų pasiekti tą patį tikslą, kurio siekiama teisės aktais, nustatančiais minimalią kainą, ir kartu būtų mažiau ribojama prekyba? Norint atsakyti į visus prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo klausimus reikia, be kita ko, nustatyti, jeigu į klausimą būtų atsakyta teigiamai, ar ši mažiau ribojanti alternatyva galėtų būti netaikoma vadovaujantis tuo, kad ji gali atnešti papildomos naudos ir ją taikant būtų galima pasiekti platesnį bendrąjį tikslą.
137. Iš tiesų The Scotch Whisky Association ir kt., taip pat Bulgarijos, Lenkijos ir Portugalijos vyriausybių teiginį, kad alkoholinių gėrimų akcizo padidinimas būtų tinkamesnė priemonė, būtų galima pagrįsti Teisingumo Teismo praktika dėl minimalių mažmeninių tabako gaminių pardavimo kainų, nes daugelyje sprendimų Teisingumo Teismas yra nusprendęs, kad visuomenės sveikatos apsaugos tikslo galima tinkamai siekti didesniu šių produktų apmokestinimu, išlaikant laisvo kainų nustatymo principą.
138. Tačiau Lord Advocate ir Europos laisvosios prekybos asociacija, palaikančios priešingą teiginį, tvirtina, kad teismo praktikos, susijusios su tabaku, negalima pritaikyti alkoholiniams gėrimams, nes ji buvo grindžiama atsižvelgimu į konkrečias Direktyvos 95/59/EB(72) nuostatas, ir nors tikslas sumažinti tabako vartojimą yra universalus, apimantis visą visuomenę, tikslas nustatyti MPU yra kitoks, nes siekiama sumažinti ne pasaulinį vartojimą, o pasiekti konkretų tikslą sumažinti asmenų, kurie yra linkę alkoholį vartoti pavojingai ar žalingai, vartojimą.
139. Suomijos vyriausybė ir Komisija mano, kad pasirinkimas, ar nustatyti minimalią kainą, ar apmokestinti didesniais mokesčiais, priklauso valstybių narių diskrecijai, kurią jos turi spręsdamos, kokio lygio visuomenės sveikatos apsaugą ketina užtikrinti ir kaip šį lygį pasiekti.
140. Remdamasis Teisingumo Teismo požiūriu jo praktikoje, susijusioje su tabako produktais, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas mano, kad pagrindinėje byloje nagrinėjamais teisės aktais siekiamas tikslas apsaugoti sveikatą galėtų būti pasiektas mokestine priemone, kurios poveikis būtų mažiau ribojamasis valstybių narių tarpusavio prekybai, ja būtų mažiau iškreipiama konkurencija, be to, dėl jos apskritai padidėtų alkoholinių gėrimų kainos, ir tai galėtų lemti vartojimo ir su juo susijusių socialinių išlaidų sumažėjimą.
141. Tik darant prielaidą, kad valstybė narė gali rinktis iš skirtingų priemonių, kuriomis galima pasiekti tą patį tikslą, jai tenka pareiga pasirinkti tą priemonę, kuria mažiau ribojama laisva prekyba Sąjungoje.
142. Prieš nagrinėjant, ar mokestinė priemonė tokia pat tinkama pagrindinėje byloje nagrinėjamais teisės aktais siekiamam sveikatos apsaugos tikslui įgyvendinti ir ar ja mažiau ribojamas laisvas prekių judėjimas, reikia patikrinti, ar pagal Sąjungos teisę valstybei narei leidžiama imtis tokios priemonės.
143. Šiuo atžvilgiu pakanka pripažinti, kad direktyvomis 92/83/EEB(73) ir 92/84/EEB(74) valstybės narės įpareigojamos taikyti tik minimalų akcizą. Todėl joms lieka gana didelė diskrecija bendrai didinti akcizus, visų pirma siekiant konkrečių visuomenės sveikatos tikslų, su sąlyga, kad mokesčių sistema, kurią jos įgyvendina, gali būti laikoma suderinama su SESV 110 straipsniu, t. y. pagal šią sistemą bet kuriuo atveju importuojamų produktų neleidžiama apmokestinti daugiau nei nacionalinių produktų ir kad ji negali turėti diskriminuojamojo poveikio.
144. Telieka nustatyti, ar didesnis alkoholinių gėrimų apmokestinimas yra mažiau ribojanti priemonė.
145. Dėl tabako produktų Teisingumo Teismas yra ne kartą pripažinęs, kad mokesčių teisės aktai yra labai svarbi ir veiksminga priemonė kovoti su šių produktų vartojimu ir taip apsaugoti visuomenės sveikatą ir kad tikslo užtikrinti, kad būtų nustatytos didelės šių produktų kainos, galima adekvačiai siekti didesniu šių produktų apmokestinimu, nes dėl padidėjusio akcizo anksčiau ar vėliau turės didėti mažmeninės pardavimo kainos, kartu nedarant neigiamos įtakos kainų nustatymo laisvei(75).
146. Ar šią teismo praktiką galima pritaikyti pagrindinėje byloje nagrinėjamiems teisės aktams, susijusiems su alkoholinių gėrimų kainomis?
147. Manęs neįtikina du Lord Advocate ir Europos laisvosios prekybos asociacijos pateikti argumentai, skirti tokiam taikymui paneigti, grindžiami, pirma, konkrečiomis Direktyvos 95/59 nuostatomis ir, antra, pagrindinėje byloje nagrinėjamų teisės aktų tikslo sumažinti alkoholio vartojimą tiksliniu pobūdžiu, siekiant apimti tik tuos alkoholio vartotojus, kurie jį linkę vartoti pavojingai ar žalingai.
148. Pirma, pažymėtina, kad Sprendime Komisija / Graikija(76), kuris buvo susijęs su ieškiniu dėl įsipareigojimų neįvykdymo, Teisingumo Teismas, konstatavęs, kad nacionalinės priemonės prieštarauja Direktyvai 95/59, vis dėlto jas nagrinėjo atsižvelgdamas į galimą pateisinimą pagal SESV 36 straipsnį ir padarė išvadą, kad visuomenės sveikatos apsaugos tikslą buvo galima tinkamai pasiekti daugiau apmokestinus tabako gaminius, kartu išlaikant laisvo kainų nustatymo principą. Taigi net srityje, nereglamentuojamoje antrinės teisės nuostatų, kuriose aiškiai numatytas laisvo kainų nustatymo principas, didesniam apmokestinimui, kuriuo prekyba ribojama mažiau ir kartu galima pasiekti numatytą tikslą, turi būti teikiama pirmenybė, palyginti su minimalios kainos nustatymo priemone, kuri yra didesnė kliūtis.
149. Antra, darydamas prielaidą, kad pagrindinėje byloje nagrinėjamų teisės aktų tikslas tikrai yra tik kova su pavojingu ir žalingu alkoholinių gėrimų vartojimu – tai turi patikrinti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas – manau, kad šiuos teisės aktus priėmę subjektai turi įrodyti, jog šis konkretus tikslas taip pat nėra pasiekiamas didesniu apmokestinimu. Tačiau minėti subjektai nepateikė svarių įrodymų, patvirtinančių, kad didesnis apmokestinimas turėtų „neproporcingą“ poveikį, atsižvelgiant į siekiamą tikslą. Konstatuotina, kad iš esmės jie teigia, kad tokia priemonė turėtų „nenaudingą“ poveikį saikingai alkoholį vartojantiems asmenims, kuriems nekyla tokio pat dydžio grėsmė. Kaip ir prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, nesuprantu, kaip šis šalutinis bendro mokesčių padidinimo efektas galėtų būti laikomas neigiamu kovojant su pavojingu ir žalingu alkoholio vartojimu, juo labiau kad mokslo tyrimai lyg ir patvirtina, kad pavojingas ir žalingas alkoholio vartojimas didėja laipsniškai ir tiek, kiek didėja vartotojų pajamos, o kartu per savaitę nuperkamų pigiausių alkoholinių gėrimų kiekis mažėja didėjant vartotojų, linkusių pavojingai ar žalingai vartoti alkoholį, pajamoms.
150. Jeigu pagrindinėje byloje nagrinėjamais teisės aktais būtų siekiama ir specialiojo tikslo, susijusio su pavojingu ar žalingu alkoholio vartojimu, ir bendresnio kovos su piktnaudžiavimu alkoholiu tikslo, tai, kad alternatyvi apmokestinimo priemonė gali atnešti papildomos naudos, nes padėtų pasiekti šį bendrą tikslą, yra lemiama aplinkybė, pateisinanti šios priemonės, o ne MPU pasirinkimą.
151. Nors galiausiai būtent nacionalinis teismas turi nustatyti konkrečius tikslus, kurių siekiama numatyta priemone, patikrinti didesnio apmokestinimo priemonės pranašumus ir trūkumus ir išnagrinėti, ar sąnaudų ir naudos požiūriu ši alternatyva yra geresnė nei minimalios kainos nustatymas, manytina, kad, atsižvelgiant į proporcingumo principą, sunku pateisinti ginčijamus teisės aktus, nes atrodo, kad jie ne tokie nuoseklūs ir veiksmingi kaip didesnio apmokestinimo priemonė ir netgi gali būti palaikyti diskriminuojančiais.
152. Todėl siūlau į antrąjį ir penktąjį klausimus atsakyti taip: siekdama kovos su piktnaudžiavimu alkoholiu tikslo, kurį apima visuomenės sveikatos apsaugos tikslas, valstybė narė gali pasirinkti priimti teisės aktus, kuriais nustatoma minimali alkoholinių gėrimų mažmeninio pardavimo kaina, ribojama prekyba Europos Sąjungoje ir iškreipiama konkurencija, užuot nustačiusi didesnius mokesčius už šiuos produktus, tik jeigu įrodo, kad pasirinkta priemonė suteikia papildomą naudą ar sukelia mažesnių nepatogumų, palyginti su alternatyvia priemone. Tai, kad alternatyvi didesnio apmokestinimo priemonė gali atnešti papildomos naudos, nes padėtų siekti bendrojo kovos su piktnaudžiavimu alkoholiu tikslo, nepateisina šios priemonės netaikymo MPU priemonės naudai.
IV – Išvada
153. Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, siūlau Teisingumo Teismui taip atsakyti į Court of Session pateiktus klausimus:
1. 2013 m. gruodžio 17 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas Nr. 1308/2013, kuriuo nustatomas bendras žemės ūkio produktų rinkų organizavimas ir panaikinami Tarybos reglamentai (EEB) Nr. 922/72, (EEB) Nr. 234/79, (EB) Nr. 1037/2001 ir (EB) Nr. 1234/2007, aiškintinas taip, kad pagal jį nedraudžiami tokie nacionalinės teisės aktai, kaip nagrinėjamieji pagrindinėje byloje, kuriuose numatyta minimali mažmeninė vyno pardavimo kaina, atsižvelgiant į alkoholio kiekį parduodamame produkte, su sąlyga, kad šie teisės aktai pateisinami žmonių sveikatos apsaugos, visų pirma kovos su piktnaudžiavimu alkoholiu, tikslais ir jais neviršijama tai, kas būtina šiam tikslui pasiekti.
2. Siekdamas įvertinti, ar priemonė atitinka proporcingumo principą, nacionalinis teismas turi:
– patikrinti, ar įrodymai, kuriuos jam turi pateikti valstybė narė, leidžia pagrįstai manyti, kad pasirinktomis priemonėmis gali būti pasiektas numatytas tikslas ir kad taip pasirinkusi valstybė narė neviršijo savo diskrecijos, ir
– atsižvelgti į tai, kiek ši priemonė kenkia laisvam prekių judėjimui, palyginti su alternatyviomis priemonėmis, leidžiančiomis pasiekti tą patį tikslą, ir įvertinus visus esamus interesus.
3. Jeigu, kaip yra pagrindinės bylos aplinkybėmis, nacionalinis teismas nagrinėja ieškinį dėl nacionalinės teisės akto, kuris dar neįsigaliojo ir iš dalies kol kas yra tik projektas, teisėtumo kontrolės, siekdamas įvertinti šio teisės akto proporcingumą siekiamam tikslui, jis turi išnagrinėti ne tik informaciją, kurią nacionalinės valdžios institucijos turėjo ir ištyrė rengdamos minėtą teisės aktą, bet ir visas sprendimo priėmimo dieną egzistuojančias faktines aplinkybes. Nacionalinio teismo įgaliojimai tikrinti šią informaciją niekaip neribojami, išskyrus apribojimus, susijusius su rungimosi principo taikymu ir, laikantis lygiavertiškumo ir veiksmingumo principų, su nacionalinėmis procedūrinėmis nuostatomis, kuriomis reglamentuojamas įrodymų pateikimas teisme.
4. SESV 34 ir 36 straipsniai aiškintini taip, kad jais valstybei narei, siekiančiai kovos su piktnaudžiavimu alkoholiu tikslo, kurį apima visuomenės sveikatos apsaugos tikslas, draudžiama pasirinkti priimti teisės aktus, kuriais nustatoma minimali alkoholinių gėrimų mažmeninio pardavimo kaina, ribojama prekyba Europos Sąjungoje ir iškreipiama konkurencija, užuot nustačius didesnius mokesčius už šiuos produktus, nebent ji įrodytų, kad pasirinkta priemonė suteikia papildomą naudą ar sukelia mažesnių nepatogumų, palyginti su alternatyvia priemone. Tai, kad alternatyvi didesnio apmokestinimo priemonė gali atnešti papildomos naudos, nes padėtų siekti bendrojo kovos su piktnaudžiavimu alkoholiu tikslo, nepateisina šios priemonės netaikymo minimalios kainos nustatymo priemonės naudai.