ÜLDKOHTU OTSUS (esimene koda)
12. juuli 2019(*)
Riigiabi – Abikava, mida Prantsusmaa rakendas aastatel 1994–2008 – Région Île-de-France’i antud investeeringutoetused – Otsus, millega kuulutatakse abikava siseturuga kokkusobivaks – Eelis – Valikuline laad – ELTL artikli 107 lõige 1 – Põhjendamiskohustus – Mõisted „olemasolev abi“ ja „uus abi“ – ELTL artikkel 108 – Määruse (EL) 2015/1589 artikli 1 punkti b alapunktid i ja v
Kohtuasjas T‑292/17,
Région Île-de-France (Prantsusmaa), esindaja: avocat J.-P. Hordies,
hageja,
versus
Euroopa Komisjon, esindajad: L. Armati, C. Georgieva-Kecsmar ja T. Maxian Rusche,
kostja,
mille ese on ELTL artikli 263 alusel esitatud nõue tühistada osaliselt komisjoni 2. veebruari 2017. aasta otsus (EL) 2017/1470 abikava SA.26763 2014/C (ex 2012/NN) kohta, mida Prantsusmaa rakendas Région Île-de-France’i bussiveoettevõtjate suhtes (ELT 2017, L 209, lk 24),
ÜLDKOHUS (esimene koda),
koosseisus: president I. Pelikánová, kohtunikud V. Valančius ja U. Öberg (ettekandja),
kohtusekretär: ametnik L. Ramette,
arvestades menetluse kirjalikku osa ja 9. oktoobri 2018. aasta kohtuistungil esitatut,
on teinud järgmise
otsuse
I. Vaidluse taust
1 Hageja Région Île-de-France loodi 6. mai 1976. aasta seaduse nr 76‑394 Région d’Île-de-France’i moodustamise ja korralduse kohta (loi no 76‑394, portant création et organisation de la Région d’Île-de-France; JORF, 7.5.1976, lk 2741) alusel õigusvõimelise ja rahaliselt sõltumatu avalik-õigusliku üksusena. Selle seaduse artikli 6 alusel oli muu hulgas üks tema ülesannetest määratleda regionaalpoliitika, kuidas toimub tema territooriumil reisijate liiklemine ja vedu, ning tagada selle elluviimine.
2 Seaduse nr 76‑394 artikkel 17 nägi muu hulgas ette järgmist:
„Piirkonna pädevuses olevates valdkondades teeb otsuseid piirkonna nõukogu […]“.
3 20. oktoobril 1994 võttis Île-de-France’i piirkonna nõukogu vastu otsuse CR 34-94 eraettevõtjate või kohalike omavalitsuste kontrollitavate ettevõtjate pakutavate maantee ühistransporditeenuste täiustamiseks abi andmise kohta, et nende ettevõtjate suhtes juba varem võetud abimeetmeid jätkata. Sellele järgnesid aastatel 1998 ja 2001 veel kaks otsust, nimelt otsused CR 44‑98 ja CR 47‑01 (edaspidi koos otsusega CR 34‑94 „vaidlusalused otsused“), enne kui rakendatud abimeede 2008. aastal lõpetati.
4 Vaidlusaluste otsuste alusel andis hageja rahalist abi oma territooriumi kohalikele omavalitsustele (edaspidi „asjasse puutuvad kohalikud valitsused“), kes olid sõlminud maantee ühistranspordi regulaarteenust pakkuvate eraõiguslike ettevõtjatega regulaarbussiliinide käitamise lepingu või kes käitasid neid liine otseselt ise kohaliku omavalitsuse kontrollitava ettevõtja kaudu. Asjasse puutuvad kohalikud omavalitsused maksid seejärel hagejalt saadud abi edasi nendele veoettevõtjatele (edaspidi „lõplikud abisaajad“).
5 Vaidlusaluste otsustega kehtestatud abikava raames (edaspidi „asjasse puutuv abikava“) anti lõplikele abisaajatele abi investeerimistoetusena (edaspidi „vaidlusalused toetused“) nende poolt uute sõidukite ja uue sisseseade omandamise hõlbustamiseks, et parandada ühistransporditeenust ja kompenseerida hageja territooriumi eriti tihedast maanteeliiklusest tulenevaid negatiivseid väliseid tagajärgi.
6 Prantsuse ametiasutuste andmetel said aastatel 1994–2008 asjasse puutuvast abikavast abi 135 ettevõtjat. Vaidlusaluste toetuste kasutamist reguleerisid asjasse puutuvate kohalike omavalitsuste ja lõplike abisaajate vahel sõlmitud käitamislepingute lisad. Lisadele kirjutas alla ka Île-de-France’i piirkonna nõukogu esimees ja nendes olid täpsustatud lõplike abisaajate kohustused, mida nad pidid nimetatud toetuste eest vastusooritusena täitma.
7 17. oktoobril 2008 esitati Euroopa Komisjonile kaebus väidetavalt õigusvastaste riigiabi kavade kohta, mis seisnesid teatud bussiveoettevõtjate suhtes rakendatud abimeetmetes, mida võttis aastatel 1994–2008 hageja oma territooriumil ja seejärel alates 2008. aastast samal territooriumil syndicat des transports d’Île-de-France (Île-de-France’i transpordisüsteemi haldaja, edaspidi „STIF“, Prantsusmaa).
8 11. märtsi 2014. aasta kirjas teatas komisjon Prantsuse Vabariigile oma otsusest algatada ELTL artikli 108 lõike 2 alusel ametlik uurimismenetlus. Selle otsuse avaldamisel Euroopa Liidu Teatajas (ELT 2014, C 141, lk 38) palus komisjon asjasse puutuvatel isikutel esitada selgitused uuritavate meetmete kohta.
9 30. aprillil 2014 esitas oma selgitused komisjonile Prantsuse Vabariik. Kõigi asjasse puutuvate isikute, sealhulgas hageja selgitused edastati Prantsuse Vabariigile, kes neid ei kommenteerinud.
10 21. juunil 2016 esitasid seitsmest asjasse puutuvast isikust neli komisjonile ühisavalduse, milles täpsustati nende seisukohti pärast seda, kui oli vastu võetud 6. oktoobri 2015. aasta kohtuotsus komisjon vs. Andersen (C‑303/13 P, EU:C:2015:647). 9. novembril 2016 täiendas hageja oma selgitusi.
11 2. veebruaril 2017 lõpetas komisjon ametliku uurimise, mis on ette nähtud ELTL artikli 108 lõikes 2, ja võttis vastu otsuse (EL) 2017/1470 abikava SA.26763 2014/C (ex 2012/NN) kohta, mida Prantsusmaa rakendas Région Île-de-France’i bussiveoettevõtjate suhtes (ELT 2017, L 209, lk 24; edaspidi „vaidlustatud otsus“).
12 Vaidlustatud otsuses asus komisjon muu hulgas seisukohale, et asjasse puutuvad toetused, mida hageja asjasse puutuva abikava alusel aastatel 1994–2008 andis, on käsitletavad riigiabina ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses. Kuna liikmesriikidevahelise kaubanduse tingimusi ei olnud kahjustatud määral, mis oleks vastuolus ühiste huvidega, leidis ta, et see kava oli ühisturuga kokkusobiv ELTL artikli 107 lõike 3 tähenduses. Ta järeldas aga, et kuna abist ei teatatud – mille tõttu tuli see kvalifitseerida „uueks abiks“ –, oli asjasse puutuvat abikava rakendatud õigusvastaselt, rikkudes ELTL artikli 108 lõiget 3.
13 Vaidlustatud otsuse resolutsioon on järgmine:
„Artikkel 1
Abikava, mida [Prantsuse Vabariik] ajavahemikul 1994–2008 Île-de-France’i piirkonna poolt otsuste CR 34–94, CR 44–98 ja CR 47–01 alusel antud investeeringutoetustena ebaseaduslikult rakendas, on siseturuga kokkusobiv.
[…]
Artikkel 4
Käesolev otsus on adresseeritud Prantsuse Vabariigile.“
II. Menetlus liikmesriigi kohtutes
14 2004. aasta mais taotles syndicat autonome des transporteurs de voyageurs (reisijateveo ettevõtjate sõltumatu ühendus, edaspidi „SATV“) Île-de-France’i piirkonna nõukogu esimehelt, et viimane vaidlusalused otsused kehtetuks tunnistataks. Kuna see taotlus jäeti rahuldamata, esitas SATV 17. juunil 2004 tribunal administratif de Paris’le (Pariisi halduskohus, Prantsusmaa) kaebuse Île-de-France’i piirkonna nõukogu esimehe otsuse tühistamise nõudes.
15 10. juuli 2008. aasta kohtuotsusega nr 0417015 rahuldas tribunal administratif de Paris (Pariisi halduskohus) SATV kaebuse ja kohustas hagejat esitama Île-de-France’i piirkonna nõukogule uue otsuse, kuna asjasse puutuvast abikavast ei olnud komisjonile teatatud. Tribunal administratif de Paris (Pariisi halduskohus) kohustas hagejat ka vaidlusalused otsused kehtetuks tunnistama.
16 Hageja, kes selle kohtuotsuse edasi kaebas, võttis 16. oktoobril 2008 vastu otsuse CR 80-08, millega vaidlusalused otsused kehtetuks tunnistati.
17 12. juuli 2010. aasta kohtuotsusega nr 08PA04753 jättis cour administrative d’appel de Paris (Pariisi haldusasjade apellatsioonikohus, Prantsusmaa) tribunal administratif de Paris’ (Pariisi halduskohus) 10. juuli 2008. aasta kohtuotsuse nr 0417015 muutmata. Hageja esitas selle kohtuotsuse peale kassatsioonkaebuse Conseil d’État’le (Prantsuse kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu). 23. juuli 2012. aasta otsusega nr 343440 jättis Conseil d’État (Prantsuse kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) selle kaebuse rahuldamata, märkides, et vaidlustatud toetuste riigiabiks kvalifitseerimisel ei oma tähtsust see, et reisijate ühistranspordi regulaarteenuse turg oli hageja territooriumil konkurentsile suletud, kuna lõplikud abisaajad tegutsesid ka muudel, avatud konkurentsiga turgudel.
18 Kuna cour administrative d’appel de Paris (Pariisi haldusasjade apellatsioonikohus) jättis 27. novembri 2015. aasta kohtuotsusega mitu kolmanda isiku vaidlustamisavaldust rahuldamata, esitasid lõplikud abisaajad, kes need avaldused olid esitanud, Conseil d’État’le (Prantsuse kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) kassatsioonkaebused, mis olid hagi esitamise ajal veel selle kohtu menetluses.
19 SATV poolt 27. oktoobril 2008 esitatud uue kaebuse alusel tribunal administratif de Paris’ (Pariisi halduskohus) poolt 4. juunil 2013 tehtud kohtuotsuses nr 0817138 kohustati hagejat väljastama täitedokumendid, mis võimaldaksid vaidlusalused toetused tagasi nõuda. 27. novembril 2015 jättis cour administrative d’appel de Paris (Pariisi haldusasjade apellatsioonikohus) selle kohtuotsuse peale hageja esitatud apellatsioonkaebuse rahuldamata (kohtuotsus nr 13PA03172). Hageja esitas Conseil d’État’le (Prantsuse kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) kassatsioonkaebuse, mis oli hagi esitamise ajal veel selle kohtu menetluses.
III. Menetlus ja poolte nõuded
20 Hageja esitas käesolevas asjas Üldkohtu kantseleile hagiavalduse 16. mail 2017, nõudes ELTL artikli 263 alusel vaidlustatud otsuse osalist tühistamist.
21 Hageja palub Üldkohtul:
– tunnistada hagi vastuvõetavaks;
– tühistada vaidlustatud otsus osas, milles komisjon kvalifitseeris asjasse puutuva abikava „riigiabi kavaks“;
– mõista kohtukulud välja komisjonilt.
22 Komisjon palub Üldkohtul:
– esimese võimalusena tunnistada hagi vastuvõetamatuks;
– teise võimalusena jätta hagi rahuldamata;
– mõista kohtukulud välja hagejalt.
IV. Õiguslik käsitlus
A. Vastuvõetavuse analüüs
23 Komisjon, kes ei esitanud vastuvõetamatuse vastuväidet eraldi dokumendiga Üldkohtu kodukorra artikli 130 lõike 1 alusel, nõuab hagi vastuvõetamatuks tunnistamist seetõttu, et hagejal puudub hagi esitamise õigus ja põhjendatud huvi.
24 Hageja on seisukohal, et kuigi ta ei ole vaidlustatud otsuse adressaat, on hagi vastuvõetav, sest tal on nii vaidlustatud otsuse peale hagi esitamise õigus kui ka sellega seotud põhjendatud huvi.
25 Selle kohta olgu meenutatud, et Euroopa Liidu Kohtul on õigus iga kohtuasja asjaolusid arvestades hinnata, kas hagi võib korrakohase õigusemõistmise kaalutlustel sisulistel põhjustel rahuldamata jätta, ilma et eelnevalt lahendataks hagi vastuvõetavuse küsimus (26. veebruari 2002. aasta kohtuotsus nõukogu vs. Boehringer, C‑23/00 P, EU:C:2002:118, punktid 51 ja 52, ning 14. septembri 2015. aasta kohtuotsus Brouillard vs. Euroopa Kohus, T‑420/13, ei avaldata, EU:T:2015:633, punkt 18).
26 Käesoleva asja asjaoludel leiab Üldkohus, et menetlusökonoomia kaaltulustel tuleb kõigepealt analüüsida hagi põhjendatust, võtmata eelnevalt seisukohta selle vastuvõetavuse küsimuses.
B. Sisuliste küsimuste analüüs
27 Hageja põhjendab oma hagi sisuliselt kahe väitega. Esimese väite kohaselt on rikutud nõukogu 13. juuli 2015. aasta määruse (EL) 2015/1589, millega kehtestatakse üksikasjalikud eeskirjad Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 108 kohaldamiseks (ELT 2015, L 249, lk 9), artikli 1 punkti b alapunkte i ja v, kuna komisjon järeldas vaidlustatud otsuses vääralt, et asjasse puutuva abikava alusel aastatel 1994–2008 antud abi on uus abi, mida seetõttu, et sellest ei olnud teatatud, on ebaseaduslikult rakendatud. Teine väide puudutab põhjendamiskohustuse rikkumist seetõttu, et vaidlusaluste toetuste kvalifitseerimisel riigiabiks ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses ei põhjendanud komisjon piisavalt, miks need toetused olid valikulised ja andsid lõplikele abisaajatele alusetult majandusliku eelise.
28 Selle kohta tuleb märkida, et oma nõudes palub hageja selgelt Üldkohtul tühistada vaidlustatud otsus osas, milles komisjon tuvastab vaidlusaluste toetuste kvalifitseerimise riigiabi kavaks.
29 Kuid käesolevas asjas esitatud hagi põhjendamiseks toodud väidete pealkiri ei luba eeldada, et nende väitega seatakse kahtluse alla vaidlusaluste toetuste riigiabiks kvalifitseerimine.
30 Nimelt tuleneb esitatud väidete pealkirjast, et nendest teises soovitakse, et tuvastataks vaidlustatud otsuse ebapiisav põhjendus vaidlusaluste toetuste riigiabiks kvalifitseerimise osas, ja esimeses vaieldakse vastu komisjoni poolt selles otsuses antud hinnangule, et asjasse puutuv abikava on uus.
31 Kuid hagist nähtub selgelt, et teises väites, mis on küll sõnastatud nii, nagu heidetaks ette vaid põhjendamiskohustuse rikkumist, ei nõustu hageja tegelikult ka komisjoni järeldusega, et käesolevas asjas olid täidetud valikulisuse ja eelise andmise kriteeriumid. Teises väites palub ta seega tuvastada põhjendamiskohustuse rikkumine, seades samas ka kahtluse alla vaidlustatud otsuse sisulise õiguspärasuse, kuna vaidlusalused toetused ei ole käsitletavad riigiabina ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses.
32 Lisaks tuleneb nii hageja menetlusdokumentides kui ka kohtuistungil esitatud argumentidest, et vaidlustatud otsuse tühistamise nõude eesmärk ei ole ainult vaidlusaluste toetuste riigiabiks kvalifitseerimisele vastu vaidlemine, vaid sellega soovitakse vaidlustada ka asjasse puutuva abikava käsitlemine uue abina. Neil asjaoludel tuleb asuda seisukohale, et esimene väide, mis puudutab määruse 2015/1589 artikli 1 punkti b alapunktide i ja v rikkumist, võib selle nõude põhjendamisel olla edukas.
33 Neid asjaolusid arvestades tuleb järeldada, et väidetega, millele on tuginetud, põhjendatakse nõuet, milles hageja palub vaidlustatud otsuse osaliselt tühistada seetõttu, et esiteks ei ole antud riigiabi ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses, ja teiseks seetõttu, et asjasse puutuv abikava on vääralt kvalifitseeritud uueks abikavaks.
34 Lisaks tuleb meenutada, et põhjenduste puudumisele või ebapiisavusele tugineva väitega soovitakse tõendada oluliste menetlusnormide rikkumist ja seetõttu tuleb seda niisugusena analüüsida eraldiseisvalt hinnangust, mis antakse vaidlustatud otsuse põhjenduste ebaõigsusele, mida tuleb kontrollida selle otsuse põhjendatuse analüüsimisel (vt selle kohta 2. aprilli 1998. aasta kohtuotsus komisjon vs. Sytraval ja Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, punkt 67, ning 15. detsembri 2005. aasta kohtuotsus Itaalia vs. komisjon, C‑66/02, EU:C:2005:768, punkt 26).
35 Sellest tuleneb, et osas, milles teises väites palutakse, et tuvastataks komisjoni poolt põhjendamiskohustuse rikkumine ja hindamisvigade tegemine vaidlusaluste toetuste kvalifitseerimisel riigiabiks, tuleb seda analüüsida enne esimest väidet, mis puudutab ainult vaidlustatud otsuse sisulist õiguspärasust.
1. Teine väide, mis puudutab põhjendamiskohustuse rikkumist ja hindamisviga vaidlusaluste toetuste kvalifitseerimisel ELTL artikli 107 lõike 1 seisukohast
a) Põhjendamiskohustuse rikkumine
36 Esimesena väidab hageja, et vaidlustatud otsus on piisavalt põhjendamata, kuna komisjon märkis vaidlustatud otsuses ainult seda, et tegelikult tehti abikava raames maantee ühistranspordi regulaarteenuse valdkonna ettevõtjate hulgast valik ja eelistati seda majandusvaldkonda teistele. Abi valikulisuse küsimust käsitleti vaid kolmes vaidlustatud otsuse põhjenduses (nimelt vaidlustatud otsuse põhjendused 222–224).
37 Teisena leiab hageja, et vaidlustatud otsuse põhjenduse puudulikkus tuleneb sellest, et komisjon ei tõendanud, milles konkreetselt väljendus lõplike abisaajate manööverdamisruum, mis neil olevat pärast asjasse puutuva abikava alusel vaidlusaluste toetuste saamist. Komisjon jättis analüüsimata, mil viisil need toetused võimaldasid lõplikel abisaajatel vähendada nende kantavate kulude mõju ja kuidas need seega neile majandusliku eelise andsid.
38 Komisjon vaidleb hageja argumentidele vastu. Täpsemalt, ta on seisukohal, et vaidlustatud otsuses on üksikasjalikult selgitatud nii majanduslikku eelist kui ka selle valikulisust. Ta selgitab, et kuna vaidlusalustes otsustes ei olnud üksikasjalikumalt välja toodud ühtegi antud eelise amortisatsiooni põhiparameetrit, järeldas ta õiguslikult piisavalt põhjendatult, et lõplikele abisaajatele on alusetult antud majanduslik eelis.
39 Selle kohta olgu meenutatud, et ELTL artikli 296 teise lõigu kohaselt esitatakse õigusaktides nende vastuvõtmise põhjused. Samuti on Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikli 41 lõikes 2 sätestatud, et õigus heale haldusele hõlmab asutuste kohustust põhjendada oma otsuseid.
40 Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt sõltub põhjendamiskohustuse ulatus asjaomase õigusakti laadist ja selle vastuvõtmise kontekstist. Põhjendustest peab selgelt ja üheselt ilmnema institutsiooni arutluskäik, mis võimaldab esiteks liidu kohtul teostada õiguspärasuse kontrolli ja teiseks huvitatud isikutel mõista võetud meetme põhjuseid, et neil oleks võimalik oma õigusi kaitsta ja kindlaks teha, kas otsus on sisuliselt põhjendatud (6. märtsi 2003. aasta kohtuotsus Westdeutsche Landesbank Girozentrale ja Land Nordrhein-Westfalen vs. komisjon, T‑228/99 ja T‑233/99, EU:T:2003:57, punkt 278).
41 Ei ole nõutav, et põhjenduses oleks ära toodud kõik asjakohased faktilised ja õiguslikud asjaolud, kuna seda, kas akti põhjendus vastab ELTL artikli 296 teise lõigu nõuetele, ei tule hinnata mitte ainult akti sõnastust, vaid ka selle konteksti ja kõiki asjaomast valdkonda reguleerivaid õigusnorme silmas pidades (6. märtsi 2003. aasta kohtuotsus Westdeutsche Landesbank Girozentrale ja Land Nordrhein-Westfalen vs. komisjon, T‑228/99 ja T‑233/99, EU:T:2003:57, punkt 279).
42 Ent kuigi komisjon ei ole kohustatud võtma seisukohta asjasse puutuvate isikute kõigi talle esitatud argumentide osas, tuleb tal välja tuua need faktilised asjaolud ja õiguslikud kaalutlused, mis on otsuse ülesehituse seisukohast olulise tähtsusega (vt selle kohta 6. märtsi 2003. aasta kohtuotsus Westdeutsche Landesbank Girozentrale ja Land Nordrhein-Westfalen vs. komisjon, T‑228/99 ja T‑233/99, EU:T:2003:57, punkt 280).
43 Mis puudutab abimeetme kvalifikatsiooni, siis nõuab põhjendamiskohustus, et oleksid esitatud põhjused, miks komisjon leiab, et asjasse puutuv meede kuulub ELTL artikli 107 lõike 1 kohaldamisalasse (13. juuni 2000. aasta kohtuotsus EPAC vs. komisjon, T‑204/97 et T‑270/97, EU:T:2000:148, punkt 36).
44 Selle kohta tuleb esiteks märkida, et enne kui komisjon tegi oma järeldused majandusliku eelise olemasolu kohta ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses, vastas ta Prantsuse ametiasutuste ja asjasse puutuvate isikute argumentidele, mida ta meenutas vaidlustatud otsuse põhjenduses 198 ja milles väideti, et toetusi anti vastutasuks avaliku teenindamise kohustuse täitmise eest ning need ei saanud lõplikele abisaajatele anda sellist eelist vastavalt tingimustele, mis on ette nähtud 24. juuli 2003. aasta kohtuotsuses Altmark Trans ja Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415, punktid 87–94).
45 Täpsemalt märkis komisjon vaidlustatud otsuse põhjendustes 201–207 põhjused, miks tema hinnangul ei olnud vaidlusalused toetused käsitatavad hüvitisena avaliku teenindamise kohustuse täitmise eest, vaid olid seotud hageja territooriumil ühistranspordi regulaarteenust pakkuvate ettevõtjate ja asjasse puutuvate kohalike valitsuste vahel juba eksisteeriva, investeerimist stimuleeriva lepingulise mehhanismiga. Ta selgitas, et selle analüüsi seisukohast ei ole asjasse puutuv see, et toetustega antavat eelist võis korrigeerida avaliku teenindamise kohustuse täitmise eest lõplikele abisaajatele omavalitsuste poolt hüvitisena makstava summa võimaliku amortiseerimise teel.
46 Arvestades vaidlustatud otsuses komisjoni esitatud üksikasjalikku hinnangut küsimuses, kas vaidlusalused toetused annavad lõplikele abisaajatele majandusliku eelise, ei saa talle ette heita, et käesolevas asjas ei ole ta esitanud piisavat põhjendust, kui ta kontrollis, kas see kriteerium on täidetud.
47 Teiseks, mis puudutab vaidlusaluste toetuste valikulisuse kriteeriumit ja põhjendust, mis selle kriteeriumi seisukohast vaidlustatud otsuses esitati, siis tuleb meenutada, et vastavalt väljakujunenud kohtupraktikale peab komisjon tõendama, et meede kohtleb erinevalt niisuguseid ettevõtjaid, kes on selle meetme eesmärki silmas pidades võrreldavas faktilises ja õiguslikus olukorras (vt selle kohta 8. septembri 2011. aasta kohtuotsus komisjon vs. Madalmaad, C‑279/08 P, EU:C:2011:551, punkt 62 ja seal viidatud kohtupraktika).
48 Selle kohta märkis komisjon vaidlustatud otsuse põhjendustes 222 ja 223 esiteks, et vaidlusaluseid toetusi anti vaid niisugustele eraõiguslikele ühistranspordi ettevõtjatele, kellega asjasse puutuvad kohalikud omavalitsused olid sõlminud käitamislepingu, mistõttu puudutasid toetused vaid maantee ühistranspordi regulaarteenuse sektorit hageja territooriumil. Teiseks täheldas ta, et enne toetuste eraldamist tehti valik nimetatud sektori ettevõtjate vahel, et kindlaks teha need, kes hakkavad hageja territooriumil avaliku teenindamise kohustusi täitma.
49 Komisjon järeldas seega vaidlustatud otsuse põhjenduses 224, et asjasse puutuva abikava valikulisus on täheldatav nii asjakohase sektori tasandil kui ka sektorisiseselt, st ettevõtjate, kellele vaidlusaluseid toetusi oli antud, ja selles abikavas mitteosalevate ettevõtjate vahel.
50 Sellest tuleneb, et komisjon esitas piisavalt üksikasjalikke selgitusi, et hageja mõistaks põhjuseid, miks komisjoni hinnangul vaidlusalused toetused eristasid – eespool punktis 47 viidatud kohtupraktika tähenduses – lõplikke abisaajaid ja ettevõtjaid, kes olid vaidlusaluste otsuste eesmärgi seisukohast nende abisaajatega võrreldavas faktilises ja õiguslikus olukorras.
51 Neid asjaolusid arvestades ei saa hageja komisjonile ette heita põhjendamiskohustuse rikkumist oma hinnangutes, mille ta andis esiteks asjasse puutuva abikava valikulisuse ja teiseks lõplikele abisaajatele alusetult antud majandusliku eelise suhtes.
b) Hindamisviga seoses vaidlusaluste toetuste kvalifitseerimisega riigiabiks ELTL artikli 107 lõike 1 seisukohast ja täpsemalt seoses majandusliku eelise ja valikulisuse kriteeriumidega
1) Majandusliku eelise kohta antud hinnangu põhjendatus
52 Hageja on seisukohal, et komisjon järeldas vaidlustatud otsuses vääralt, et ELTL artikli 107 lõikes 1 ette nähtud majandusliku eelise kriteerium on täidetud. Täpsemalt, komisjon jättis selgitamata, millised on need konkreetsed kulud, mida lõplikud abisaajad pidi kandma ja mil viisil võimaldasid vaidlusalused toetused neid kulusid vähendada ning seega andsid neile majandusliku eelise.
53 Komisjon vaidleb hageja argumentidele vastu. Ta leiab, et vaidlusalused otsused ei täpsusta lõplikele abisaajatele antud majandusliku eelise võimaliku amortisatsiooni põhiparameetreid. Seetõttu järeldas ta õigesti – arvestades vaidlustatud otsuse põhjenduses 209 esitatud kaalutlusi ja eriti asjaolu, et vaidlusaluseid otsuseid lugedes ei saanud eeldada, et vaidlusalused toetused korrektselt amortiseeritakse –, et asjasse puutuva abikava alusel antud abi andis alusetult lõplikele abisaajatele majandusliku eelise.
54 Selle kohta tuleb kõigepealt märkida, et komisjon märkis vaidlustatud otsuse põhjenduses 207, et kuna vaidlusalused toetused kompenseerisid osa investeerimiskuludest, mida tavapäraselt oleksid pidanud kandma ühistranspordi regulaarteenuse turu ettevõtjad, tekitas hageja toetuste andmisega lõplikele abisaajatele täiendava manööverdamisruumi, sest abisaajad said kasutada oma enda vahendeid muuks otstarbeks.
55 Vaidlustatud otsuse põhjenduses 207 esitatud üksikasjalik analüüs on piisav, et ümber lükata hageja argument selle kohta, et komisjon ei ole selgitanud, mil viisil võimaldasid vaidlusalused toetused vähendada lõplike abisaajate kulu.
56 Kuna hageja ei ole esitanud muid argumente või tõendeid, et vastu vaielda vaidlustatud otsuses esitatud komisjoni hinnangule seoses ELTL artikli 107 lõikes 1 ette nähtud majandusliku eelise kriteeriumiga, kinnitades vaid, et see hinnang on väär, ei saa vaidlustatud otsuses esitatud majandusliku eelise kohta antud hinnangu põhjendatust kahtluse alla seada.
2) Valikulisuse kohta antud hinnangu põhjendatus
57 Hageja vaidleb vastu vaidlusaluste toetuste valikulisusele. Selle kohta väidab ta, et tal ei ole toetuste andmisel mingit kaalutlusõigust. Ta kinnitab, et neid toetusi võisid lihtsalt taotluse alusel saada kõik ettevõtjad, kes tegutsesid reisijate regulaarveo turul, tingimusel, et mõne asjasse puutuva kohaliku omavalitsusega on sõlmitud käitamisleping. Tema territooriumil tegutsevast 150 ühistranspordi regulaarteenust pakkuvast ettevõtjast sai asjasse puutuvast abikavast abi seega enam kui 130 ettevõtjat.
58 Komisjon vaidleb hageja argumentidele vastu. Täpsemalt väidab ta, et nagu kinnitas ka hageja ise, jäid osad ettevõtjad, kes tegutsesid Île-de-France’is reisijate ühistranspordi regulaarteenuse turul, lõplike abisaajate ringist välja. Sellest, et suur osa ettevõtjaid võisid neid toetusi saada, ei piisa, et seada kahtluse alla vaidlusaluste toetuste valikulisus.
59 Selle kohta tuleb märkida, et nagu ka hageja ise oma menetlusdokumentides möönis, sõltus vaidlusaluste toetuste andmine käitamislepingu sõlmimisest lõplike abisaajate ja asjasse puutuvate kohalike omavalitsuste vahel.
60 Sellest tuleneb, et teistest liikmesriikidest või Prantsusmaa muudest piirkondadest pärit ettevõtjad ei saanud vaidlusaluseid toetusi saada, ning et asjasse puutuva abikava alusel makstavatest toetustest said endale vahendeid omandada ainult ettevõtjad, kes tegutsesid reisijate regulaarveo turul hageja territooriumil. Täpsemalt, ainult need ettevõtjad said kasutada toetuste abil omandatud vahendeid liidu ja Prantsusmaa muudes osades, kus nad võisid konkureerida teiste ühistranspordi teenust pakkuvate ettevõtjatega, kes sama abi ei olnud saanud.
61 Seega, vastupidi sellele, mida väidab hageja, tuleb asuda seisukohale, et isegi kui suur osa ettevõtjatest, kes osutasid tema territooriumil maantee ühistranspordi regulaarteenust, said vaidlusaluseid toetusi, toimus asjasse puutuva abikava alusel eristamine, mis „soodustas teatud ettevõtjaid või teatud kaupade tootmist“ võrreldes teistega, mis selle kava eesmärgi seisukohast olid faktiliselt ja õiguslikult võrreldavas olukorras.
62 Neil asjaoludel tuleb asuda seisukohale, et hageja esitatud argumendid ei võimalda seada kahtluse alla vaidlustatud otsuses komisjoni antud hinnangut vaidlusaluste toetuste valikulisuse kohta.
63 Arvestades kõiki eespool esitatud kaalutlusi, tuleb tagasi lükata hageja argumendid seoses vaidlustatud otsuses esitatud komisjoni hinnanguga vaidlusaluse abikava valikulisusele, ja seega ka teine väide tervikuna.
2. Esimene väide, mis puudutab määruse 2015/1589 artikli 1 punkti b alapunktide i ja v rikkumist seetõttu, et asjasse puutuva abikava kvalifitseeriti vääralt uueks abikavaks
64 Hageja väidab, et asjasse puutuv abikava on olemasolev abikava määruse 2015/1589 artikli 1 punkti b alapunkti i tähenduses, sest enne veel, kui 1. jaanuaril 1958 jõustus Prantsusmaal Euroopa Majandusühenduse asutamisleping (nüüd EL toimimise leping), oli asjasse puutuvate kohalike omavalitsuste õigus maksta maanteel reisijate ühistranspordi regulaarteenuste pakkuvatele ettevõtjatele toetusi kehtestatud 14. novembri 1949. aasta dekreedi nr 49-1473 raudtee- ja maanteetranspordi koordineerimise ja ühtlustamise kohta (décret no 49-1473, relatif à la coordination et à l’harmonisation des transports ferroviaires et routiers; JORF, 15.11.1949, lk 11104; edaspidi „1949. aasta dekreet“) artiklis 19.
65 Hageja leiab ka, et kuna vaidlustatud otsuses ei tehta mingit täpset järeldust asjasse puutuva abikava kehtestamise aja kohta, ei saanud komisjon jätta arvestamata võimalusega, et see abikava kehtestati turul, mis oli algselt konkurentsile suletud, olles seetõttu olemasolev abikava vastavalt määruse 2015/1589 artikli 1 punkti b alapunktile v.
66 Hageja nende argumentide kohta, mille kohaselt rakendati asjasse puutuv abikava 1949. aasta dekreedi sätetega, meenutab komisjon, et ta järeldas vaidlustatud otsuse põhjenduses 236, et need sätted ei määratle ühtegi asjasse puutuva abikava põhiparameetrit, nagu selle kestus, eelarve, abisaajad, abikõlblik vara ja abi suhteline suurus, ning et need ei kehtesta mingit õigust toetusele.
67 Lisaks, mis puudutab hageja argumente aja kohta, millest alates võisid vaidlusalused toetused siseturul konkurentsi kahjustada, siis leiab komisjon, et nagu tuvastas ka tribunal administratif de Paris (Pariisi halduskohus) oma 10. juuli 2008. aasta kohtuotsuses nr 0417015, tegutsesid lõplikud abisaajad nii reisijate regulaarveo kui ka reisijate juhuveo turul. Kuid viimane liberaliseeriti juba 1979. aastal. Sellest tuleneb, et asjasse puutuv abikava võis kahjustada konkurentsi liikmesriikide vahel reisijate juhuveo turul olenemata ajast, mil see kehtestati, kui see jäi ajavahemikku 1979–2008.
68 Esimesena tuleb kontrollida, kas asjasse puutuv abikava kehtestati 1949. aasta dekreediga, nagu väidab hageja, st enne, kui Prantsusmaal jõustus Euroopa Majandusühenduse asutamisleping, olles seetõttu olemasolev abikava vastavalt määruse 2015/1589 artikli 1 punkti b alapunktile i.
69 1949. aasta dekreet nägi muu hulgas ette:
„Artikkel 2
5. juuli 1949. aasta seaduse artikli 7 sätete kohaselt võetakse koordineerimis- ja ühtlustamismeetmeid järgmiste reisijateveoteenuste suhtes:
[…]
2. Järgmised reisijate maantee ühistranspordi teenused […]:
Regulaarteenus, sealhulgas hooajalised või perioodilised teenused […];
Juhuteenus, milleks on teenus, mida osutatakse küll igakordse taotluse alusel, kuid mis rahuldab avalikkuse mõne üldisema vajaduse ja mida osutatakse igal aastal teatud ajal uuesti […]
Artikkel 19
Kohalikul omavalitsusel on õigus maanteeveoteenust toetada, sõlmides teatud ettevõtjaga lepingu, milles määratakse talle kohustused, mida ta täidab lisaks käitamiseeskirjadest tulenevatele kohustustele.
Nimetatud lepingu alusel kinnitatud tariif peab järgima kõiki eelmistes artiklites sätestatud nõudeid.“
70 Küsimuse kohta, kas vaidlusalused toetused olid kehtestatud 1949. aasta dekreediga, tuleb esiteks täpsustada, et 1949. aasta dekreedis ette nähtud toetuste andmise kord erines otsuses CR 34‑94 sätestatud korrast. Nagu märgib õigesti ka komisjon, andis otsuse CR 34‑94 alusel hageja kohalikele omavalitsustele vaidlusaluseid toetusi, mis seejärel lõplikele abisaajatele edasi anti. Sellist edasimaksmise mehhanismi 1949. aasta dekreedis ei olnud.
71 Teiseks nähtub ka Conseil d’État’ (Prantsuse kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) 23. juuli 2012. aasta kohtuotsusest nr 343440, et otsuse CR 34‑94 alusel anti toetusi ainult selleks, et Île-de-France’i ühistransporditeenuse ettevõtjatel oleks hõlpsam vahendeid soetada, ilma et abikava eesmärk või tagajärg oleks olnud see, et vastusooritusena pidid lõplikud abisaajad teatud tariifidest kinni pidama. Sama ei kehti aga 1949. aasta dekreedi artikli 19 kohta, mis nägi küll üldiselt ette, et Prantsuse kohalikel omavalitsustel on võimalus sõlmida nende ettevõtjatega toetuslepinguid, kuid selle normi eesmärk oli kohaldatavate tariifide kontrollimine. Nii sätestas nimetatud dekreedi artikkel 11, et „teenustele, mida osutatakse kohaliku omavalitsusega sõlmitud lepingu alusel, määratakse tariifid […] kindlaks vastavalt ettevõtja ja toetusi maksva kohaliku omavalitsuse vahelisele lepingule“.
72 Kolmandaks ei tehtud vaidlusalustes otsustes ühtegi viidet 1949. aasta dekreedile. Need otsused mainisid kohalike omavalitsuste üldseadustikku, 30. detsembri 1982. aasta seadust nr 82‑1153, sisetranspordi suuniseid (loi no 82-1153 d’orientation des transports intérieurs; JORF 31.12.1982, lk 4004) ning mitut riigisisese õiguse alusel vastu võetud varasemat otsust ja dekreeti, mille hulgas ei olnud 1949. aasta dekreeti.
73 Neljandaks oli vaidlusalused otsused vastu võetud spetsiifilises Île-de-France’i transpordikorraldust puudutavas õiguslikus raamistikus, mida esimest korda täpsustati 7. jaanuari 1959. aasta määruses nr 59‑151 Pariisi piirkonna reisijateveo korralduse kohta (ordonnance no 59-151 relative à l’organisation des transports de voyageurs dans la région parisienne; JORF 10.1.1959, lk 696), ehk peaaegu kümme aastat pärast 1949. aasta dekreedi vastuvõtmist.
74 Kõigist nendest kaalutlustest tuleneb, et asjasse puutuva abikava õiguslik alus ei olnud 1949. aasta dekreet.
75 Neil asjaoludel tuleb asuda seisukohale, et hageja ei ole esitanud Üldkohtule piisavaid tõendeid, mille alusel saaks tuvastada, et asjasse puutuv abikava tuleb kvalifitseerida olemasolevaks abikavaks määruse 2015/1589 artikli 1 punkti b alapunkti i tähenduses.
76 Teisena, mis puudutab küsimust, kas asjasse puutuv abikava tuleb kvalifitseerida olemasolevaks abikavaks määruse 2015/1589 artikli 1 punkti b alapunkti v tähenduses, siis tuleb meenutada, et vastavalt väljakujunenud kohtupraktikale võib selles sättes kasutatud mõistet „siseturu areng“ mõista kui asjaomase meetmega hõlmatud sektori majandusliku ja õigusliku konteksti muutust. Selline muutus võib eeskätt olla tingitud algselt konkurentsile suletud turu liberaliseerimisest (vt analoogia alusel 24. märtsi 2011. aasta kohtuotsus Freistaat Sachsen ja Land Sachsen-Anhalt vs. komisjon, T‑443/08 ja T‑455/08, EU:T:2011:117, punkt 188).
77 Sellest tuleneb, et algselt konkurentsile suletud turul kehtestatud abikava tuleb selle turu liberaliseerimisel käsitada olemasoleva abikavana (15. juuni 2000. aasta kohtuotsus Alzetta jt vs. komisjon, T‑298/97, T‑312/97, T‑313/97, T‑315/97, T‑600/97–T‑607/97, T‑1/98, T‑3/98–T‑6/98 ja T‑23/98, EU:T:2000:151, punkt 143).
78 Ent vastavalt määruse 2015/1589 artikli 1 punkti b alapunktile v tuleb kuupäeva, mil tegevusala liidu õigusega liberaliseeriti, arvesse võtta ainult selleks, et välistada pärast nimetatud kuupäeva niisuguse meetme olemasolevaks abiks kvalifitseerimine, mis enne liberaliseerimist abi ei olnud (vt analoogia alusel 16. jaanuari 2018. aasta otsus EDF vs. komisjon, T‑747/15, EU:T:2018:6, punkt 369).
79 Käesolevas asjas nähtub vaidlustatud otsusest, ja täpsemalt selle põhjenduse 18 alapunktist a ning põhjendustest 19, 183 ja 186, et komisjoni hinnangul kehtestati asjasse puutuv abikava 1994. aastal ja tunnistati kehtetuks 2008. aastal, mistõttu varasemate otsuste alusel antud abi tuleb pidada eraldi abikavaks võrreldes sellega, mida rakendati otsuse CR 34‑94 ja sellele järgnevate otsuste alusel.
80 Selle kohta tuleb meenutada, et 29. jaanuari 1993. aasta seadus nr 93‑122 korruptsiooni vältimise ning majandustegevuse ja avalike menetluste läbipaistvuse kohta (loi no 93-122 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques; JORF 30.1.1993, lk 1588), millega liberaliseeriti reisijate regulaarveo turg kogu Prantsusmaal, välja arvatud hageja territooriumil, võeti vastu 1993. aastal, ehk enne otsuse CR 34-94 jõustumist, ning et selle otsuse jõustumise aasta langeb komisjoni poolt vaidlustatud otsuses tehtud analüüsi kohaselt kokku asjasse puutuva abikava kehtestamise aastaga.
81 Neid asjaolusid arvestades järeldas komisjon vaidlustatud otsuses õigesti, et lõplikud abisaajad võisid alates 1994. aastast kasutada vaidlusalustest toetustest rahastatud vahendeid muudel reisijate ühistranspordi regulaarteenuse turgudel, mis olid konkurentsile avatud, ja et seega võisid need toetused alates sellest ajast kahjustada liikmesriikidevahelist konkurentsi ja kabuandust.
82 Selle kohta tuleb toonitada, et komisjoni järeldust, et selle ajavahemiku suhtes olid täidetud kõik ELTL artikli 107 lõikes 1 ette nähtud kriteeriumid, kinnitab analüüs, mis on esitatud riigisiseste kohtute otsustes, täpsemalt tribunal administratif de Paris’ (Pariisi halduskohus) 10. juuli 2008. aasta kohtuotsuses nr 0417015 ja cour administrative d’appel de Paris’ (Pariisi haldusasjade apellatsioonikohus) 12. juuli 2010. aasta kohtuotsuses nr 08PA04753, millele on viidatud muu hulgas vaidlustatud otsuse põhjenduses 226.
83 Lisaks, isegi kui komisjoni seisukoht, et asjasse puutuv abikava kehtestati alles 1994. aastal, on väär, nagu väidab hageja, ei muuda see viga üksi järeldust, et seda kava tuleb käsitada uue abikavana. Nimelt tuleneb vaidlustatud otsuse põhjendustest 226 ja 237, et isegi kui nõustuda oletusega, et asjasse puutuv abikava kehtestati 1979. aastal või hiljemalt 1994. aastal, ehk ajal, mil reisijate regulaarveo turg ei olnud veel konkurentsile avatud, võisid lõplikud abisaajad kasutada hageja toetusel rahastatud vahendeid juhuveoteenusteks, mis oli konkurentsile avatud.
84 Käesolevas asjas ei ole hageja esitanud ühtegi tõendit selle tõendamiseks, et enne abikava kehtestamist või selle kehtestamise ajal liikmesriikidevaheline kaubandus juhuveoturgu ei hõlmanud. Ta kinnitas vaid suuliste seisukohtade esitamiseks korraldatud kohtuistungil, et see turg oli marginaalne võrreldes reisijate ühistranspordi regulaarteenuse turuga.
85 Ent reisijate juhuveoturu asjakohasust oli õigesti toonitanud juba cour administrative d’appel de Paris (Pariisi haldusasjade apellatsioonikohus) oma 27. novembri 2015. aasta kohtuotsuses nr 15PA00385. Niisiis tuvastas komisjon riigisiseste kohtute otsustele tuginedes, et alates asjasse puutuva abikava kehtestamisest tuli seda käsitada liikmesriikidevahelist kaubandust ja konkurentsi kahjustava kavana, ja et seda ei saa kvalifitseerida olemasolevaks määruse 2015/1589 artikli 1 punkti b alapunkti v tähenduses.
86 Arvestades kõiki eespool esitatud kaalutlusi, tuleb tuvastada, et komisjon ei ole rikkunud määruse 2015/1589 artikli 1 punkti b alapunkte i ja v.
87 Seega tuleb esimene väide tagasi lükata ning hagi tervikuna rahuldamata jätta.
V. Kohtukulud
88 Vastavalt kodukorra artikli 134 lõikele 1 on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud.
89 Kuna hageja on kohtuvaidluse kaotanud, tuleb kohtukulud vastavalt komisjoni nõudele välja mõista hagejalt, kes ühtlasi kannab ise oma kohtukulud.
Esitatud põhjendustest lähtudes
ÜLDKOHUS (esimene koda)
otsustab:
1. Jätta hagi rahuldamata.
2. Jätta Région Île-de-France’i kohtukulud tema enda kanda ja mõista temalt välja Euroopa Komisjoni kohtukulud.
Kuulutatud avalikul kohtuistungil 12. juulil 2019 Luxembourgis.
Allkirjad
Sisukord
I. Vaidluse taust
II. Menetlus liikmesriigi kohtutes
III. Menetlus ja poolte nõuded
IV. Õiguslik käsitlus
A. Vastuvõetavuse analüüs
B. Sisuliste küsimuste analüüs
1. Teine väide, mis puudutab põhjendamiskohustuse rikkumist ja hindamisviga vaidlusaluste toetuste kvalifitseerimisel ELTL artikli 107 lõike 1 seisukohast
a) Põhjendamiskohustuse rikkumine
b) Hindamisviga seoses vaidlusaluste toetuste kvalifitseerimisega riigiabiks ELTL artikli 107 lõike 1 seisukohast ja täpsemalt seoses majandusliku eelise ja valikulisuse kriteeriumidega
1) Majandusliku eelise kohta antud hinnangu põhjendatus
2) Valikulisuse kohta antud hinnangu põhjendatus
2. Esimene väide, mis puudutab määruse 2015/1589 artikli 1 punkti b alapunktide i ja v rikkumist seetõttu, et asjasse puutuva abikava kvalifitseeriti vääralt uueks abikavaks
V. Kohtukulud