ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
N. WAHL
представено на 6 февруари 2019 година(1)
Дело C‑724/17
Vantaan kaupunki
срещу
Skanska Industrial Solutions Oy
NCC Industry Oy
Asfaltmix Oy
(Преюдициално запитване, отправено от Korkein oikeus (Върховен съд, Финландия)
„Преюдициално запитване — Член 101 ДФЕС — Прилагане на конкурентното право от страна на частноправни субекти — Гражданска отговорност — Иск за обезщетение за вреди — Обезщетение за вреди, причинени вследствие на поведение, противоречащо на правото на ЕС в областта на конкуренцията — Предпоставки за обезщетение — Лица, които дължат обезщетение — Понятие за предприятие — Принцип на икономическата приемственост“
1. Настоящото дело се отнася до условията, уреждащи гражданската отговорност за нарушаване на правото на ЕС в областта на конкуренцията — отговорност, която покойният генерален адвокат Van Gerven категорично подкрепи в своето творческо заключение, представено преди около 25 години по дело Banks(2). Това заключение намери отклик в мен тогава и продължава да ме вдъхновява и днес. Поради това е удоволствие, че имам възможност да приключа собствения си мандат като генерален адвокат, като изготвя заключение именно в тази област и се основа на наследството от заключението по дело Banks.
2. От посоченото заключение насам настъпиха значими развития в съдебната практика(3) и законодателството(4) в областта на гражданската отговорност. Въпреки това все още остават нерешени много въпроси с основно значение. Един от тези въпроси се отнася до лицата, които могат да бъдат подведени под отговорност за вреди от нарушаване на антитръстовите правила.
3. При прилагането на правото на ЕС в областта на конкуренцията от страна на публичните органи за защита на конкуренцията се следва принципът на икономическата приемственост, за улеснено определяне на лицата, отговорни за нарушаване на тези правила. Въз основа на широко разбиране за понятието „предприятие“, посочено в свързаните с конкуренцията разпоредби на Договора, съгласно този принцип отговорността не се ограничава само до правния субект, който е участвал в антиконкурентно поведение. При преструктуриране или други промени в корпоративната структура може например да се наложи имуществена санкция на всеки субект, който от икономическа гледна точка е идентичен със субекта, нарушил правото на ЕС в областта на конкуренцията(5).
4. В настоящия случай се поставя въпросът дали този основен принцип на правото на ЕС в областта на конкуренцията трябва да се прилага и в контекста на прилагането от страна на частноправни субекти на правото на ЕС в областта на конкуренцията. По-конкретно, отправеният до Съда въпрос е дали по граждански иск за обезщетение за вреди дружество, което продължава икономическата дейност на участвало в картел предприятие, може да бъде подведено под отговорност за заплащане на обезщетение за вреди, причинени вследствие на нарушение на член 101 ДФЕС.
I. Правна уредба
5. Съгласно финландското законодателство по принцип единствено правният субект, който е причинил щетите, дължи обезщетение.
6. В съответствие с финландското законодателство относно търговските дружества всяко акционерно дружество е отделно юридическо лице със собствени активи, което е годно да носи отговорност.
7. Освен това, що се отнася до предпоставките за обезщетение в контекста на извъндоговорна отговорност, по финландското право лице, което умишлено или по небрежност причини вреди на друго лице, дължи обезщетение.
II. Факти, производство и преюдициални въпроси
8. Между 1994 г. и 2002 г. на пазара на асфалт във Финландия е действал картел. С решение от 29 септември 2009 г. Korkein hallinto-oikeus (Върховен административен съд, Финландия) налага имуществени санкции на седем дружества за антиконкурентно поведение, което е счетено за противоречащо на националното законодателство относно ограниченията на конкуренцията и на настоящия член 101 ДФЕС (предвид въздействието на този картел върху търговията между държавите членки).
9. Едно от дружествата, на които са наложени имуществени санкции, е Lemminkäinen Oyj — дружество, с което Vantaan kaupunki (община Вантаа) има сключени няколко договора за извършване на дейности по асфалтиране в периода 1998—2001 г.
10. За разлика от Lemminkäinen Oyj някои от другите участващи в картела дружества, а именно Sata-Asfaltti Oy, Interasfaltti Oy и Asfalttineliö Oy, междувременно са прекратени чрез производства по доброволна ликвидация и съответните им единствени акционери, известни понастоящем като Skanska Industrial Solutions Oy, NCC Industry Oy и Asfaltmix Oy, са придобили активите на дъщерните им дружества и са продължили тяхната стопанска дейност.
11. Въз основа на принципа на икономическата приемственост Korkein hallinto-oikeus (Върховен административен съд) налага имуществена санкция на Skanska Industrial Solutions Oy за собственото му поведение и за поведението на Sata-Asfaltti Oy, на NCC Industry Oy — за поведението на Interasfaltti Oy, и на Asfaltmix Oy — за поведението на Asfalttineliö Oy.
12. След решението на Korkein hallinto-oikeus (Върховен административен съд) община Вантаа предявява граждански иск за обезщетение за вреди пред компетентния районен съд (Helsingin käräjäoikeus) срещу дружествата, на които са наложени имуществени санкции, включително Skanska Industrial Solutions Oy, NCC Industry Oy и Asfaltmix Oy.
13. В рамките на това производство община Вантаа претендира при условията на солидарност от тези дружества обезщетение за вредите, причинени от платените прекомерно високи цени за дейностите по асфалтиране поради наличието на картела. Skanska Industrial Solutions Oy, NCC Industry Oy и Asfaltmix Oy оспорват иска, наред с останалото, въз основа на съображението, че не може да им бъде търсена отговорност за вреди, за които се твърди, че са причинени от юридически самостоятелни дружества. В съответствие с това те твърдят, че исковете за обезщетение е трябвало да бъдат предявени срещу дружествата, прекратени в производствата по ликвидация. Те считат, че тъй като исканията не са били предявени в производствата по доброволна ликвидация, с които са прекратени участвалите в картела дружества, задълженията са престанали да съществуват.
14. Следователно централният въпрос в националното производство е дали Skanska Industrial Solutions Oy, NCC Industry Oy и Asfaltmix Oy могат да бъдат подведени под отговорност за заплащане на обезщетение за вреди, причинени от антиконкурентното поведение на Sata-Asfaltti Oy, Interasfaltti Oy и Asfalttineliö Oy. Районният съд и апелативният съд са изразили различни мнения по този въпрос.
15. Районният съд установява, че ако принципът на икономическата приемственост не се прилага в такава ситуация, на практика може да се окаже невъзможно или прекомерно трудно за физическо лице да получи обезщетение за вреди, причинени вследствие на нарушение на приложимите правила в областта на конкуренцията. Това е така особено в случаите, в които извършилото нарушението дружество е преустановило дейността си и е било прекратено. Като се има предвид това, районният съд приема, че за да се гарантира ефективността на член 101 ДФЕС, вменяването на отговорност за имуществена санкция, от една страна, и вменяването на отговорност за вреди, от друга страна, следва да се подчиняват на едни и същи принципи. На тази основа районният съд заключава, че Skanska Industrial Solutions Oy, NCC Industry Oy и Asfaltmix Oy са длъжни да изплатят обезщетение в резултат на антиконкурентното поведение на Sata-Asfaltti Oy, Interasfaltti Oy и Asfalttineliö Oy.
16. Това решение е обжалвано пред компетентния апелативен съд (Helsingin hovioikeus). Въззивният съд установява, че не са налице основания за прилагане на принципа на икономическата приемственост към граждански искове за обезщетение за вреди от нарушаване на антитръстовите правила. Според тази юрисдикция необходимостта да се гарантира ефективността на правото на ЕС в областта на конкуренцията, не може да се използва, за да се обоснове намеса в основните принципи на извъндоговорната отговорност, произтичащи от националната правна система. Принципите, които уреждат налагането на имуществена санкция, не следва да се прилагат в контекста на граждански иск за обезщетение за вреди при липсата на по-подробни разпоредби в този смисъл. Поради това апелативният съд отхвърля исканията на община Вантаа в частта, насочена срещу Skanska Industrial Solutions Oy, NCC Industry Oy и Asfaltmix Oy за поведението на Sata-Asfaltti Oy, Interasfaltti Oy и Asfalttineliö Oy.
17. В същото съдебно производство апелативният съд осъжда Lemminkäinen Oyj да изплати обезщетение на община Вантаа за вредата, причинена от картела. Lemminkäinen Oyj заплаща на общината така присъденото обезщетение.
18. Подобно на община Вантаа обаче Lemminkäinen Oyj иска разрешение за обжалване пред Korkein oikeus (Върховен съд, Финландия) и получава такова. Наред с останалото, Lemminkäinen Oyj твърди, че обезщетението, което е осъдено да плати, следва да се намали, тъй като община Вантаа не е потърсила обезщетение от (вече прекратените) дружества, които са участвали в картела. Община Вантаа получава разрешение за обжалване пред Korkein oikeus (Върховен съд) по въпроса дали може да се потърси гражданска отговорност от Skanska Industrial Solutions Oy, NCC Industry Oy и Asfaltmix Oy въз основа на принципа на икономическата приемственост.
19. С оглед на тези доводи, представени пред него, Korkein oikeus (Върховен съд) трябва да се произнесе дали отговорността за обезщетение може да се вмени на дружество, което е поело икономическата дейност на участвало в картел дружество, прекратено чрез производство по доброволна ликвидация. В това отношение Korkein oikeus (Върховен съд) пояснява, че съгласно финландското право отправната точка за извъндоговорната отговорност е, че отговорност за заплащане на обезщетение може да бъде търсена само от (юридическото) лице, причинило вредата. Така е, с изключение на определени обстоятелства, когато се счита за необходимо отпадане на самостоятелността на юридическото лице с цел да се гарантира, че отговорността не се заобикаля неоснователно.
20. Тъй като не е сигурен кое е правилното тълкуване на правото на ЕС, Korkein oikeus (Върховен съд) решава да спре производството по делото и да отправи до Съда следните преюдициални въпроси:
„1) Следва ли при определяне на лицата, които носят отговорност за вреди вследствие на поведение, нарушаващо член 101 ДФЕС, да се приложи пряко посочената разпоредба, или на този въпрос следва да се отговори въз основа на разпоредбите на националното право?
2) В случай че дължащото обезщетение лице следва да се определя при пряко прилагане на член 101 ДФЕС, лицата, които попадат в обхвата на съдържащото се в посочената разпоредба понятие „предприятия“, ли са тези, които дължат обезщетение за вреди? При определяне на дължащото обезщетение лице намират ли приложение същите принципи, които Съдът прилага при определяне на отговорните лица по дела за налагане на имуществени санкции и според които отговорността може по-специално да се обоснове с принадлежност към една и съща стопанска единица или с икономическа приемственост?
3) В случай че дължащото обезщетението лице следва да се определя въз основа на националните разпоредби на държавата членка, нарушава ли се произтичащото от правото на Съюза изискване за ефективност, ако национална разпоредба, съгласно която дружество, придобило всички акции от капитала на друго дружество, участващо в картел в нарушение на член 101 ДФЕС — при положение че първото дружество прекрати второто и въпреки че продължава търговското му предприятие — не дължи обезщетение за вреди, причинени вследствие на ограничаващо конкуренцията поведение на прекратеното дъщерно дружество, независимо че е практически невъзможно или е извънредно трудно да бъде получено обезщетение от прекратеното дружество? Допуска ли изискването за ефективност тълкуване на националното право на държава членка, което обуславя отговорността за вреди от изискването за преструктуриране на предприятието в описаната в конкретния случай форма или да е било предприето незаконно, или да е изкуствено — с цел заобикаляне на отговорността за вреди от нарушаване на антитръстовите правила — или да е извършено по някакъв друг непочтен начин, или следва поне дружеството да е знаело или да е трябвало да знае за нарушението на конкурентното право при извършване на преструктурирането?“.
21. Писмени становища представят община Вантаа, Skanska Industrial Solutions Oy (наричано по-нататък „Skanska“), NCC Industry Oy (наричано по-нататък „NCC Industry“) и Asfaltmix Oy (наричано по-нататък „Asfaltmix“), финландското, италианското и полското правителство, както и Европейската комисия. С изключение на Asfaltmix и италианското и полското правителство, тези страни представят и устните си становища в проведеното на 16 януари 2019 г. съдебно заседание.
III. Анализ
22. Настоящото дело се отнася до основен аспект от прилагането от страна на частноправни субекти на правото на ЕС в областта на конкуренцията: взаимодействието между правото на ЕС и националните закони на държавите членки при регулирането на искове за обезщетения за вреди от нарушаване на антитръстовите правила, основани на нарушение на правото на ЕС в областта на конкуренцията. Наистина принципите, уреждащи гражданската отговорност за нарушение на правилата на ЕС в областта на конкуренцията, до голяма степен се основават на практиката на Съда. Същевременно, макар че Съдът многократно е извеждал правото да се предяви иск за обезщетение поради нарушение на правилата на ЕС в областта на конкуренцията от Договорите на ЕС(6) и е давал насоки по някои по-специфични аспекти от правото да се предяви иск за обезщетение(7), прилагането от страна на частноправни субекти на правото на ЕС в областта на конкуренцията все пак също така се основава и на националното частно право и процесуални правила.
23. Законодателят на Съюза се е опитал да осветли взаимодействието между правото на ЕС и националните законодателства на държавите членки в Директива 2014/104 — инструмент, който не е приложим ratione temporis към настоящото дело. Понастоящем с посочената директива са хармонизирани някои аспекти на исковете за обезщетение за вреди от нарушаване на антитръстовите правила, предявени пред национални съдилища. Въпреки това, както и съдебната практика, тази Директива оставя някои принципни въпроси без отговор.
24. Един от тези въпроси е как (и по-специално на какво правно основание) трябва да се определят лицата, които да бъдат подведени под отговорност за вреди, причинени вследствие на нарушение на правото на ЕС в областта на конкуренцията. По настоящото дело Съдът има възможност да разгледа този въпрос, тъй като е призован да се произнесе до каква степен правото на ЕС диктува по какъв начин следва да се вменява отговорност по граждански искове за обезщетение за вреди от нарушаване на антитръстовите правила, предявени пред националните съдилища.
25. Преди да разгледам този въпрос, следва да се направят някои предварителни бележки относно системата за прилагане от страна на частноправни субекти на правото на ЕС в областта на конкуренцията.
1. Въведение: системата за прилагане от страна на частноправни субекти на правото на ЕС в областта на конкуренцията
26. Поначало, що се отнася до извъндоговорната отговорност в европейските правни системи, една от страните може, посредством граждански иск за обезщетение за вреди, да поиска обезщетение за причинена от конкретно поведение или действие вреда. В зависимост от правната система обаче конкретните параметри на такива искове, предявени пред съдилищата, се уреждат от поразително различни правила и принципи. Различните правни традиции сред държавите — членки на ЕС, са причината да съществуват различия, наред с останалото, по отношение на вида поведение, което може да породи отговорност (например деликтна, квазиделиктна или обективна отговорност), на обхвата на лицата, които могат да се считат за пострадали страни, причинно-следствената връзка, лицата, които могат да бъдат подведени под отговорност за твърдените вреди, и категориите вреди, за които може да се изплаща обезщетение.
27. Въпреки тези различия обаче в Европа исковете за обезщетение изпълняват най-вече функция за поправяне в съчетание с обезщетяване (restitutio ad integrum). Въпреки че задължението за изплащане на обезщетение може да има и възпираща функция в определен контекст, би могло да се твърди, че отговорността за вреди като самостоятелен възпиращ фактор (или като наказание) за нежелано поведение не е толкова широкоразпространено явление в европейския правен пейзаж.
28. В контекста на правото на ЕС в областта на конкуренцията обаче исковете за обезщетение са предназначени да изпълняват и двете функции. От една страна, исковете за обезщетение за вреди, причинени от нарушение на правото на ЕС в областта на конкуренцията, имат компенсаторна функция. Такива искове позволяват на физически лица да поискат пълно обезщетение за вредите, които твърдят, че са понесли поради нарушение на правото на ЕС в областта на конкуренцията(8). От друга страна, гражданският иск за обезщетение за вреди, причинени вследствие на нарушение на конкурентното право, може да действа и като възпиращ фактор, като по този начин допълва прилагането от страна на публичните органи.
1. Ударението, поставено в съдебната практика на пълната ефективност на правото на ЕС в областта на конкуренцията и на възпиращия фактор
29. Като използва силния език на правата и ефективността на правото на ЕС в областта на конкуренцията, Съдът подчертава особено възпиращата функция на исковете за обезщетяване на вреди от нарушение на правото на ЕС в областта на конкуренцията.
30. Съдът поставя основите на система за прилагане на правото от страна на частноправни субекти в Европейския съюз в своите решения Courage(9) и Manfredi(10). В тези решения Съдът формулира правото — което може да бъде упражнено от всяко лице — за предявяване на иск за обезщетение за вреди, причинени от антиконкурентно поведение(11).
1) Двойната функция на гражданските искове за обезщетение за вреди от нарушаване на антитръстовите правила
31. От съдебната практика обаче е видно, че правото да се иска обезщетение не е създадено само за да се гарантира поправянето на вреди, причинени от антиконкурентно поведение. Това право по-скоро е обвързано с необходимостта да се гарантира пълната ефективност на правото на ЕС в областта на конкуренцията(12). В това отношение Съдът изрично признава, че правото да се иска обезщетение, укрепва ефективността на правото на ЕС в областта на конкуренцията, като възпира предприятията от встъпване в антиконкурентни споразумения или от участие в други антиконкурентни практики и договорености, които често са скрити. Поради това гражданските искове за обезщетение пред националните съдилища също така представляват средство за поддържането на ефективно равнище на конкуренция в Европейския съюз(13). С други думи, тези искове имат за последица възпирането на предприятията от предприемане на поведение, което вреди на конкуренцията.
32. Важно е обаче да се отбележи, че макар Съдът да формулира право на обезщетение на основание член 101 ДФЕС, засега той се въздържа от ясно определяне на съществените условия във връзка с гражданската отговорност. Освен това е ясно, че необходимата процесуална и материалноправна рамка за получаване на обезщетение за вреди по съдебен ред по принцип се намира в сферата на националното законодателство(14). Както Съдът приема в решения, постановени след решенията Courage и Manfredi, при липсата на правила на ЕС по този въпрос държавите членки следва да определят подробни правила, уреждащи упражняването на правото на обезщетение за вреди, произтичащи от нарушение на член 101 ДФЕС (или член 102 ДФЕС), включително правила за прилагането на понятието за причинно-следствена връзка. Същевременно държавите членки трябва да гарантират, че тези национални разпоредби са в съответствие с принципите на равностойност и ефективност(15).
33. Кои въпроси обаче във връзка с исковете за обезщетение се уреждат от правото на ЕС и съответно кои се уреждат от националните закони на държавите членки? По мое мнение отговорът на този въпрос може да се изведе от по-новата съдебна практика.
2) Взаимодействието между правото на ЕС и националното право и консолидирането на възпиращия ефект като цел на исковете за обезщетение за вреди
34. Решение на Съда Kone(16) осветлява този въпрос. По това дело Съдът приема, че жертви на практиката на „ценовия чадър“ („umbrella pricing“) — физически лица, които са понесли косвени вреди поради увеличените цени в резултат на нарушение на член 101 ДФЕС — могат да поискат обезщетение за такива вреди посредством граждански иск за обезщетение. Следователно е прието, че член 101 ДФЕС не допуска национални разпоредби относно причинно-следствената връзка, които изключват изначално възможността за предявяване на иск за обезщетение за вреди, причинени от ценови чадър(17).
35. Открояват се два взаимосвързани въпроса.
36. Първо, в решение Kone Съдът отново подчертава, че държавите членки трябва да определят правилата относно упражняването на правото да се търси обезщетение за вредите, произтичащи от картел или забранена от член 101 ДФЕС практика, включително относно прилагането на понятието „причинно-следствена връзка“. Въпреки това държавите членки трябва да гарантират, че тези национални правила са в съответствие с принципите на равностойност и ефективност. Това означава въпросните правила да не са по-неблагоприятни от правилата, които уреждат исковете за нарушения на сходни права, предоставени от националното право, и тези правила да не правят практически невъзможно или прекомерно трудно упражняването на правата, предоставени от правния ред на Съюза(18).
37. Следователно с оглед на това твърдение би могло да изглежда, че съвместимостта с правото на ЕС на дадено национално правило, с което се уреждат исковете за обезщетение за вреди от нарушаване на антитръстовите правила, трябва да се оценява въз основа на класическия критерий за равностойност и ефективност. Въпреки това не бива да се забравя, че след като прави това общо изявление, Съдът постановява, че в особения контекст на конкурентното право прилагане на съответното национално правило не може да възпрепятства ефективното прилагане на член 101 ДФЕС(19). Наистина, както се установява при по-обстойно разглеждане, последващата преценка се извършва с препратка към пълната ефективност на член 101 ДФЕС(20).
38. По мое мнение следваната от Съда логика очевидно изисква нещо повече от преценка въз основа на принципите на равностойност и ефективност. Според мен тя изисква преценка на съвместимостта на спорното национално правило в светлината на пълната ефективност на разпоредба от Договора, а именно член 101 ДФЕС.
39. Разликата между преценка, основана на принципите на равностойност и ефективност, от една страна, и на преценка, основана на пълната ефективност на член 101 ДФЕС, от друга страна, е важна. Тя помага при определянето на разграничителната линия между въпросите, които се уреждат съответно от правото на Съюза и от националните правни системи на държавите членки.
40. При моя прочит на съдебната практика класическият критерий за равностойност и ефективност се прилага единствено по отношение на „правилата за упражняване на правото да се търси обезщетение“ пред националните съдилища. С други думи, този критерий се прилага по отношение на правила, които (по един или друг начин) се отнасят до прилагането на правото да се иска обезщетение по съдебен ред(21). Тези правила следва да се определят от държавите членки.
41. За разлика от това по отношение на предпоставките на правото да се търси обезщетение (например причинно-следствената връзка), същите се разглеждат с препращане към член 101 ДФЕС.
42. Вярно е, разбира се, че в решение Kone Съдът не дава позитивно определение на понятието „причинно-следствена връзка“ от гледна точка на правото на ЕС. Той не прави това въпреки предложението на генералния адвокат Kokott(22). Вместо това Съдът действа предпазливо (както често прави) и ограничава отговора си само до стриктно необходимото в тогава разглеждания случай(23). По този начин, като се позова на пълната ефективност на член 101 ДФЕС, Съдът приема, че тази разпоредба от Договора не допуска национално правило относно причинно-следствената връзка, което изключва изначално възможността за предявяване на иск за обезщетение въз основа на съществуването на ценови чадър.
43. С други думи, въпреки че Съдът оставя развитието на значението на понятието „причинно-следствена връзка“ на бъдещата съдебна практика, според мен това не следва да се разбира в смисъл, че условията, съставляващи самата същност на иска за обезщетение, се уреждат от националното законодателство.
44. Второ, като пряко следствие от подчертаването на пълната ефективност на член 101 ДФЕС, в решение Kone обосновката за правото да се търси обезщетение за вреди, причинени вследствие на нарушение на правото на ЕС в областта на конкуренцията, е тясно обвързана с възпиращия ефект. В действителност, като пренебрегва приложимостта на правило, което изисква наличието на пряка причинно-следствена връзка за установяването на гражданска отговорност, Съдът постановява, че член 101 ДФЕС не допуска прилагането на национално правило, съгласно което е изключено участващите в картел предприятия да носят гражданска отговорност за вреди, които произтичат от увеличение на цените на пазара в резултат на антиконкурентно поведение(24).
45. Причинената от ценови чадър „вреда“ е следствие от независимо ценово решение, взето от лице, което не участва в обжалваното антиконкурентно поведение. Такова решение може да засегне голям брой лица. В резултат на това значително се увеличава броят на лицата, които имат право да потърсят обезщетение за вреди от нарушение на правото на ЕС в областта на конкуренцията пряко на основание член 101 ДФЕС (или член 102 ДФЕС). Като взема предвид това, решение Kone представлява решаваща стъпка към консолидиране на ролята на исковете за обезщетение за вреди от нарушаване на антитръстовите правила като инструмент, предназначен да възпре предприятията от предприемане на антиконкурентно поведение.
2. Оправдан ли е акцентът върху възпиращия ефект?
46. Въпреки че може да бъде казано много относно практическата добавена стойност на решение Kone за цялостната ефективност на системата за прилагане на правото от страна на частноправни субекти, по мое мнение поставеният от Съда акцент върху възпиращия ефект като цяло е обоснован поради няколко причини. Ще разгледам накратко две от тях.
47. Първо, както отбелязва Съдът, прилагането на правото от страна на частноправни субекти чрез искове за обезщетение действа като допълнителен възпиращ фактор за антиконкурентно поведение, който само прилагането на правото от страна на публичните органи не е в състояние да постигне. Както прилагането от страна на публичните органи прилагането от страна на частноправни субекти има за цел да повлияе на поведението на предприятията на пазара, за да възпре въпросните предприятия от предприемане на антиконкурентно поведение.
48. От една страна, ако физическите лица (които често имат информация от първа ръка за картели и други случаи на антиконкурентно поведение) разполагат с ефективни частноправни средства за защита, това увеличава вероятността да бъде разкрит по-голям брой незаконни ограничения и да се потърси отговорност от нарушителите(25). С други думи, рискът от разкриване се увеличава значително. От друга страна, макар че може да се твърди, че възпиращият ефект на един-единствен иск за обезщетение е незначителен, именно броят на потенциалните ищци в съчетание с увеличения риск от разкриване помага да се обясни защо механизмите за прилагане на правото от страна на частноправни субекти (като например искове за обезщетение) представляват ефективни средства за гарантиране на спазването на правилата в областта на конкуренцията(26).
49. На второ място, следва да се припомни, че вредите, причинени от антиконкурентно поведение, обикновено представляват чисто икономически вреди. Въпреки че може да е относително лесно да се идентифицира и докаже пряка вреда за икономическите интереси на определени лица, струва си да се подчертае, че нарушенията на конкурентното право включват също така косвени вреди, както и, в по-общ план, отрицателни последствия върху структурата и функционирането на пазара. Разбира се, остойностяването или доказването на вредата, а да не говорим за причинно-следствената връзка, въз основа на поредица от предполагаеми събития поставя множество проблеми.
50. Като цяло обаче реалната вреда, причинена от незаконните ограничения на конкуренцията, представлява произтичащата от тези ограничения загуба за обществото, т.е. загуба на икономическа ефективност, причинена от въпросното антиконкурентно поведение. Това означава, че вредите, посочени в искове за обезщетение, които се основават на нарушение на конкурентното право, в действителност представляват косвен показател за икономическите неефективности, произтичащи от нарушението, и съответстващата им загуба за обществото като цяло, изразена в понижено благосъстояние на потребителите. Поради това компенсаторната функция на иск за обезщетение за нарушение на конкурентното право според мен в крайна сметка остава подчинена на възпиращата ѝ функция.
51. Предвид тези съображения сега ще разгледам конкретно поставените от Korkein oikeus (Върховен съд) въпроси.
2. По преюдициалните въпроси
52. Запитващата юрисдикция поставя на Съда три въпроса, два от които са отправени при условията на евентуалност (в зависимост от отговора на първия преюдициален въпрос). Трите въпроса са тясно свързани и целят да се изясни един конкретен проблем: изисква ли правото на Съюза, при предявен пред национален съд граждански иск за обезщетение, частноправен субект да има право да потърси обезщетение за вредите, причинени от нарушаване на правото на ЕС в областта на конкуренцията, от дружество, което е продължило икономическата дейност на участник в картел? С други думи, трябва ли принципът на икономическата приемственост да се прилага в този контекст?
53. По мое мнение този въпрос изисква положителен отговор.
54. За да обясня защо това е така, ще разгледам последователно първия и втория преюдициален въпрос.
1. Определянето на дължащите обезщетение лица попада в обхвата на правото на ЕС
55. С първия си въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи дали лицата, които дължат обезщетение за вреди, причинени от поведение, противоречащо на член 101 ДФЕС, трябва да бъдат определени въз основа на правото на ЕС, или това е въпрос на националното право.
56. Повечето от представилите писмени становища по настоящото дело страни твърдят, че определянето на дължащите обезщетение лица е въпрос, който се урежда от вътрешното право. Според тях правото на преценка, с което се ползват държавите членки в това отношение, е ограничено от принципите на равностойност и ефективност.
57. Не съм съгласен с тази гледна точка.
58. От една страна, поради директния си ефект член 101 ДФЕС поражда правни последици в отношенията между частноправните субекти и по този начин създава права в полза на частноправните субекти, които националните съдилища трябва да защитават. Както бе посочено, от директния ефект на член 101 ДФЕС Съдът извлича правото — на всяко лице — да търси обезщетение за вреда, претърпяна от нарушение на тази разпоредба. От друга страна, Съдът многократно е постановявал в този контекст, че подробните правила, уреждащи упражняването на това право, трябва да се изготвят от държавите членки при спазване на (минималните) изисквания за равностойност и ефективност(27).
59. Дали определянето на лицата, дължащи обезщетение за вреди, причинени от нарушение на правото на ЕС в областта на конкуренцията, представлява такова подробно правило, което урежда упражняването на правото да се търси обезщетение? Или вместо това представлява конститутивно условие за отговорността, регулирано от правото на ЕС?
60. По мое мнение то представлява конститутивно условие за отговорността, регулирано от правото на ЕС.
61. Въпросът за определянето на лицата, които могат да бъдат подведени под отговорност за заплащане на обезщетение, не засяга каквито и да било подробности във връзка с конкретното предявяване на иск за обезщетение или прилагане на правило, с което се урежда действителното прилагане на правото на обезщетение. Определянето на лицата, дължащи обезщетение за вреди, представлява обратната страна на правото да се търси обезщетение за вреди, причинени от нарушение на правото на ЕС в областта на конкуренцията. Наистина съществуването на право да се търси обезщетение въз основа на член 101 ДФЕС, предполага, че е налице правно задължение, което е било нарушено(28). То също така предполага, че има лице, което носи отговорност за това нарушение.
62. Това лице може да бъде изведено от член 101 ДФЕС — разпоредба, която се прилага за предприятия. В действителност адресатите на забраната, посочена в член 101 ДФЕС, са предприятия — понятие, което Съдът използва гъвкаво в контекста на прилагането на правото от страна на публичните органи и налагането на имуществени санкции.
63. В съответствие с принципите, определени в съдебната практика, това понятие обхваща всяко образувание, което извършва икономическа дейност, независимо от правния статут и начина му на финансиране. Когато такова образувание наруши правото на ЕС в областта на конкуренцията, то следва съгласно принципа на личната отговорност да носи отговорност за нарушението(29).
64. Предвид това не виждам основателна причина защо определянето на лицата, които дължат обезщетение в контекста на гражданската отговорност, да се извършва на различна основа. Напротив.
65. В съдебното заседание Комисията посочва, че мълчанието в практиката на Съда по този въпрос, заедно с факта, че Директива 2014/104 понастоящем съдържа специфично посочване на солидарната отговорност на предприятията за вреди от нарушения на антитръстовите правила(30), показва, че определянето на дължащите обезщетение лица е въпрос на националното право при спазване на принципите на равностойност и ефективност. Същевременно фактът, че Съдът не е имал повод да изясни този въпрос — или че законодателят на Съюза е включил в тази директива разпоредба за солидарна отговорност на предприятията — не казва много за нормативната база, въз основа на която следва да се определят дължащите обезщетение лица, или дори за принципите, които трябва да се прилагат при определянето на тези лица.
66. Определянето на отговорните лица засяга пряко самото съществуване на право на обезщетение. Поради това то представлява въпрос от съществено значение, наравно със самото право на обезщетение. С други думи, както по отношение на причинно-следствената връзка, която представлява друго конститутивно условие за правото на обезщетение, отговорните лица трябва да се определят въз основа на правото на ЕС.
67. Конститутивните условия за отговорността трябва да бъдат едни и същи(31). Ако дължащите обезщетение лица се различават в отделните държави членки, очевидно ще възникне риск от различно третиране на икономическите оператори в зависимост от националната юрисдикция, която се произнася по гражданския иск за обезщетение. Ако определянето на дължащите обезщетение лица бъде оставено на преценката на държавите членки, от гледна точка на ефективното прилагане на правото на ЕС в областта на конкуренцията това би могло значително да ограничи правото да се търси обезщетение. Освен това прилагането на различни правила в отделните държави членки по отношение на основен въпрос, който засяга пряко самото съществуване на иска за обезщетение, не само би било в противоречие с една от основните цели на правото на ЕС в областта на конкуренцията, а именно да се осигурят еднакви условия на конкуренция за всички предприятия, осъществяващи дейност на вътрешния пазар, но би представлявало и покана за т.нар. „търсене на най-благоприятния съд“ (forum shopping)(32).
68. В крайна сметка подобно решение би се отразило неблагоприятно на възпиращата функция на исковете за обезщетение за вреди и следователно на ефективността на прилагането на правото на ЕС в областта на конкуренцията — цел, която Съдът подчертава в съдебната практика.
69. Поради това по граждански иск за обезщетение за вреди пред национален съд лицата, дължащи обезщетение за вреди, причинени от нарушение на правото на ЕС в областта на конкуренцията, следва да бъдат определени въз основа на правото на ЕС с позоваване на член 101 ДФЕС (или, както също е възможно, на член 102 ДФЕС).
70. Означава ли това, че принципът на икономическата приемственост следва да се прилага в контекста на иск за обезщетение за вреди от нарушение на антитръстовите правила пред национален съд, за да се определят дължащите обезщетение лица?
2. Дали принципът на икономическата приемственост следва да се прилага при определяне на дължащите обезщетение лица в контекста на иск за обезщетение за вреди от нарушение на антитръстовите правила
71. С втория си преюдициален въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи дали определянето на дължащите обезщетение лица се урежда от същите принципи като посочените от Съда в контекста на налагането на имуществени санкции.
72. Би било от полза първо да се припомнят накратко основните принципи на практиката на Съда по отношение на принципа на икономическата приемственост, който, следва да се припомни, е развит в контекста на прилагането от страна на публичните органи на правото на ЕС в областта на конкуренцията.
73. Принципът на икономическата приемственост е израз на широкото определение на понятието „предприятие“ в правото на ЕС в областта на конкуренцията. Той се прилага по-специално когато извършилото нарушението образувание престане да съществува от правна или икономическа гледна точка. Наистина, както Съдът е обяснил, ако бъде наложена санкция на предприятие, което продължава да съществува в правния мир, но е преустановило икономическата си дейност, подобна санкция би била лишена от възпиращо действие(33).
74. Като цяло, макар и личната отговорност да остава основното правило, обосновката за разширяването на отговорността, така че да се обхване предприятието, което е продължило дейността на образуванието, нарушило правото на ЕС в областта на конкуренцията, се изразява в това, че в противен случай предприятията биха могли да избегнат санкции чрез изменение на правния си статут посредством преструктуриране, прехвърляне или други правни или организационни промени. Това би възпрепятствало осъществяването на целта да се санкционират действията, които нарушават конкурентното право, и да се предотврати тяхното възобновяване посредством възпиращи санкции(34).
75. Поради това от гледна точка на правото на ЕС в областта на конкуренцията се счита, че от извършването на правна и организационна промяна не следва по необходимост възникването на ново предприятие, освободено от отговорност за действията на своя праводател, извършил нарушението, ако от икономическа гледна точка двете образувания са идентични. В това отношение според Съда правноорганизационните форми на извършилото нарушението образувание и неговият правоприемник са ирелевантни(35). Това е така, тъй като от икономическа гледна точка образуванието остава същото.
76. По мое мнение доводите, изтъкнати в контекста на прилагането от страна на публичните органи на правото в областта на конкуренцията, за да се обоснове използването на широко понятие за „предприятие“ и прякото му следствие, а именно принципът на икономическата приемственост, са валидни и в контекста на гражданските искове за обезщетение за нарушаване на правото на ЕС в областта на конкуренцията. Това е така, защото гражданският иск за обезщетение, както и прилагането на правото в областта на конкуренцията от страна на публични органи за защита на конкуренцията, също има функцията — макар и посредством различен механизъм — да възпре предприятията от предприемане на антиконкурентно поведение. В действителност, както посочва община Вантаа, прилагането на конкурентното право на ЕС от страна на публични органи и прилагането му от частноправни субекти заедно формират цялостна система за правоприлагане, която, макар и съставена от две части, следва да се разглежда като едно цяло.
77. Ако принципът на икономическата приемственост не се прилага в контекста на исковете за обезщетение за вреди, би се отслабил значително възпиращият елемент, който е налице, когато се позволява на всяко лице да предяви иск за обезщетение за нарушение на правото на ЕС в областта на конкуренцията.
78. Освен това, както настоящото дело добре илюстрира, предприятията биха могли да избегнат гражданска отговорност чрез корпоративни или други договорености, които биха направили практически невъзможно за частноправните субекти да упражнят своето право на обезщетение въз основа на член 101 ДФЕС. В това отношение и трите дружества — Skanska, NCC Industry и Asfaltmix — заявяват пред Съда, че община Вантаа е могла да потърси компенсация и от вече прекратените дружества. Въпреки че финландското законодателство за търговските дружества изглежда действително позволява на увреденото лице да предприеме такива действия, не е лесно да се предвиди как такъв курс на действие би могъл да гарантира ефективно право на обезщетение на отделните лица: добре известно е, че няма как да се вземат пари от човек, останал без нищо.
79. Разбира се, би могло да изглежда проблематично, че на дадено дружество може да бъде търсена отговорност за вреди, причинени от антиконкурентното поведение на друго (вече прекратено) дружество, просто защото това дружество е продължило икономическата дейност на нарушителя. Следователно може да се твърди, че прилагането на принципа на икономическата приемственост към иск за обезщетение за вреди преобръща частноправната логика на тези искове, по-специално предвид факта, че нарушителят и дължащото обезщетение лице не са (правно) идентични.
80. По мое мнение обаче в това решение няма нищо изключително или дори учудващо. Както вече обясних, исковете за обезщетение за вреди от нарушаване на антитръстовите правила са неразделна част от прилагането на правото на ЕС в областта на конкуренцията — система, която (разглеждана като цяло) е насочена най-вече към възпиране на предприятията от предприемане на антиконкурентно поведение. Отговорността в тази система е обвързана по-скоро с активите, отколкото с определена юридическа правосубектност. Поради това от икономическа гледна точка едно и също предприятие, което е извършило нарушението, носи отговорност както за публичноправните санкции, така и за обезщетяването на частноправни субекти. Като се има предвид, че прилагането на правото от страна на публичните органи и прилагането му от частноправни субекти се допълват и представляват съставни части от едно цяло, решение, при което се прилага различно тълкуване на понятието „предприятие“ в зависимост от използвания механизъм за прилагане на правото на ЕС в областта на конкуренцията, просто би било несъстоятелно.
81. Поради това считам, че член 101 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че при определянето на лицето, дължащо обезщетение за вреди, причинени вследствие на нарушение на тази разпоредба, следва да се прилага принципът на икономическата приемственост, така че по граждански иск за обезщетение за вреди пред национален съд частноправен субект да може да потърси обезщетение от дружество, което е продължило икономическата дейност на участник в картел.
82. Преди да завърша обаче, е необходимо да направя една последна забележка, предизвикана от доводите, изтъкнати от NCC Industry по време на съдебното заседание.
83. В устното си становище NCC Industry иска от Съда да ограничи действието във времето на своето решение, ако Съдът приеме, че принципът на икономическата приемственост следва да се прилага при определянето на лицата, дължащи обезщетение по граждански иск за вреди от нарушение на антитръстовите правила. Това искане обаче се основава на общо и недостатъчно обосновано твърдение във връзка с финансовите последици, които такова тълкуване би имало за икономическите оператори, които са осъществили придобиване на предприятия. Ето защо това искане трябва веднага да се отхвърли, без да е необходимо да се разглежда подробно дали в настоящия случай са изпълнени двете кумулативни условия за ограничаване на действието на решението във времето, посочени в съдебната практика(36).
IV. Заключение
84. С оглед на всички изложени по-горе съображения предлагам на Съда да отговори на преюдициалните въпроси, поставени от Korkein oikeus (Върховен съд, Финландия), по следния начин:
„Член 101 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че при определянето на лицето, дължащо обезщетение за вреди, причинени вследствие на нарушение на тази разпоредба, следва да се прилага принципът на икономическата приемственост, така че по граждански иск за обезщетение за вреди пред национален съд частноправен субект да може да потърси обезщетение от дружество, което е продължило икономическата дейност на участник в картел“.