MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
EVGENIJA TANCHEVA
od 11. travnja 2019.(1)
Predmet C‑619/18
Europska komisija
protiv
Republike Poljske
„Povreda obveza države članice – Članak 258. UFEU‑a – Članak 7. UEU‑a – Vladavina prava – Članak 19. stavak 1. UEU‑a – Načelo djelotvorne sudske zaštite – Načela neovisnosti i nesmjenjivosti sudaca – Povelja Europske unije o temeljnim pravima – Članci 47. i 51. – Nacionalne mjere kojima se snižava dob za umirovljenje aktivnih sudaca Vrhovnog suda – Nepostojanje prijelaznog razdoblja – Nacionalne mjere kojima se predsjedniku Republike Poljske dodjeljuje pravo da prema vlastitoj ocjeni produlji aktivni mandat sudaca Vrhovnog suda”
I. Uvod
1. Komisija je u predmetnom slučaju pokrenula postupak zbog povrede obveze protiv Republike Poljske na temelju članka 258. UFEU‑a jer je potonja povrijedila obveze koje ima na temelju članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a u vezi s člankom 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja), time što je, kao prvo, povrijedila načelo nesmjenjivosti sudaca usvojivši mjere kojima je snižena dob za umirovljenje sudaca Sąd Najwyższy (Vrhovni sud, Poljska) imenovanih na taj sud prije 3. travnja 2018. i, kao drugo, povrijedila načelo neovisnosti sudstva usvojivši mjere kojima je predsjedniku Republike dodijeljeno pravo da prema vlastitoj ocjeni produlji aktivni mandat sudaca Vrhovnog suda nakon što dosegnu sniženu dob za umirovljenje.
2. Ovaj predmet u biti pruža Sudu priliku da prvi put u kontekstu izravne tužbe zbog povrede obveze na temelju članka 258. UFEU‑a odluči o sukladnosti određenih mjera države članice u pogledu organizacije njezina pravosudnog sustava sa standardima koji su u članku 19. stavku 1. drugom podstavku UEU‑a u vezi s člankom 47. Povelje utvrđeni u pogledu osiguravanja vladavine prava u Unijinu pravnom poretku(2). On ujedno otvara neka važna pitanja o materijalnom području primjene članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a u vezi s člankom 47. Povelje i odnosu između postupaka predviđenih člankom 258. UFEU‑a i člankom 7. UEU‑a.
II. Pravni okvir
A. Pravo Unije
3. Članak 19. stavak 1. drugi podstavak UEU‑a predviđa:
„Države članice osiguravaju pravne lijekove dostatne za osiguranje učinkovite pravne zaštite u područjima obuhvaćenima pravom Unije.”
B. Poljsko pravo
4. Člankom 30. stavkom 1. Ustawa z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (Zakon od 23. studenoga 2002. o Vrhovnom sudu, Dz. U. br. 240 iz 2002., pozicija 2052, kako je izmijenjen) (u daljnjem tekstu: Zakon o Vrhovnom sudu iz 2002.) dob za umirovljenje sudaca Vrhovnog suda utvrđena je na 70 godina, uz mogućnost suca da najkasnije šest mjeseci prije nego što navrši tu dob podnese izjavu prvom predsjedniku Vrhovnog suda da želi nastaviti obavljati svoju dužnost i predoči potvrdu o svojem zdravstvenom stanju. Ako bi tako postupio, sudac je mogao, na temelju članka 30. stavka 5. tog zakona, automatski nastaviti obavljati svoje dužnosti do 72. godine.
5. Dana 20. prosinca 2017., predsjednik Republike Poljske potpisao je Ustawa z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (Zakon od 8. prosinca 2017. o Vrhovnom sudu, Dz. U. iz 2018., pozicija 5, kako je izmijenjen) (u daljnjem tekstu: Zakon o Vrhovnom sudu), koji je stupio na snagu 3. travnja 2018.
6. Stavci 1. do 4. članka 37. Zakona o Vrhovnom sudu glase:
„1. Sudac Vrhovnog suda odlazi u mirovinu na dan svojeg 65. rođendana, osim ako najkasnije šest i najranije dvanaest mjeseci prije tog dana podnese izjavu da želi nastaviti raditi kao sudac i predoči potvrdu, izdanu u skladu s pravilima koja se odnose na kandidate za sudačku funkciju, da mu zdravlje nije prepreka za obavljanje sudačkih dužnosti te predsjednik Republike Poljske dâ suglasnost da odnosna osoba nastavi raditi kao sudac Vrhovnog suda.
1.a Prije nego što dâ suglasnost da odnosna osoba nastavi raditi kao sudac Vrhovnog suda, predsjednik Republike Poljske savjetuje se s Državnim sudbenim vijećem. Državno sudbeno vijeće predsjedniku Republike Poljske dostavlja mišljenje u roku od 30 dana od datuma na koji predsjednik Republike Poljske zatraži dostavu takvog mišljenja. Ako se mišljenje ne dostavi u roku navedenom u drugoj rečenici, smatra se da je Državno sudbeno vijeće dalo pozitivno mišljenje.
1.b Prilikom izrade mišljenja iz stavka 1.a, Državno sudbeno vijeće u obzir uzima interes pravosudnog sustava ili važan društveni interes, prije svega razborito korištenje osoblja Vrhovnog suda ili potrebe povezane s količinom posla koji tereti pojedina vijeća Vrhovnog suda.
2. Izjava i potvrda iz stavka 1. dostavljaju se prvom predsjedniku Vrhovnog suda, koji ih odmah prosljeđuje, zajedno sa svojim mišljenjem, predsjedniku Republike Poljske. Prvi predsjednik Vrhovnog suda predsjedniku Republike Poljske dostavlja svoju izjavu i potvrdu zajedno s mišljenjem kolegija Vrhovnog suda.
3. Predsjednik Republike Poljske može suglasnost da sudac nastavi raditi na svojoj funkciji dati u roku od tri mjeseca od datuma primitka mišljenja Državnog sudbenog vijeća iz stavka 1.a ili u roku od tri mjeseca od isteka roka za dostavu tog mišljenja. Ako predsjednik Republike Poljske ne dâ suglasnost u roku navedenom u prvoj rečenici, smatra se da je sudac otišao u mirovinu na dan svojeg 65. rođendana. Ako se postupak u vezi s produljenjem mandata suca Vrhovnog suda ne okonča prije nego što taj sudac navrši dob navedenu u stavku 1., potonji ostaje na svojoj funkciji do okončanja postupka.
4. Suglasnost iz stavka 1. vrijedi tri godine te se može dati najviše dva puta. Odredbe stavka 3. primjenjuju se mutatis mutandis. Sudac kojemu je odobren nastavak rada na Vrhovnom sudu može bilo kada otići u mirovinu nakon svojeg 65. rođendana slanjem izjave prvom predsjedniku Vrhovnog suda, koji je odmah prosljeđuje predsjedniku Republike Poljske. Prvi predsjednik Vrhovnog suda svoju izjavu šalje izravno predsjedniku Republike Poljske.”
7. Stavci 1. i 1.a članka 111. Zakona o Vrhovnom sudu glase:
„1. Suci Vrhovnog suda koji su do datuma stupanja na snagu ovog Zakona navršili 65 godina ili koji će 65 godina navršiti u roku od tri mjeseca od tog datuma odlaze u mirovinu dan nakon isteka ta tri mjeseca, osim ako u roku od mjesec dana od datuma stupanja na snagu ovog Zakona podnesu izjavu i potvrdu iz članka 37. stavka 1. te predsjednik Republike Poljske dâ suglasnost da sudac Vrhovnog suda nastavi obavljati svoju dužnost. Odredbe stavaka 2. do 4. članka 37. primjenjuju se mutatis mutandis.
1.a. Suci Vrhovnog suda koji navrše 65 godina u razdoblju od tri do dvanaest mjeseci od datuma stupanja na snagu ovog Zakona odlaze u mirovinu dvanaest mjeseci od navedenog datuma, osim ako u tom roku podnesu izjavu i potvrdu iz članka 37. stavka 1. te predsjednik Republike Poljske dâ suglasnost da sudac Vrhovnog suda nastavi obavljati svoju dužnost. Odredbe stavaka 1.a do 4. članka 37. primjenjuju se mutatis mutandis.”
8. Ustawa z dnia 10 maja 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw (Zakon od 10. svibnja 2018. o izmjeni Zakona o organizaciji redovnih sudova, Zakona o Vrhovnom sudu i određenih drugih zakona, Dz. U. iz 2018., pozicija 1045) (u daljnjem tekstu: Revizijski zakon od 10. svibnja 2018.) sadržava, pored odredbi o izmjeni Zakona o Vrhovnom sudu, i određene autonomne odredbe o postupku produljenja aktivnog mandata sudaca Vrhovnog suda koji su dob za umirovljenje od 65 godina navršili najkasnije 3. srpnja 2018. Članak 5. tog zakona predviđa:
„Predsjednik Republike Poljske Državnom sudbenom vijeću odmah prosljeđuje izjave iz članka 37. stavka 1. i članka 111. stavka 1. Zakona [o Vrhovnom sudu] koje nije razmotrio do datuma stupanja na snagu ovog Zakona. Državno sudbeno vijeće svoje mišljenje dostavlja u roku od 30 dana od datuma na koji ga je predsjednik Republike Poljske pozvao da pruži svoje mišljenje. Predsjednik Republike Poljske može sucu Vrhovnog suda odobriti nastavak rada u roku od 60 dana od datuma primitka mišljenja Državnog sudbenog vijeća ili isteka roka za dostavu tog mišljenja. Odredbe stavaka 2. do 4. članka 37. Zakona [o Vrhovnom sudu], kako su izmijenjene ovim Zakonom, primjenjuju se mutatis mutandis.”
9. Dana 17. prosinca 2018., predsjednik Republike Poljske potpisao je Ustawa z dnia 21 listopada 2018 r. o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym (Zakon od 21. studenoga 2018. o izmjeni Zakona o vrhovnom sudu, Dz. U. iz 2018., pozicija 2507) (u daljnjem tekstu: Zakon od 21. studenoga 2018.), koji je stupio na snagu 1. siječnja 2019. U skladu s člankom 1. tog zakona, stavci 1.a do 4. članka 37. i stavci 1. i 1.a članka 111. Zakona o Vrhovnom sudu stavljaju se izvan snage, dok se, u skladu s člankom 2. tog zakona, suci Vrhovnog suda, uključujući one koji su se umirovili na temelju odredbi Zakona o Vrhovnom sudu, ponovno imenuju kao suci pri čemu se smatra da u obavljanju njihovih dužnosti nije bilo prekida.
III. Predsudski postupak
10. Iako je Komisija 20. prosinca 2017. pokrenula mehanizam iz članka 7. stavka 1. UEU‑a(3), ona je Poljskoj 2. srpnja 2018. poslala pismo opomene u skladu s člankom 258. UFEU‑a u pogledu sukladnosti Zakona o Vrhovnom sudu i Revizijskog zakona od 10. svibnja 2018. (u daljnjem tekstu zajedno: sporne mjere) s člankom 19. stavkom 1. drugim podstavkom UEU‑a i člankom 47. Povelje te ju je pozvala da se očituje u roku od jednog mjeseca.
11. Poljska je na pismo opomene odgovorila dopisom od 2. kolovoza 2018. Osporila je Komisijine argumente i zatražila zatvaranje postupka.
12. Komisija je 14. kolovoza 2018. Poljskoj poslala obrazloženo mišljenje, navodeći da je potonja povrijedila obveze koje ima na temelju članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a u vezi s člankom 47. Povelje. Pozvala je Poljsku da postupi u skladu s tim mišljenjem u roku od jednog mjeseca od njegova primitka.
13. Poljska je 14. rujna 2018. odgovorila na obrazloženo mišljenje, ponovivši svoje stajalište da je navod o povredi obveza neosnovan i zatraživši zatvaranje postupka.
IV. Postupak pred Sudom
14. Komisija je tužbom podnesenom 2. listopada 2018. pokrenula predmetni postupak pred Sudom na temelju članka 258. UFEU‑a. Od Suda zahtijeva da:
– utvrdi da je Republika Poljska povrijedila obveze koje ima na temelju članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a u vezi s člankom 47. Povelje jer je snizila dob za umirovljenje sudaca Vrhovnog suda i sniženu dob za umirovljenje primijenila na suce koji su imenovani na taj sud prije 3. travnja 2018. te također predsjedniku Republike Poljske dodijelila pravo da aktivni mandat sudaca tog suda produlji prema vlastitoj ocjeni;
– naloži Republici Poljskoj snošenje troškova postupka.
15. U svojem odgovoru na tužbu podnesenom 17. prosinca 2018., Republika Poljska od Suda zahtijeva da:
– predmetnu tužbu u cijelosti odbije kao neosnovanu;
– naloži Komisiji snošenje troškova postupka.
16. Komisija je zasebnim podneskom uloženim 2. listopada 2018. zatražila određivanje privremenih mjera na temelju članka 279. UFEU‑a i članka 160. stavaka 2. i 7. Poslovnika Suda, zahtijevajući od Suda da Poljskoj naloži: kao prvo, da obustavi primjenu članka 37. stavaka 1. do 4. i članka 111. stavaka 1. i 1.a Zakona o Vrhovnom sudu, članka 5. Revizijskog zakona od 10. svibnja 2018. i svih drugih mjera usvojenih radi provedbe tih odredbi; kao drugo, da usvoji sve mjere potrebne da se osigura da suci Vrhovnog suda koji su zahvaćeni tim odredbama nastave na istim funkcijama obavljati svoje dužnosti uživajući pritom prava i uvjete koje su uživali prije 3. travnja 2018.; kao treće, da se suzdrži od imenovanja sudaca Vrhovnog suda ili novog prvog predsjednika tog suda na mjesto onih koji su zahvaćeni navedenim odredbama; i, kao četvrto, da Komisiji svaki mjesec prijavljuje mjere usvojene radi provedbe tog naloga.
17. Komisija je ujedno zatražila, na temelju članka 160. stavka 7. Poslovnika Suda, da se navedene privremene mjere odrede prije nego što Poljska podnese svoja očitovanja, u vidu neposrednog rizika od ozbiljnog i nepopravljivog narušavanja načela djelotvorne sudske zaštite u kontekstu primjene prava Unije.
18. Potpredsjednik Suda rješenjem od 19. listopada 2018. privremeno je odobrio taj potonji zahtjev do usvajanja rješenja o okončanju postupka za privremene mjere(4).
19. Mađarska je zahtjevom podnesenim 22. listopada 2018. zatražila da joj se dopusti da u postupak za privremene mjere intervenira u potporu Poljskoj. Odlukom od 30. listopada 2018. dopušteno joj je da intervenira u usmeni dio postupka.
20. Potpredsjednik Suda je 23. listopada 2018., u skladu s člankom 161. stavkom 1. Poslovnika Suda, zahtjev za privremene mjere uputio Sudu koji ga je, s obzirom na njegovu važnost, dodijelio svojem velikom vijeću u skladu s člankom 60. stavkom 1. Poslovnika Suda.
21. Sud je rješenjem od 17. prosinca 2018. u cijelosti odobrio Komisijin zahtjev za privremene mjere do donošenja presude u ovom predmetu(5).
22. Osim toga, Komisija je 2. listopada 2018. zatražila od Suda da ovaj predmet riješi u skladu s ubrzanim postupkom iz članka 23.a Statuta Suda Europske unije i članka 133. Poslovnika Suda. Predsjednik Suda je rješenjem od 15. studenoga 2018. odobrio taj zahtjev(6).
23. Mađarska je zahtjevom podnesenim 24. listopada 2018. zatražila da joj se dopusti intervencija u potporu Poljskoj. Predsjednik Suda rješenjem od 19. prosinca 2018. odlučio je, u skladu s člankom 134. Poslovnika Suda, ne dopustiti podnošenje replike, odgovora na repliku i intervencijskog podneska. Odlukom od 9. siječnja 2019. Mađarskoj je dopušteno da intervenira u usmeni dio postupka.
24. Dana 12. veljače 2019. održana je rasprava, na kojoj su Komisija, Poljska i Mađarska iznijele usmena očitovanja.
V. Argumenti stranaka
A. Komisija
25. Komisija je na raspravi naglasila da unatoč tomu što su odredbe Zakona o Vrhovnom sudu koje se osporavaju u ovom postupku izmijenjene Zakonom od 21. studenoga 2018., nije sigurno jesu li potonjim zakonom uklonjene navodne povrede prava Unije te da u svakom slučaju, s obzirom na važnost neovisnosti sudstva u Unijinu pravnom poretku, i dalje postoji interes da se predmet riješi.
26. Komisija je na raspravi dalje istaknula da sporne mjere, u skladu sa sudskom praksom Suda(7), spadaju u područje primjene članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a te da je članak 47. Povelje relevantan jer on u navedenu odredbu UEU‑a unosi zahtjeve neovisnosti i nepristranosti. To znači da se članak 51. stavak 1. Povelje ne primjenjuje, što znači da Komisija, pokrenuvši predmetni postupak, nije ni na koji način proširila nadležnost Unije, što bi se protivilo članku 6. stavku 1. UEU‑a.
27. Komisija u svojem prvom prigovoru navodi da članak 37. stavak 1. i članak 111. stavci 1. i 1.a Zakona o Vrhovnom sudu povrjeđuju načelo nesmjenjivosti sudaca, koje je bitan aspekt neovisnosti sudstva, time što snižavaju dob za umirovljenje sudaca Vrhovnog suda imenovanih na taj sud prije 3. travnja 2018. Iako se tom načelu ne protive uređenja prema kojima dob za umirovljenje suca nije identična onoj koja se primjenjivala u trenutku njegova imenovanja, članak 19. stavak 1. UEU‑a zahtijeva uvođenje odgovarajućih zaštitnih mjera, kao što su prijelazne mjere ili postupni pristup, kako se takva uređenja ne bi upotrijebila za izmjenu sastava sudova.
28. Komisija navodi da sporne mjere utječu na više od jedne trećine, ili 27 od 72, sudaca Vrhovnog suda, uključujući prvog predsjednika Vrhovnog suda, čiji je šestogodišnji mandat, zajamčen člankom 183. stavkom 3. poljskog ustava, trebao isteći 30. travnja 2020. te čije su sudačke dužnosti trebale prestati 22. studenoga 2022. Prema njezinu mišljenju, s obzirom na nepostojanje prijelaznih mjera, sporne mjere uzrokovale su korjenitu i trenutnu promjenu u sastavu Vrhovnog suda. To se protivi načelu nesmjenjivosti sudaca jer se snižena dob za umirovljenje primjenjuje na suce Vrhovnog suda koji su bili aktivni na datum stupanja na snagu Zakona o Vrhovnom sudu te ozbiljno utječe na neovisnost Vrhovnog suda, koji je sastavljen od sudaca koji načelno imaju veliko profesionalno iskustvo te čija je dob stoga starija.
29. Komisija dalje tvrdi, među ostalim, da cilj usklađivanja dobi za umirovljenje sudaca Vrhovnog suda s općom dobi za umirovljenje ne može opravdati povredu načela nesmjenjivosti sudaca. Prema njezinu mišljenju, iako su neki od sudaca zahvaćenih spornim mjerama imenovani kada je dob za umirovljenje bila 65 godina, njihov je mandat 2002. produljen do navršetka 70 godina te se tu novu dobnu granicu mora uzeti u obzir u ocjeni je li trajanje mandata suca skraćeno.
30. Komisija u svojem drugom prigovoru navodi da članak 37. stavci 1. do 4. i članak 111. stavci 1. i 1.a Zakona o Vrhovnom sudu i Revizijski zakon od 10. svibnja 2018., koji predsjedniku Republike Poljske daju ovlast da produlji aktivni mandat sudaca Vrhovnog suda, povrjeđuju načelo neovisnosti sudstva jer se njegova odluka ne temelji ni na kakvim obvezujućim kriterijima niti podliježe ikakvom sudskom nadzoru te on stoga pri njezinu donošenju ima preširoku marginu prosudbe koja mu omogućuje da utječe na suce Vrhovnog suda. Prema Komisijinu navodu, s obzirom na to da predsjednik Republike može dva puta produljiti aktivni mandat suca Vrhovnog suda za razdoblje od tri godine, potreba da sudac dobije odobrenje da bi nakon isteka prvog razdoblja od tri godine nastavio obavljati svoje dužnosti također povrjeđuje načelo neovisnosti sudstva. Komisija naglašava da se predmetni prigovor odnosi i na suce imenovane na Vrhovni sud nakon 3. travnja 2018.
31. Osobito, Komisija tvrdi da dužnost predsjednika Republike Poljske da zatraži mišljenje Državnog sudbenog vijeća (u daljnjem tekstu: DSV) ne uklanja njegovu preširoku marginu prosudbe, jer se to mišljenje temelji na vrlo općenitim kriterijima te ne obvezuje predsjednika Republike Poljske. Komisija ujedno smatra da DSV, s obzirom na to da je reformiran na način da ga, protivno europskim normama, većinom čine suci koje bira parlament, a ne drugi kolege suci(8), ne može osigurati neovisnost sudstva. Ona dodaje da sporne mjere u pogledu sudaca koji 65 godina navrše do 3. srpnja 2018. ne predviđaju kriterije kojima se DSV treba voditi prilikom izdavanja svojeg mišljenja, a u pogledu sudaca koji 65 godina navrše nakon 3. srpnja 2018. ne postoji rok u kojem predsjednik Republike Poljske mora zatražiti takvo mišljenje.
32. Komisija dalje ističe da uređenja drugih država članica nisu usporediva sa situacijom u Poljskoj te da poljska pravila o tajnosti vijećanja i sastavu vijećâ zanemaruju činjenicu da se neovisnost sudstva odnosi na organizaciju sudova te na to ostavlja li tijelo dojam neovisnosti.
B. Republika Poljska
33. Republika Poljska prije svega ističe da je ova tužba bespredmetna te da je treba povući jer su Zakonom od 21. studenoga 2018. sve odredbe koje se pobijaju u predmetnom postupku stavljene izvan snage te su njihovi učinci uklonjeni.
34. Poljska, uz potporu Mađarske, dalje tvrdi da sporne mjere nisu obuhvaćene materijalnim područjem primjene članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a ili članka 47. Povelje. Ona u tom pogledu naglašava da se prigovore mora zasebno ispitati, jer te odredbe imaju različita područja primjene.
35. Osobito, Poljska ističe, a Mađarska joj se u tome pridružuje, da, u skladu s člankom 19. stavkom 1. UEU‑a, nije sporno da Poljska osigurava da pojedinci imaju na raspolaganju djelotvoran sustav pravnih lijekova, da su poljski suci pokriveni sustavom jamstava neovisnosti te da ocjenu tih jamstava nije moguće sagledavati isključivo na temelju pojedinačne odredbe koja se odnosi na umirovljenje sudaca ne uzimajući u obzir čitav pravni sustav čiji je ona dio. One ujedno naglašavaju da presuda ASJP(9) nije relevantna jer se odnosila na nacionalne mjere namijenjene provedbi prava Unije te da ne ide u prilog tvrdnji da je Unija stekla nadležnost za organizaciju pravosuđa.
36. Kada je riječ o članku 47. Povelje, Poljska i Mađarska ističu da sporne mjere ne provode pravo Unije u smislu članka 51. stavka 1. Povelje niti povrjeđuju subjektivna prava pojedinaca. Poljska naglašava da se članku 6. stavku 1. UEU‑a i članku 51. stavku 2. Povelje protivi tumačenje Povelje koje Uniji dopušta da djeluje izvan ovlasti koje su joj dodijeljene, kako je istaknuto u Protokolu br. 30 o primjeni Povelje Europske unije o temeljnim pravima na Poljsku i Ujedinjenu Kraljevinu(10), kojim je isključeno proširenje ovlasti Suda.
37. Kada je riječ o prvom prigovoru, Poljska tvrdi da Komisija nije dokazala vezu između promjene dobi za umirovljenje sudaca Vrhovnog suda i navodne povrede načela nesmjenjivosti sudaca. Prema njezinu mišljenju, ništa ne upućuje na to da su sporne mjere reakcija na odluke određenih sudaca te se umirovljenje ne može smatrati otkazom, jer sudac ostaje vezan svojim radnim odnosom i nastavlja primati plaću. Poljska upućuje na jamstva neovisnosti sudstva predviđena poljskim ustavom, uključujući nesmjenjivost sudaca, iz kojeg proizlazi da sudac odlazi u mirovinu kada navrši određenu dob(11).
38. Poljska ističe, među ostalim, da ona na temelju članka 19. stavka 1. UEU‑a ne mora predvidjeti prijelazno razdoblje kada snižava dob za umirovljenje sudaca kako bi zajamčila njihovu neovisnost. Ona ujedno navodi da je među 27 od 72 sudaca koji su zahvaćeni spornim mjerama njih 17 imenovano na Vrhovni sud kada je dob za umirovljenje bila 65 godina, a od 10 sudaca imenovanih kada je dob za umirovljenje bila 70 godina predsjednik Republike Poljske trojici je odobrio da nastave obavljati svoje dužnosti, što znači da je samo sedam sudaca zahvaćeno dobi za umirovljenje nižom od one koja se primjenjivala kada su imenovani na Vrhovni sud.
39. Poljska je, uz potporu Mađarske, na raspravi naglasila da je cilj spornih mjera uskladiti dob za umirovljenje sudaca Vrhovnog suda s općom dobi za umirovljenje u Poljskoj, kako je priznato u sudskoj praksi Suda(12). Osim toga, Mađarska smatra da su sporne mjere dio općeg zakonodavnog paketa koji nije usmjeren ni na jednu konkretnu skupinu sudaca te da Komisijina argumentacija ograničava nacionalne zakonodavce u prilagođavanju relevantnih pravila gospodarskim i društvenim promjenama.
40. Kada je riječ o drugom prigovoru, Poljska u pogledu Komisijina navoda o možebitnom riziku od pritiska na suce Vrhovnog suda u vezi s produljenjem njihova mandata od strane predsjednika Republike Poljske ističe da to nije moguće smatrati povredom članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a. Poljska osobito tvrdi da suci Vrhovnog suda uživaju jamstva neovisnosti kako bi odluke mogli donositi bez pritiska te upućuje na poljska pravila o tajnosti vijećanja i sastavu vijećâ. Ona navodi da predsjednik Republike Poljske djeluje u okviru svoje ustavne ovlasti da kao zaštitnik poljskog ustava imenuje suce(13) te tako provodi vlastitu ocjenu na temelju vrijednosti koje proizlaze iz ustava, pri čemu nije vezan mišljenjima prvog predsjednika (ili kolegija) Vrhovnog suda i DSV‑a. Prema mišljenju Poljske, nepostojanje sudskog nadzora njegove odluke objašnjava činjenica da su radni odnosi sudaca Vrhovnog suda uređeni javnim pravom te da bi se takav sudski nadzor ujedno protivio poljskom ustavnom pravu.
41. Poljska dalje navodi da je DSV vezan kriterijima iz spornih mjera kada izdaje mišljenje, uključujući kada je riječ o sucima koji 65 godina navrše do 3. srpnja 2018., te da će predsjednik Republike Poljske, iako te mjere kada je riječ o sucima koji 65 godina navrše nakon 3. srpnja 2018. ne predviđaju rok u kojem on mora zatražiti takvo mišljenje, u praksi to odmah učiniti. Poljska je na raspravi naglasila da reforma DSV‑a ima tek ograničen značaj za ovaj predmet te da Komisijina argumentacija da neovisnost sudstva zahtijeva da takve odluke donose suci, preko tijela koja odabiru, počiva na standardima koji nisu općeprihvaćeni u Uniji i zanemaruje uređenja nekoliko država članica i Suda, čime rezultira dvostrukim standardima neovisnosti sudstva.
VI. Analiza
42. Došao sam do zaključka da je potrebno provesti zasebnu ocjenu materijalnog područja primjene članka 19. stavka 1. UEU‑a i članka 47. Povelje. Posljedično, prigovore treba odbaciti kao nedopuštene u dijelu u kojem se temelje na članku 47. Povelje, s obzirom na to da Komisija nije iznijela nikakve argumente kojima bi pokazala da je Poljska provodila pravo Unije, kako zahtijeva članak 51. stavak 1. Povelje. Također zaključujem da su prigovori osnovani u dijelu u kojem se temelje na članku 19. stavku 1. drugom podstavku UEU‑a te da činjenica da je pokrenut mehanizam iz članka 7. stavka 1. UEU‑a ne onemogućuje provedbu predmetnog postupka.
43. Moja je analiza podijeljena na četiri glavna dijela, koji se odnose na: kao prvo, dopuštenost tužbe u vezi sa Zakonom od 21. studenoga 2018. (A); kao drugo, odnos između članka 258. UFEU‑a i članka 7. UEU‑a (B); kao treće, materijalno područje primjene članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a i članka 47. Povelje te Komisijino oslanjanje na te povezane odredbe (C); i, kao četvrto, meritum tužbe (D).
A. Dopuštenost tužbe u vezi sa Zakonom od 21. studenoga 2018.
44. Sud je više puta utvrdio da postojanje povrede obveza iz članka 258. UFEU‑a valja ocjenjivati prema stanju u državi članici kakvo je bilo u trenutku isteka roka određenog u obrazloženom mišljenju(14). Tužba zbog povrede obveze koja više ne postoji u trenutku isteka tog roka nije dopuštena jer je bespredmetna(15).
45. Iz ustaljene sudske prakse ujedno proizlazi da Komisija pravni interes za pokretanje postupka na temelju članka 258. UFEU‑a zadržava i ako se navodna povreda ispravi nakon isteka roka predviđenog u obrazloženom mišljenju(16). Taj postupak i dalje ima smisao, koji se osobito može sastojati u utvrđivanju osnove odgovornosti koju bi država članica mogla snositi prema onima koji steknu prava zbog povrede obveze koju je počinila(17).
46. Komisija je u predmetnom slučaju pozvala Poljsku da postupi u skladu s obrazloženim mišljenjem u roku od jednog mjeseca od njegova primitka (vidjeti točku 12. ovog mišljenja) 14. kolovoza 2018., kako proizlazi iz pečata o primitku. Stoga, na pitanje jesu li obveze povrijeđene mora se odgovoriti s obzirom na stanje kakvo je u Poljskoj bilo 14. rujna 2018. Budući da je Zakon od 21. studenoga 2018. stupio na snagu 1. siječnja 2019., to jest nakon isteka roka predviđenog u obrazloženom mišljenju, nije ga moguće uzeti u obzir te ne čini tužbu bespredmetnom.
47. Posljedično, Zakonom od 21. studenoga 2018. nije uklonjena potreba da Sud odluči u ovom predmetu te Unija, druge države članice i pojedinci doista imaju važan interes u pogledu presude Suda. Iz sadržajne perspektive, ta će presuda biti usredotočena na poštovanje vladavine prava u Unijinu pravnom sustavu te će pružiti smjernice o tome što je potrebno za zaštitu te vladavine prava. Pitanje jesu li Zakonom od 21. studenoga 2018. dostatno ispravljene navodne povrede prava Unije stoga nije relevantno za predmetni postupak(18).
B. Članak 258. UFEU‑a i članak 7. UEU‑a
48. U skladu s člankom 258. UFEU‑a, Komisija može pokrenuti postupak zbog povrede obveze ako smatra da država članica nije ispunila „obvezu na temelju Ugovorâ”. Upućivanje na „Ugovore” u toj odredbi, u usporedbi s nekadašnjim člankom 226. UEZ‑a, u kojem se upućivalo na „ovaj Ugovor”, znači da Komisija takav postupak može pokrenuti i zbog povreda obveza iz UEU‑a i zbog povreda obveza iz UFEU‑a(19), podložno posebnom izuzeću u području Zajedničke vanjske i sigurnosne politike predviđenom u članku 24. stavku 1. drugom podstavku UEU‑a i članku 275. UFEU‑a(20). Takav postupak obuhvaća i navodne povrede Povelje, koja je obvezujući primarni propis Unije(21), pod uvjetom da ponašanje države članice spada u njezino područje primjene(22).
49. Međutim, može li Komisija postupak na temelju članka 258. UFEU‑a pokrenuti kada je mehanizam iz članka 7. stavka 1. UEU‑a već pokrenut, kao u predmetnom slučaju? Naime, u pravnoj se teoriji raspravlja o tome djeluje li članak 7. UEU‑a kao „lex specialis za nadzor i sankcioniranje (ne)poštovanja prava Unije, koji stoga ima prednost pred primjenom postupka iz članka 258. UFEU‑a ili je isključuje”(23). Iako Komisija predmetnu tužbu temelji na članku 19. stavku 1. drugom podstavku UEU‑a u vezi s člankom 47. Povelje, ona iste zakonodavne promjene, povezane sa Zakonom o Vrhovnom sudu kako je izmijenjen, ističe i u svojem Obrazloženom prijedlogu odluke Vijeća o utvrđivanju da postoji očita opasnost da Republika Poljska teško prekrši vladavinu prava, čime je prvi put pokrenula mehanizam iz članka 7. stavka 1. UEU‑a(24).
50. Postoje čvrsti razlozi za zaključak da su članak 7. UEU‑a i članak 258. UFEU‑a odvojeni temelji za pokretanje postupaka te da je moguće istovremeno na oba se pozvati. Osobito, te se odredbe u svojem tekstu međusobno ne isključuju te, kako je gore navedeno (vidjeti točku 48. ovog mišljenja), upućivanje u članku 258. UFEU‑a na „obvezu na temelju Ugovorâ” načelno obuhvaća sva Unijina pravila koja se ne tiču ZVSP‑a. Tomu u prilog ide različita struktura i svrha postupaka predviđenih člankom 7. UEU‑a odnosno člankom 258. UFEU‑a. Članak 7. UEU‑a je u biti „politički” postupak koji je namijenjen za slučaj kada država članica „teško i ustrajno” krši vrijednosti utvrđene u članku 2. UEU‑a – pri čemu se primjenjuju visoki pragovi – te koji može dovesti do ukidanja članskih prava države članice, uključujući njezina prava suodlučivanja(25). Članak 258. UFEU‑a je izravan „pravni” put pred Sudom za osiguravanje toga da države članice provode pravo Unije, služi ishođenju utvrđenja o postojanju povrede te ujedno može rezultirati izricanjem novčanih kazni u postupku predviđenom u članku 260. UFEU‑a, s ciljem da se državu članicu potakne da prestane s povredom(26). Te razlike odražavaju autonomnu, ali komplementarnu narav tih postupaka, koji se mogu usporedno primjenjivati(27). Osim toga, činjenica da članak 269. UFEU‑a, koji se odnosi na osporavanje zakonitosti akta koje je usvojilo Europsko vijeće ili Vijeće u skladu s člankom 7. UEU‑a, ograničava nadležnost Suda na „postupovne odredbe” iz članka 7. UEU‑a ne može umanjiti mogućnost Suda da odluči na temelju svoje nadležnosti u skladu s člankom 258. UFEU‑a(28).
51. Stoga, činjenica da je pokrenut mehanizam iz članka 7. stavka 1. UEU‑a ne onemogućuje provedbu predmetnog postupka.
C. Područje primjene članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a i članka 47. Povelje
1. Zasebna ocjena
52. Komisija je predmetnu tužbu podnijela uz obrazloženje da je Poljska povrijedila obveze koje ima na temelju članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a, u vezi s člankom 47. Povelje. Čini se da se njezina tužba temelji na objema navedenim odredbama.
53. Pritom se otvara pitanje treba li provesti zasebnu ocjenu materijalnog područja primjene članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a i članka 47. Povelje, kako Poljska tvrdi, ili se, kako Komisija navodi, za potrebe navođenja povrede članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a ne mora dokazati da sporne mjere provode pravo Unije u smislu članka 51. stavka 1. Povelje pa se zahtjevi neovisnosti iz članka 47. Povelje mogu „unijeti” u članak 19. stavak 1. drugi podstavak UEU‑a.
54. Slažem se s Poljskom da je potrebna zasebna ocjena materijalnog područja primjene članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a i članka 47. Povelje. Tomu u prilog ide sudska praksa Suda koja upućuje na vezu između tih dviju odredbi u osiguravanju djelotvorne sudske zaštite, pri čemu predviđa da je područje primjene članka 47. Povelje, kada je riječ o djelovanju država članica, definirano u njezinu članku 51. stavku 1.(29).
55. Presuda ASJP dodatno podupire tu analizu. Iako se zahtjev za prethodnu odluku u tom predmetu odnosio na tumačenje članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a i članka 47. Povelje, presuda Suda temeljila se na prvonavedenoj odredbi(30). Osobito, Sud je utvrdio da, „kad je riječ o području primjene ratione materiae članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a, valja navesti da se ta odredba odnosi na ‚područja obuhvaćena pravom Unije’, neovisno o situaciji u kojoj ga države članice provode, u smislu članka 51. stavka 1. Povelje”(31). Sud je potvrdio vezu između članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a i članka 47. Povelje te vezu između članaka 6. i 13. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (u daljnjem tekstu: EKLJP), na kojima se prvi i drugi stavak tog potonjeg članka temelje(32), u konkretizaciji načela djelotvorne sudske zaštite te da zahtjevi neovisnosti sudstva iz članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a odgovaraju onima z članka 47. Povelje, u kojem se pristup „neovisnom” sudu spominje kao jedan od zahtjeva povezanih s temeljnim pravom na djelotvoran pravni lijek. Međutim, Sud je članak 47. drugi stavak Povelje i povezanu sudsku praksu spomenuo samo kako bi potvrdio zaključke donesene na temelju članka 19. stavka 1. UEU‑a(33).
56. Stoga, iz presude ASJP ne proizlazi da te dvije odredbe, u nedostatku ocjene na temelju članka 51. stavka 1. Povelje, treba zajedno primijeniti. Umjesto toga, iz te je presude moguće zaključiti da članak 19. stavak 1. drugi podstavak UEU‑a i članak 47. Povelje imaju različita materijalna područja primjene.
57. Drukčiji zaključak mogao bi dovesti u pitanje postojeći sustav nadzora sukladnosti nacionalnih mjera s Poveljom i otvoriti vrata tomu da se odredbe Ugovora poput članka 19. stavka 1. UEU‑a koriste kao „trik” u svrhu zaobilaženja granica područja primjene Povelje utvrđenih u njezinu članku 51. stavku 1.
58. Za presudu Suda u predmetu ASJP ne treba smatrati da umanjuje značaj Povelje ili njezina članka 47. Ta se presuda čini elegantnim i smislenim rješenjem koje poštuje granice Povelje u odnosu na države članice, a pritom osnažuje Unijin sustav pravne zaštite te štiti temeljne Unijine vrijednosti kako su utvrđene u članku 2. UEU‑a(34). U skladu s tom presudom, članak 19. stavak 1. UEU‑a čini autonoman standard za osiguravanje toga da nacionalne mjere ispunjavaju zahtjeve djelotvorne sudske zaštite, uključujući neovisnost sudstva, koji dopunjava članak 47. Povelje (i ostale odredbe Povelje ovisno o slučaju)(35).
59. Kako je naglašeno u kasnijim presudama, kao što su presude Achmea(36) i Minister for Justice and Equality(37), nacionalni sudovi i Sud imaju zajedničku odgovornost, u skladu s člankom 19. stavkom 1. UEU‑a, osigurati punu primjenu prava Unije u svim državama članicama kao i sudsku zaštitu prava koja osobe ostvaruju iz tog prava. Iz toga proizlazi da nacionalne mjere koje onemogućuju nacionalnim sudovima obavljanje njihovih dužnosti kao sudova Unije, kao što su mjere koje ih lišavaju nadležnosti za sporove koji se tiču tumačenja i primjene prava Unije (Achmea) ili narušavaju njihovu neovisnost (Minister of Justice and Equality), otežavaju Sudu da, u skladu s člankom 19. stavkom 1. UEU‑a, prilikom primjene i tumačenja Ugovorâ osigura poštovanje prava(38). Takve mjere zapravo ugrožavaju strukturu i funkcioniranje Unijina pravnog poretka. Sud je u presudi ASJP, razvivši obveze koje državama članicama nameće članak 19. stavak 1. UEU‑a, djelovao u okviru svojih nadležnosti – koje mu Ugovori dodjeljuju – da osigura da temelji Unijina pravnog poretka ostanu netaknuti.
60. Zbog navedenih razloga, Komisija, kada se, kao u ovom predmetu, poziva na članak 19. stavak 1. drugi podstavak UEU‑a u vezi s člankom 47. Povelje, mora dokazati da se te odredbe neovisno jedna o drugoj materijalno primjenjuju na sporne mjere.
2. Primjena članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a na predmetni postupak
61. Sud je u presudi ASJP(39) utvrdio da članak 19. UEU‑a konkretizira vrijednost vladavine prava navedenu u članku 2. UEU‑a te da stavak 1. drugi podstavak tog članka obvezuje sve države članice da osiguraju da tijela koja su, u svojstvu „suda” u smislu prava Unije, dio njezina pravosudnog sustava u područjima obuhvaćenima pravom Unije udovoljavaju zahtjevima djelotvorne pravne zaštite, uključujući neovisnost sudstva. U mjeri u kojoj takav sud može odlučivati o pitanjima primjene ili tumačenja prava Unije, država članica mora osigurati da taj sud udovoljava tim zahtjevima.
62. Sud činjenicu da su mjere koje je razmatrao u predmetu ASJP bile povezane s Unijinim programom financijske pomoći nije uzeo u obzir u svojoj analizi materijalnog područja primjene članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a te ona stoga ne može biti temelj za razlikovanje tog predmeta od ovog.
63. U ovom predmetu nije sporno da poljski Vrhovni sud može odlučivati, kao sud u smislu prava Unije, o pitanjima koja se tiču primjene i tumačenja prava Unije(40). Shodno tomu, sporne mjere za koje se navodi da narušavaju neovisnost tog suda obuhvaćene su materijalnim područjem primjene članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a(41). Stoga, zbog činjenice da se tužba u ovom predmetu odnosi na navodnu povredu vladavine prava, koja čini temeljnu vrijednost Unije te je odražena u članku 19. UEU‑a, Komisija može protiv države članice pokrenuti predmetni postupak na temelju članka 258. UFEU‑a, čak i kada ta država članica ne provodi pravo Unije u smislu članka 51. stavka 1. Povelje.
64. Naposljetku, tumačenje članka 19. stavka 1. UEU‑a koje ovdje predlažem u skladu je sa sudskom praksom Suda koja se odnosi na područje primjene Protokola br. 30(42). Do proširenja Komisijinih ovlasti pokretanja postupaka protiv država članica na temelju članka 258. UFEU‑a zbog povrede UEU‑a, kao i do dodavanja Protokola br. 30, došlo je tijekom lisabonske revizije Ugovorâ. Stoga, omogućavanje Komisiji da podnese izravne tužbe protiv država članica koje povrijede odredbe UEU‑a, kao što je članak 19. stavak 1. UEU‑a, ni na koji način ne proširuje nadležnost Unije u mjeri koja nadilazi ono što je dogovoreno tijekom procesa revizije u Lisabonu(43).
3. Neprimjenjivost članka 47. Povelje na predmetni postupak
65. Kako je gore navedeno, Komisija u svojoj tužbi ne iznosi nikakve argumente u pogledu područja primjene članka 47. Povelje i načina na koji sporne mjere provode pravo Unije u smislu članka 51. stavka 1. Povelje(44) te tvrdi da potonja odredba nije relevantna za predmetni postupak.
66. U skladu s ustaljenom sudskom praksom, Komisija u postupku koji se temelji na članku 258. UFEU‑a navodnu povredu obveza mora dokazati tako da Sudu pruži sve informacije potrebne da se utvrdi da odnosne obveze nisu ispunjene(45). Osobito, Komisija u svojoj tužbi na temelju članka 258. UFEU‑a mora navesti konkretne prigovore o kojima Sud treba odlučiti te pružiti barem sažetak pravnih i činjeničnih pojedinosti na kojima se ti prigovori temelje. Kada je riječ o tim pravnim pojedinostima, nije dovoljno da Komisija, ako tvrdi da je tužena država članica povrijedila odredbu prava Unije, tu odredbu samo navede u dijelu obrazloženog mišljenja ili tužbe koji se odnosi na pravni okvir te koji je isključivo opisne naravi i ne sadržava nikakvo objašnjenje(46).
67. Komisija nije pružila nikakve pravne pojedinosti u pogledu primjene članka 47. Povelje na sporne mjere neovisno o članku 19. stavku 1. drugom podstavku UEU‑a i načina na koji te mjere provode pravo Unije u smislu članka 51. stavka 1. Povelje. Njezine prigovore stoga treba odbaciti kao nedopuštene u dijelu u kojem se temelje na članku 47. Povelje.
D. Meritum tužbe
1. Prvi prigovor
68. Komisija u svojem prvom prigovoru navodi da članak 37. stavak 1. i članak 111. stavci 1. i 1.a Zakona o Vrhovnom sudu povrjeđuju načelo nesmjenjivosti sudaca time što snižavaju dob za umirovljenje sudaca Vrhovnog suda imenovanih na taj sud prije 3. travnja 2018., kada je navedeni zakon stupio na snagu. Komisija taj navod temelji na činjenici da je više od jedne trećine sudaca Vrhovnog suda smijenjeno prije isteka svojega mandata te na nepostojanju prijelaznih mjera.
69. Poljska tvrdi da Komisija nije dokazala da sporne mjere povrjeđuju to načelo, uzimajući u obzir malen broj sudaca zahvaćenih tim mjerama i njihov cilj da se dob za umirovljenje sudaca Vrhovnog suda uskladi s općom dobi za umirovljenje. Poljska ujedno upućuje na jamstva neovisnosti ugrađena u njezin ustav.
70. Sud je u pogledu članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a utvrdio da je zaštita sudaca od smjenjivanja jedno od bitnih jamstava neovisnosti sudstva(47). Naime, zaštita od smjenjivanja s dužnosti (nesmjenjivost) „čini temelj i odraz neovisnosti sudstva te znači da suce nije moguće otpustiti, suspendirati i premjestiti ili umiroviti, osim iz razloga, te podložno jamstvima, koja zakon predviđa”(48).
71. Europski sud za ljudska prava nedavno je ponovio u kojim okolnostima smjenjivanje suca s dužnosti narušava njegovu neovisnost i nepristranost u skladu s člankom 6. stavkom 1. EKLJP‑a. Objektivni element nepristranosti zaštićen tim člankom zahtijeva da se objektivno ocijeni pruža li sam sud i, među ostalim, njegov sastav dovoljna jamstva da se isključi svaka razumna sumnja u njegovu nepristranost. Dojam ima određenu važnost pa u tom smislu „nije dovoljno da pravda bude zadovoljena, mora se i vidjeti da je zadovoljena”. U pitanju je povjerenje koje sudovi u demokratskom društvu moraju izazivati kod javnosti(49). Ta načela izvor su inspiracije za načela prava Unije koja se primjenjuju, minimalno, kada Komisija u postupku na temelju članka 258. UFEU‑a navodi povredu vladavine prava, koja je zaštićena člankom 2. UEU‑a i konkretizirana u članku 19. UFEU‑a(50).
72. Nesmjenjivost sudaca, zajedno sa sigurnošću položaja, priznati su kao temeljna jamstva neovisnosti sudstva i u smjernicama(51) europskih i međunarodnih tijela povezanih s neovisnošću sudstva(52). Osobito, suci trebaju imati zajamčen položaj do obvezne dobi za umirovljenje ili isteka njihova mandata te njihovo suspendiranje ili smjenjivanje treba biti dopušteno samo u pojedinačnim slučajevima te zbog nesposobnosti ili ponašanja koje ih čini neprikladnima za obavljanje sudačkih dužnosti. Prijevremeno umirovljenje treba biti moguće samo na zahtjev suca ili zbog zdravstvenih razloga te eventualne promjene dobi za obvezno umirovljenje ne smiju imati retroaktivan učinak.
73. Komisija je u ovom predmetu dostatno dokazala da sporne mjere povrjeđuju načelo nesmjenjivosti sudaca, čije je poštovanje potrebno da bi se udovoljilo zahtjevima djelotvorne sudske zaštite u skladu s člankom 19. stavkom 1. drugim podstavkom UEU‑a(53).
74. Okolnosti ovog predmeta razlikuju se od onih u predmetu ASJP(54). Sud je u presudi u tom predmetu na temelju sljedećih okolnosti utvrdio da odnosne mjere smanjenja plaća nisu narušavale neovisnost odnosnog nacionalnog suda: kao prvo, te su mjere usvojene zbog važne potrebe za uklanjanjem prevelikog deficita u proračunu države članice u kontekstu Unijina programa financijske pomoći te su predviđale ograničeno smanjenje iznosa plaća; kao drugo, primjenjivale su se na razne zaposlenike u javnom sektoru, uključujući predstavnike zakonodavne, izvršne i sudbene vlasti te se stoga nije moglo smatrati da su usvojene konkretno u pogledu članova tog suda; i, kao treće, bile su privremene naravi, s obzirom na to da su ukinute kroz razdoblje od dvije godine.
75. Pomna analiza te presude pokazuje da je Sud u svojoj ocjeni uzeo u obzir nekoliko relevantnih okolnosti, a osobito ograničen utjecaj i opću primjenu mjera, u smislu da nisu bile usmjerene konkretno na sudove. Iz presude ASJP ne proizlazi da odredbe primjenjive na suce koje se odnose na opće politike na nacionalnoj razini nisu protivne načelu neovisnosti sudova, nego da ocjena koju Sud provodi ovisi o okolnostima danog slučaja.
76. Komisija je u ovom predmetu dokazala, kao prvo, da sporne mjere znatno utječu na sastav Vrhovnog suda jer zahvaćaju 27 od 72 sudaca; kao drugo, da čine posebno zakonodavstvo usvojeno konkretno u pogledu članova Vrhovnog suda; i, kao treće, da nisu zamišljene kao privremene. Osim toga, iznenadno i nepredvidivo smjenjivanje velikog broja sudaca neizbježno stvara probleme u smislu povjerenja javnosti. Upravo je to glavni razlog zbog kojeg je potrebno predvidjeti prijelazno uređenje koje će osigurati kontinuitet suda.
77. Nisu mi uvjerljivi Komisijini argumenti da načelo nesmjenjivosti sudaca nije povrijeđeno kada je riječ o sucima imenovanima na temelju ranijeg uređenja, koje je predviđalo nižu dob za umirovljenje (65 godina). Kako Komisija navodi, to zanemaruje činjenicu da je njihov mandat Zakonom o Vrhovnom sudu iz 2002. produljen do dobi za umirovljenje od 70 godina, a potom prijevremeno okončan spornim mjerama.
78. Osim toga, iako su se sporne mjere primjenjivale otprilike devet mjeseci, od 3. travnja 2018. do 1. siječnja 2019., kada je na snagu stupio Zakon od 21. studenoga 2018., ništa iz razdoblja kada su usvojene ne upućuje na to da se namjeravalo da budu privremene. Zakon od 21. studenoga 2018. očito je usvojen povodom rješenja Suda o privremenim mjerama (vidjeti točke 16. do 21. ovog mišljenja)(55).
79. Čak i ako bi se smatralo, kako Poljska zagovara, da je cilj spornih mjera dob za umirovljenje sudaca Vrhovnog suda uskladiti s općom dobi za umirovljenje, nesporno je da su te mjere retroaktivno primijenjene na sve aktivne suce bez ikakvih jamstava u obliku prikladnih zaštitnih mjera koje bi osigurale nesmjenjivost sudaca. Kako pokazuje sudska praksa Suda, iako su države članice ovlaštene dob za umirovljenje sudaca prilagoditi društvenim i gospodarskim promjenama, one to moraju učiniti na način da pritom ne ugroze, protivno obvezama koje im nameće pravo Unije, neovisnost i nesmjenjivost sudaca.
80. Osobito, presuda Komisija/Mađarska(56) odnosila se na postupak zbog povrede obveze pokrenut zato što je Mađarska povrijedila obveze koje ima na temelju članka 2. i članka 6. stavka 1. Direktive 2000/78 usvojivši mjere kojima je dob za umirovljenje sudaca, državnih odvjetnika i javnih bilježnika smanjena sa 70 na 62 godine. Sud je utvrdio da su te mjere uzrokovale različito postupanje izravno na temelju dobi te je potom razmatrao može li ih se opravdati legitimnim ciljem te jesu li proporcionalne u skladu s člankom 6. stavkom 1. te direktive. Sud je na temelju toga, vodeći se svojom ranijom sudskom praksom, uključujući presudu Fuchs i Köhler(57), utvrdio da su ciljevi koje je Mađarska navela, među kojima je bilo ujednačavanje dobne granice za obvezno umirovljenje u javnom sektoru, bili legitimni, ali je mjere proglasio neproporcionalnima.
81. Za usporedbu, presuda Komisija/Mađarska(58) odnosila se na povredu obveza iz Direktive 95/46/EZ(59) iz razloga što je Mađarska prijevremeno okončala mandat nadzornika za zaštitu podataka i time ugrozila njegovu neovisnost protivno članku 28. stavku 1. te direktive. Sud je u toj presudi ponovio da kad bi svaka država članica mogla okončati mandat nadzornog tijela prije isteka roka koji je za to prvotno predviđen, prijetnja takvog prijevremenog prestanka mogla bi dovesti do određenog oblika poslušnosti tog tijela političkoj vlasti („prethodna poslušnost”) koja bi bila nespojiva sa zahtjevom neovisnosti. Sud je odbio argument Mađarske da su institucionalne promjene u sustavu zaštite podataka bile objektivan razlog koji je opravdavao prijevremeno okončanje mandata, istaknuvši da se takve promjene moraju organizirati na način da se poštuju uvjeti neovisnosti propisani pravom Unije te da države članice, iako su slobodne usvojiti i prilagoditi institucionalni model, moraju osigurati da neovisnost tijela nije ugrožena.
82. Kako pokazuje prva presuda Komisija/Mađarska(60), koja se odnosila na dob za umirovljenje sudaca, kao i presuda Fuchs i Köhler, Sud je legitimnima smatrao određene ciljeve u pogledu usklađivanja dobi za umirovljenje unutar posebnog okvira zabrane diskriminacije na temelju dobi utvrđenog u Direktivi 2000/78. Međutim, Sud u presudi Komisija/Mađarska(61), koja se odnosila na prijevremeno okončanje mandata nadzornika za zaštitu podataka, nije dopustio da takvi ciljevi naruše neovisnost nacionalnog nadzornog tijela u skladu s pravom Unije. Ta je argumentacija jednako uvjerljiva i u kontekstu neovisnosti sudaca. Iz navoda Suda ujedno je moguće zaključiti da je neovisnost sudstva „ključna” za djelotvornu sudsku zaštitu u skladu člankom 19. stavkom 1. drugim podstavkom UEU‑a(62).
83. S obzirom na navedene razloge, prvi Komisijin prigovor treba smatrati osnovanim.
2. Drugi prigovor
84. Komisija u svojem drugom prigovoru navodi da članak 37. stavci 1. do 4. i članak 111. stavci 1. i 1.a Zakona o Vrhovnom sudu i Revizijski zakon od 10. svibnja 2018. povrjeđuju načelo neovisnosti sudstva jer predsjedniku Republike Poljske njegovo pravo da prema vlastitoj ocjeni produlji aktivni mandat sudaca Vrhovnog suda nakon što dosegnu sniženu dob za umirovljenje omogućuje da utječe na Vrhovni sud i njegove suce. Komisija svoj navod prije svega temelji na tomu da odluka predsjednika Republike Poljske ne podliježe nikakvim obvezujućim kriterijima ili sudskom nadzoru, a njegova obveza da zatraži mišljenje od DSV‑a ne uklanja njegovu preširoku marginu prosudbe jer se to mišljenje donosi na temelju općih kriterija te ga ne obvezuje.
85. Poljska tvrdi da neovisnost sudstva nije povrijeđena, uzimajući u obzir, osobito, ulogu predsjednika Republike Poljske kao zaštitnika poljskog ustava i sustava jamstava neovisnosti sudstva koju on ima prema poljskom pravu.
86. U skladu sa zahtjevima neovisnosti sudstva koje države članice moraju zadovoljiti u skladu s člankom 19. stavkom 1. drugim podstavkom UEU‑a, pojam neovisnosti osobito znači da odnosno tijelo svoje sudske funkcije izvršava posve samostalno, a da se pritom ni u kojem pogledu ne nalazi u hijerarhijskom ili podređenom odnosu i da ne prima naloge ili upute ikoje vrste te da je tako zaštićeno od vanjskih utjecaja ili pritisaka koji mogu ugroziti neovisnu prosudbu njegovih članova i utjecati na njihove odluke(63).
87. Ti zahtjevi čine vanjski aspekt načela neovisnosti sudstva, koji, kako je Sud naglasio, zahtijevaju postojanje pravila, osobito u pogledu sastava tijela i imenovanja, trajanja funkcije i razloga za nesudjelovanje u odlučivanju, izuzeće i opoziv njegovih članova, kojima će se „kod pojedinaca odagnati svaka razumna sumnja u pogledu zaštićenosti tog tijela od vanjskih čimbenika i njegove neutralnosti prema interesima o kojima odlučuje”(64).
88. Ujedno upućujem na gore iznesena načela Europskog suda za ljudska prava da objektivni element načela neovisnosti sudstva zahtijeva postojanje dostatnih jamstava koja će isključiti svaku razumnu sumnju u neovisnost i nepristranost tijela i osigurati dojam neovisnosti (vidjeti točku 71. ovog mišljenja).
89. Komisija je u ovom predmetu dostatno dokazala da sporne mjere povrjeđuju zahtjeve neovisnosti sudstva, jer mogu Vrhovni sud i njegove suce izložiti vanjskim utjecajima i pritisku od strane predsjednika Republike Poljske prilikom prvog produljenja i obnove njihova mandata, što narušava objektivnu neovisnost tog suda i utječe na neovisnu prosudbu sudaca i njihove odluke. To je tako posebice zato što je uvjet podnošenja zahtjeva predsjedniku Republike Poljske za produljenje mandata popraćen sniženjem dobi za umirovljenje(65).
90. Poljska je priznala da odluka predsjednika Republike Poljske da ne odobri sucu Vrhovnog suda obavljanje dužnosti nakon dobi za umirovljenje ne podliježe sudskom nadzoru.
91. Argumenti Poljske o ovlastima predsjednika Republike Poljske na temelju poljskog ustava, sustavu jamstava neovisnosti sudova uspostavljenom u poljskom pravu i kriterijima iz članka 37. stavka 1.b Zakona o Vrhovnom sudu koje DSV uzima u obzir kada donosi svoje mišljenje nisu dovoljni da izbrišu dojam da Vrhovni sud zbog spornih mjera te osobito zbog nepostojanja obvezujućih kriterija u tim mjerama nema objektivnu neovisnost, kako je Komisija navela.
92. Kada je riječ o ulozi DSV‑a, nesporno je da njegovo mišljenje nije obvezujuće. Neovisno o sastavu DSV‑a, njegova uloga ni na koji način ne briše dojam da predsjednik Republike Poljske ima preširoke ovlasti.
93. Ni argumenti u kojima Poljska upućuje na zakone drugih država članica i Sud Europske unije nisu uvjerljivi. Kako je Komisija navela, uređenja u drugim državama članicama nisu usporediva sa situacijom u Poljskoj jer su smještena u drukčiji pravni, politički i društveni kontekst te ona, u svakom slučaju, nisu relevantna za povredu obveza Poljske. Ni upućivanje na Sud Europske unije nije primjereno jer se ne raspravlja o promjeni pravila o dobi za umirovljenje sudaca tog suda, a usto nije relevantno, jer taj sud djeluje na nadnacionalnoj razini koju obilježava uređenje drukčije od klasične trodiobe vlasti u državama članicama(66).
94. S obzirom na navedene razloge, drugi Komisijin prigovor treba smatrati osnovanim.
95. Iz svega navedenog proizlazi da Sud treba utvrditi da je Republika Poljska povrijedila načela nesmjenjivosti i neovisnosti sudaca i time povrijedila obveze koje ima na temelju članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a jer je snizila dob za umirovljenje sudaca Vrhovnog suda imenovanih na taj sud prije 3. travnja 2018. i predsjedniku Republike Poljske dodijelila pravo da prema vlastitoj ocjeni produlji aktivni mandat sudaca Vrhovnog suda.
VII. Troškovi
96. U skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika Suda, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.
97. Prema rješenju koje predlažem, iako Komisijine prigovore treba odbaciti kao nedopuštene u dijelu u kojem se temelje na članku 47. Povelje, ta je institucija uspjela s obama prigovorima u dijelu u kojem se temelje na članku 19. stavku 1. drugom podstavku UEU‑a. Budući da je Komisija podnijela zahtjev u pogledu troškova te da Republika Poljska nije uspjela u postupku, potonjoj treba naložiti snošenje vlastitih i Komisijinih troškova.
98. U skladu s člankom 140. stavkom 1. Poslovnika Suda, prema kojem države članice koje interveniraju u postupak trebaju snositi vlastite troškove, Mađarskoj treba naložiti snošenje vlastitih troškova.
VIII. Zaključak
99. S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem da Sud:
1. utvrdi da je Republika Poljska povrijedila obveze koje ima na temelju članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a time što je snizila dob za umirovljenje sudaca Vrhovnog suda i tu dob primijenila na suce imenovane na taj sud prije 3. travnja 2018. a predsjedniku Republike Poljske dodijelila pravo da prema vlastitoj ocjeni produlji razdoblje sudačke aktivnosti sudaca Vrhovnog suda;
2. u preostalom dijelu odbije tužbu;
3. naloži Republici Poljskoj snošenje vlastitih i Komisijinih troškova;
4. naloži Mađarskoj snošenje vlastitih troškova.