PRESUDA OPĆEG SUDA (deveto prošireno vijeće)
14. veljače 2019.(*)
„Osobni podaci – Zaštita fizičkih osoba u vezi s obradom tih podataka – Pravo pristupa tim podacima – Uredba (EZ) br. 45/2001 – Odbijanje pristupa – Tužba za poništenje – Dopis koji se odnosi na prethodno djelomično odbijanje pristupa bez provođenja preispitivanja – Pojam akta koji se može pobijati u smislu članka 263. UFEU‑a – Pojam akta kojim se samo potvrđuje – Primjenjivost u području pristupa osobnim podacima – Nove i bitne činjenice – Pravni interes – Dopuštenost – Obveza obrazlaganja”
U predmetu T‑903/16,
RE, kojeg zastupa S. Pappas, odvjetnik,
tužitelj,
protiv
Europske komisije, koju zastupaju H. Kranenborg i D. Nardi, u svojstvu agenata,
tuženica,
povodom zahtjeva na temelju članka 263. UFEU‑a kojim se traži poništenje odluke direktora Uprave za sigurnost Glavne uprave za ljudske resurse i sigurnost Komisije od 12. listopada 2016. u dijelu u kojem se njome odbija tužiteljev zahtjev za pristup određenim njegovim osobnim podacima,
OPĆI SUD (deveto prošireno vijeće),
u sastavu: S. Gervasoni, predsjednik, L. Madise i R. da Silva Passos, K. Kowalik‑Bańczyk (izvjestiteljica) i C. Mac Eochaidh, suci,
tajnik: N. Schall, administratorica,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 20. rujna 2018.,
donosi sljedeću
Presudu
Okolnosti spora
1 Tužitelj, RE, obavlja dužnost [povjerljivo](1) pri Glavnoj upravi za međunarodnu suradnju i razvoj Europske komisije.
2 Tužitelj je bio pod upravnom istragom (u daljnjem tekstu: upravna istraga) koju je provela Uprava za sigurnost Glavne uprave za ljudske resurse i sigurnost Komisije (u daljnjem tekstu: Uprava za sigurnost). Ta istraga se odnosila na tužiteljevo navodno sudjelovanje u djelatnostima tajnih službi i, osobito, na njegovo ponašanje tijekom sukoba između dviju trećih država, s obzirom na to da je tužitelj bio osumnjičen da je tom prilikom bio preblizak s jednom od tih država i da joj je neovlašteno priopćio određene povjerljive informacije.
3 Tužitelj je elektroničkom poštom od 5. prosinca 2013. zatražio da mu Uprava za sigurnost na temelju članka 13. Uredbe (EZ) br. 45/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 18. prosinca 2000. o zaštiti pojedinaca u vezi s obradom osobnih podataka u institucijama i tijelima Zajednice i o slobodnom kretanju takvih podataka (SL 2001., L 8, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 34., str. 6.) dostavi sve informacije te osobne i poslovne podatke koji se na njega odnose a koje čuva ta uprava.
4 Glavni direktor Uprave za sigurnost je tužitelju odlukom od 25. veljače 2014., nakon što je naveo da su mu određeni dokumenti već bili dostavljeni 27. studenoga 2013., odbio pristup drugim osobnim podacima koji se na njega odnose uz obrazloženje da su ti podaci bili obuhvaćeni izuzećima i ograničenjima iz članka 20. stavka 1. točaka (a) do (d) Uredbe br. 45/2001.
5 Budući da je smatrao da se tim odbijanjem pristupa povrjeđuju članak 13. i članak 20. stavak 1. Uredbe br. 45/2001, tužitelj je dopisom od 18. travnja 2014. Europskom nadzorniku za zaštitu podataka (EDPS) uložio pritužbu na temelju članka 32. stavka 2. Uredbe br. 45/2001.
6 EDPS je odlukom od 26. veljače 2016. zaključio da, s obzirom na način na koji je Uprava za sigurnost primijenila izuzeća iz članka 20. stavka 1. Uredbe br. 45/2001, ta uprava nije pravilno obradila određene tužiteljeve osobne podatke.
7 Uprava za sigurnost preispitala je nakon EDPS‑ove odluke tužiteljev zahtjev za pristup njegovim osobnim podacima.
8 Direktor Uprave za sigurnost je nakon tog preispitivanja odlukom od 8. ožujka 2016. (u daljnjem tekstu: odluka od 8. ožujka 2016.) djelomično prihvatio tužiteljev zahtjev da mu se dâ pristup određenim njegovim osobnim podacima dostavivši mu, osim toga, osam dokumenata (dokumenti br. 44, 59 do 69, 62, 67, 69 i 71). U prilogu te odluke sadržana je tablica u kojoj je identificiran 71 dokument u posjedu Uprave za sigurnost i u kojem se za svaki od tih dokumenata navodi njegov datum, predmet, vrsta osobnih podataka koje sadržava, kratak opis sadržaja tih podataka, njihov izvor te, za 35 od 71 dokumenata (dokumenti br. 1, 6 do 9, 11, 12, 14 do 16, 18, 20, 21, 27, 28, 31, 32, 35, 36, 41, 42, 45, 46, 48 do 52, 54 do 57, 66, 68 i 70) razlog ili razloge zbog kojih se određene navedene podatke nije moglo objaviti u skladu s člankom 20. stavkom 1. točkama (a) i (c) Uredbe br. 45/2001. Među tim dokumentima nalazio se jedan pod br. 57 naslovljen „odluka o zapošljavanju [tužitelja] kao [povjerljivo] u [Glavnoj upravi za međunarodnu suradnju i razvoj Komisije]” od 23. siječnja 2012. (u daljnjem tekstu: dokument br. 57).
9 Tužitelj je porukom elektroničke pošte od 29. travnja 2016. obavijestio Upravu za sigurnost da je primio na znanje odgovor naveden u odluci od 8. ožujka 2016. i zatražio pristup „određenom broju dokumenata (među onima navedenima u tablici priloženoj toj odluci)”. Tužitelj je tom prilikom također zatražio da ga se obavijesti o datumu na koji će upravna istraga biti zaključena.
10 U međuvremenu je tužitelj 5. srpnja 2016. podnio EDPS‑u novu pritužbu tvrdeći da se Uprava za sigurnost u odluci od 8. ožujka 2016. još uvijek nije uskladila s EDPS‑ovom odlukom od 26. veljače 2016. kojom se odlučilo o njegovoj prethodnoj pritužbi.
11 EDPS je odlukom od 25. srpnja 2016. (u daljnjem tekstu: EDPS‑ova odluka od 25. srpnja 2016.) zaključio da je u odluci od 8. ožujka 2016. Uprava za sigurnost Komisije u potpunosti provela preporuke koje je on iznio u svojoj odluci od 26. veljače 2016. te je stoga zaključio da se odlukom od 8. ožujka 2016. ne povređuju članak 13. ni članak 20. stavak 1. Uredbe br. 45/2001.
12 Uprava za sigurnost odgovorila je 14. rujna 2016. na tužiteljevu poruku elektroničke pošte od 29. travnja 2016. Budući da joj je zahtjev za pristup dokumentima podnesen na temelju Uredbe (EZ) br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije (SL 2001., L 145, str. 43.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 16., str. 70.) pozvala je tužitelja da na temelju članka 6. stavka 2. navedene uredbe pojasni svoj zahtjev kako bi mogla utvrditi dokumente kojima on želi pristupiti. Osim toga, obavijestila je tužitelja da je upravna istraga bila zaključena 31. kolovoza 2016.
13 Tužitelj je dopisom od 21. rujna 2016. upućenom Upravi za sigurnost (u daljnjem tekstu: zahtjev od 21. rujna 2016.) zatražio pristup 42 od 71 dokumenta identificiranih u odluci od 8. ožujka 2016. (dokumenti br. 1 do 5, 8, 11, 13, 14, 19, 21 do 30, 33, 34, 37 do 43, 47 do 53, 56 do 58 i 63 do 65) ili barem „informacijama” sadržanima u tim dokumentima pozivajući se, s jedne strane, na članak 13. Uredbe br. 45/2001 i, s druge strane, na članak 6. Uredbe br. 1049/2001. Tužitelj je tom prilikom dokumente i informacije kojima traži pristup podijelio u četiri skupine, koje su stranke odredile kao skupinu A (dokumenti br. 2 do 5, 13, 19, 22 do 26, 29, 30, 33, 34, 37 do 40, 43, 47, 53, 56, 58 i 63), skupinu B (dokumenti br. 8, 11, 41, 42, 48, 49 i 51), skupinu C (dokumenti br. 48, 49 i 51, već uključeni u skupinu B) i skupinu D (dokumenti br. 1, 14, 21, 27, 28, 50, 52 i 57) i za svaku od tih skupina pojasnio razloge koji prema njegovu mišljenju opravdavaju odobrenje njegova zahtjeva.
14 Direktor Uprave za sigurnost odgovorio je 12. listopada 2016. na zahtjev od 21. rujna 2016. odlukom (u daljnjem tekstu: pobijana odluka), koja glasi kako slijedi:
„1. U Vašem [zahtjevu] od 21. [rujna] 2016. pozivate se na članak 13. Uredbe br. 45/2001 kako biste zatražili pristup određenom broju dokumenata. [U tom pogledu], upućujem [Vas] na Odluku [od 8. ožujka] 2016. […].
Osim toga, upućujem [Vas] na [EDPS‑ovu] odluku od 25. srpnja 2016. u kojoj je jasno navedeno da EDPS ne raspolaže ničime što bi upućivalo na to da je Uprava za sigurnost povrijedila Vaše pravo na pristup Vašim osobnim podacima. Stoga smatram da je Uprava za sigurnost [pravilno] obradila Vaš zahtjev za pristup Vašim osobnim podacima.
2. U Vašem [zahtjevu od 21. rujna 2016.] također spominjete Uredbu br. 1049/2001 […] i tražite pristup pojedinim dokumentima u [Vašem] spisu navedenima u [tablici priloženoj odluci od 8. ožujka 2016.]. U tom pogledu, želio bih Vam skrenuti pozornost na činjenicu da su dokumenti koji [će] Vam biti dostavljeni na temelju te uredbe postali dostupni svim ostalim subjektima koji to u budućnosti zatraže, koji su stoga de facto postali javni, prema potrebi u verziji u kojoj su samo zacrnjeni Vaši osobni podaci.
Napominjem da će Vaš zahtjev za pristup dokumentima s obzirom na prethodno navedeno biti zaključen. Ako je [taj] zahtjev podnesen u osobne svrhe, molim Vas da nam to potvrdite dostavom Vaše osobne adrese elektroničke pošte i poštanske adrese.”
Postupak i zahtjevi stranaka
15 Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 19. prosinca 2016. tužitelj je pokrenuo ovaj postupak.
16 Tužitelj je zasebnim aktom podnesenim istog dana tajništvu Općeg suda podnio zahtjev za zaštitu identiteta. Odlukom od 18. siječnja 2017. Opći je sud prihvatio taj zahtjev.
17 Komisija je zasebnim aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 5. travnja 2017. istaknula prigovor nedopuštenosti na temelju članka 130. stavka 1. Poslovnika Općeg suda.
18 Tužitelj je 22. svibnja 2017. tajništvu Općeg suda podnio svoja očitovanja o prigovoru nedopuštenosti.
19 Opći je sud rješenjem od 18. listopada 2017. odlučio odgoditi odlučivanje o prigovoru nedopuštenosti koji je Komisija istaknula do odluke o meritumu.
20 Mjerom upravljanja postupkom donesenom na temelju članka 89. stavka 3. točaka (a) i (b) Poslovnika, Opći je sud strankama uputio pisana pitanja na koja je trebalo odgovoriti u pisanom obliku.
21 Stranke su udovoljile tom zahtjevu u određenom roku.
22 Komisija je 19. prosinca 2017. podnijela odgovor na tužbu tajništvu Općeg suda.
23 Mjerama upravljanja postupkom koje su donesene na temelju članka 89. stavka 3. točaka (a) i (b) Poslovnika, Opći je sud strankama postavio pisana pitanja na koja je trebalo odgovoriti na raspravi.
24 Tužitelj od Općeg suda zahtijeva da:
– odbije prigovor nedopuštenosti;
– poništi pobijanu odluku u dijelu u kojem se njome odbija njegov zahtjev za pristup određenim njegovim osobnim podacima;
– naloži Komisiji da mu isplati iznos od 10 000 eura na ime naknade neimovinske štete koju je pretrpio zbog toga što mu je Uprava za sigurnost odbila dati pristup njegovim osobnim podacima;
– naloži Komisiji da mu isplati iznos od 30 000 eura na ime naknade neimovinske štete koju je pretrpio zbog toga što je Uprava za sigurnost nezakonito obradila i objavila njegove osobne podatke;
– naloži Komisiji snošenje troškova;
25 Komisija od Općeg suda zahtijeva da:
– odbaci tužbu kao nedopuštenu ili, podredno, odbije kao neosnovanu;
– naloži tužitelju snošenje troškova.
26 Tužitelj također od Općeg suda zahtijeva da, kao mjeru izvođenja dokaza, naloži Komisiji dostavu dokumenta br. 57 u skladu s člankom 91. točkom (c) Poslovnika ili, podredno, u skladu s člankom 104. tog Poslovnika.
27 Tužitelj je na raspravi povukao svoje zahtjeve za naknadu dviju neimovinskih šteta koje je tvrdio da je pretrpio. Također je pojasnio i ograničio doseg svojih zahtjeva za poništenje navodeći da oni nisu za cilj imali osporiti odbijanja pristupa osobnim podacima sadržanima u dokumentima navedenima u tužbi, ali koji nisu bili navedeni u zahtjevu od 21. rujna 2016. Budući da Komisija nije podnijela očitovanja na to povlačenje i to pojašnjenje, to je zabilježeno u zapisniku s rasprave.
Pravo
Zahtjev za poništenje
28 Kao prvo, valja ispitati jesu li zahtjevi za poništenje dopušteni i zatim, ako je tako, jesu li ti zahtjevi utemeljeni.
Dopuštenost zahtjeva za poništenje
29 Komisija ističe tri zapreke vođenju postupka. Kao prvo, pobijanom odlukom nije odlučeno o tužiteljevu pravu na pristup njegovim osobnim podacima. Kao drugo, ta je odluka u svakom slučaju akt kojim se samo potvrđuje. Kao treće, tužitelj nije imao stvarni pravni interes pobijati navedenu odluku.
– Predmet pobijane odluke i postojanje odbijanja pristupa osobnim podacima
30 Komisija tvrdi da se zahtjev od 21. rujna 2016. odnosi isključivo na pristup dokumentima na temelju Uredbe br. 1049/2001. Iz toga slijedi da u pobijanoj odluci Uprava za sigurnost nije odlučila o tužiteljevu pravu na pristup njegovim osobnim podacima na temelju Uredbe br. 45/2001.
31 Tužitelj osporava Komisijinu argumentaciju. Ističe da je zahtjev od 21. rujna 2016. sadržavao i zahtjev za pristup dokumentima i zahtjev za pristup osobnim podacima.
32 Kao prvo, valja podsjetiti da uredbe br. 1049/2001 i 45/2001 imaju različite ciljeve. Prva ima za cilj osiguravanje najveće moguće transparentnosti postupka odlučivanja tijela javne vlasti i informacija na kojima se temelje njihove odluke. Ona stoga ima za cilj što je više moguće olakšati ostvarivanje prava na pristup dokumentima i promicati dobre upravne prakse. Druga ima za cilj osiguravanje zaštite sloboda i temeljnih prava fizičkih osoba, a osobito njihova privatnog života pri obradi osobnih podataka (presuda od 29. lipnja 2010., Komisija/Bavarian Lager, C‑28/08 P, EU:C:2010:378, t. 49.). Iz toga slijedi da, za razliku od Uredbe br. 1049/2001, Uredba br. 45/2001 nema za cilj olakšati ostvarivanje prava na pristup dokumentima (vidjeti u tom smislu presudu od 17. srpnja 2014., YS i dr., C‑141/12 i C‑372/12, EU:C:2014:2081, t. 47.).
33 U tom kontekstu, prava na pristup predviđena tim dvjema uredbama nemaju ni isti cilj ni iste korisnike. Naime, članak 2. Uredbe br. 1049/2001 ima za cilj omogućiti javnosti, tj. svakom građaninu i svakoj fizičkoj ili pravnoj osobi, pristup dokumentima koje čuvaju institucije. Članak 13. Uredbe br. 45/2001 pak za cilj ima samo subjektima podataka omogućiti pristup njihovim osobnim podacima, to jest informacijama koje se na njih odnose kao osobama koje su identificirane ili osobama koje se može identificirati, a da pritom ne određuje da navedeni subjekti mogu na tom temelju također pristupiti dokumentima koji sadržavaju te podatke. U tom pogledu, valja napomenuti da članak 13. točka (c) Uredbe br. 45/2001 predviđa samo da subjekt podataka ima pravo dobiti „obavijest, u razumljivome obliku, o podacima koji se obrađuju”.
34 U ovom slučaju prvo valja utvrditi da je pobijana odluka negativni akt s obzirom na to da se njime odgovara na zahtjev od 21. rujna 2016. i da je nesporno da se njime tužitelju nije dao pristup ni njegovim osobnim podacima ni dokumentima koji sadržavaju takve podatke.
35 Kada je odluka negativni akt ona se mora ocijeniti s obzirom na narav zahtjeva na koji je ona odgovor (presude od 8. ožujka 1972., Nordgetreide/Komisija, 42/71, EU:C:1972:16, t. 5. i od 24. studenoga 1992., Buckl i dr./Komisija, C‑15/91 i C‑108/91, EU:C:1992:454, t. 22.). Stoga se predmet pobijane odluke mora ocjenjivati s obzirom na, među ostalim, sadržaj zahtjeva od 21. rujna 2016.
36 U tom pogledu valja istaknuti, kao prvo, da je zahtjev od 21. rujna 2016. naslovljen „Osobni podaci”.
37 Nadalje, u zahtjevu od 21. rujna 2016. navodi se ne samo Uredba br. 1049/2001, nego i Uredba br. 45/2001. Naime, s jedne strane, taj je zahtjev izričito podnesen na dvostrukom temelju članka 6. Uredbe br. 1049/2001 i članka 13. Uredbe br. 45/2001. S druge strane, taj zahtjev za svaku od četiriju skupina dokumenata navedenih u točki 13. ove presude sadržava argumentaciju u pogledu izuzeća ili ograničenja iz članka 20. stavka 1. Uredbe br. 45/2001.
38 Napokon, tužitelj u više navrata u svojem zahtjevu od 21. rujna 2016. upućuje i na dokumente i na „informacije” sadržane u tim dokumentima. Tako od početka i na sveobuhvatan način tvrdi da želi pristupiti određenim dokumentima ili, barem, informacijama sadržanima u njima. Nadalje, tužitelj izričito ponavlja taj zahtjev za pristup u pogledu informacija koje su sadržane u dokumentima skupine D. Osim toga, što se tiče dokumenata skupine C, on osporava činjenicu da dostavljanje tih dokumenata ili tih informacija koje su u njima sadržane može štetiti istražnim alatima i metodama koju provodi Uprava za sigurnost. Napokon, tužitelj navodi informacije prenesene ili prikupljene u dokumentima skupine A, pojašnjavajući da se ti dokumenti na njega osobno i izravno odnose.
39 S obzirom na navedeno, zahtjev od 21. rujna 2016. osim zahtjeva za pristup dokumentima sadržavao je zahtjev za pristup osobnim podacima koji se odnose na tužitelja a koji su sadržani u tim dokumentima.
40 Kao drugo, valja istaknuti da je u pobijanoj odluci direktor Uprave za sigurnost naveo „[tužiteljev] zahtjev za pristup [njegovim] osobnim podacima”. Također je pojasnio, oslanjajući se na EDPS‑ovu odluku od 25. srpnja 2016. da je smatrao kako je Uprava za sigurnost „[pravilno] obradila [taj] zahtjev”. Tako je Uprava za sigurnost sama u pobijanoj odluci odlučila navesti ne samo pitanje pristupa dokumentima o kojima je riječ, nego i ono pristupa osobnim podacima sadržanima u navedenim dokumentima i to naglašavajući nepostojanje povrede tužiteljeva prava na pristup navedenim podacima odlukom od 8. ožujka 2016.
41 Osim toga, Komisija nije utvrdila ni navela da je Uprava za sigurnost u bilo kojem drugom trenutku odgovorila, pisanim ili usmenim putem, izričito ili prešutno, na zahtjev od 21. rujna 2016. u dijelu u kojem se njime zahtijevao pristup osobnim podacima.
42 U tim okolnostima, treba smatrati da je Komisija u pobijanoj odluci odlučila o tužiteljevu zahtjevu da mu se dâ pristup jednom dijelu njegovih osobnih podataka. Iz toga slijedi da je tu odluku, kojom se ne odobrava taj zahtjev, potrebno analizirati kao odbijanje pristupa navedenim podacima.
– Pobijana odluka kao akt kojim se samo potvrđuje
43 Komisija tvrdi da je, čak i pod pretpostavkom da je u pobijanoj odluci Uprava za sigurnost donijela odluku u pogledu pristupa osobnim podacima, ta odluka u svakom slučaju akt kojim se samo potvrđuje odluka od 8. ožujka 2016. koju tužitelj nije osporio u roku za podnošenje pravnog lijeka.
44 Tužitelj osporava Komisijinu argumentaciju. Ističe da su zaključenje upravne istrage 31. kolovoza 2016. i podnošenje zahtjeva 21. rujna 2016. kojim se traži pristup njegovim osobnim podacima u zacrnjenoj verziji predstavljali nove i bitne činjenice koje obvezuju Upravu za sigurnost da preispita osnovanost odluke od 8. ožujka 2016.
45 Kao prvo, Komisijinom argumentacijom postavlja se pitanje primjenjuje li se sudska praksa – u skladu s kojom je tužba podnesena protiv akta kojim se isključivo potvrđuje prethodna odluka nedopuštena ako nije podnesena u za nju propisanom roku (presuda od 17. svibnja 2017., Portugal/Komisija, C‑337/16 P, EU:C:2017:381, t. 51.) – na odluke koje je donijela institucija kao odgovor na zahtjev za pristup osobnim podacima koji je podnesen na temelju članka 13. Uredbe br. 45/2001.
46 U tom pogledu, valja podsjetiti da, s jedne strane, članak 13. točka (c) Uredbe br. 45/2001 propisuje da „subjekt podataka ima pravo, bez ograničenja, u bilo kojem trenutku, u roku od tri mjeseca od primitka zahtjeva za pružanje informacija […] besplatno dobiti obavijest, u razumljivome obliku, o podacima koji se obrađuju […]”. Iz te odredbe, koja omogućuje subjektu podataka da „u svakom trenutku” pristupi svojim osobnim podacima, proizlazi da taj subjekt ima stalno i trajno pravo na pristup navedenim podacima.
47 S druge strane, iako se člankom 20. stavkom 1. Uredbe br. 45/2001 predviđaju izuzeća i ograničenja prava subjekta podataka na pristup svojim osobnim podacima, tom se odredbom pojašnjava da institucije mogu ograničiti primjenu članka 13. iste uredbe samo „ako takvo ograničenje predstavlja neophodnu mjeru”. Iz toga proizlazi da se izuzeća i ograničenja iz članka 20. stavka 1. te uredbe mogu primijeniti samo u razdoblju tijekom kojeg su ona i dalje neophodna.
48 Osim toga, valja naglasiti da je zaštita osobnih podataka koja proizlazi iz izričite obveze predviđene u članku 8. stavku 1. Povelje Europske unije o temeljnim pravima osobito značajna za pravo na poštovanje privatnog života iz njezina članka 7. (presuda od 8. travnja 2014., Digital Rights Ireland i dr., C‑293/12 i C‑594/12, EU:C:2014:238, t. 53.).
49 Stoga je Sud dao prednost tumačenju prava Europske unije koje ide u prilog visokoj razini zaštite osobnih podataka. Među ostalim, uzeo je u obzir činjenicu da se u području obrade osobnih podataka činjenično i pravno stanje subjekta podataka po prirodi može mijenjati s obzirom na to da sam prolazak vremena može obradu, koja to ranije nije bila, učiniti nepotrebnom ili čak nezakonitom (vidjeti u tom smislu i po analogiji presudu od 13. svibnja 2014., Google Spain i Google, C‑131/12, EU:C:2014:317, t. 92. i 93.).
50 Iz toga slijedi da u okviru Uredbe br. 45/2001 subjekt može u bilo kojem trenutku podnijeti novi zahtjev za pristup koji se odnosi na osobne podatke kojima mu je prethodno pristup bio odbijen. Takav zahtjev obvezuje dotičnu instituciju da ispita je li prethodno odbijanje pristupa i dalje opravdano.
51 Stoga novo ispitivanje kojim se želi provjeriti je li prethodno odbijanje pristupa osobnim podacima i dalje opravdano s obzirom na članke 13. i 20. Uredbe br. 45/2001 dovodi do donošenja akta koji nije akt kojim se samo potvrđuje prethodni akt, nego predstavlja akt koji može biti predmet tužbe za poništenje na temelju članka 263. UFEU‑a.
52 U ovom slučaju tužitelj je Komisiji 21. rujna 2016. podnio zahtjev za pristup svojim osobnim podacima sadržanima u različitim dokumentima. Iz točke 50. ove presude proizlazi da je Komisija bila dužna ispitati taj zahtjev. Kao što je to istaknuto u točki 42. ove presude, valja smatrati da je Komisija odlučila o tom zahtjevu i da ga je odbila prihvatiti u pobijanoj odluci. U tim okolnostima, s obzirom na načelo navedeno u točki 51. ove presude, ta je odluka akt koji se može pobijati neovisno o činjenici da je o ranijem djelomičnom odbijanju pristupa tim podacima tužitelj bio obaviješten u odluci od 8. ožujka 2016. Stoga se Komisija ne može s uspjehom pozivati na to da je pobijana odluka akt kojim se samo potvrđuje.
53 Kao drugo, čak i pod pretpostavkom da je sudska praksa navedena u točki 45. ove presude primjenjiva u ovom slučaju, valja podsjetiti da se akt može kvalificirati kao akt kojim se samo potvrđuje prethodna odluka samo ako ne sadržava nijedan novi element u odnosu na potonju (presude od 10. prosinca 1980., Grasselli/Komisija, 23/80, EU:C:1980:284, t. 18. i od 31. svibnja 2017., DEI/Komisija, C‑228/16 P, EU:C:2017:409, t. 33.). Nadalje, postojanje novih i bitnih činjenica može opravdati podnošenje zahtjeva za preispitivanje prethodne odluke koja je postala konačna (vidjeti presudu od 7. veljače 2001., Inpesca/Komisija, T‑186/98, EU:T:2001:42, t. 47. i navedenu sudsku praksu). Stoga će se tužba podnesena protiv odluke kojom se odbija provođenje preispitivanja odluke koja je postala konačna proglasiti dopuštenom ako postoje nove i bitne činjenice (vidjeti u to smislu presudu od 7. veljače 2001., Inpesca/Komisija, T‑186/98, EU:T:2001:42, t. 49.). Činjenice valja okvalificirati kao „nove i bitne” kada, s jedne strane, ni tužitelj ni uprava nisu bili ili nisu mogli biti svjesni predmetne činjenice u trenutku donošenja prethodne odluke i, s druge strane, kada predmetna činjenica može bitno izmijeniti tužiteljevu situaciju u odnosu na onu koja je dovela do prethodne odluke koja je postala konačna (vidjeti u tom smislu presudu od 7. veljače 2001., Inpesca/Komisija, T‑186/98, EU:T:2001:42, t. 50. i 51.).
54 U ovom slučaju, kako bi se utvrdilo postojanje novih i bitnih činjenica, tužitelj osobito ističe okolnost da je upravna istraga bila zaključena 31. kolovoza 2016.
55 Komisija prigovara da se u svojem zahtjevu od 21. rujna 2016. tužitelj samo zahvalio Upravi za sigurnost na tome što ga je 14. rujna 2016. obavijestila o zaključenju upravne istrage i da tom prilikom nije istaknuo da je navedeno zaključenje nova i bitna činjenica kojom se može opravdati preispitivanje odluke od 8. ožujka 2016.
56 U tom pogledu, valja podsjetiti da nijedna odredba Uredbe br. 45/2001, a posebno ne njezin članak 13. kojim se utvrđuje pravo pristupa „bez ograničenja”, ne obvezuje subjekt podataka da obrazloži ili opravda zahtjev za pristup svojim osobnim podacima. Iz toga slijedi da se, u pogledu pristupa osobnim podacima, tužitelj na datum donošenja pobijanog akta može pred Općim sudom pozvati na postojanje novih i bitnih činjenica koje opravdavaju novo ispitivanje čak i ako ih je propustio navesti u svojem zahtjevu.
57 U tim okolnostima i s obzirom na to da je Komisija već bila svjesna zaključenja upravne istrage u trenutku kada joj je podnesen zahtjev od 21. rujna 2016., tužitelj se pred Općim sudom može uspješno pozvati na zaključenje upravne istrage radi utvrđivanja postojanja nove i bitne činjenice.
58 Valja istaknuti, s jedne strane, da je taj događaj nastupio nakon odluke od 8. ožujka 2016. tako da je on nov u smislu sudske prakse navedene u točki 53. ove presude.
59 S druge strane, taj događaj je također bitan u smislu te iste sudske prakse. Naime, valja podsjetiti da se Uprava za sigurnost, kako bi u odluci od 8. ožujka 2016. tužitelju odbila pristup određenom dijelu njegovih osobnih podataka, ovisno o podacima u pitanju, pozvala na, s jedne strane, izuzeće iz članka 20. stavka 1. točke (a) Uredbe br. 45/2001, koje ima za cilj „sprečavanje, istrag[u], otkrivanje i progon kaznenih djela”, i, s druge strane, na izuzeće iz članka 20. stavka 1. točke (c) iste uredbe, koje ima za cilj, osobito, „zaštit[u] […] prava i slobod[a] drugih”. Kad je riječ o izuzeću iz članka 20. stavka 1. točke (a) Uredbe br. 45/2001, Uprava za sigurnost navela je da bi objavljivanje predmetnih podataka otkrilo njezine istražne alate i metode. Kad je riječ o izuzeću iz članka 20. stavka 1. točke (c) navedene uredbe, pojasnila je da bi objavljivanje predmetnih podataka ugrozilo prava drugih subjekata čiji su osobni podaci bili predmet obrade, to jest svjedoka i doušnika koji su bili saslušani u okviru upravne istrage. Stoga je jasno da su razlozi na kojima se temelji djelomično odbijanje pristupa tužitelju u odluci od 8. ožujka 2016. barem neizravno bili povezani s upravnom istragom koja se na njega odnosila. Dakle, posljedično se ne može isključiti da je zaključenje te istrage bitno izmijenilo tužiteljevu situaciju.
60 Taj se zaključak ne može dovesti u pitanje Komisijinom argumentacijom prema kojoj je potreba, s jedne strane, da se ne ugroze istražni alati i metode koje je koristila Uprava za sigurnost i, s druge strane, da se zaštite svjedoci i doušnici, postojala i nakon zaključenja upravne istrage. Naime, tom se argumentacijom dopuštenost zahtjeva za poništenje nastoji u potpunosti uvjetovati osnovanošću ponovnog odbijanja tužiteljeva zahtjeva za pristup. Međutim, radi utvrđivanja činjenice da je zaključenje upravne istrage nova i bitna činjenica koja opravdava preispitivanje tužiteljeve situacije, dovoljno je istaknuti da je taj događaj mogao utjecati na primjenu izuzeća iz članka 20. stavka 1. točaka (a) i (c) Uredbe br. 45/2001, ne dovodeći u pitanje mogućnost ili nemogućnost da se tužitelju nakon tog preispitivanja po potrebi na temelju istog izuzeća ponovno odbije pristup.
61 Iz toga slijedi da je zaključenje upravne istrage nova i bitna činjenica koja može opravdati novo ispitivanje tužiteljeva prava na pristup njegovim osobnim podacima.
62 To ispitivanje je tim više u ovom slučaju opravdano s obzirom na to da je tužitelj dopustio da protekne razuman rok prije nego što je Upravi za sigurnost podnio novi zahtjev za pristup svojim osobnim podacima. Naime, zahtjev od 21. rujna 2016. bio je podnesen više od šest mjeseci nakon djelomičnog odbijanja pristupa tužitelju u odluci od 8. ožujka 2016.
63 U tim je okolnostima Komisijina tvrdnja da je pobijana odluka akt kojim se samo potvrđuje odluka od 8. ožujka 2016. u svakom slučaju neosnovana.
– Tužiteljev pravni interes
64 S obzirom na to da ustvari traži pristup dokumentima, a već je imao pristup svim ili dijelu svojih osobnih podataka, osobito svim podacima sadržanima u dokumentima skupine A, Komisija smatra da tužitelj nema stvarni pravni interes za pobijanje odluke.
65 Iako tužitelj posebno ne osporava Komisijinu argumentaciju, iz svih njegovih pisanih argumenata proizlazi da smatra kako mu je pobijanom odlukom pogrešno uskraćen pristup njegovim osobnim podacima.
66 U skladu s ustaljenom sudskom praksom, tužba za poništenje koju je podnijela fizička ili pravna osoba dopuštena je samo pod pretpostavkom da potonja ima interes da pobijani akt bude poništen. Takav interes pretpostavlja da poništenje tog akta može samo po sebi imati pravne posljedice i da tužba tako može svojim rezultatom donijeti korist stranci koja ju je podnijela (presude od 17. rujna 2009., Komisija/Koninklijke FrieslandCampina, C‑519/07 P, EU:C:2009:556, t. 63. i od 17. rujna 2015., Mory i dr./Komisija, C‑33/14 P, EU:C:2015:609, t. 55.).
67 U ovom slučaju, kao što je to već navedeno u točki 42. ove presude, mora se smatrati da je Komisija pobijanom odlukom odbila tužitelju dati pristup svim osobnim podacima navedenima u zahtjevu od 21. rujna 2016.
68 Doduše, točno je da je tužitelj već imao pristup određenim svojim osobnim podacima. Naime, Komisija mu je u tablici priloženoj odluci od 8. ožujka 2016. dostavila određene podatke u pogledu kojih se nije pozvala ni na jedno izuzeće i ograničenje iz članka 20. Uredbe br. 45/2001. To vrijedi, s jedne strane, za sve osobne podatke koje je Komisija identificirala u dokumentima skupine A, izuzev dokumenta br. 56, i, s druge strane, za dio osobnih podataka koje je Komisija identificirala u dokumentima skupina B, C i D, kao i dokumentu br. 56.
69 Međutim, već je u točki 46. ove presude navedeno da u okviru Uredbe br. 45/2001 subjekt podataka ima stalno i trajno pravo pristupa svojim osobnim podacima. To pravo mu, među ostalim, omogućuje da podnese zahtjev za pristup osobnim podacima, uključujući slučaj u kojem je već mogao pristupiti svim ili dijelu tih podataka da bi se, na primjer, uvjerio kako su svi osobni podaci koje čuva institucija identificirani i zatim dostavljeni ili saznao obrađuje li institucija još uvijek predmetne podatke i, prema potrebi, jesu li oni bili izmijenjeni ili ne.
70 Osim toga, iako je točno da tužitelj ne može na temelju zahtjeva za pristup svojim osobnim podacima pristupiti dokumentima koji sadržavaju te podatke, ta okolnost sama po sebi ne utječe na interes koji za tužitelja predstavlja pristup tim podacima.
71 U tim okolnostima, poništenje pobijane odluke kojom se tužitelju odbija pristup svim njegovim osobnim podacima sadržanima u dokumentima koji su navedeni u zahtjevu od 21. rujna 2016. može imati pravne posljedice za tužitelja i donijeti mu korist.
72 Iz toga proizlazi da je zahtjev za poništenje dopušten i da se zapreke vođenju postupka koje je Komisija iznijela moraju odbiti.
Osnovanost zahtjeva za poništenje
73 U prilog svojem zahtjevu za poništenje, tužitelj tvrdi da u pobijanoj odluci nije ispunjena obveza obrazlaganja iz članka 296. UFEU‑a. Naime, tom se odlukom samo upućuje na odluku od 8. ožujka 2016. i u njemu nisu izloženi razlozi zbog kojih nije mogao imati pristup svojim osobnim podacima. Odluka od 8. ožujka 2016. nije bila obrazložena što se tiče osobnih podataka koji su sadržani u dokumentima skupine A, tako da je pobijana odluka također sadržavala nedostatak u obrazloženju. Što se tiče osobnih podataka koji su sadržani u dokumentima skupina B, C i D, pobijanom odlukom nije objašnjeno zbog čega bi primjena izuzeća i ograničenja iz članka 20. stavka 1. točaka (a) i (c) Uredbe br. 45/2001 na koja se oslanja odluka od 8. ožujka 2016. i dalje bila opravdana nakon zaključenja upravne istrage i iako je Upravi za sigurnost bio podnesen novi zahtjev kojim se tražio pristup navedenim podacima u zacrnjenoj verziji.
74 Komisija osporava tužiteljevu argumentaciju. Ističe da, s jedne strane, nije bilo potrebno nikakvo posebno obrazloženje u pogledu osobnih podataka sadržanih u dokumentima skupine A kojima je tužitelj već imao pristup i, s druge strane, da je potonji bio dostatno obaviješten jer su u tablici priloženoj odluci od 8. ožujka 2016. bili izloženi razlozi zbog kojih mu neki od njegovih osobnih podataka koji su bili sadržani u dokumentima skupine B, C i D nisu bili priopćeni.
75 Treba podsjetiti da, prema ustaljenoj sudskoj praksi, obrazloženje koje se zahtijeva u članku 296. UFEU‑a mora biti prilagođeno naravi predmetnog akta i mora jasno i nedvosmisleno odražavati zaključke institucije koja je donijela akt da bi se zainteresiranim osobama omogućilo da saznaju razloge za donesenu mjeru i nadležnom sudu omogućilo provođenje njegova nadzora. Zahtjev obrazlaganja treba ocjenjivati s obzirom na okolnosti slučaja, osobito s obzirom na sadržaj akta, narav navedenih razloga i interes koji adresati i drugi subjekti na koje se taj akt izravno i pojedinačno odnosi mogu imati u dobivanju objašnjenja. U obrazloženju nije potrebno podrobno navoditi sve relevantne činjenične i pravne elemente jer se pitanje udovoljava li obrazloženje akta zahtjevima iz članka 296. UFEU‑a treba ocjenjivati ne samo s obzirom na njegov tekst nego i s obzirom na njegov kontekst i na ukupnost pravnih pravila kojima se uređuje predmetno područje (presude od 2. travnja 1998., Komisija/Sytraval i Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, t. 63. i od 1. srpnja 2008., Chronopost i La Poste/UFEX i dr., C‑341/06 P i C‑342/06 P, EU:C:2008:375, t. 88.).
76 Osim toga, iz članka 20. stavka 3. Uredbe br. 45/2001 proizlazi da, ako se izuzeće ili ograničenje iz članka 20. stavka 1. iste uredbe ističe protiv subjekta podataka, potonjeg valja obavijestiti o glavnim razlozima na kojima se temelji primjena tog izuzeća ili ograničenja.
77 U ovom slučaju valja utvrditi da pobijana odluka – čiji je tekst naveden u točki 14. ove presude – sama po sebi ne sadržava nikakvo činjenično ni pravno obrazloženje. Naime, ta odluka ne sadržava nikakvo vlastito obrazloženje. Njome se ne pojašnjava zbog kojih se razloga tužitelju ne može odobriti pristup osobnim podacima navedenima u zahtjevu od 21. rujna 2016. Zapravo, u pobijanoj se odluci samo upućuje na odluku od 8. ožujka 2016. i EDPS‑ovu odluku od 25. srpnja 2016. kojom se zaključilo da tužiteljevo pravo na pristup njegovim osobnim podacima nije povrijeđeno. U toj odluci se samo navodi, s obzirom na zaključak do kojeg je EDPS došao i bez ikakvog drugog objašnjenja, da je „zahtjev za pristup [pravilno] obrađen”.
78 Međutim, obrazloženje upućivanjem može u određenim slučajevima biti dopušteno (vidjeti u tom smislu presudu od 19. studenoga 1998. Parlament/Gaspari, C‑316/97 P, EU:C:1998:558, t. 27.). Osobito, u sudskoj praksi dopušta se obrazloženje upućivanjem na prethodnu odluku (vidjeti u tom smislu presude od 12. svibnja 2016., Zuffa/EUIPO (ULTIMATE FIGHTING CHAMPIONSHIP), T‑590/14, neobjavljena, EU:T:2016:295, t. 43. i od 5. veljače 2018., Edeka‑Handelsgesellschaft Hessenring/Komisija, T‑611/15, EU:T:2018:63, t. 32. do 38.).
79 Stoga valja ocijeniti je li upućivanje na odluku od 8. ožujka 2016. i EDPS‑ovu odluku od 25. srpnja 2016. dostatno obrazloženje pobijane odluke.
80 U tom pogledu kao prvo valja istaknuti da, što se tiče osobnih podataka koji su sadržani u dokumentima skupine A (uz iznimku dokumenta br. 56), tablica koja je priložena odluci od 8. ožujka 2016. kojom je u potpunosti prihvaćen zahtjev za pristup – barem u pogledu osobnih podataka koje je Komisija identificirala u predmetnim dokumentima – nije sadržavala nijedan razlog za odbijanje pristupa. Stoga, upućivanje na odluku od 8. ožujka 2016. ne može biti obrazloženje za odbijanje pristupa svim osobnim podacima sadržanima u dokumentima skupine A koje je prvi put tužitelju dano u pobijanoj odluci.
81 Kao drugo, što se tiče osobnih podataka koji su sadržani u dokumentima skupine B, C i D, važno je podsjetiti, kao što je to navedeno u točkama 52. i 61. ove presude, da je Komisija bila dužna ispitati je li odbijanje pristupa tužitelju u odluci od 8. ožujka 2016. i dalje opravdano. U tu svrhu bila je dužna osobito provjeriti je li primjena svih izuzeća i ograničenja iz članka 20. stavka 1. točaka (a) i (c) Uredbe br. 45/2001 na koje se oslanjala odluka od 8. ožujka 2016. i dalje opravdana za sve osobne podatke u pitanju s obzirom na moguću promjenu pravne ili činjenične situacije. Osobito, Komisija je bila dužna uzeti u obzir okolnosti da je upravna istraga u međuvremenu bila zaključena i da je proteklo više od šest mjeseci.
82 Međutim, s jedne strane, valja utvrditi da pobijana odluka ne sadržava nijedan element obrazloženja koji se odnosi na konkretno i detaljno preispitivanje tužiteljeva prava na pristup njegovim osobnim podacima. Ona ne sadržava daljnje elemente obrazloženja koji se odnose na mogući utjecaj na okolnosti navedene u točki 81. ove presude. S druge strane, samo upućivanje na odluku od 8. ožujka 2016. i EDPS‑ovu odluku od 25. srpnja 2016. očito nije odgovarajuće i dostatno obrazloženje s obzirom na to se da se odluka o ponovnom odbijanju donesena nakon preispitivanja ne može, po definiciji, temeljiti isključivo na razlozima navedenima u odlukama koje su mu prethodile. Stoga upućivanjem na te dvije odluke nije ispunjena obveza obrazlaganja u pogledu odbijanja pristupa osobnim podacima sadržanima u dokumentima skupine B, C i D koje je tužitelju ponovljeno u pobijanoj odluci.
83 Iz toga proizlazi da tužbeni razlog koji se temelji na povredi obveze obrazlaganja treba prihvatiti.
84 Stoga treba poništiti pobijanu odluku u dijelu u kojem se njome odbija tužiteljev zahtjev za pristup određenim njegovim osobnim podacima.
Mjera izvođenja dokaza koje je zatražio tužitelj
85 Tužitelj od Općeg suda zahtijeva da naloži Komisiji dostavljanje dokumenta br. 57.
86 Međutim, zatražena mjera izvođenja dokaza povezana je sa zahtjevom za naknadu štete, kao što je to tužitelj priznao na raspravi. Budući da je potonji povukao navedene zahtjeve i da je to povlačenje zabilježeno (točka 27. ove presude), podnošenje dokumenta br. 57 u ovom sporu nije svrsishodno.
87 Stoga ne treba prihvatiti zahtjev za mjeru izvođenja dokaza koji je podnio tužitelj.
Troškovi
88 U skladu s člankom 134. stavkom 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.
89 Budući da Komisija u bitnome nije uspjela u postupku, valja joj naložiti snošenje troškova u skladu s tužiteljevim zahtjevima a da nije potrebno uzeti u obzir djelomično povlačenje zahtjeva za naknadu štete potonjeg.
Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (deveto prošireno vijeće)
proglašava i presuđuje:
1. Poništava se odluka direktora Uprave za sigurnost Glavne uprave za ljudske resurse i sigurnost Europske komisije od 12. listopada 2016. u dijelu u kojem se njime odbija zahtjev osobe RE od 21. rujna 2016. za pristup određenim njegovim osobnim podacima.
2. Komisiji se nalaže snošenje troškova.
Gervasoni | Madise | da Silva Passos |
Kowalik‑Bańczyk | | Mac Eochaidh |
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 14. veljače 2019.
Potpisi