ĢENERĀLADVOKĀTA M. POJAREŠA MADURU [M. POIARES MADURO] SECINĀJUMI,
sniegti 2008. gada 10. jūlijā (1)
Lieta C‑205/06
Eiropas Kopienu Komisija
pret
Austrijas Republiku
un
Lieta C‑249/06
Eiropas Kopienu Komisija
pret
Zviedrijas Karalisti
1. Šīs lietas ir saistītas ar investīciju nolīgumiem, kurus ir noslēgusi Austrija vai Zviedrija, no vienas puses, un dažādas trešās valstis, no otras puses, saskaņā ar kuriem investoriem tiek garantēts ar to investīcijām saistītā kapitāla pārvedums.
2. Visi šie divpusējie investīciju nolīgumi tika noslēgti pirms Austrijas un Zviedrijas pievienošanās [Eiropas Savienībai], un tāpēc uz tiem attiecas EKL 307. pants. Saskaņā ar šo pantu Austrijai un Zviedrijai ir pienākums veikt visus vajadzīgos pasākumus, lai novērstu jebkādu nesaderību ar Līgumu, kas ir ietverta šādos nolīgumos. Komisija apgalvo, ka Austrija un Zviedrija ir pārkāpušas šo pienākumu tiktāl, ciktāl to nolīgumos nav paredzēti ierobežojumi kapitāla brīvai apritei uz un no trešām valstīm, kā paredzēts EKL 57. panta 2. punktā, 59. pantā un 60. panta 1. punktā, un tās nav rīkojušās, lai labotu šo situāciju.
3. Tādējādi Austrija un Zviedrija “tiek apsūdzētas” par pārāk aizrautīgu kapitāla brīvas aprites uz un no trešām valstīm nodrošināšanu. Taču galvenais strīda priekšmets šajās lietās nav šis šķietamais paradokss. Kaut arī saskaņā ar EKL 57. panta 2. punktu, 59. pantu un 60. panta 1. punktu ir atļauts paredzēt ierobežojumus kapitāla brīvai apritei, Kopienai šādi ierobežojumi attiecībā uz iesaistītajām trešām valstīm vēl ir jāparedz. Cik lielā mērā Austriju un Zviedriju var vainot par nesaderības [ar Līgumu] nenovēršanu, kas acīmredzot vēl nav materializējusies?
I – Fakti un juridiskais pamatojums
4. Austrija noslēdza vairākus divpusējus investīciju nolīgumus pirms tās pievienošanās Eiropas Savienībai (2). Šajos nolīgumos ir ietverts tā sauktais “pārveduma noteikums”, kas garantē ikvienas puses investoriem bez kavēšanās veikt brīvu kapitāla, kas ir saistīts ar to investīcijām, pārvedumu.
5. Pirms pievienošanās [Eiropas Savienībai] arī Zviedrija bija noslēgusi vairākus divpusējus investīciju nolīgumus ar trešām valstīm, kuros bija ietverts pārveduma noteikums (3). Zviedrijas noslēgtajos nolīgumos saskaņā ar šo noteikumu ir atļauts pārvest dažāda veida kapitālu, kas ir saistīts ar investīcijām, proti, peļņu, likvidācijas summas, aizdevumu atmaksu un izdevumu samaksu. Noteiktos nolīgumos ir noteikts, ka pārvedums tiks veikts saskaņā ar piemērojamām valsts tiesībām un noteikumiem.
6. Investīciju nolīgumu nozīme sāka palielināties deviņdesmitajos gados, kā rezultātā pat notika neveiksmīgas sarunas Ekonomiskās sadarbības un attīstības organizācijas uzraudzībā. To vietā radās divpusēju nolīgumu tīkls, ko šodien veido vairāki tūkstoši šādu nolīgumu. Austrija un Zviedrija, kurām neiebilda arī Komisija, apgalvoja, ka pārveduma noteikumi to noslēgtajos nolīgumos ir ļoti bieži sastopami un tie ir pat visnozīmīgākie šādos nolīgumos.
7. Līgumā kapitāla brīva aprite uz un no trešām valstīm ir pielīdzināta kapitāla brīvai apritei starp dalībvalstīm. EKL 56. pantā ir paredzēts aizliegums visa veida ierobežojumiem šādai apritei, kā arī aizliegums maksājumu ierobežojumiem dalībvalstu starpā un tādu maksājumu ierobežojumiem, kas tiek veikti uz un no trešām valstīm. Tomēr saskaņā ar Līgumu (it īpaši saskaņā ar EKL 58. pantu, kurā ir minēti vairāki pamatojumi) dalībvalstis un – kam ir vēl lielāka nozīme šajās lietās – pati Kopiena var paredzēt noteiktus aizliegumus.
8. EKL 57. panta 2. punktā Kopienai ir paredzētas tiesības regulēt kapitāla brīvu apriti uz un no trešām valstīm, tajā skaitā noteikt ierobežojumus:
“Tiecoties starp dalībvalstīm un trešām valstīm panākt cik iespējams lielāku kapitāla aprites brīvību un neskarot citas šā Līguma nodaļas, Padome pēc Komisijas priekšlikuma ar kvalificētu balsu vairākumu var paredzēt pasākumus attiecībā uz kapitāla apriti starp dalībvalstīm un trešām valstīm, ja tā ietver tiešas investīcijas – arī investīcijas nekustamā īpašumā –, kā arī par uzņēmējdarbības veikšanu, finanšu pakalpojumu sniegšanu vai vērtspapīru laišanu kapitāla tirgū. Lai saskaņā ar šo punktu paredzētu tādus pasākumus, kas Kopienas tiesībās nozīmētu mazināt liberalizāciju kapitāla apritē starp dalībvalstīm un trešām valstīm, ir vajadzīgs vienprātīgs lēmums.”
9. Kopiena var paredzēt arī aizsargpasākumus, lai pārvarētu grūtības saistībā ar ekonomiskās un monetārās savienības darbību, kā tas ir sīki izklāstīts EKL 59. pantā:
“Ārkārtas apstākļos, ja kapitāla aprite uz trešām valstīm vai no tām rada vai draud radīt nopietnas grūtības ekonomiskās un monetārās savienības darbībai, Padome pēc Komisijas priekšlikuma, apspriedusies ar ECB, ar kvalificētu balsu vairākumu var paredzēt aizsargpasākumus pret trešām valstīm uz laiku, kas nepārsniedz sešus mēnešus, ja šādi pasākumi noteikti ir vajadzīgi.”
10. Visbeidzot, saskaņā ar EKL 60. panta 1. punktu Kopiena var ierobežot ekonomiskās attiecības ar trešām valstīm, tajā skaitā kapitāla apriti, pamatojoties uz kopīgu rīcību attiecībā uz kopējo ārpolitiku un drošības politiku:
“Ja 301. pantā paredzētajos gadījumos izrādās vajadzīga Kopienas rīcība, Padome saskaņā ar 301. pantā paredzēto procedūru var veikt steidzamus pasākumus attiecībā uz kapitāla apriti un maksājumiem, kuri skar attiecīgās trešās valstis.”
EKL 301. pantā, uz kuru ir minēta atsauca šajā tiesību normā, ir noteikts:
“Ja kopēja nostāja vai kopīga rīcība, kas paredzēta saskaņā ar noteikumiem, kuri ietverti Līgumā par Eiropas Savienību un attiecas uz kopējo ārpolitiku un drošības politiku, paredz Kopienai daļēji vai pilnīgi pārtraukt vai sašaurināt ekonomiskās attiecības ar vienu vai vairākām trešām valstīm, Padome veic vajadzīgos steidzamos pasākumus. Padome pēc Komisijas priekšlikuma pieņem lēmumu ar kvalificētu balsu vairākumu.”
11. Neraugoties uz minētajām iespējām, Kopienai vēl ir jāparedz ierobežojumi, kas ietekmētu kapitāla brīvu apriti uz un no trešām valstīm, kas ir līgumslēdzējas puses nolīgumiem, kuri noslēgti ar Austriju un Zviedriju. It īpaši jāatzīmē, ka Kopiena vēl nav izmantojusi EKL 57. panta 2. punktu, lai regulētu šo jomu; līdz šim nav bijusi vajadzība noteikt EKL 59. pantā paredzētos aizsargpasākumus; un, kaut arī Padome jau ir izmantojusi EKL 60. panta 1. punktu, tas nav ievērojami skāris nevienu no šīm trešām valstīm (4).
12. EKL 307. pants būtu piemērojams gadījumā, ja rastos jebkāda veida konflikts starp Austrijas un Zviedrijas noslēgtajiem nolīgumiem un Līgumu. Saskaņā ar šo pantu nolīgumi paliktu spēkā, bet Austrijai un Zviedrijai būtu jāveic visi vajadzīgie pasākumi, lai novērstu nesaderību ar Līgumu:
“Šis Līgums neietekmē tiesības un pienākumus, ko uzliek nolīgumi, kurus pirms 1958. gada 1. janvāra un – attiecībā uz kandidātvalstīm – pirms to pievienošanās dienas viena vai vairākas dalībvalstis, no vienas puses, noslēgušas ar vienu vai vairākām trešām valstīm, no otras puses.
Ja minētie nolīgumi nesader ar šo Līgumu, attiecīgā dalībvalsts vai attiecīgās dalībvalstis veic visus vajadzīgos pasākumus, lai novērstu konstatēto nesaderību. Vajadzības gadījumā dalībvalstis šajā sakarā sniedz savstarpēju palīdzību un vienojas par kopēju attieksmi.
Piemērojot šā panta pirmajā daļā minētos nolīgumus, dalībvalstis ņem vērā to, ka tiesības, par kuru piešķiršanu tās vienojušās šajā Līgumā, ir būtiska Kopienas sistēmas daļa un tādējādi ir cieši saistītas ar kopīgu iestāžu dibināšanu, attiecīgu pilnvaru piešķiršanu tām, kā arī ar to, ka visas citas dalībvalstis piešķir tādas pašas tiesības.”
II – Pirmstiesas procedūra
13. 2004. gada 12. maijā Komisija saskaņā ar EKL 226. pantu Austrijai un Zviedrijai nosūtīja vēstules, kurās norādīja, ka to noslēgtie divpusējie nolīgumi ar trešām valstīm ir pretrunā Kopienas ieviestajiem ierobežojumiem, kas paredzēti EKL 57. panta 2. punktā, 59. pantā un 60. panta 1. punktā. Komisija jautāja Austrijai un Zviedrijai, vai tās ir veikušas jebkādus pasākumus, lai saskaņā ar EKL 307. pantu novērstu Komisijas konstatēto nesaderību.
14. Atbildēs, kas tika sniegtas attiecīgi 2004. gada 14. un 12. jūlijā, Austrija un Zviedrija noliedza šādas nesaderības pastāvēšanu. Tā rezultātā Komisija 2005. gada 21. martā nosūtīja divus argumentētus atzinumus, nosakot Austrijai un Zviedrijai divu mēnešu termiņu, lai tās izpildītu savus pienākumus saskaņā ar EKL 307. pantu un novērstu apgalvoto nesaderību.
15. Atbildot uz argumentētajiem atzinumiem, gan Austrija, gan Zviedrija turpināja noliegt jebkādas nesaderības pastāvēšanu, Austrijai piebilstot, ka, pārskatot tās divpusējo investīciju nolīgumu pamatformu, tiks pieņemta “reģionālo ekonomiskās integrācijas organizāciju” klauzula, kas novērstu konfliktus ar Līgumā paredzētajiem pienākumiem.
16. Ņemot vērā minētās atbildes, Komisija cēla šīs prasības saskaņā ar EKL 226. pantu. Somija, Vācija, Ungārija un Lietuva lūdza atļaut iestāties lietā Austrijas un Zviedrijas atbalstam.
III – Vērtējums
17. Galvenā strīda starp Komisiju un dalībvalstīm pamatā ir EKL 307. pantā paredzētā nesaderība. Šī strīda atrisināšana būtu lielā mērā atvieglota, ja Kopiena jau būtu paredzējusi ierobežojumus kapitāla brīvai apritei uz un no trešām valstīm, kas ir līgumslēdzējas puses ar Austriju un Zviedriju noslēgtajos nolīgumos. Taču Kopienai tas vēl ir jāizdara. Vienlaikus strīds ir arī par Austrijas un Zviedrijas pienākumiem. Dalībvalstis uzskata, ka, kamēr Kopiena vēl nav ieviesusi šādus ierobežojumus, ikviena nesaderība ir tikai “hipotētiska”. Komisija turpretim apgalvo, ka ar šādu nesaderību katrā ziņā ir pietiekami, lai atsauktos uz EKL 307. pantu un uzliktu par pienākumu Austrijai un Zviedrijai grozīt nolīgumus.
18. EKL 307. pantā paredzēto nesaderības jēdzienu loģiski veido divi konfliktējoši elementi: Līgumā paredzētais pienākums un pienākums, kas izriet no nolīguma ar trešo valsti (5).
19. Tāpēc es vispirms analizēšu to, vai ar kādu no Komisijas argumentiem ir pietiekami, lai pamatotu Līgumā paredzēto pienākumu (A). Pēc tam es izvērtēšu dalībvalstu argumentus, saskaņā ar kuriem investīciju nolīgumi nekādā gadījumā nevar radīt konfliktējošu starptautisku pienākumu (B). Visbeidzot, ja šie abi elementi ir nesaderīgi, es novērtēšu, vai Austrija un Zviedrija ir pietiekami rīkojušās šajā sakarā un cik lielā mērā tām ir pienākums to darīt (C).
20. Šo secinājumu gaitā kļūs skaidrs, ka dalībvalstu pienākumiem attiecībā uz Kopienas potenciālu rīcību ir ļoti īpašs raksturs. Pārfrāzējot Sent-Ekziperī [Saint‑Exupéry], to pienākums ir nevis paredzēt nākotni, bet ļaut tai notikt (6).
A – Līgumā paredzētais pienākums
21. Komisija ir ieteikusi trīs Līgumā paredzētā pienākuma avotus, kas ļautu atsaukties uz EKL 307. pantu: i) sekundārie tiesību akti, kas paredzēti EKL 57. panta 2. punktā, 59. pantā un 60. panta 1. punktā; ii) paši EKL 57. panta 2. punkts, 59. pants un 60. panta 1. punkts, un iii) lojālas sadarbības pienākums (7). Es tos analizēšu visus pēc kārtas.
22. Tāpat es izskatīšu arī iv) šķietamo paradoksu, kas parādās šajās lietās, kurās notiek atsaukšanās uz EKL 307. pantu, lai iebilstu pret nolīgumiem, kas veicina EKL 56. pantā paredzēto pienākumu nodrošināt kapitāla brīvu apriti uz un no trešām valstīm.
i) Sekundārie tiesību akti, kas paredzēti EKL 57. panta 2. punktā, 59. pantā un 60. panta 1. punktā
23. Gan primārie, gan sekundārie tiesību akti var uzlikt Līgumā noteiktu pienākumu EKL 307. pantā paredzētajā nolūkā. Bet vai šāds pienākums var izrietēt no tiesību aktiem, kādi paredzēti EKL 57. panta 2. punktā, 59. pantā un 60. panta 1. punktā un kuri vēl ir jāpieņem?
24. Atbilde, protams, ir – nē. Nesaderībai, uz ko attiecas EKL 307. pants, ir jāizriet no diviem konfliktējošiem pienākumiem. Ja nav tiesību aktu – primāro vai sekundāro –, tad nav arī pienākuma un līdz ar to nav arī nesaderības (8).
ii) EKL 57. panta 2. punkts, 59. pants un 60. panta 1. punkts
25. Pretēji sekundārajiem tiesību aktiem, kādus saskaņā ar šīm tiesību normām ir atļauts pieņemt, EKL 57. panta 2. punktā, 59. pantā un 60. panta 1. punktā attiecībā ne uz vienu Kopienas rīcību nav noteikts, ka tai ir jābūt juridiski saistošai. Šīs tiesību normas jau ir saistošas likumdošanas procesā; jautājums ir par to, vai tajās ir paredzēti pienākumi arī dalībvalstīm.
26. EKL 57. panta 2. punkta, 59. panta un 60. panta 1. punkta formulējums par to neliecina. Šajos pantos ir paredzētas tikai Kopienas rīcības pilnvaras. Ja tie izraisītu nesaderību EKL 307. panta izpratnē, tad šis pilnvarojums nozīmētu pienākumu dalībvalstīm. Taču šādu pienākumu ir grūti secināt no pašiem pantiem (9).
27. Pretēji Komisijas apgalvotajam šis pienākums nekādi nevar nozīmēt, ka ir jāgroza nolīgumi tikai tāpēc, ka tie var izrādīties nesaderīgi ar tiesību aktiem, kurus ir kompetenta pieņemt Kopiena. Pienākums grozīt nolīgumus būtu EKL 307. panta piemērošanas sekas. Bet, lai varētu piemērot EKL 307. pantu, ir jākonstatē, ka dalībvalstīm ir pienākums arī tad, ja rīcības pilnvaras ir tikai Kopienai.
28. Ir iespējama situācija, kad pilnvarojums nozīmē pienākumu: tas ir gadījumā, kad Kopienai ir ekskluzīva kompetence. Šādā situācijā dalībvalstīm ir jāatturas no tiesību aktu pieņemšanas. Taču šajā gadījumā šāda situācija nepastāv. Kamēr nav rīkojusies Kopiena, dalībvalstis ir tiesīgas brīvi regulēt kapitāla apriti uz un no trešām valstīm (10). Citiem vārdiem sakot, kompetence ir dalīta.
29. Uzliekot dalībvalstīm pienākumu atturēties pieņemt tiesību aktus, izmantojot valsts vai starptautiskus instrumentus, lai novērstu jebkādus iespējamos konfliktus ar turpmākajiem Kopienu tiesību aktiem, kapitāla brīva aprite uz un no trešām valstīm – kā to uzsvēra dažas no dalībvalstīm, kas iestājās lietā, – tiktu pārvērsta par ekskluzīvas kompetences jomu. Faktiski ar jebkuru dalītas kompetences jomu notiktu tāpat.
30. Komisijas atbilde ir tāda, ka EKL 57. panta 2. punkta, 59. panta un 60. panta 1. punkta saturs ir tik specifisks, ka dalībvalstu pienākumi, salīdzinot ar citām dalītās kompetences jomām, būtu ierobežoti. Tāpēc Komisija, šķiet, piekrīt, ka kompetence kļūtu ekskluzīva, taču ierobežotā veidā. Tomēr es to neuzskatu par iemeslu, lai atkāptos no dalītās kompetences principiem un atturētu dalībvalstis no tiesību aktu pieņemšanas gadījumā, ja Kopiena nav rīkojusies. Tieši pretēji, es esmu pārliecināts, ka atbilde uz to, vai dalībvalstīm ir pienākumi, nav atkarīga no kompetences apjoma, bet būtu jāattiecina uz visām dalītās kompetences jomām.
31. Kā būs labāk redzams vēlāk, iii) punktā, man ir nelielas šaubas attiecībā uz sekām, kādas dalībvalstu īstenotā dalītā kompetence, tām slēdzot starptautiskus nolīgumus, var atstāt uz pašas Kopienas kompetences brīvību un efektivitāti. Tomēr es nedomāju, ka pareizā pieeja šai problēmai ir noteikumu, ar kuriem tiek piešķirtas pilnvaras, pārveidošana par šķietami ierobežotu ekskluzīvu kompetenci.
32. Līdz ar to es uzskatu, ka EKL 57. panta 2. punktā, 59. pantā un 60. panta 1. punktā ir paredzētas tikai Kopienas rīcības pilnvaras un tajos nav paredzēts pienākums dalībvalstīm. Paši par sevi šie panti nevar izraisīt nesaderību EKL 307. panta izpratnē.
iii) Lojālas sadarbības pienākums
33. EKL 307. pantā paredzētais pienākums nozīmē lojālas sadarbības pienākumu, kas ir formulēts EKL 10. pantā (11). Šis pienākums izskaidro, kāpēc dalībvalstīm ir pienākums grozīt nolīgumus, kuri ir nesaderīgi ar Līgumu, kaut arī šie nolīgumi ir atzīti par pilnībā spēkā esošiem.
34. Tomēr lojālas sadarbības pienākums rada vairākus citus pienākumus, kurus pašus var izmantot, lai atsauktos uz EKL 307. pantu (tāpat kā var tikt izmantots ikviens Līgumā paredzētais pienākums). Lojālas sadarbības pienākuma būtība ir, ka to nevar piemērot vienu pašu, jo tas var tikt piemērots tikai ar citu Kopienu normu starpniecību. Šajā sakarā atbilstošs var būt atkal EKL 57. panta 2. punkts, 59. pants un 60. panta 1. punkts. Šie panti ļauj formulēt jautājumu vispārīgi: vai lojālas sadarbības pienākums uzliek dalībvalstīm jebkādu pienākumu jomās, kurās tām ar Kopienu ir dalīta kompetence?
35. Es šeit piedāvāju veidot paralēles ar citu jomu, kurā ticis piemērots lojālas sadarbības pienākums, proti, ar dalībvalstu pienākumiem direktīvu ieviešanas laikā.
36. Atgādināšu, ka, pirms ir beidzies termiņš direktīvas ieviešanai, dalībvalstīm nav pienākuma nodrošināt, lai to valsts tiesību akti atbilstu šai direktīvai (12). Tomēr Tiesa uzskatīja, ka, pat neesot šādam pienākumam, dalībvalstīm nav pilnīgas rīcības brīvības. Atbilstoši lojālas sadarbības pienākumam tām ir jāatturas no “tādu pasākumu pieņemšanas, kas varētu nopietni apgrūtināt [direktīvā] paredzētā rezultāta sasniegšanu” (13). Tas nozīmē, ka aizliegtas ir nevis visas pretrunas, bet gan tikai tās, kas varētu apdraudēt direktīvas mērķus (14).
37. Direktīvu ieviešana ir līdzīga dalītai kompetencei ar to, ka konflikts ar valsts tiesību aktiem var rasties vienīgi pēc noteikta laika, tas ir, pēc tam, kad ir beidzies [direktīvas] ieviešanas un Kopienas pilnvaru īstenošanas termiņš. Atšķirība ir tā, ka ieviešanas periodam ir noteikts beigu termiņš, taču Kopienas pilnvaras var tā arī netikt izmantotas. Vai ar to ir pietiekami, lai attaisnotu atšķirīgu attieksmi lojālas sadarbības pienākuma ietvaros?
38. Es tā nedomāju. Saskaņā ar lojālas sadarbības pienākumu dalībvalsts nevar kavēt nevienu Kopienas rīcības veidu. EKL 10. pantā nav paredzēta nekāda atšķirība. Tajā ir teikts, ka dalībvalstīm ir “[jā]atturas no visiem pasākumiem, kas varētu traucēt šā Līguma mērķu sasniegšanu”. Tā ir tikai nejaušība, ka Tiesa līdz šim brīdim ir konstatējusi, ka EKL 10. pants ir piemērojams direktīvu ieviešanas termiņam, bet ne Līgumā piešķirtās Kopienas kompetences īstenošanai.
39. Tas, ka Kopienas kompetences izmantošana paliek tikai kā iespējamība, nevar mainīt šo secinājumu. Dalībvalstis nevar apdraudēt Kopienu mērķus, pat tad ne, ja šis mērķis ir tikai potenciāls. Atbilstoši ir atzīmēt, ka, lai sasniegtu šos mērķus, ir nepieciešama noteikta in concreto rīcība (šajā gadījumā tā ir faktiska kompetences īstenošana); pienākums ievērot mērķus patiešām eksistē un ir saistošs dalībvalstīm (15).
40. Es tomēr vēlos precizēt, ka problēma nav nākotnē iespējamie konflikti ar Kopienu tiesību aktiem un to mērķiem. Ja būtu jānovērš katra šāda iespējamība, tad vairs neeksistētu dalītā kompetence, bet būtu tikai ekskluzīva kompetence. Problēma rodas tikai tad, kad valsts pasākumi vai dalībvalstu starptautiskie pienākumi var apdraudēt turpmāko iespējamo Kopienu tiesību aktu efektivitāti un līdz ar to de facto ierobežot rīcības brīvību, kas Kopienai šajās jomās ir paredzēta Līgumā. Tas būs atkarīgs no valsts pasākumu vai starptautisko pienākumu rakstura un skartās Kopienas kompetences, piemēram, pasākumu, kurus var pieņemt uz šīs kompetences pamata, steidzamības.
41. Īpaši svarīgi tas ir saistībā ar līgumiem, uz kuriem attiecas EKL 307. pants. Kamēr valsts tiesību aktus, pamatojoties uz tiešās iedarbības un pārākuma principu, automātiski aizstās nākotnē pieņemtie Kopienu tiesību akti, tā var nenotikt ar minētajiem nolīgumiem. Līdz ar to šādu nolīgumu pastāvēšana var apdraudēt to tiesību aktu efektivitāti, kuru pieņemšana ietilpst Kopienas kompetencē (16).
42. Tāpēc es Tiesai piedāvāju atbalstīt jau iepriekš pieņemto nostāju attiecībā uz direktīvu ieviešanu un nospriest, ka dalībvalstīm ir jāatturas no jebkādiem pasākumiem, kas var nopietni apdraudēt Kopienas kompetences īstenošanu. Dalībvalstīm it īpaši ir pienākums veikt visus vajadzīgos pasākumus, lai novērstu, ka to iepriekš noteiktie starptautiskie pienākumi apdraud Kopienas kompetences īstenošanu.
43. Tāpēc šis Līgumā paredzētais pienākums var būt pamats EKL 307. panta piemērošanai. Līdz ar to, lai uzskatītu, ka šajā lietā pastāv nesaderība minētā panta izpratnē, Austrijas un Zviedrijas noslēgtajiem nolīgumiem ir nopietni jāapdraud EKL 57. panta 2. punktā, 59. pantā un 60. panta 1. punktā paredzēto Kopienas pilnvaru īstenošana.
iv) Par iespējamo konfliktu ar EKL 56. pantu
44. Es jau iepriekš norādīju, ka lojālas sadarbības pienākums uzliek dalībvalstīm pienākumu neapdraudēt Kopienas kompetences īstenošanu. Taču vai tā var uzskatīt gadījumā, kad kompetence – arī EKL 57. panta 2. punktā, 59. pantā un 60. panta 1. punktā paredzētā – ir tā, pamatojoties uz kuru, var paredzēt ierobežojumus aprites brīvībai?
45. Kā atzīmēja dažas dalībvalstis, ierobežojumu kapitāla brīvai apritei uz un no trešām valstīm neieviešana var šķist pretrunā EKL 56. pantā paredzētajam pienākumam. Var likties, ka iespējamiem turpmākiem ierobežojumiem tiek piešķirta prioritāte pār šobrīd pastāvošo pienākumu – atļaut aprites brīvību.
46. Jebkādas šādas šaubas ir nepamatotas vienkārši tāpēc, ka nekāds konflikts nepastāv. Dalībvalstu pienākums nodrošināt aprites brīvību pastāv neatkarīgi no to pienākuma neapdraudēt turpmāko Kopienas rīcību. Ja šāds pienākums paredz neņemt vērā valsts noteikumu, kas garantē aprites brīvību – vai, kā tas ir šajā lietā, grozīt starptautisku nolīgumu saskaņā ar EKL 307. pantu –, tas ir saistīts ar to, ka Kopienai ir piešķirtas pilnvaras noteiktos apstākļos paredzēt ierobežojumus kapitāla brīvai apritei. Pienākumu neapdraudēt Kopienas kompetences īstenošanu nevar jaukt ar pienākumiem un tiesībām saistībā ar dalībvalstu rīcību šajā jomā.
B – Pienākums saskaņā ar nolīgumu ar trešo valsti
47. Kad ir konstatēts Līgumā paredzētais pienākums, tālāk, lai rastos nesaderība EKL 307. panta izpratnē, ir jākonstatē konfliktējošs pienākums saskaņā ar nolīgumu ar trešo valsti.
48. Tāpēc es i) punktā izvērtēšu nolīgumus, kurus Austrija un Zviedrija ir noslēgušas, lai pārbaudītu, vai pastāv šāds konfliktējošs starptautisks pienākums. Pēc tam, ii) punktā, es izvērtēšu dalībvalstu argumentus par to, ka nesaderību var novērst, neatsaucoties uz EKL 307. pantu.
i) Starptautiskās saistības, kas var nopietni apdraudēt Kopienas kompetences īstenošanu
49. Tiesa ir atzinusi, ka EKL 307. pants ir piemērojams attiecībā uz ikvienu starptautisku nolīgumu, “kas var ietekmēt Līguma piemērošanu” (17). Iepriekš minētais nosaka, cik plaša pārbaude ir jāveic. Pretēji Zviedrijas apgalvotajam nav nepieciešams, pamatojoties uz nolīguma īpašajiem apstākļiem, noteikt tā precīzu nozīmi; pietiek ar to, ka, pamatojoties uz tā formulējumu, nolīgums “var” būt nesaderīgs ar Līgumu.
50. Austrijas un Zviedrijas nolīgumos paredzētie pārveduma noteikumi tika apskatīti jau iepriekš. Visi lietas dalībnieki ir vienisprātis par to saturu: nodrošināt jebkura ar investīcijām saistīta kapitāla brīvu apriti. Ja Kopiena, pamatojoties uz EKL 57. panta 2. punktu, 59. pantu un 60. panta 1. punktu, būtu paredzējusi ierobežojumus brīvai apritei, ļoti iespējams, ka šie nolīgumi būtu nesaderīgi ar minētajām tiesību normām (18). Taču, kā jau iepriekš vairākkārt norādīts, iespējamā nesaderība uz šo lietu neattiecas. Nesaderība var būt tikai tad, ja nolīgumi var nopietni apdraudēt Kopienas kompetences īstenošanu.
51. Es domāju, ka šāda nesaderība pastāv. EKL 57. panta 2. punktā, 59. pantā un 60. panta 1. punktā paredzēto Kopienas pilnvaru īstenošanai var būt dažādi mērķi, bet nevar noliegt, ka šie mērķi var tikt apdraudēti, ja Austrijai un Zviedrijai atļautu saglabāt starptautiskos pienākumus, kas apdraudētu tiesību aktu, kurus Kopiena saskaņā ar šiem pantiem var pieņemt, efektivitāti.
52. Dažos gadījumos Kopienas rīcība nepārprotami zaudētu efektivitāti. Piemēram, EKL 59. pantā ir paredzēts, ka var tikt pieņemti pasākumi uz laiku, kas nepārsniedz sešus mēnešus. Ir grūti paredzēt, kā šādus pasākumus var laikā pieņemt un piemērot valstīm, kas ir līgumslēdzējas puses Austrijas un Zviedrijas noslēgtajiem nolīgumiem. Tas pats attiecas arī uz EKL 60. panta 1. punktu. Sodu, kas tiek noteikti, pamatojoties uz šo pantu, steidzamais (un tūlīt piemērojamais) raksturs ir nesaderīgs ar Austrijai un Zviedrijai iepriekš radušos starptautisko pienākumu saglabāšanu. Šādos gadījumos, ja, neuzsākot veikt nepieciešamos pasākumus nesaderības novēršanai, būtu jāgaida, kamēr faktiski radīsies konflikts starp Kopienu tiesību aktiem un starptautiskajiem pienākumiem, tiktu mazināta Kopienu tiesību aktu efektivitāte. Tā rezultātā tiktu ierobežotas Līgumā paredzētās Kopienas pilnvaras.
53. Citos gadījumos efektivitātes zudums nav tik skaidri redzams, piemēram, tad, ja runa ir par turpmāko regulējumu kapitāla brīvai apritei saskaņā ar EKL 57. panta 2. punktu vai ja tādu iemeslu dēļ, kas nav saistīti ar sodīšanu, tiek samazinātas ekonomiskās attiecības saskaņā ar EKL 60. panta 1. punktu. Tomēr nevar apšaubīt, ka Austrijas un Zviedrijas noslēgtie nolīgumi var kavēt ierobežojumu tūlītēju piemērošanu un šāda piemērošana var būt būtiska, lai īstenotu Kopienu tiesību aktos paredzētos mērķus. Nav pieļaujams, ka, dodot Austrijai un Zviedrijai iespēju paturēt spēkā starptautiskos pienākumus, kas var ex ante mazināt Kopienu tiesību aktu efektivitāti, tiek samazinātas arī EKL 57. panta 2. punktā, 59. pantā un 60. panta 1. punktā paredzētās Kopienas pilnvaras.
54. Tāpēc es secinu, ka pastāv nesaderība EKL 307. panta nozīmē starp pārveduma noteikumiem Austrijas un Zviedrijas noslēgtajos nolīgumos un Līgumā paredzēto pienākumu neapdraudēt EKL 57. panta 2. punktā, 59. pantā un 60. panta 1. punktā paredzēto pilnvaru īstenošanu.
ii) EKL 307. pantā paredzētās nesaderības novēršana
55. Austrija un Zviedrija, kuras atbalstīja visas dalībvalstis, kas iestājās lietās, apgalvoja, ka ir vairāki veidi, kā novērst no to nolīgumiem izrietošo nesaderību EKL 307. panta izpratnē. Visi šie veidi paredz nolīgumu nepiemērošanu, izmantojot interpretatīvus līdzekļus, starptautiskās tiesības, vai vienkārši bezdarbību.
56. Es principa pēc neuzskatu, ka šie argumenti būtu atbalstāmi. Līdzko nolīgums tā formulējuma dēļ var apdraudēt Līguma piemērošanu, atbilstošs līdzeklis ir paredzēts jau EKL 307. pantā: dalībvalstīm ir jāveic vajadzīgie pasākumi, lai novērstu nesaderību, kurus Tiesa ir atzinusi par tādiem, kas var grozīt vai, ja nepieciešams, atcelt nolīgumu (19).
57. Ja dalībvalstīm būtu taisnība, apgalvojot, ka ikviena nesaderība var tikt novērsta, vienkārši interpretējot nolīgumus saskaņā ar Kopienu tiesībām, piemērojot noteiktus starptautisko tiesību principus – it īpaši rebus sic stantibus – vai ar bezdarbību, tad tam tā būtu jānotiek vienmēr un EKL 307. pantā paredzētais pienākums dalībvalstīm veikt visus vajadzīgos pasākumus, lai novērstu šādu nesaderību, zaudētu jēgu.
58. Katrā ziņā ne Austrijas un Zviedrijas piedāvātā interpretējošā pieeja, ne starptautisko tiesību piemērošana nevarētu novērst nolīgumu radīto nesaderību. Kaut arī šis jautājums, manuprāt, attiecībā uz Austrijas un Zviedrijas pienākumu saskaņā ar EKL 307. pantu nav būtisks, es zemāk tomēr īsi apskatīšu pārveduma noteikumus.
59. Austrija apgalvo, ka tās noslēgto nolīgumu pārveduma noteikumos paredzētā frāze “bez nevajadzīgas kavēšanās” ļautu aizkavēt ikvienu pārvedumu, tādējādi ļaujot piemērot EKL 59. pantā paredzētos pagaidu pasākumus. Taču tā tas nebūtu attiecībā uz EKL 57. panta 2. punktu un 60. panta 1. punktu, un pat EKL 59. panta gadījumā pastāvētu šaubas par to, vai šī frāze ir interpretējama tādā veidā.
60. Zviedrija apgalvo, ka, tā kā dažos tās noslēgtajos nolīgumos ir paredzēts noteikums, saskaņā ar kuru pārvedumi ir jāveic, ievērojot tās tiesību aktus, nolīgumi nekad nevar būt pretrunā Kopienu tiesībām. Šis noteikums nav paredzēts visos Zviedrijas nolīgumos. Turklāt ir apšaubāmi, vai tajā ir minēta atsauce uz Kopienu tiesībām.
61. Visbeidzot, gan Austrija, gan Zviedrija apgalvo, ka uz to noslēgtajiem nolīgumiem attiecas clausula rebus sic stantibus. Šī doktrīna ir kodificēta Vīnes konvencijā un tiek vispārīgi uzskatīta par starptautisko tiesību principu (20). Austrija un Zviedrija norāda, ka EKL 59. pantā un 60. panta 1. punktā paredzēto Kopienas pilnvaru īstenošana notiktu tikai izņēmuma gadījumos. Tādējādi uz to nolīgumiem attiektos minētais princips un tie nebūtu piemērojami pretrunā Kopienu tiesībām. Taču rebus sic stantibus princips ir piemērojams ierobežotā skaitā gadījumu un jautājums par to, vai tas ir piemērojams šajās lietās, ir diskutējams.
62. Visi šie argumenti ir jānoraida. EKL 307. panta piemērošana nevar būt atkarīga no galīgas nolīguma noteikumu interpretācijas vai tāda diskutējama starptautisko tiesību elementa kā rebus sic stantibus piemērošanas. Tieši to Tiesa jau ir norādījusi, paskaidrojot, ka ar to, ka nolīgums ir nesaderīgs, ir pietiekami, lai piemērotu EKL 307. pantu (21).
C – Pasākumi, kas jāveic, lai novērstu nesaderību
63. Ja pastāv nesaderība EKL 307. panta nozīmē, dalībvalstīm ir jāveic visi vajadzīgie pasākumi, lai to novērstu.
64. Zviedrija uzskatīja, ka tās rīcība bija likumīga, un tāpēc atteicās jebkādā veidā rīkoties Komisijas argumentētajā atzinumā noteiktajā termiņā. Tādējādi Zviedrija neizpildīja savu EKL 307. pantā paredzēto pienākumu.
65. Austrija rīkojās līdzīgi, taču pretēji Zviedrijai tā paziņoja, ka strādā pie “reģionālo ekonomiskās integrācijas organizāciju” (turpmāk tekstā – “REIO”) klauzulas tās investīciju nolīgumu pamatformai. Šis noteikums novērstu tāda nolīguma atbalstīšanu, kas būtu konfliktā ar Kopienas pienākumu. Taču tas būtu piemērojams tikai turpmākajos nolīgumos. Attiecībā uz nolīgumiem, kas veido šīs lietas priekšmetu, Austrija vien piebilda, ka sarunas ar Ķīnu bija paredzētas “tuvākajā nākotnē” un ka ir atsāktas sarunas ar Krieviju par jauna nolīguma noslēgšanu, taču tās tika apturētas līdz darba pie REIO noteikuma pabeigšanai.
66. Vienīgais pasākums, ko Austrija faktiski veica Komisijas argumentētajā atzinumā paredzētajā termiņā, bija sarunu uzsākšana attiecībā uz vienu konkrētu nolīgumu. Tā ir atbildīga par šo sarunu vēlāku pārtraukšanu. Līdz ar to arī Austrija nav izpildījusi EKL 307. pantā paredzēto pienākumu.
67. Neraugoties uz to, ka Austrija un Zviedrija nav veikušas būtiskus pasākumus, lai novērstu nesaderību, tās apgalvo, ka EKL 307. pantā paredzētais pienākums nav interpretējams tik plaši, ka tām ir jāatceļ to noslēgtie nolīgumi. Šajā sakarā dažas dalībvalstis apgalvoja, ka ir jāņem vērā to ārvalstu investoru intereses, nosakot EKL 307. pantā paredzētā pienākuma novērst nesaderību apjomu.
68. Saskaņā ar EKL 307. pantu dalībvalstīm ir jāveic visi vajadzīgie pasākumi, lai novērstu nesaderību. Tiesa jau ir precizējusi, kādi pasākumi tie var būt, proti, nolīgumu grozīšana un, ja nepieciešams, arī atcelšana (22). Dalībvalstīm ir jāsasniedz prasītais rezultāts, turklāt izmantojot vienīgi likumīgus līdzekļus.
69. Šajā kontekstā tās pavisam noteikti var ņemt vērā investoru intereses. Tomēr šīs intereses nekādā gadījumā nevar atbrīvot dalībvalstis no pienākuma ievērot Kopienu tiesības, ja vien šajā sakarā nav paredzēts īpašs noteikums. EKL 307. pantā jau ir paredzēts, ka ir pieļaujamas noteiktas atkāpes no Kopienu tiesībām, atzīstot iepriekš pastāvošos starptautiskos pienākumus, kurus uzņēmušās dalībvalstis. Šādu atkāpju mērķis nav atļaut dalībvalstīm piešķirt šiem noteikumiem prioritāru nozīmi pār Kopienas pienākumiem, ja tas būtu viņu investoru interesēs (23).
70. Ņemot vērā iepriekš minēto, atcelšana, manuprāt, būtu uzskatāma par ultima ratio (24). Tas tā ir tāpēc, ka saskaņā ar Līgumu cik vien iespējams ir jānovērš jebkāda iejaukšanās attiecībā uz iepriekš pastāvošiem dalībvalstu starptautiskajiem pienākumiem.
IV – Secinājumi
71. Noslēgumā piedāvāju Tiesai atzīt, ka, neveicot visus vajadzīgos pasākumus, lai novērstu nesaderību starp pirms pievienošanās noslēgtajiem divpusējiem investīciju nolīgumiem un EKL 10. pantu, kas skatīts kopā ar EKL 57. panta 2. punktu, 59. pantu un 60. panta 1. punktu, Austrija un Zviedrija nav izpildījušas EKL 307. pantā paredzēto pienākumu.