FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
J. KOKOTT
fremsat den 20. oktober 2009 1(1)
Sag C-480/08
Maria Teixeira
mod
London Borough of Lambeth
og
Secretary of State for the Home Department
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Court of Appeal of England and Wales, Civil Division (Det Forenede Kongerige))
»Fri bevægelighed for personer – opholdsret – betingelser – tidligere vandrende arbejdstager – person, der ikke råder over tilstrækkelige midler og ikke er omfattet af en sygeforsikring – social bistand i form af bistand til at finde en bolig – omsorgsperson for et barn, der opholder sig i værtsmedlemsstaten med uddannelsesformål for øje – artikel 12 i forordning (EØF) nr. 1612/68 – direktiv 2004/38/EF – forholdet mellem de to ordninger«
I – Indledning
1. Kan en unionsborger, der ikke er erhvervsaktiv og heller ikke råder over tilstrækkelige midler, qua sin status som omsorgsperson for sin datter opnå opholdsret i den medlemsstat, hvor datteren som barn af en tidligere vandrende arbejdstager er under uddannelse?
2. Dette spørgsmål er Domstolen i den foreliggende sag blevet forelagt af Court of Appeal of England and Wales (Civil Division) (2). Det giver Domstolen lejlighed til at præcisere sin hidtidige praksis vedrørende artikel 12 i forordning (EØF) nr. 1612/68 (3) – navnlig Baumbast og R-dommen (4) – og til at afklare forholdet mellem denne bestemmelse og det nye direktiv om opholdsret for unionsborgere og deres familiemedlemmer, der blev vedtaget i 2004 (direktiv 2004/38/EF (5)). Ikke blot for mange unionsborgere, der har forladt deres hjemland og bor i andre medlemsstater, men også for de pågældende værtsstater bør betydningen af denne problematik ikke undervurderes.
3. Den foreliggende sag har flere lighedspunkter med den verserende Ibrahim-sag (sag C-310/08) (6), der ligeledes tager udgangspunkt i en præjudiciel anmodning indgivet af Court of Appeal. I begge sager har ikke-erhvervsaktive personer uden tilstrækkelige midler ansøgt om bistand til at finde en bolig. Til støtte for deres krav henviser de begge til deres påståede opholdsret i Det Forenede Kongerige med henblik på at passe deres mindreårige børn, der er under uddannelse i Det Forenede Kongerige. Til forskel fra Ibrahim-sagen kommer ansøgningen om en social ydelse i Teixeira-sagen imidlertid ikke fra en tredjelandsstatsborger, men fra en unionsborger, der tidligere selv har været erhvervsaktiv i Det Forenede Kongerige og også fortsat bor dér.
II – Retsforskrifter
A – Fællesskabsbestemmelser
4. De fællesskabsretlige rammer for denne sag er fastlagt dels i direktiv 2004/38, dels i forordning nr. 1612/68.
1. Direktiv 2004/38
5. Direktiv 2004/38 indeholder i kapitel I (artikel 1-3) almindelige bestemmelser, i kapitel III (artikel 6-15) regler om ret til ophold og i kapitel IV (artikel 16-21) regler om ret til tidsubegrænset ophold.
6. I henhold til definitionen i direktivets artikel 2, nr. 2), litra c), forstås i direktiv 2004/38 ved »familiemedlem«:
»direkte efterkommere samt direkte efterkommere af ægtefællen eller partneren som defineret i litra b), som ikke er fyldt 21 år, eller som forsørges af unionsborgeren«.
7. Artikel 7 i direktiv 2004/38 med overskriften »Retten til ophold i mere end tre måneder« bestemmer bl.a. følgende:
»1. Enhver unionsborger har ret til at opholde sig på en anden medlemsstats område i mere end tre måneder, hvis den pågældende:
a) er arbejdstager eller selvstændig erhvervsdrivende i værtsmedlemsstaten, eller
b) råder over tilstrækkelige midler til sig selv og sine familiemedlemmer, således at opholdet ikke bliver en byrde for værtsmedlemsstatens sociale system, og er omfattet af en sygeforsikring, der dækker samtlige risici i værtsmedlemsstaten, eller
c) – er indskrevet ved en privat eller offentlig institution, der er godkendt eller som finansieres af værtsmedlemsstaten i medfør af dennes lovgivning eller administrative praksis, med henblik på dér som hovedaktivitet at følge en uddannelse, herunder en erhvervsuddannelse, og
– er omfattet af en sygeforsikring, der dækker samtlige risici i værtsmedlemsstaten, og ved en erklæring eller på anden tilsvarende måde, efter den pågældende persons eget valg godtgør over for den relevante nationale myndighed, at vedkommende råder over tilstrækkelige midler til sig selv og sine familiemedlemmer, således at opholdet ikke bliver en byrde for værtsmedlemsstatens sociale system, eller
d) er et familiemedlem, der ledsager eller slutter sig til en unionsborger, der opfylder betingelserne i litra a), b) eller c).
2. Retten til ophold, jf. stk. 1, omfatter også familiemedlemmer til en unionsborger, der ikke er statsborgere i en medlemsstat, når disse ledsager eller slutter sig til unionsborgeren i værtsmedlemsstaten, og unionsborgeren opfylder betingelserne i stk. 1, litra a), b) eller c).
3. Med henblik på anvendelsen af stk. 1, litra a), bevarer en unionsborger, der ikke længere er arbejdstager eller selvstændig erhvervsdrivende, sin status som arbejdstager eller selvstændig erhvervsdrivende, hvis den pågældende:
a) er midlertidig uarbejdsdygtig som følge af sygdom eller ulykke
b) er uforskyldt arbejdsløs efter at have haft lønnet beskæftigelse i mere end et år, og dette er behørigt konstateret, og vedkommende tilmelder sig arbejdsformidlingen som arbejdssøgende
c) er uforskyldt arbejdsløs efter udløbet af en tidsbegrænset ansættelseskontrakt af mindre end et års varighed eller uforskyldt har mistet sit arbejde i løbet af de første tolv måneder, og dette er behørigt konstateret, og den pågældende tilmelder sig arbejdsformidlingen som arbejdssøgende. I det tilfælde bevarer den pågældende sin status som arbejdstager i mindst seks måneder
d) påbegynder en erhvervsuddannelse. Medmindre personen er uforskyldt arbejdsløs, kan status som arbejdstager dog kun bevares, hvis der er en forbindelse mellem den tidligere erhvervsmæssige beskæftigelse og den omhandlede uddannelse.
4. […]«
8. I forbindelse med bevarelsen af familiemedlemmers ret til ophold i tilfælde af unionsborgerens død eller udrejse indeholder artikel 12, stk. 3, i direktiv 2004/38 følgende bestemmelse:
»Hvis en unionsborger udrejser fra værtsmedlemsstaten eller afgår ved døden, bevarer unionsborgerens børn eller den person, som har den faktiske forældremyndighed, uanset nationalitet, retten til ophold, hvis børnene opholder sig i værtsmedlemsstaten og er tilmeldt en uddannelsesinstitution, indtil de har afsluttet deres studier.«
9. Endvidere skal der henvises til artikel 16 i direktiv 2004/38, der indeholder generelle regler om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til tidsubegrænset ophold:
»1. Unionsborgere, der lovligt har haft ophold fem år i træk i værtsmedlemsstaten, har ret til tidsubegrænset ophold på dens område. Denne ret er ikke underlagt betingelserne i kapitel III.
[…]
3. Opholdets uafbrudte karakter berøres ikke af midlertidige fravær, der ikke tilsammen overstiger seks måneder om året, og heller ikke af fravær af længere varighed på grund af værnepligt, eller af ét fravær på højst tolv på hinanden følgende måneder af vægtige grunde som f.eks. graviditet og fødsel, alvorlig sygdom, studier eller erhvervsuddannelse eller udstationering på en anden medlemsstats område eller i et tredjeland.
4. Når der er opnået ret til tidsubegrænset ophold, mistes denne ret kun ved fravær fra værtsmedlemsstaten af en varighed på to på hinanden følgende år.«
10. I henhold til artikel 40, stk. 1, i direktiv 2004/38 skulle medlemsstaterne gennemføre dette direktiv inden den 30. april 2006.
2. Forordning nr. 1612/68
11. Forordning nr. 1612/68 er en af de ordninger, der gik forud for direktiv 2004/38. Forordningen blev til dels sat ud af kraft ved direktivet (7).
12. Artikel 10 i forordning nr. 1612/68, der blev ophævet ved direktiv 2004/38, indeholdt indtil den 30. april 2006 følgende bestemmelse:
»1. Følgende personer har uanset nationalitet ret til at tage bopæl hos en arbejdstager, der er statsborger i en medlemsstat og er beskæftiget på en anden medlemsstats område:
a) hans ægtefælle og deres efterkommere i lige linje, der er under 21 år eller forsørges af ham
b) arbejdstagerens og hans ægtefælles slægtninge i opstigende linje, når disse forsørges af ham.
2. Medlemsstaterne skal lette tilflytningen for familiemedlemmer, som ikke er nævnt i stk. 1, men som forsørges af eller i hjemlandet er optaget i den nævnte arbejdstagers husstand.
3. Det er en forudsætning for anvendelsen af stk. 1 og stk. 2, at arbejdstageren for sin familie råder over en bolig, der svarer til de krav, der anses for normale for indenlandske arbejdstagere i det område, hvor han er beskæftiget; denne bestemmelse må ikke medføre forskelsbehandling mellem indenlandske arbejdstagere og arbejdstagere fra andre medlemsstater.«
13. Artikel 12 i forordning nr. 1612/68, der fortsat er gældende efter direktiv 2004/38’s ikrafttræden, indeholder følgende bestemmelse:
»Såfremt en statsborger i en medlemsstat er eller har været beskæftiget på en anden medlemsstats område, har hans børn, hvis de er bosat på denne medlemsstats område, adgang til almindelig undervisning, lærlingeuddannelse og faglig uddannelse på samme vilkår som statsborgere i denne stat.
Medlemsstaterne skal fremme bestræbelser, der gør det muligt for disse børn på de bedst mulige vilkår at følge undervisningen.«
B – Nationale bestemmelser
14. De relevante nationale bestemmelser betegnes i forelæggelseskendelsen som »komplekse« og gengives kun i sammenfattet form. Ifølge det oplyste er den nationale retsstilling som nedenfor beskrevet.
15. I henhold til Housing Act (8), der blev vedtaget i 1996, ydes der bistand til at finde en bolig til »berettigede personer«, som er hjemløse, og som opfylder visse betingelser.
16. Det fremgår af section 185 i Housing Act 1996 (9), at en person ikke har ret til bistand til at finde en bolig, hvis »der er tale om en person fra udlandet, som ikke er berettiget til sådan bistand«. Denne bestemmelse er for Englands vedkommende nærmere beskrevet i en bekendtgørelse, de såkaldte Eligibility Regulations (10).
17. Det følger navnlig af regulation 6 (1) i Eligibility Regulations, at en person, der ikke er underkastet indvandringskontrol, kun har ret til bistand til at finde bolig, såfremt den pågældende har sædvanligt ophold og opholdsret i Det Forenede Kongerige (11).
18. Opholdsret har i denne forbindelse foruden britiske statsborgere bl.a. unionsborgere, som udøver en ret i henhold til fællesskabsretten til indrejse og ophold i Det Forenede Kongerige (12). Unionsborgere kan ikke støtte ret på regulation 6 i Eligibility Regulations, hvis de alene har opholdsret qua deres status som arbejdssøgende eller deres status som familiemedlem til en arbejdssøgende, eller hvis de udøver deres oprindelige ret til at opholde sig i Det Forenede Kongerige for en periode på højst tre måneder. (13)
19. I henhold til regulation 6 (2) i Eligibility Regulations skal kriteriet om sædvanligt ophold bl.a. ikke opfyldes af følgende unionsborgere: arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende, familiemedlemmer til en arbejdstager eller en selvstændig erhvervsdrivende og personer, som har ret til tidsubegrænset ophold i Det Forenede Kongerige.
20. Endelig bemærkes, at direktiv 2004/38 er blevet gennemført i Det Forenede Kongerige ved Immigration (European Economic Area) Regulations 2006 (14), der trådte i kraft den 30. april 2006.
III – De faktiske omstændigheder og tvisten i hovedsagen
21. Maria Teixeira er født den 7. marts 1971 og er portugisisk statsborger. Hun kom til England i 1989 og arbejdede som rengøringsassistent fra 1989 til 1991. Hun kom med sin mand, som også er portugisisk statsborger. Den 2. juni 1991 blev ægteparrets datter, Patricia, født i Det Forenede Kongerige. Patricia begyndte sin skolegang i Det Forenede Kongerige på et tidspunkt, hvor Maria Teixeira ikke var arbejdstager (15).
22. Maria Teixeira og hendes mand blev senere skilt. Han bor også fortsat i England. Den 13. juni 2006 traf en domstol afgørelse om, at Patricia skulle bo hos sin fader, men at Patricia kunne have lige så meget kontakt med sin moder, som hun måtte ønske. I november 2006 blev Patricia optaget på et kursus i barnepleje ved Vauxhall Learning Centre (16) i Londonbydelen Lambeth. I marts 2007 flyttede Patricia, der dengang var 15 år gammel, ind hos sin moder.
23. Maria Teixeira har med mellemrum haft arbejde i Det Forenede Kongerige og var sidst beskæftiget i begyndelsen af 2005.
24. Den 11. april 2007 ansøgte Maria Teixeira London Borough of Lambeth (17) om bistand til at finde en bolig, da hun var hjemløs. Der blev givet afslag på ansøgningen med den begrundelse, at Maria Teixeira ikke var berettiget til en sådan bistand. Maria Teixeira klagede over denne afgørelse, men afslaget blev opretholdt.
25. Til prøvelse af afslaget anlagde Maria Teixeira i første instans søgsmål ved London Lambeth County Court (18), men fik ikke medhold (19). Retstvisten verserer nu for appelinstansen Court of Appeal of England and Wales (Civil Division), som er den forelæggende ret.
26. Ifølge forelæggelseskendelsen har Maria Teixeira i hovedsagen erkendt,
– at hun ikke er arbejdstager, ikke er selvforsørgende og heller ikke har opholdsret i medfør af artikel 7, stk. 1, i direktiv 2004/38
– at hun ikke har bevaret sin status som arbejdstager, idet hun ikke opfylder kravene i direktivets artikel 7, stk. 3, i direktiv 2004/38, og
– at hun ikke har ret til tidsubegrænset ophold i medfør af artikel 16 i direktiv 2004/38.
27. I tvisten i hovedsagen har Maria Teixeira til støtte for sin opholdsret i Det Forenede Kongerige alene gjort gældende, at hun fra marts 2007 har været hovedforsøger for datteren Patricia, der er under uddannelse i Det Forenede Kongerige og har opholdsret i Det Forenede Kongerige i medfør af artikel 12 i forordning nr. 1612/68 (20).
IV – Anmodningen om præjudiciel afgørelse og retsforhandlingerne for Domstolen
28. Ved kendelse af 10. oktober 2008 udsatte Court of Appeal sagen og forelagde Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»I en situation, hvor a) en unionsborger er rejst til Det Forenede Kongerige, og hvor denne unionsborger b) i visse perioder var arbejdstager i Det Forenede Kongerige, c) er ophørt med at være arbejdstager, men ikke har forladt Det Forenede Kongerige, d) ikke har bibeholdt sin arbejdstagerstatus og ikke har opholdsret i henhold til artikel 7 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF og ikke har ret til tidsubegrænset ophold i henhold til samme direktivs artikel 16, og hvor e) unionsborgerens barn har påbegyndt en uddannelse i Det Forenede Kongerige på et tidspunkt, hvor unionsborgeren ikke var arbejdstager, men hvor barnet fortsat var under uddannelse i Det Forenede Kongerige i perioder, hvor unionsborgeren var i beskæftigelse i Det Forenede Kongerige, og hvor f) unionsborgeren er hovedforsørger for sit barn, og g) unionsborgeren og hendes barn ikke er selvforsørgende:
1) har unionsborgeren kun opholdsret i Det Forenede Kongerige, såfremt hun opfylder betingelserne i direktiv 2004/38 af 29. april 2004?
eller
2) a) har unionsborgeren også opholdsret i medfør af artikel 12 i forordning (EØF) nr. 1612/68, som fortolket af Domstolen, uden at det er nødvendigt, at hun opfylder betingelserne i direktiv 2004/38?
og
b) i bekræftende fald, er det ligeledes en betingelse, at hun råder over tilstrækkelige midler, således at hun ikke bliver en byrde for værtsmedlemsstatens sociale system i løbet af den periode, hvor hun har opholdsret, og at hun er omfattet af en sygeforsikring, der dækker samtlige risici i værtsmedlemsstaten?
c) i bekræftende fald, skal barnet have påbegyndt sin uddannelse på et tidspunkt, hvor unionsborgeren var arbejdstager, for at have opholdsret i medfør af artikel 12 i forordning nr. 1612/68, som fortolket af Domstolen, eller er det tilstrækkeligt, at unionsborgeren har været arbejdstager på et tidspunkt, efter at barnet påbegyndte sin uddannelse?
d) ophører enhver form for opholdsret, som unionsborgeren måtte have qua sin status som hovedforsørger til et barn under uddannelse, når barnet fylder 18 år?
3) Såfremt spørgsmål 1 besvares bekræftende, forholder det sig da anderledes under omstændigheder som dem, der foreligger i denne sag, når barnet har påbegyndt sin uddannelse inden den dato, hvor direktiv 2004/38 skulle være gennemført af medlemsstaterne, men hvor moderen ikke blev hovedforsørger og ikke gjorde krav på opholdsret under henvisning til, at hun var hovedforsørger til barnet, indtil marts 2007, dvs. efter den dato, hvor direktivet skulle være gennemført?«
29. I forbindelse med sagens behandling for Domstolen har, foruden Maria Teixeira og London Borough of Lambeth, den danske og den portugisiske regering, Det Forenede Kongeriges regering samt Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber afgivet skriftlige og mundtlige indlæg (21). Endvidere har EFTA-Tilsynsmyndigheden indgivet skriftlige indlæg.
V – Bedømmelse
30. Den forelæggende ret ønsker med anmodningen om præjudiciel afgørelse nærmere bestemt oplyst, om en ikke-erhvervsaktiv unionsborger i en situation som den, hvori Maria Teixeira befinder sig, har opholdsret i medfør af fællesskabsretten, selv om den pågældende ikke er økonomisk uafhængig. En sådan opholdsret er nemlig efter national ret en betingelse for, at Maria Teixeira kan ydes den ansøgte bistand til at finde en bolig.
31. De procesdeltagere, der har afgivet indlæg i sagen, er af forskellig opfattelse i så henseende.
32. Maria Teixeira har gjort gældende, at hun i sin egenskab af omsorgsperson for sin datter, der er under uddannelse, i medfør af artikel 12 i forordning nr. 1612/68 har opholdsret i Det Forenede Kongerige, uden at det kræves, at hun selv råder over tilstrækkelige midler eller er omfattet af en sygeforsikring. Kommissionen og EFTA-Tilsynsmyndigheden har tilsluttet sig denne opfattelse. Endvidere har den italienske regering i Ibrahim-sagen (sag C-310/08) givet udtryk for et tilsvarende synspunkt. Den portugisiske regering har konkluderet det samme (22). London Borough of Lambeth, den danske regering og Det Forenede Kongeriges regering har indtaget det stik modsatte synspunkt, således som Irland i øvrigt også har gjort det i Ibrahim-sagen.
33. I det følgende vil jeg først undersøge, om en unionsborger i en situation som den, hvori Maria Teixeira befinder sig, alene i medfør af artikel 12 i forordning nr. 1612/68 har opholdsret i sin egenskab af omsorgsperson for sit barn (jf. nedenfor, afsnit A). Dernæst vil jeg diskutere, om en sådan opholdsret er betinget af, at den, der gør krav herpå, råder over tilstrækkelige midler og er omfattet af en sygeforsikring, der dækker samtlige risici (jf. nedenfor, afsnit B). Afsluttende vil jeg behandle de tre tidsfaktorer, som den forelæggende ret har inddraget i forbindelse med Maria Teixeiras mulige rettigheder i medfør af artikel 12 i forordning nr. 1612/68 (jf. nedenfor, afsnit C).
A – Har en forælder i sin egenskab af omsorgsperson opholdsret i medfør af artikel 12 i forordning nr. 1612/68?
34. Med den første del af det andet spørgsmål (23) ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om en person, der i værtsmedlemsstaten i sin egenskab af forælder passer en vandrende arbejdstagers barn, der er under uddannelse, har opholdsret i medfør af artikel 12 i forordning nr. 1612/68.
35. Det er ubestridt, at artikel 12 i forordning nr. 1612/68 hjemler en ret til adgang til uddannelse. Når børn af en vandrende arbejdstager bor i den medlemsstat, hvor arbejdstageren er eller har været erhvervsaktiv, har de »adgang til almindelig undervisning, lærlingeuddannelse og faglig uddannelse«. Det er imidlertid omtvistet, om denne ret til adgang til uddannelse også er ledsaget af en opholdsret i værtsmedlemsstaten for barnet og den forælder, der passer barnet.
36. Den eventuelle opholdsret for en forælder i dennes egenskab af omsorgsperson er set i forhold til barnets opholdsret accessorisk og er således betinget af, at barnet selv har opholdsret. Derfor vil jeg i det følgende først beskæftige mig med barnets opholdsret med uddannelsesformål for øje (nedenfor, afsnit 1) og først derefter med opholdsretten for barnets omsorgsperson (nedenfor, afsnit 2).
1. Barnets opholdsret med uddannelsesformål for øje
37. London Borough of Lambeth, den danske regering og Det Forenede Kongeriges regering er alle af den opfattelse, at artikel 12 i forordning nr. 1612/68 udelukkende hjemler en ret til adgang til uddannelse. Barnets tilhørende opholdsret følger derimod ikke af denne bestemmelse. Opholdsretten var oprindeligt fastsat i forordningens artikel 10. Efter ophævelsen af sidstnævnte bestemmelse skal opholdsretten fastsættes i henhold til direktiv 2004/38 (24).
38. Det er rigtigt, at artikel 12 i forordning nr. 1612/68 ikke giver børn ret til at tage ophold i værtsmedlemsstaten for første gang. Som det allerede fremgår af artikel 12’s ordlyd, kan børn kun gøre brug af deres ret til adgang til uddannelse, »hvis de er bosat på denne medlemsstats område«. Der skal således være tale om børn, der i forvejen har taget bopæl i værtsmedlemsstaten med henblik på at bo sammen med en vandrende arbejdstager (25). Den ret til adgang til uddannelse, der er fastsat i artikel 12, udspringer nemlig af det forhold, at et barn er fulgt med sin fader eller moder, der selv er vandrende arbejdstager, til værtsmedlemsstaten (26).
39. Hvis barnet imidlertid har taget bopæl i værtsmedlemsstaten som en vandrende arbejdstagers familiemedlem, eller hvis det – som Maria Teixeiras datter i den foreliggende sag – er født i den pågældende stat, får det en selvstændig retsstilling i medfør af artikel 12 i forordning nr. 1612/68. Barnets ret til adgang til uddannelse er herefter fremover ikke betinget af, at barnets fader eller moder bevarer sin status som vandrende arbejdstager i værtsmedlemsstaten (27). Et barn, hvis forælder tidligere »har været beskæftiget« som vandrende arbejdstager i værtsmedlemsstaten, men ikke længere er det, har også ret til adgang til uddannelse.
40. I modsætning til den opfattelse, som nogle af de procesdeltagere, der har afgivet indlæg i sagen, har gjort gældende, kan udøvelsen af retten til adgang til uddannelse derfor ikke være betinget af, at barnet bevarer sin særlige opholdsret i henhold til artikel 10, stk. 1, litra a), i forordning nr. 1612/68 (28) under hele uddannelsesforløbet, dvs. at det fortsat har ret til at bosætte sig hos en forælder, der er vandrende arbejdstager (29). I modsat fald ville retten til adgang til uddannelse i henhold til artikel 12 navnlig for børn af tidligere vandrende arbejdstagere i vid udstrækning blive udhulet. Den forælder, der »har været beskæftiget« i værtsmedlemsstaten, vil nemlig ofte have forladt denne stat igen efter beskæftigelsens ophør, hvorfor der slet ikke længere uden videre vil være mulighed for, at denne forælder har fælles husstand med barnet (30).
41. Artikel 12 i forordning nr. 1612/68 henviser heller ikke på nogen anden måde til opholdsretlige bestemmelser, men kræver blot, at en vandrende arbejdstagers barn, der ønsker at følge en uddannelse i værtsmedlemsstaten, allerede »er bosat« i den pågældende stat.
42. Den dertilhørende ret til at forblive i værtsmedlemsstaten med uddannelsesformål for øje, der gælder for en vandrende arbejdstagers barn, som er bosat i den pågældende stat, følger direkte af artikel 12 i forordning nr. 1612/68 (31). Når henses til den sammenhæng, bestemmelsen indgår i, og de mål, der søges nået med bestemmelsen, må den nemlig ikke fortolkes indskrænkende, og den må heller ikke fratages sin effektive virkning (32).
43. Artikel 12 i forordning nr. 1612/68 er en af en række bestemmelser, der tager sigte på at skabe de bedst mulige betingelser for integrationen af den vandrende arbejdstagers familie i modtagerlandets miljø (33). Som Domstolen har understreget, er det helt afgørende for, at en sådan integration kan lykkes, at den vandrende arbejdstagers børn har mulighed for at gennemføre deres skolegang og deres studier i opholdsmedlemsstaten for at afslutte dem med held (34).
44. For en vandrende arbejdstager vil det være langt mindre attraktivt at gøre brug af sin ret til fri bevægelighed, såfremt han ikke kan være sikker på, at hans børn kan følge en uddannelse og også afslutte denne i værtsmedlemsstaten (35). Hvis enhver afbrydelse eller ethvert ophør af en vandrende arbejdstagers beskæftigelse i værtsmedlemsstaten har til følge, at hans børn automatisk også mister deres ret til ophold i den pågældende stat og som følge heraf må afbryde deres uddannelse, kan man frygte, at det skader deres skole- og karriereforløb. I givet fald vil børnene muligvis være tvunget til at fortsætte deres uddannelse i udlandet, hvilket, henset til forskellene i de nationale uddannelsessystemer og de forskellige undervisningssprog, kan være forbundet med betydelige vanskeligheder. Sådanne ulemper kan kun undgås, såfremt en vandrende arbejdstagers børn – også netop i opholdsretlig henseende – får mulighed for at fortsætte og færdiggøre deres skoleuddannelse og faglige uddannelse i værtsmedlemsstaten, uanset om deres forælder er erhvervsaktiv som vandrende arbejdstager i den pågældende stat i hele børnenes uddannelsesperiode. Samtidig sikres det herved bedst muligt, at børn af vandrende arbejdstagere kan blive integreret fuldt ud i værtsmedlemsstaten.
45. På denne baggrund vil det være i modstrid med den sammenhæng, som artikel 12 i forordning nr. 1612/68 indgår i, og de mål, der søges nået med bestemmelsen, at gøre udøvelsen af retten til adgang til uddannelse betinget af, at barnet har en særskilt opholdsret i medfør af andre retsforskrifter (36). Tværtimod yder artikel 12 i forordning nr. 1612/68 børn under uddannelse en selvstændig opholdsret (37).
46. I modsætning til den opfattelse, som nogle af de procesdeltagere, der har afgivet indlæg i sagen, har gjort gældende, har direktiv 2004/38’s ikrafttræden ikke ændret noget i så henseende. Der er ikke grundlag for at antage, at fællesskabslovgiver med vedtagelsen af direktiv 2004/38 havde til hensigt at ændre artikel 12 i forordning nr. 1612/68, som den var kendt på dette tidspunkt, og som fortolket af Domstolen (38), og begrænse artiklens fremtidige normative indhold til kun at omfatte en ret til adgang til uddannelse.
47. Direktiv 2004/38 indebar kun en ændring af forordning nr. 1612/68, for så vidt som forordningens artikel 10 og 11 blev ophævet herved. Retten for børn af vandrende arbejdstagere til at forblive i værtsmedlemsstaten med uddannelsesformål for øje er dog ikke støttet på nogen af disse bestemmelser. Derimod følger denne opholdsret, som ovenfor anført (39), direkte af artikel 12 i forordning nr. 1612/68, hvis normative indhold ikke er berørt af direktiv 2004/38.
48. Heroverfor kan ikke indvendes, at samtlige opholdsrettigheder for unionsborgere og deres familiemedlemmer nu er sammenfattet i direktiv 2004/38, og at en selvstændig opholdsret derfor ikke længere kan støttes på artikel 12 i forordning nr. 1612/68. Ganske vist kodificerer direktiv 2004/38 de fællesskabsinstrumenter, der eksisterede på dette tidspunkt, og som indtil da havde behandlet visse persongruppers retsstilling (40). Det kan heller ikke bestrides, at direktivet gælder for alle unionsborgere og deres familiemedlemmer (41). Ikke desto mindre indeholder direktivet ingen udtømmende samlet ordning vedrørende alle tænkelige opholdsrettigheder, der gælder for disse unionsborgere og deres familiemedlemmer.
49. Eksempelvis findes der i direktiv 2004/38, som det også var tilfældet i de tidligere gældende ordninger, ikke en udtrykkelig samlet ordning vedrørende opholdsretten for forældre, der ikke er erhvervsaktive, men som passer en mindreårig unionsborger (42). I tilfælde af en unionsborgers tilbagevenden til sin oprindelsesstat findes der endvidere i direktiv 2004/38 ingen udtrykkelige bestemmelser vedrørende en opholdsret for dennes familiemedlemmer, der ikke selv er unionsborgere, i oprindelsesstaten (43).
50. De spørgsmål vedrørende opholdsretten for børn af unionsborgere i forbindelse med uddannelse, der er omtvistet i denne sag, er ikke nærmere reguleret i direktiv 2004/38.
51. En unionsborgers børn, der er under uddannelse, kan ganske vist qua deres status som familiemedlemmer have ret til ophold i værtsmedlemsstaten i medfør af direktivets generelle regler (44). I direktiv 2004/38 findes der dog ingen specifik opholdsret for børn under uddannelse, der er sammenlignelig med opholdsretten i henhold til artikel 12 i forordning nr. 1612/68. Navnlig danner dette direktivs artikel 12, stk. 3, ikke grundlag for en sådan selvstændig opholdsret med uddannelsesformål for øje, men forudsætter derimod, at en sådan opholdsret eksisterer, og bestemmer blot, at denne opretholdes i tilfælde af unionsborgerens død eller udrejse, indtil unionsborgerens barn har afsluttet sin uddannelse (45).
52. Artikel 12 i forordning nr. 1612/68 og artikel 12, stk. 3, i direktiv 2004/38 er ikke sammenfaldende. Med hensyn til det personlige anvendelsesområde er direktivets artikel 12, stk. 3, meget bredere end forordningens artikel 12, fordi bestemmelsen også inddrager børn af unionsborgere, der ikke er økonomisk aktive. Med hensyn til det saglige anvendelsesområde er direktivets artikel 12, stk. 3, derimod betydeligt snævrere end forordningens artikel 12, fordi den kun fastsætter en regel, der gælder i tilfælde af en unionsborgers død eller udrejse.
53. Fraværet i direktiv 2004/38 af en selvstændig, samlet opholdsret med uddannelsesformål for øje viser klart, at der også efter dette direktivs ikrafttræden er plads til at anvende artikel 12 i forordning nr. 1612/68 som retsgrundlag for opholdsrettigheder.
54. Det gælder for det første for vandrende arbejdstageres børn, der er under uddannelse, er fyldt 21 år, og for hvem der ikke består en forsørgerpligt. Disse børn har ikke længere generel opholdsret i medfør af artikel 7, stk. 1, litra d), i direktiv 2004/38, fordi de ikke anses for familiemedlemmer (46). Anvendelsesområdet for artikel 12 i forordning nr. 1612/68 er derimod hverken begrænset aldersmæssigt eller betinget af, at der består en forsørgerpligt for en person under uddannelse (47).
55. For det andet er artikel 12 i forordning nr. 1612/68 fortsat af betydning, når der er tale om opholdsretten for tidligere vandrende arbejdstageres børn, der er under uddannelse. Som allerede anført, indeholder direktiv 2004/38 i så henseende kun en ufuldstændig ordning i artikel 12, stk. 3, der alene gælder i tilfælde af død eller udrejse, men som ikke omfatter børn af en tidligere vandrende arbejdstager, der efter afslutningen af sin erhvervsmæssige beskæftigelse selv er forblevet i værtsmedlemsstaten. Artikel 12 i forordning nr. 1612/68 omfatter derimod også den sidstnævnte kategori (48).
56. Der er ikke grundlag for at antage, at fællesskabslovgiver med vedtagelsen af direktiv 2004/38 for så vidt angår opholdsrettighederne for børn under uddannelse bevidst ville indføre en begrænsning i forhold til artikel 12 i forordning nr. 1612/68 og kun tildele de personer, der er nævnt i direktivets artikel 12, stk. 3, særlige opholdsrettigheder. Direktiv 2004/38 har nemlig ifølge sin tredje betragtning til formål at forenkle og styrke alle unionsborgeres ret til fri bevægelighed og ophold. Det ville ikke være foreneligt med denne målsætning, at unionsborgerne tillagdes færre rettigheder i medfør af direktiv 2004/38 end i medfør af de afledte retsakter, som direktivet ændrer eller ophæver (49).
57. Artikel 12 i forordning nr. 1612/68 forbliver således også efter direktiv 2004/38’s ikrafttræden et selvstændigt retsgrundlag for opholdsretten for personer, der med uddannelsesformål for øje er bosat i den medlemsstat, hvor deres fader eller moder er beskæftiget eller har været beskæftiget som vandrende arbejdstager.
2. Den afledte opholdsret for en forælder i dennes egenskab af omsorgsperson
58. Hvis et barn i henhold til artikel 12 i forordning nr. 1612/68 har ret til at følge en uddannelse i værtsmedlemsstaten, har den forælder, der faktisk passer dette barn, ifølge retspraksis ret til at opholde sig i denne medlemsstat på grundlag af samme bestemmelse (50).
59. En sådan afledt opholdsret for hovedforsørgeren er ofte nødvendig for at sikre barnets uddannelsesret i henhold til artikel 12 i forordning nr. 1612/68. Retten for børn af vandrende arbejdstagere til adgang til uddannelse i værtsmedlemsstaten kan nemlig i givet fald blive udhulet, såfremt deres forældre afskæres fra selv at passe disse børn, mens de er under uddannelse, og fra at bo sammen med dem i værtsmedlemsstaten med henblik herpå (51). Derimod letter en opholdsret for den forælder, der faktisk passer børnene, disse børns mulighed for at udøve deres uddannelsesret (52).
60. Når en afledt opholdsret for den forælder, der passer barnet, anerkendes, er det samtidig udtryk for, at der tages hensyn til barnets og dets forældres krav på respekt for familielivet (53), som er fastsat i EMRK’s artikel 8, stk. 1 (54), og som i mellemtiden også er blevet optaget i artikel 7 i charteret om grundlæggende rettigheder (55).
61. Desuden sikres det derigennem, at børn af vandrende arbejdstagere kan følge undervisningen i værtsmedlemsstaten »på de bedst mulige vilkår« (artikel 12, stk. 2, i forordning nr. 1612/68) og »på samme vilkår som statsborgere i denne stat« (artikel 12, stk. 1, i forordning nr. 1612/68) (56). Henset til disse betingelser og vilkår, er det ikke mindst vigtigt, at børn og unge kan vokse op i deres vante familiære omgivelser, hvilket normalt betyder, at de bor sammen med deres forældre eller med den forælder, der faktisk passer dem.
62. Endelig udgør anerkendelsen af en afledt opholdsret for den forælder, der er hovedforsørger, også en af forudsætningerne for den bedst mulige integration af vandrende arbejdstageres børn i det sociale liv i værtsmedlemsstaten (57).
3. Foreløbig konklusion
63. Sammenfattende kan det således konkluderes:
Såfremt en unionsborgers barn er under uddannelse i den medlemsstat, hvor unionsborgeren er eller har været beskæftiget som vandrende arbejdstager, har den forælder, der faktisk passer barnet, en afledt opholdsret i værtsmedlemsstaten i medfør af artikel 12 i forordning nr. 1612/68.
B – Gælder opholdsretten kun, såfremt den, der gør krav herpå, råder over tilstrækkelige midler og er omfattet af en sygeforsikring, der dækker samtlige risici?
64. Med det første spørgsmål og anden del af det andet spørgsmål (58) ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om opholdsretten for en person, som i sin egenskab af forælder passer en vandrende arbejdstagers barn, der er under uddannelse, i værtsmedlemsstaten og ikke selv er erhvervsaktiv, er betinget af, at denne person råder over tilstrækkelige midler og er omfattet af en sygeforsikring, der dækker samtlige risici, og som således er »økonomisk uafhængig« (59).
65. I modsætning til de øvrige procesdeltagere, der har afgivet indlæg i sagen, anser London Borough of Lambeth, den danske regering og Det Forenede Kongeriges regering det for nødvendigt at begrænse adgangen til rettighederne i artikel 12 i forordning nr. 1612/68, så de kun kan tillægges økonomisk uafhængige personer.
66. En sådan begrænsning ville indebære, at en person i en situation som den, hvori Maria Teixeira befinder sig, ikke har opholdsret i medfør af artikel 12 i forordning nr. 1612/68, fordi hun på nuværende tidspunkt ikke har adgang til tilstrækkelige midler og heller ikke er omfattet af en sygeforsikring, der dækker samtlige risici i Det Forenede Kongerige.
67. Et sådant krav om økonomisk uafhængighed fremgår imidlertid ikke af ordlyden af artikel 12 i forordning nr. 1612/68, der ikke må fortolkes snævert (60).
68. Den hidtidige praksis vedrørende artikel 12 i forordning nr. 1612/68 har ikke opstillet nogen form for betingelse om økonomisk uafhængighed med hensyn til de opholdsrettigheder, der tillægges børn og de forældre, der passer dem, i medfør af denne bestemmelse. I denne sammenhæng er navnlig Echternach og Moritz-dommen samt Baumbast og R-dommen af interesse:
– I Echternach og Moritz-dommen blev det intetsteds undersøgt, om der rådedes over tilstrækkelige midler. De pågældende to studerende blev ikke nægtet adgang til at påberåbe sig artikel 12 i forordning nr. 1612/68, selv om de i hovedsagen, foruden opholdsretten, også gjorde krav gældende vedrørende studiestøtte, der bl.a. var bestemt til at dække deres underhold, i givet fald underhold af personer, som de forsørgede, samt udgifter til sygesikring, og som i al fald delvis havde karakter af social bistandsydelse (61).
– I Baumbast og R-dommen blev den omstændighed, at hr. Baumbast rådede over tilstrækkelige midler, alene nævnt i forbindelse med dennes egen opholdsret i henhold til artikel 18 EF som unionsborger, der ikke var økonomisk aktiv (62). Spørgsmålet om tilstrækkelige midler spillede derimod ingen rolle i de afsnit af dommen, der er relevante for den foreliggende sag, og som omhandler opholdsrettighederne for hr. Baumbasts hustru og døtre i henhold til artikel 12 i forordning nr. 1612/68 (63).
69. Lovgiver har utvivlsomt lagt til grund, at en vandrende arbejdstagers familiemedlemmer, der bor sammen med denne i værtsmedlemsstaten, i reglen råder over tilstrækkelige midler, fordi de enten selv er erhvervsaktive i værtsmedlemsstaten (artikel 11 i forordning nr. 1612/68) eller forsørges af den vandrende arbejdstager, der forsørger dem på basis af sine indtægter og stiller en bolig til rådighed for dem (artikel 10, stk. 1 og 3, i forordning nr. 1612/68).
70. Alligevel har lovgiver i forordning nr. 1612/68 ikke gjort et ophold i værtsmedlemsstaten betinget af, at der rådes over tilstrækkelige midler. Derimod har vandrende arbejdstagere i henhold til artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68 ret til samme sociale fordele som indenlandske arbejdstagere (64). Denne ret gælder inden for rammerne af artikel 12 i forordning nr. 1612/68 også for deres børn, såfremt de følger en uddannelse i værtsmedlemsstaten (65).
71. Det manglende krav om økonomisk uafhængighed i forordning nr. 1612/68 udgør en væsentlig forskel mellem denne forordning og nogle senere vedtagne direktiver, hvori ikke-erhvervsaktive unionsborgere indrømmes rettigheder med hensyn til fri bevægelighed og ophold med det udtrykkelige forbehold, at det skal dokumenteres, at de råder over tilstrækkelige midler og en sygeforsikring, der dækker samtlige risici (66). EFTA-Tilsynsmyndigheden har med rette påpeget dette.
72. Ikke desto mindre gør London Borough of Lambeth, den danske regering og Det Forenede Kongeriges regering gældende, at også artikel 12 i forordning nr. 1612/68 nu til dags skal omfattes af et forbehold om økonomisk uafhængighed. Det udleder de af direktiv 2004/38, der er trådt i kraft i mellemtiden, og i lyset af hvilket artikel 12 i forordning nr. 1612/68 nu skal fortolkes og anvendes.
73. Dette argument er ikke overbevisende.
74. Som tidligere nævnt (67), ville det være i strid med direktiv 2004/38’s målsætning, såfremt det normative indhold af artikel 12 i forordning nr. 1612/68 blev begrænset på grund af dette direktiv. Direktiv 2004/38 har som bekendt til formål at forenkle og styrke alle unionsborgeres ret til fri bevægelighed og ophold (68). Det ville ikke være foreneligt hermed, hvis unionsborgerne tillagdes færre rettigheder i medfør af direktiv 2004/38 end i medfør af de afledte retsakter, som direktivet ændrer eller ophæver (69).
75. Ud over disse generelle betragtninger taler fællesskabslovgivers holdning, som den konkret kommer til udtryk i direktiv 2004/38, ligeledes imod en begrænsning af rettighederne i medfør af artikel 12 i forordning nr. 1612/68, så de alene gælder for økonomisk uafhængige personer.
76. Det forholder sig på ingen måde således, at samtlige opholdsrettigheder for unionsborgere og deres familiemedlemmer i medfør af direktiv 2004/38 er blevet underlagt et generelt forbehold om, at de pågældende skal være økonomisk uafhængige. Tværtimod videreføres i dette direktiv den sondring, der hidtil har været sædvane (70), mellem to kategorier af opholdsrettigheder: De rettigheder, der gælder for ikke-erhvervsaktive unionsborgere og deres familiemedlemmer, er principielt betinget af, at der fremlægges dokumentation for tilstrækkelige midler og en sygeforsikring, der dækker samtlige risici [direktivets artikel 7, stk. 1, litra b) og c), sammenholdt med litra d)], hvorimod de rettigheder, der gælder for erhvervsaktive unionsborgere og deres familiemedlemmer, ikke er underlagt sådanne begrænsninger [direktivets artikel 7, stk. 1, litra a), sammenholdt med litra d)].
77. De rettigheder, der følger af artikel 12 i forordning nr. 1612/68, tilhører sidstnævnte kategori. De tilkommer familiemedlemmer til unionsborgere, der er eller har været erhvervsaktive som vandrende arbejdstagere i værtsmedlemsstaten. Derfor er der – selv under hensyntagen til den holdning fra fællesskabslovgivers side, der ligger til grund for direktiv 2004/38 – ikke grundlag for at underlægge disse rettigheder et forbehold om, at de pågældende skal være økonomisk uafhængige.
78. Denne konklusion bekræftes, når man betragter artikel 12, stk. 3, i direktiv 2004/38. Heri bestemmes det, at såfremt en unionsborger dør eller rejser ud af værtsmedlemsstaten, bevarer dennes børn under uddannelse og den forælder, der har den faktiske forældremyndighed, deres opholdsret, indtil børnenes uddannelse er afsluttet. I modsætning til nogle tilstødende bestemmelser vedrørende bevarelsen af opholdsrettigheder (71) er artikel 12, stk. 3, i direktiv 2004/38 ikke underlagt forbeholdet om, at børn og deres forælder skal være økonomisk uafhængige. I denne bestemmelse gøres forbliven i værtsmedlemsstaten ikke betinget af, at der fremlægges dokumentation for tilstrækkelige midler og en sygeforsikring, der dækker samtlige risici.
79. Den foreliggende sag er ganske vist som sådan ikke omfattet af anvendelsesområdet for artikel 12, stk. 3, i direktiv 2004/38, fordi ingen af forældrene til barnet Patricia, der er under uddannelse, er døde eller udrejst af Det Forenede Kongerige. Bestemmelsen anskueliggør imidlertid, at direktiv 2004/38 tillægger retsstillingen for børn under uddannelse og de forældre, der passer dem, særlig betydning og indrømmer dem en fordel i forhold til andre familiemedlemmer til unionsborgere.
80. Som helhed betragtet taler den aktuelle holdning fra fællesskabslovgivers side, der kommer til udtryk i direktiv 2004/38, således også imod, at de opholdsrettigheder, der følger af artikel 12 i forordning nr. 1612/68, fremover skal underlægges et forbehold om, at et barn under uddannelse eller den forælder, der passer dette barn, skal være økonomisk uafhængig.
81. Denne vide fortolkning af artikel 12 i forordning nr. 1612/68, der fremgår af Domstolens hidtidige praksis, som jeg har anført ovenfor, vil utvivlsomt medføre, at personer som Maria Teixeira og hendes datter, der ikke selv er økonomisk uafhængige, bliver en byrde for værtsmedlemsstatens sociale system. Dette burde dog i reglen ikke medføre en urimelig belastning af værtsmedlemsstatens offentlige finanser og sociale system, da faderen eller moderen til det barn, der er under uddannelse, som led i deres – nuværende eller tidligere – beskæftigelse som vandrende arbejdstager har bidraget til finansieringen af statens offentlige finanser og sociale system gennem skatter og bidrag til sociale ordninger. Også som gruppe betragtet yder de vandrende arbejdstagere, der er erhvervsaktive i værtsmedlemsstaten, et sådant bidrag til finansieringen.
82. I øvrigt har alle fællesskabsinstrumenter vedrørende rettigheder til fri bevægelighed og ophold også hidtil haft et vist iboende element af økonomisk solidaritet fra værtsmedlemsstatens side med andre medlemsstaters statsborgere, også for så vidt angår ikke-erhvervsaktive personer (72). Denne tanke er nu på ny kommet til udtryk i præamblen til direktiv 2004/38. Her udelukkes en person end ikke i den første opholdsperiode kategorisk fra at benytte det sociale system, idet det blot skal undgås, at de sociale ydelser bliver en urimelig byrde for værtsmedlemsstatens sociale system (73). Desuden bestemmer artikel 14, stk. 3, i direktiv 2004/38, at unionsborgeres og deres familiemedlemmers benyttelse af værtsmedlemsstatens sociale system ikke automatisk må medføre foranstaltninger til udsendelse af de pågældende personer.
83. Ganske vist tvinger princippet om økonomisk solidaritet med andre medlemsstaters statsborgere ikke værtsmedlemsstaten til at tolerere misbrug. Ifølge et generelt retsprincip i fællesskabsretten må anvendelsen af fællesskabsbestemmelserne nemlig ikke udvides til at dække retsstridige transaktioner (74). Dette princip er også kommet til udtryk i artikel 35 i direktiv 2004/38 (75). I overensstemmelse hermed har medlemsstaterne fortsat ret til at forhindre misbrug, hvorved personer påberåber sig rettigheder i henhold til artikel 12 i forordning nr. 1612/68. Hvorvidt der foreligger misbrug, skal imidlertid undersøges objektivt på grundlag af en samlet bedømmelse af alle konkrete omstændigheder i det enkelte tilfælde og kan ikke alene udledes af, at der udøves rettigheder i medfør af artikel 12 i forordning nr. 1612/68 (76).
84. I den foreliggende sag er der ikke anledning til at antage, at der foreligger misbrug, når Maria Teixeira eller hendes datter påberåber sig artikel 12 i forordning nr. 1612/68, eller at de benytter sig af værtsmedlemsstatens solidaritet ud over rimelighedens grænser.
85. Maria Teixeira havde på det tidspunkt, hvor hun ansøgte om bistand til at finde en bolig, boet i Det Forenede Kongerige i ca. 18 år i træk (77) . Hendes datter Patricia er unionsborger, er født i værtsmedlemsstaten og har – formodentlig – gennemført hele sin skolegang dér. Medmindre den forelæggende ret fastslår, at det rent faktisk ikke forholder sig således, må det derfor lægges til grund, at Maria Teixeiras og hendes datters situation er kendetegnet ved en forholdsvis høj grad af integration i værtsmedlemsstaten. Under disse omstændigheder forekommer det begrundet, at værtsmedlemsstaten udviser en vis økonomisk solidaritet over for dem.
86. Sammenfattende skal det konkluderes:
Den opholdsret for en forælder, der faktisk passer en vandrende arbejdstagers barn under uddannelse, som følger af artikel 12 i forordning nr. 1612/68, er ikke betinget af, at denne forælder råder over tilstrækkelige midler og har en sygeforsikring, der dækker samtlige risici.
C – Tidsfaktorer
87. Afslutningsvis skal det undersøges, hvilken indflydelse de tre tidsfaktorer, som den forelæggende ret har inddraget, har på opholdsretten for en person i en situation som den, hvori Maria Teixeira befinder sig.
1. På hvilket tidspunkt skal personen under uddannelse have været barn af en vandrende arbejdstager?
88. Med den tredje del af det andet spørgsmål (78) ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, på hvilket tidspunkt personen under uddannelse skal have været barn af en vandrende arbejdstager, for at artikel 12 i forordning nr. 1612/68 kan finde anvendelse. Navnlig ønsker retten oplyst, om denne bestemmelse kun er relevant, såfremt den forælder, der passer barnet under uddannelse, selv var erhvervsaktiv som vandrende arbejdstager i værtsmedlemsstaten allerede på det tidspunkt, hvor barnet påbegyndte sin uddannelse i den pågældende stat.
89. Baggrunden for dette spørgsmål er, at Maria Teixeira ikke var erhvervsaktiv i Det Forenede Kongerige på det tidspunkt, hvor hendes datter Patricia påbegyndte sin uddannelse, men kun før dennes skolestart og med mellemrum i løbet af uddannelsesforløbet. På baggrund heraf er den forelæggende ret i tvivl om, hvorvidt Patricia – og dermed i sidste ende også hendes moder som omsorgsperson – i dag kan påberåbe sig artikel 12 i forordning nr. 1612/68.
90. I denne henseende skal det bemærkes, at anvendelsesområdet for artikel 12 i forordning nr. 1612/68 ikke er begrænset til tilfælde, hvor en forælder til et barn under uddannelse havde status som vandrende arbejdstager netop på det tidspunkt, hvor barnet påbegyndte sin uddannelse.
91. Allerede ifølge sin ordlyd gælder denne bestemmelse både for børn, hvis forælder »er beskæftiget« på værtsmedlemsstatens område, og for børn, hvis forælder »har været beskæftiget« på dette område. Børn af tidligere vandrende arbejdstagere kan således påberåbe sig artikel 12 på lige fod med børn af unionsborgere, der har status som aktive vandrende arbejdstagere. Artikel 12 giver ikke anledning til at antage, at børn af tidligere vandrende arbejdstagere kun har begrænset ret til adgang til uddannelse i værtsmedlemsstaten.
92. Som tidligere nævnt, må artikel 12 i forordning nr. 1612/68 ikke fortolkes snævert (79). Bestemmelsen tager sigte på at skabe de bedst mulige betingelser for integrationen af vandrende arbejdstageres familie i værtslandet og at beskytte disses børn mod ulemper for deres skole- og karriereforløb (80).
93. Det ville ikke være foreneligt med denne målsætning at knytte rettighederne i medfør af artikel 12 i forordning nr. 1612/68 sammen med en ufravigelig skæringsdagsregel. Derimod yder denne bestemmelse altid et barn – og dermed også barnets hovedforsørger som omsorgsperson – en opholdsret med uddannelsesformål for øje, når blot det har boet i værtsmedlemsstaten fra et tidspunkt, hvor en af forældrene havde opholdsret i den pågældende stat qua sin status som vandrende arbejdstagere (81). Det er uvæsentligt, om denne forælder var erhvervsaktiv som vandrende arbejdstager i værtsmedlemsstaten netop på det tidspunkt, hvor barnet påbegyndte sin uddannelse, hvilket Det Forenede Kongeriges regering også har medgivet i sagen for Domstolen.
94. Maria Teixeira var ganske vist ikke erhvervsaktiv på det tidspunkt, hvor hendes datter startede i skole i Det Forenede Kongerige, men hun har i al fald med mellemrum haft beskæftigelse i løbet af sin datters uddannelse. Eftersom der ikke er oplyst noget andet om de faktiske omstændigheder, antager jeg, at beskæftigelsen ikke blot har været af helt underordnet og uvæsentlig karakter, men at der har været tale om faktiske og reelle arbejdsopgaver, som Maria Teixeira har udført efter anvisning og mod vederlag. Dermed har Maria Teixeira i perioder haft status som vandrende arbejdstager i Det Forenede Kongerige, mens hendes datter Patricia har gået i skole (82).
95. Selv hvis man således antog, at Patricia ikke påbegyndte sin uddannelse i Det Forenede Kongerige på grundlag af artikel 12 i forordning nr. 1612/68, men alene på grundlag af national ret, har Maria Teixeiras senere periodevise beskæftigelse dog under alle omstændigheder givet tilstrækkeligt grundlag for en anvendelse af fællesskabsretten.
96. Dette giver, i al fald ud fra et aktuelt synspunkt, Patricia mulighed for at fortsætte og afslutte sin uddannelse i Det Forenede Kongerige med henvisning til artikel 12 i forordning nr. 1612/68. Følgelig kan Patricias moder, Maria Teixeira, i sin egenskab af omsorgsperson nu også påberåbe sig denne bestemmelse (83).
97. Sammenfattende gælder således følgende:
Den opholdsret for en forælder, der faktisk passer en vandrende arbejdstagers barn, mens det er under uddannelse, som følger af artikel 12 i forordning nr. 1612/68, er ikke betinget af, at den pågældende forælder var erhvervsaktiv som vandrende arbejdstager i værtsmedlemsstaten på det tidspunkt, hvor barnet påbegyndte sin uddannelse. Det er tilstrækkeligt, at barnet har boet i værtsmedlemsstaten fra et tidspunkt, hvor en af forældrene havde opholdsret i denne stat qua sin status som vandrende arbejdstager.
2. Hvilke konsekvenser har det for opholdsretten for en forælder som omsorgsperson, at barnet når myndighedsalderen?
98. Med den fjerde del af det andet spørgsmål (84) ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om den opholdsret, som en person har i sin egenskab af forælder med henblik på at passe en vandrende arbejdstagers barn, mens det er under uddannelse, automatisk ophører, når det pågældende barn når myndighedsalderen.
99. Baggrunden for dette spørgsmål er, at Patricia, Maria Teixeiras datter, på det tidspunkt, hvor sidstnævnte ansøgte om bistand til at finde en bolig, allerede var fyldt 15 år og i dag er 18 år gammel, således at Patricia efter Det Forenede Kongeriges ret er blevet myndig.
100. Da jeg antager, at den relevante hjemmel i den foreliggende sag er artikel 12 i forordning nr. 1612/68, som både Maria Teixeiras og hendes datters opholdsret kan støttes på, vil jeg behandle den forelæggende rets spørgsmål med henblik på denne bestemmelse. Nedenstående betragtninger kan dog overføres på eventuelle opholdsrettigheder, som en forælder i sin egenskab af omsorgsperson i givet fald kan støtte på direktiv 2004/38, eksempelvis direktivets artikel 12, stk. 3.
101. En besvarelse af dette spørgsmål må tage udgangspunkt i den overvejelse, at de rettigheder, der tilkommer et barn og dets omsorgsperson i henhold til artikel 12 i forordning nr. 1612/68, ikke nødvendigvis har samme løbetid.
102. Den omstændighed, at et barn når myndighedsalderen, har ingen direkte indflydelse på dets oprindelige rettigheder (85). Både retten til adgang til uddannelse, der er hjemlet i artikel 12 i forordning nr. 1612/68, og den tilhørende opholdsret gælder ifølge meningen og formålet hermed (86), indtil barnet har afsluttet sin uddannelse. I dag vil dette tidspunkt i de allerfleste tilfælde først ligge efter det tidspunkt, hvor barnet når myndighedsalderen, i og med at anvendelsesområdet for artikel 12 i forordning nr. 1612/68 også omfatter universitetsstudier (87).
103. Det kan imidlertid forholde sig anderledes med den afledte opholdsret for den forælder, der faktisk passer barnet. Ganske vist skal denne forælders regelmæssige personlige tilstedeværelse give barnet mulighed for at gennemføre en uddannelse på de bedst mulige vilkår (88). Dette gælder dog kun så længe og i det omfang, det er nødvendigt, at en forælder personligt passer barnet, for ikke at fratage barnets ret til adgang til uddannelse sin effektive virkning (89).
104. I modsætning til det af Det Forenede Kongerige anførte anser jeg det i denne forbindelse ikke for rimeligt at indføre en ufravigelig aldersgrænse, der falder sammen med, at barnet når myndighedsalderen. Som det nemlig fremgår af artikel 10, stk. 1, litra a), i forordning nr. 1612/68 og af artikel 2, nr. 2), litra c), i direktiv 2004/38, anerkender fællesskabslovgiver også, at det kan være nødvendigt for et barn fortsat at bo sammen med sine forældre eller en af dem i nogen tid, efter at barnet har nået myndighedsalderen (90). Afhængigt af omstændighederne i hvert enkelt tilfælde kan et sådant bofællesskab netop være nødvendigt for at give barnet mulighed for at fortsætte og afslutte sin uddannelse.
105. For det første skal man i denne forbindelse tænke på børn, der når myndighedsalderen forud for en vigtig eksamen, f.eks. studentereksamenen. Disse børn vil i reglen fortsat have brug for deres forældres eller en forælders personlige omsorg, indtil de har aflagt den pågældende eksamen. For det andet skal man tænke på mentalt eller fysisk handicappede børn, der sideløbende med deres uddannelse har særligt behov for omsorg og pleje i dagligdagen, også efter at de har nået myndighedsalderen.
106. Såfremt der ikke foreligger sådanne særlige omstændigheder, kan værtsmedlemsstatens myndigheder derimod lægge til grund, at en vandrende arbejdstagers barn, når det når myndighedsalderen, ikke længere har brug for at blive passet af sine forældre. Barnet er blevet en ung voksen. Det er ikke længere underlagt forældrenes forældremyndighed og har reelt højst brug for økonomisk støtte, men derimod ikke længere for en forælders regelmæssige personlige tilstedeværelse og et bofællesskab med denne.
107. En eventuel ret til tidsubegrænset ophold, som denne forælder kan have erhvervet under sit retmæssige ophold med henblik på selv at passe sit barn i værtsmedlemsstaten, berøres naturligvis ikke heraf (artikel 16 i direktiv 2004/38).
108. Sammenfattende kan det konkluderes:
Den opholdsret, som en person har i sin egenskab af forælder med henblik på at passe en vandrende arbejdstagers barn under uddannelse i værtsmedlemsstaten, ophører, når barnet når myndighedsalderen, medmindre omstændighederne i det enkelte tilfælde kræver, at den pågældende forælder fortsat passer barnet efter dette tidspunkt, for at give det mulighed for at fortsætte og afslutte sin uddannelse.
3. Spiller det en rolle, om barnet har påbegyndt sin uddannelse før eller efter direktiv 2004/38’s ikrafttræden? (tredje præjudicielle spørgsmål)
109. Det tredje præjudicielle spørgsmål er kun blevet stillet for det tilfælde, at det første spørgsmål besvares bekræftende, dvs. såfremt en person i en situation som den, hvori Maria Teixeira befinder sig, har ret til ophold alene i medfør af direktiv 2004/38. Eftersom jeg foreslår Domstolen at anerkende en opholdsret i medfør af artikel 12 i forordning nr. 1612/68 og som resultat heraf at besvare det første spørgsmål benægtende (91), behandler jeg nedenfor kun det tredje spørgsmål subsidiært.
110. Med dette tredje spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om opholdsretten for en person, der siden marts 2007 i sin egenskab af forælder har passet en vandrende arbejdstagers barn under uddannelse, i medfør af direktiv 2004/38 kan være underlagt begrænsninger, selv om barnet påbegyndte sin uddannelse, inden fristen for gennemførelse af dette direktiv udløb, dvs. før den 30. april 2006.
111. Eftersom Maria Teixeira først faktisk har passet sin datter fra marts 2007, kan hun tidligst fra dette tidspunkt have opholdsret i sin egenskab af forælder til et barn under uddannelse, uanset hvornår barnet rent faktisk påbegyndte sin uddannelse. Med hensyn til denne opholdsret qua en status som omsorgsperson kan Maria Teixeira således ikke påberåbe sig nogen form for beskyttelse af retmæssigt erhvervede rettigheder for at undgå, at direktiv 2004/38 eller de vedtagne nationale bestemmelser til gennemførelse heraf finder anvendelse. Der er heller ikke tale om anvendelse af bestemmelser med tilbagevirkende kraft. Derimod gælder her den grundsætning, hvorefter en ny regel principielt finder øjeblikkelig anvendelse på endnu ikke indtrådte virkninger af en situation, der er opstået, mens den gamle regel var gældende (92).
112. Dermed bør det tredje spørgsmål, såfremt det bliver relevant, besvares benægtende.
113. Det kan lades ubesvaret, om noget andet gælder for den oprindelige uddannelses- og opholdsret, som Maria Teixeiras datter Patricia har, fordi dennes uddannelse blev påbegyndt, længe inden fristen for gennemførelse af direktiv 2004/38 udløb. Genstanden for tvisten i hovedsagen er nemlig ifølge forelæggelseskendelsen alene, om Maria Teixeira selv har opholdsret, hvilket er en betingelse for, at hun efter national ret kan ydes bistand til at finde en bolig.
114. Under alle omstændigheder er imidlertid hverken Maria Teixeiras opholdsret eller hendes datters opholdsret, ifølge mit forslag til afgørelse af sagen (93), underlagt nogen form for begrænsninger i medfør af direktiv 2004/38.
D – Afsluttende bemærkninger
115. Endelig giver sagen anledning til to korte bemærkninger om Maria Teixeiras eventuelle ret til tidsubegrænset ophold i Det Forenede Kongerige og til hendes ret til ligebehandling som unionsborger.
1. Om en eventuel ret til tidsubegrænset ophold
116. I henhold til artikel 16, stk. 1, i direktiv 2004/38 har unionsborgere, der lovligt har haft ophold fem år i træk i værtsmedlemsstaten, ret til tidsubegrænset ophold på dens område.
117. Ifølge den forelæggende rets oplysninger har Maria Teixeira opholdt sig i Det Forenede Kongerige uafbrudt (94) siden 1989, dvs. i betydeligt mere end fem år.
118. Forelæggelseskendelsen indeholder ingen oplysninger, der tyder på, at Maria Teixeiras ophold fra 1989 til 1991 i sin egenskab af vandrende arbejdstager kan have været ulovligt, ej heller at hendes ophold i den efterfølgende periode kan være blevet ulovligt. Den omstændighed, at Maria Teixeira ikke uafbrudt har været erhvervsaktiv som arbejdstager i Det Forenede Kongerige, giver i al fald ikke i sig selv tilstrækkeligt grundlag for at antage, at opholdet har været ulovligt. Tværtimod kan hun i perioder i medfør af fællesskabsretten have haft opholdsret i Det Forenede Kongerige også som ikke-erhvervsaktiv unionsborger (95) eller – før sin skilsmisse – som hustru til en vandrende arbejdstager (96).
119. Endvidere bør det undersøges, om Maria Teixeira ikke også i henhold til national ret uafhængigt af fællesskabsretten i visse perioder har haft ret til at opholde sig i Det Forenede Kongerige. I henhold til artikel 16, stk. 1, i direktiv 2004/38 er det for erhvervelsen af en ret til tidsubegrænset ophold nemlig alene udslagsgivende, at unionsborgeren lovligt har haft ophold fem år i træk i værtsmedlemsstaten. Dette gælder ganske vist først og fremmest for unionsborgere, der »i overensstemmelse med de betingelser, der er fastsat i dette direktiv«, i en uafbrudt periode på fem år har opholdt sig i værtsmedlemsstaten (97). Ifølge artikel 37 berører direktiv 2004/38 imidlertid udtrykkeligt ikke gunstigere love og administrative bestemmelser i medlemsstaterne.
120. På denne baggrund kan det på ingen måde udelukkes, at Maria Teixeira på nuværende tidspunkt har ret til tidsubegrænset ophold i Det Forenede Kongerige i henhold til artikel 16 i direktiv 2004/38, hvilket vil indebære, at hun fremover ikke er forpligtet til at dokumentere, at hun råder over tilstrækkelige midler og en sygeforsikring, der dækker samtlige risici (98). Det undrer mig derfor, at Maria Teixeira i hovedsagen har erkendt, at hun ikke har ret til tidsubegrænset ophold. Den omstændighed, at Maria Teixeira eventuelt ikke var i besiddelse af et bevis for ret til tidsubegrænset ophold, er under alle omstændigheder uden betydning for hendes eventuelle ret til tidsubegrænset ophold; et sådant dokument har nemlig kun konstaterende og bevismæssig karakter (99).
121. Eftersom den forelæggende ret imidlertid udtrykkeligt har påpeget, at retten til tidsubegrænset ophold ikke længere er genstand for tvisten i hovedsagen, skal Domstolen ikke behandle dette spørgsmål nærmere (100). Dette fritager dog ikke de nationale myndigheder for på ny at undersøge, om betingelserne for en ret til tidsubegrænset ophold var opfyldt eller eventuelt i mellemtiden er blevet opfyldt, såfremt Maria Teixeira anmoder herom.
2. Om retten til ligebehandling
122. Såfremt Maria Teixeira har lovligt ophold i Det Forenede Kongerige – uanset om hun har opholdsret i medfør af fællesskabsretten eller alene i medfør af den nationale ret – har hun som unionsborger ret til ligebehandling i medfør af artikel 18 EF, sammenholdt med artikel 12 EF (101). Som Domstolen har redegjort for i Trojani-dommen, kan unionsborgere med støtte i denne ret benytte det sociale system i værtsmedlemsstaten i en begrænset periode (102). Kommissionen har med rette påpeget dette i sagen for Domstolen.
VI – Forslag til afgørelse
123. På baggrund af det ovenstående foreslår jeg Domstolen at besvare forelæggelseskendelsen fra Court of Appeal (Civil Division) således:
»1) Såfremt en unionsborgers barn er under uddannelse i den medlemsstat, hvor unionsborgeren er eller har været beskæftiget som vandrende arbejdstager, har den forælder, der faktisk passer barnet, en afledt opholdsret i værtsmedlemsstaten i medfør af artikel 12 i forordning (EØF) nr. 1612/68.
2) Denne forælders opholdsret er ikke betinget af, at den pågældende råder over tilstrækkelige midler og har en sygeforsikring, der dækker samtlige risici.
3) Denne forælders opholdsret er ikke betinget af, at den pågældende var erhvervsaktiv som vandrende arbejdstager i værtsmedlemsstaten på det tidspunkt, hvor barnet påbegyndte sin uddannelse. Det er tilstrækkeligt, at barnet har boet i værtsmedlemsstaten fra et tidspunkt, hvor en af forældrene havde opholdsret i denne stat qua sin status som vandrende arbejdstager.
4) Opholdsretten for den forælder, der faktisk passer barnet, ophører, når barnet når myndighedsalderen, medmindre omstændighederne i det enkelte tilfælde kræver, at den pågældende forælder fortsat passer barnet efter dette tidspunkt, for at give det mulighed for at fortsætte og afslutte sin uddannelse.«