Zadeva C‑358/14

Republika Poljska

proti

Evropskemu parlamentu
in
Svetu Evropske unije

„Ničnostna tožba – Približevanje zakonodaj – Direktiva 2014/40/EU – Členi 2, točka 25, 6(2)(b), 7, od (1) do (5), (7), prvi stavek, in od (12) do (14), ter 13(1)(c) – Veljavnost – Proizvodnja, predstavitev in prodaja tobačnih izdelkov – Prepoved dajanja na trg tobačnih izdelkov z značilno aromo – Tobačni izdelki z vsebnostjo mentola – Pravna podlaga – Člen 114 PDEU – Načelo sorazmernosti – Načelo subsidiarnosti“

Povzetek – Sodba Sodišča (drugi senat) z dne 4. maja 2016

1.        Približevanje zakonodaj – Člen 114 PDEU – Področje uporabe – Prepoved dajanja na trg nekaterih izdelkov – Vključitev

(člen 114 PDEU)

2.        Približevanje zakonodaj – Izdelava, predstavitev in prodaja tobačnih izdelkov – Direktiva 2014/40 – Ukrepi, ki jih je mogoče sprejeti za urejanje sestavin – Prepoved dajanja na trg tobačnih izdelkov z značilno aromo – Kršitev načela sorazmernosti – Neobstoj

(člen 5(4) PEU; člen 114(3) PDEU; Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2014/40, člen 7)

3.        Približevanje zakonodaj – Izdelava, predstavitev in prodaja tobačnih izdelkov – Direktiva 2014/40 – Ukrepi, ki jih je mogoče sprejeti za urejanje sestavin – Prepoved dajanja na trg tobačnih izdelkov z značilno aromo – Združljivost s členom 114 PDEU

(člen 114 PDEU, Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2014/40, petnajsta uvodna izjava in člena 2, točka 25, in 7)

4.        Pravo Evropske unije – Načela – Sorazmernost – Obseg – Prosta presoja zakonodajalca Unije – Sodni nadzor – Meje

(člen 5(4) PEU)

5.        Pravo Evropske unije – Načela – Načelo subsidiarnosti – Obseg – Omejitev pristojnosti Unije, ker je ena država članica naprednejša od drugih – Izključitev

(člen 5(3) PEU)

6.        Približevanje zakonodaj – Izdelava, predstavitev in prodaja tobačnih izdelkov – Direktiva 2014/40 – Ukrepi, ki jih je mogoče sprejeti za urejanje sestavin – Prepoved dajanja na trg tobačnih izdelkov z značilno aromo – Kršitev načela sorazmernosti – Neobstoj

(člen 5(3) PEU; Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2014/40, člena 1 in 7)

7.        Akti institucij – Obrazložitev – Obveznost – Obseg – Presoja obveznosti obrazložitve glede na okoliščine posameznega primera – Država članica, ki je sodelovala v zakonodajnem postopku – Brezpredmeten razlog

(člen 296 PDEU)

1.        V primeru obstoja ovir pri menjavi ali verjetnosti nastanka teh ovir v prihodnosti zaradi dejstva, da so države članice v zvezi z izdelkom ali kategorijo izdelkov sprejele oziroma sprejemajo različne ukrepe, ki bi lahko zagotovili različno raven varstva in tako ovirali prosti pretok zadevnega izdelka ali izdelkov v Uniji, člen 114 PDEU zakonodajalcu Unije dovoljuje, da posreduje s sprejetjem primernih ukrepov in s tem, da na eni strani upošteva odstavek 3 navedenega člena in na drugi pravna načela, omenjena v PEU ali razdelana v sodni praksi, zlasti načelo sorazmernosti.

V zvezi s tem so avtorji Pogodbe z izrazom „ukrepi za približevanje“ iz člena 114 PDEU želeli zakonodajalcu Unije pustiti, odvisno od splošnih in posebnih okoliščin področja, ki ga je treba uskladiti, diskrecijo pri tehniki usklajevanja, ki je najprimernejša za dosego želenega cilja, predvsem na področjih, za katera so značilne kompleksne tehnične posebnosti. Ti ukrepi lahko glede na okoliščine zavezujejo vse države članice, da dovolijo dajanje v promet enega ali več zadevnih izdelkov, da tako obveznost dovoljenja vežejo na določene pogoje ali da začasno ali dokončno prepovejo dajanje v promet določenega izdelka ali izdelkov.

(Glej točke od 36 do 38.)

2.        Prepoved dajanja na trg tobačnih izdelkov z značilno aromo, kot je mentol, iz člena 7 Direktive 2014/40 o približevanju zakonov in drugih predpisov držav članic o proizvodnji, predstavitvi in prodaji tobačnih in povezanih izdelkov ne krši načela sorazmernosti.

S to prepovedjo se namreč lahko olajša pravilno delovanje notranjega trga s tobačnimi in povezanimi izdelki in zagotovi visoka raven varovanja zdravja ljudi, zlasti mladih. Nekatere arome so posebej privlačne za mlade in olajšujejo začetek uporabe tobaka. V zvezi s tem, glede na to, da je lahko zakonodajalec Unije za vse značilne arome veljavno uporabil enoten pravni režim, ker so njihove objektivne lastnosti v bistvu podobne lastnostim drugih tobačnih izdelkov z značilno aromo, saj njihova aroma prekriva ali zmanjšuje trpkost tobačnega dima, primernosti te prepovedi za dosego cilja varstva zdravja ljudi ni mogoče izpodbijati le za posamično aromo.

Poleg tega je treba ugotoviti, da je zakonodajalec Unije poskrbel, da so negativne ekonomske in družbene posledice prepovedi uporabe mentola kot značilne arome ublažene. Zakonodajalec Unije je namreč pretehtal ekonomske posledice te prepovedi na eni strani in potrebo iz člena 114(3) PDEU po visoki ravni varstva zdravja pred rakotvornim, mutagenim in reproduktivno toksičnim izdelkom na drugi. V zvezi s tem zgolj to, da zakonodajni akt Unije eno državo članico prizadene bolj kot druge, ne more kršiti načela sorazmernosti, če so izpolnjeni pogoji za njegovo uporabo. Direktiva 2014/40 ima namreč posledice v vseh državah članicah in predpostavlja, da je ravnovesje med različnimi obstoječimi interesi ob upoštevanju ciljev, ki se jih želi doseči s to direktivo, zagotovljeno. Zato ni mogoče šteti, da je iskanje takega ravnovesja, pri katerem se ne upošteva položaja posamične države članice, ampak položaj vseh držav članic Unije, v nasprotju z načelom sorazmernosti.

(Glej točke 50, 81, 82, 84, 99, 102 in 103.)

3.        Prepoved dajanja na trg tobačnih izdelkov z značilno aromo, bodisi da gre za mentol ali drugo aromo, iz člena 7 Direktive 2014/40 o približevanju zakonov in drugih predpisov držav članic o proizvodnji, predstavitvi in prodaji tobačnih in povezanih izdelkov je bilo mogoče veljavno sprejeti na podlagi člena 114 PDEU.

Po eni strani je namreč iz uvodne izjave 15 Direktive 2014/40 razvidno, da so, ko je bila sprejeta navedena direktiva, obstajale velike razlike med ureditvami držav članic, ker so nekatere od njih sestavile več seznamov dovoljenih ali prepovedanih arom, medtem ko druge v zvezi s tem niso sprejele posebnih predpisov. Prav tako se zdi verjetno, da bi se, če ukrepi ne bi bili sprejeti na ravni Unije, za tobačne izdelke z značilno aromo, vključno z mentolom, na nacionalni ravni uvajale različne ureditve. Po drugi strani, ker je trg tobačnih izdelkov trg, na katerem je delež trgovanja med državami članicami relativno velik, lahko zato nacionalna pravila v zvezi s pogoji, ki jih morajo izpolnjevati ti izdelki, med drugim tistimi v zvezi z njihovo sestavo, po naravi ustvarjajo ovire za prosti pretok blaga, če niso usklajena na ravni Unije. Zato sta odprava razlik med nacionalnimi ureditvami v zvezi s sestavo tobačnih izdelkov ali preprečevanje njihovega neusklajenega razvoja, vključno s prepovedjo nekaterih dodatkov na ravni Unije, namenjena olajšanju pravilnega delovanja notranjega trga z zadevnimi izdelki.

Poleg tega nič ne kaže, da zakonodajalec Unije ni spoštoval polja proste presoje, ki ga ima na podlagi člena 114 PDEU glede tehnike usklajevanja, ki je najprimernejša za dosego želenega cilja, s tem da je v členu 7, od (2) do (5) Direktive 2014/40 določil mehanizme za opredelitev tobačnih izdelkov, ki vsebujejo tako značilno aromo v smislu člena 2, točka 25 te direktive. Nasprotno, ti dinamični mehanizmi imajo prednosti pred sprejetjem seznama prepovedanih ali dovoljenih arom, ki lahko zaradi stalnega razvoja tržnih strategij proizvajalcev hitro postane zastarel ali pa ga je mogoče enostavno obiti.

(Glej točke 57, 58, 62, 64, 66, 68 in 69.)

4.        Glej besedilo odločbe.

(Glej točke 78, 79 in 97.)

5.        Glej besedilo odločbe.

(Glej točke 111, 114 in 119.)

6.        Prepoved dajanja na trg tobačnih izdelkov z značilno aromo, kot je mentol, iz člena 7 Direktive 2014/40 o približevanju zakonov in drugih predpisov držav članic o proizvodnji, predstavitvi in prodaji tobačnih in povezanih izdelkov ne krši načela sorazmernosti.

Tudi če se domneva, da bi bilo drugi del dvojnega cilja, ki mu sledi Direktiva 2014/40, torej zagotavljanje visoke ravni varovanja zdravja ljudi, mogoče bolje doseči na ravni držav članic, pa bi lahko uresničevanje tega cilja na taki ravni utrdilo ali pa povzročilo položaje, v katerih bi nekatere države članice dovolile dajanje tobačnih izdelkov z vsebnostjo nekaterih značilnih arom na trg, druge pa bi to prepovedovale, kar bi bilo v neposrednem nasprotju s prvim ciljem iste direktive, to je olajšanjem pravilnega delovanja notranjega trga s tobačnimi in povezanimi izdelki. Na podlagi soodvisnosti dveh ciljev Direktive 2014/40 je zakonodajalec Unije upravičeno ocenil, da mora njegovo ukrepanje vključevati vzpostavitev sistema za dajanje tobačnih izdelkov z značilno aromo na trg Unije in da je ta dvojni cilj zaradi te soodvisnosti lažje doseči na ravni Unije.

(Glej točke od 116 do 118.)

7.        Glej besedilo odločbe.

(Glej točki 122 in 125.)