PRESUDA SUDA (peto vijeće)
16. siječnja 2018.(*)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Državljanin treće zemlje koji nezakonito boravi na području države članice – Prijetnja za javni poredak i nacionalnu sigurnost – Direktiva 2008/115/EZ – Članak 6. stavak 2. – Odluka o vraćanju – Zabrana ulaska na područje država članica – Upozorenje u svrhu zabrane ulaska u schengensko područje – Državljanin koji posjeduje valjanu dozvolu boravka koju je izdala druga država članica – Konvencija o provedbi Schengenskog sporazuma – Članak 25. stavak 2. – Postupak savjetovanja između države članice koja izdaje upozorenje i države članice koja je izdala dozvolu boravka – Rok – Nepostojanje stajališta konzultirane države ugovornice – Posljedice na izvršenje odluka o vraćanju i zabrani ulaska”
U predmetu C‑240/17,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Korkein hallinto‑oikeus (Vrhovni upravni sud, Finska), odlukom od 2. svibnja 2017., koju je Sud zaprimio 10. svibnja 2017., u postupku
E
SUD (peto vijeće),
u sastavu: J. L. da Cruz Vilaça, predsjednik vijeća, E. Levits (izvjestitelj), A. Borg Barthet, M. Berger, i F. Biltgen, suci,
nezavisna odvjetnica: J. Kokott,
tajnik: R. Schiano, administrator,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 9. studenoga 2017.,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
– za osobu E, J. Dunder, asianajaja,
– za Maahanmuuttovirasto, P. Lindroos, u svojstvu agenta,
– za finsku vladu, J. Heliskoski, u svojstvu agenta,
– za belgijsku vladu, M. Jacobs, C. Pochet i C. Van Lul, u svojstvu agenata,
– za njemačku vladu, T. Henze i D. Klebs, u svojstvu agenata,
– za španjolsku vladu, S. Jiménez García, u svojstvu agenta,
– za poljsku vladu, B. Majczyna, u svojstvu agenta,
– za Europsku komisiju, C. Cattabriga, G. Wils i I. Koskinen, u svojstvu agenata,
– za švicarsku vladu, E. Bichet, u svojstvu agenta,
saslušavši mišljenje nezavisne odvjetnice na raspravi održanoj 13. prosinca 2017.,
donosi sljedeću
Presudu
1 Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 25. stavka 2. Konvencije o provedbi Schengenskog sporazuma od 14. lipnja 1985. između vlada država Gospodarske unije Beneluksa, Savezne Republike Njemačke i Francuske Republike o postupnom ukidanju kontrola na zajedničkim granicama, potpisane u Schengenu 19. lipnja 1990., a koja je stupila na snagu 26. ožujka 1995. (SL 2000., L 239, str. 19.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 9., str. 12.; u daljnjem tekstu: CISA).
2 Zahtjev je podnesen u okviru postupka protiv osobe E, nigerijskog državljanina, u vezi s odlukom Maahanmuuttovirasta (Nacionalni ured za imigraciju, Finska; u daljnjem tekstu: Ured), od 21. siječnja 2015. da osobu E vrati u zemlju njezina podrijetla i da joj zabrani ulazak u schengensko područje.
Pravni okvir
Pravo Unije
CISA
3 Članak 21. CISA‑e, kako je izmijenjen Uredbom (EU) br. 265/2010 Europskog parlamenta i Vijeća od 25. ožujka 2010. o izmjeni Konvencije o provedbi Schengenskog sporazuma i Uredbe (EZ) br. 562/2006 u vezi s kretanjem osoba s vizom za dugotrajni boravak (SL 2010., L 85, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 10., str. 199.), kao i Uredbom (EU) br. 610/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o izmjeni Uredbe (EZ) br. 562/2006 Europskog parlamenta i Vijeća o Zakoniku Zajednice o pravilima kojima se uređuje kretanje osoba preko granica (Zakonik o schengenskim granicama), Konvencije o provedbi Schengenskog sporazuma, uredaba Vijeća (EZ) br. 1683/95 i (EZ) br. 539/2001 i uredaba (EZ) br. 767/2008 i (EZ) br. 810/2009 Europskog parlamenta i Vijeća (SL 2013., L 182, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 12., str. 285.), određuje:
„1. Stranci koji imaju važeću boravišnu dozvolu, koju je izdala jedna od država članica, mogu se, na temelju te dozvole i važeće putne isprave, slobodno kretati do 90 dana u bilo kojem razdoblju od 180 dana unutar područja drugih država, pod uvjetom da ispunjavaju uvjete ulaska iz članka 5. stavka 1. točaka (a), (c) i (e) Uredbe (EZ) br. 562/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 15. ožujka 2006. o Zakoniku Zajednice o pravilima kojima se utvrđuje kretanje osoba preko granice (Zakonik o schengenskim granicama) i koji nisu na nacionalnom popisu upozorenja dotične države članice.
2. Stavak 1. se također primjenjuje na strance koji imaju privremene dozvole boravka i putne isprave koje je izdala jedna od ugovornih stranaka.
[…]”
4 Sukladno odredbama članka 23. CISA‑e:
„1. Od stranaca koji ne ispunjavaju ili koji više ne ispunjavaju uvjete za kratkotrajni boravak koji vrijede unutar državnog područja ugovorne stranke, redovito se zahtjeva da odmah napuste državna područja ugovornih stranaka.
2. Stranci koji imaju valjane dozvole boravka ili privremene dozvole boravka izdane od strane druge ugovorne stranke, moraju odmah otići na državno područje takve ugovorne stranke.
3. Ako takvi stranci nisu dobrovoljno otišli ili ako se može pretpostaviti da to neće učiniti ili ako se zahtijeva njihov trenutni odlazak zbog nacionalne sigurnosti ili javnog poretka, moraju biti protjerani s državnog područja ugovorne stranke u kojoj su uhićeni, u skladu s nacionalnim pravom te ugovorne stranke. […]
4. Takvi stranci mogu biti protjerani s državnog područja te stranke u svoje države podrijetla ili svaku drugu državu koja ih može prihvatiti, posebno u skladu s odgovarajućim odredbama sporazuma o ponovnom prihvatu, koje su sklopile ugovorne stranke.
[…]”
5 Članak 25. CISA‑e, kako je izmijenjen Uredbom br. 265/2010, propisuje:
„1. Kad država članica razmatra izdavanje boravišne dozvole, mora provesti sustavno pretraživanje Schengenskog informacijskog sustava. Kad država članica razmatra izdavanje boravišne dozvole strancu, za kojeg je izdano upozorenje zbog zabrane ulaska, mora se najprije savjetovati sa zemljom koja je izdala upozorenje i pritom uzeti u obzir njezine interese; boravišna dozvola izdaje se samo zbog bitnih razloga, ponajprije humanitarnih ili zbog razloga koji proizlaze iz međunarodnih obveza.
Kad je izdana boravišna dozvola, država članica koja izdaje upozorenje povlači upozorenje, međutim, može ime stranca staviti na svoj nacionalni popis upozorenja.
1.a Prije izdavanja upozorenja u svrhu zabrane ulaska u smislu članka 96., države članice provjeravaju svoju nacionalnu evidenciju o izdanim vizama za dugotrajni boravak ili izdanim boravišnim dozvolama.
2. U slučaju kada je upozorenje u svrhu zabrane ulaska izdano strancu koji ima valjanu dozvolu boravka koju je izdala jedna od ugovornih stranaka, ugovorna stranka koja izdaje upozorenje se mora savjetovati sa strankom koja je izdala dozvolu boravka kako bi utvrdila postoje li dostatni razlozi za povlačenje dozvole boravka.
Ako se dozvola boravka ne povuče, ugovorna stranka koja izdaje upozorenje povlači upozorenje, ali može, bez obzira na to, staviti dotičnog stranca na svoj nacionalni popis upozorenja.
3. Stavci 1. i 2. primjenjuju se i na vize za dugotrajni boravak.”
6 Članak 96. CISA‑e propisuje:
„1. Podaci o strancima za koje je izdano upozorenje u svrhu zabrane ulaska se unose na temelju nacionalnog upozorenja koje se temelji na odlukama nadležnih upravnih tijela ili sudova, u skladu s pravilima postupka koja su utvrđena nacionalnim pravom.
2. Odluke se mogu temeljiti na prijetnji za javni poredak ili javnu sigurnost ili nacionalnu sigurnost koju može predstavljati prisutnost stranca na nacionalnom državnom području.
To je posebno moguće u slučaju:
(a) stranca koji je osuđen za kazneno djelo za koje je propisana kazna oduzimanja slobode u trajanju od najmanje godine dana;
[…]”
Direktiva 2008/115/EZ
7 Uvodna izjava 14. Direktive 2008/115/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 2008. o zajedničkim standardima i postupcima država članica za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom (SL 2008., L 348, str. 98.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 8., str. 188.) navodi:
„Učinci nacionalnih mjera za vraćanje trebali bi imati europsku dimenziju ustanovljavanjem zabrana ulaska i boravka na području svih država članica […]”
8 Članak 3. Direktive 2008/115 glasi:
„U smislu ove Direktive primjenjuju se sljedeće definicije:
[…]
(3) ‚vraćanje’ znači postupak vraćanja državljanina treće zemlje – bilo kao dobrovoljno prihvaćanje obveze na povratak ili prisilno – u:
– njegovu ili njezinu državu podrijetla, ili
– državu tranzita u skladu sa sporazumima Zajednice ili bilateralnim sporazumima o ponovnom primitku ili drugim sporazumima, ili
– drugu treću zemlju u koju se konkretni državljanin treće zemlje dobrovoljno odluči vratiti i u kojoj će on ili ona biti prihvaćeni;
(4) ‚odluka o vraćanju’ znači upravna ili sudska odluka ili akt u kojem se navodi ili određuje da je boravak državljanina treće zemlje nezakonit i kojom se određuje ili utvrđuje obveza vraćanja;
(5) ‚udaljavanje’ znači izvršenje obveze vraćanja, posebno fizički prijevoz iz države članice;
(6) ‚zabrana ulaska’ znači upravna ili sudska odluka ili akt kojim se zabranjuju ulazak i boravak na državnom području države članice za određeno vrijeme, zajedno s odlukom o vraćanju;
[…]
(8) ‚dobrovoljni odlazak’ znači izvršavanje obveze vraćanja u roku koji je određen u tu svrhu u odluci o vraćanju;
[…]”
9 Članak 6. navedene direktive, koji se odnosi na odluke o vraćanju kojima se okončava nezakonit boravak, određuje:
„1. Države članice izdaju odluku o vraćanju u pogledu svakog državljanina treće zemlje koji nezakonito boravi na njihovom državnom području, ne dovodeći u pitanje iznimke iz stavaka od 2. do. 5.
2. Državljani treće zemlje koji nezakonito borave na državnom području države članice a imaju valjanu dozvolu boravka ili drugo odobrenje koje im omogućuje pravo na boravak koju je izdala druga država članica, moraju bez odgode otići na državno područje te druge države članice. U slučaju da državljanin treće države na kojeg se ovaj zahtjev odnosi ne postupi u skladu s ovom odredbom, te u slučaju kad se njegov odlazak zahtijeva odmah iz razloga javnog poretka ili javne sigurnosti, primjenjuje se stavak 1.
[…]”
10 Članak 7., stavak 1. navedene direktive određuje:
„U odluci o vraćanju naznačuje se vrijeme potrebno za dobrovoljni odlazak koje iznosi između sedam i trideset dana […]”
11 Sukladno članku 8. Direktive 2008/115:
„1. Države članice poduzimaju potrebne mjere za izvršenje odluke o vraćanju, ako nije odobreno vrijeme za dobrovoljni odlazak u skladu s člankom 7. stavkom 4. ili ako obveza vraćanja nije izvršena u vremenu za dobrovoljni odlazak, odobren u skladu s člankom 7.
2. Ako je država članica odobrila u skladu s člankom 7. vrijeme za dobrovoljni odlazak, odluka o vraćanju može se izvršiti samo nakon proteka tog vremena, osim ako se pojavi opasnost iz članka 7. stavka 4. tijekom tog vremena.
3. Države članice mogu donijeti posebne upravne ili sudske odluke ili akte u kojima se nalaže udaljavanje.
[…]”
12 Članak 11. stavak 1. iste direktive predviđa:
„Odlukama o vraćanju pridodaje se zabrana ulaska:
(a) ako nije odobreno vrijeme da dobrovoljni odlazak; ili
(b) ako nije poštovana obveza vraćanja.
U drugim se slučajevima odlukama o vraćanju može pridodati zabrana ulaska.”
13 Člankom 21. Direktive 2008/115 uređuju se odnosi između njezinih odredaba i odredaba CISA‑e. U tom se pogledu precizira da se odredbama prethodne direktive zamjenjuju, među ostalim, odredbe članka 23. CISA‑e.
Uredba (EZ) br. 1987/2006
14 Sukladno članku 24. Uredbe (EZ) br. 1987/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 20. prosinca 2006. o uspostavi, djelovanju i korištenju druge generacije Schengenskog informacijskog sustava (SIS II) (SL 2006., L 381, str. 4.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 7., str. 74.):
„1. Podaci o državljanima trećih država za koje je izdano upozorenje u svrhu zabrane ulaska ili boravka unose se na temelju nacionalnog upozorenja koje se temelji na odluci nadležnog upravnog tijela ili suda, u skladu s poslovnikom utvrđenim nacionalnim pravom na temelju pojedinačne prosudbe. Žalbe na ove odluke ulažu se u skladu s nacionalnim zakonodavstvom.
2. Upozorenje se unosi kada se odluka iz stavka 1. temelji na prijetnji javnom redu ili sigurnosti ili nacionalnoj sigurnosti, koju može predstavljati prisutnost državljanina treće zemlje na državnom području države članice. Takva situacija nastaje posebno u slučaju:
(a) državljanina treće zemlje koji je u državi članici osuđen za kazneno djelo za koje je propisana kazna oduzimanja slobode u trajanju od najmanje godinu dana;
[…]
3. Upozorenje se također može unijeti kada se odluka iz stavka 1. temelji na činjenici da se na državljanina treće zemlje primjenjuje mjera protjerivanja, zabrane ulaska ili iseljenja, koja nije ukinuta niti obustavljena i koja sadržava ili je dopunjena zabranom ulaska ili prema potrebi zabranom boravka, na temelju nepoštovanja nacionalnih propisa o ulasku ili boravku državljana treće zemlje.
[…]”
Finsko pravo
15 Sukladno članku 11. stavku 1. točki 5. Ulkomaalaislakija 301/2004 (Zakon o strancima), stranca se, da bi bio primljen na područje Finske, ne smije smatrati opasnošću za javni poredak, javnu sigurnost i zdravlje ili za međunarodne odnose Finske.
16 Na temelju članka 149.b navedenog zakona, državljanin treće zemlje koji nezakonito boravi na državnom području ili čiji je zahtjev za dozvolu boravka odbijen, a koji posjeduje važeću dozvolu boravka ili drugu dozvolu koja mu daje pravo na boravak koju je izdala neka druga država članica Europske unije, dužan se odmah vratiti na područje te druge države članice. U slučaju da dotični državljanin ne postupi u skladu s tom obvezom ili u slučaju kad se njegov odlazak zahtijeva odmah iz razloga javnog poretka ili javne sigurnosti, donosi se odluka o protjerivanju.
17 Člankom 150. stavkom 1. Zakona o strancima dodaje se da odluka o vraćanju stranca može biti popraćena zabranom ulaska. Takva se zabrana donosi ako nije dodijeljen rok za dobrovoljni odlazak, što je slučaj kada se dotična osoba smatra opasnošću za javni poredak ili sigurnost.
18 Osim toga, člankom 150. stavkom 2. tog zakona precizira se da stranac osuđen na kaznu zbog počinjenja teškog kaznenog djela može dobiti zabranu ulaska do daljnjega, ako predstavlja ozbiljnu prijetnju za javni poredak ili javnu sigurnost.
19 Iz članka 150. stavka 3. Zakona o strancima proizlazi da se zabrana ulaska donosi za nacionalno državno područje ako stranac u nekoj drugoj državi schengenskog područja ima dozvolu boravka koja nije povučena.
20 Prilikom ocjene pitanja vraćanja stranca kao i pitanja donošenja zabrane ulaska i njezina trajanja, članak 146. stavak 1. Zakona o strancima nalaže razmatranje svih činjenica na kojima se odluka temelji, a u najmanju ruku trajanja i svrhe boravka stranca u zemlji kao i naravi dozvole boravka izdane u inozemstvu, njegovih veza s Finskom kao i postojanja obiteljskih, kulturnih ili društvenih veza s njegovom državom podrijetla. Ako je vraćanje ili zabrana ulaska kojom je ono popraćeno obrazložena strančevom kriminalnom aktivnošću, mora se voditi računa o težini kaznenog djela kao i o problemima, šteti ili prijetnji koja iz tog djela proizlazi za javnu sigurnost ili sigurnost pojedinaca.
21 Usto, prilikom ocjene pitanja donošenja odluke o zabrani ulaska i njezinu trajanju, članak 146. stavak 2. Zakona o strancima zahtijeva da se vodi računa o očuvanju obiteljskih ili poslovnih veza stranca s Finskom ili drugim državama schengenskog područja, čije bi održavanje bilo pretjerano otežano zabranom ulaska.
Glavni postupak i prethodna pitanja
22 Osoba E ima dozvolu boravka koju je izdala Španjolska i koja vrijedi do 11. veljače 2018. Ona je četrnaest godina živjela u Španjolskoj, gdje ima i obiteljske veze.
23 Osoba E u Finskoj je presudom od 24. siječnja 2014., koja je postala pravomoćna, osuđena na kaznu od pet godina zatvora zbog različitih kaznenih djela povezanih s opojnim drogama.
24 Ured je odlukom od 21. siječnja 2015. naložio vraćanje tužitelja iz glavnog postupka bez odgode u Nigeriju te je uz tu odluku izrekao i zabranu ulaska u schengensko područje do daljnjega.
25 Ured je svoju odluku obrazložio pozivajući se na opasnost za javni poredak i nacionalnu sigurnost koju osoba E predstavlja s obzirom na kaznena djela koja je počinila.
26 U skladu s člankom 25. stavkom 2. CISA‑e, Ured se 26. siječnja 2015. obratio nadležnim španjolskim tijelima kako bi utvrdio jesu li ti razlozi dovoljni za povlačenje dozvole boravka koju je Španjolska izdala tužitelju iz glavnog postupka.
27 Kako nije dobio odgovor navedenih tijela, Ured je 20. lipnja 2016. ponovio svoj upit. Na zahtjev tih tijela, Ured im je dostavio kaznenu presudu kojom je E osuđen. Nakon toga, još su dva zahtjeva Ureda ostala bez rezultata.
28 Suočen s pitanjem zakonitosti odluke o vraćanju tužitelja iz glavnog postupka u njegovu zemlju podrijetla kao i zakonitosti zabrane ulaska u schengensko područje, sud koji je uputio zahtjev pita se o učincima postupka savjetovanja predviđenog člankom 25. stavkom 2. CISA‑e.
29 S jedne strane, iz te odredbe ne proizlazi precizno u kojoj je mjeri taj postupak obvezujući za tijela države članice koja je donijela odluku o vraćanju popraćenu zabranom ulaska. S druge strane, ne precizira se ponašanje koje ta tijela moraju usvojiti u slučaju pasivnosti tijela kojima je upućen zahtjev za savjetovanje.
30 U tim je okolnostima Korkein hallinto‑oikeus (Vrhovni upravni sud, Finska) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1. Ima li obveza savjetovanja između država ugovornica predviđena člankom 25. stavkom 2. [CISA‑e] pravni učinak na koji bi se državljanin treće zemlje mogao pozvati kada država ugovornica protiv njega odredi zabranu ulaska u cjelokupan schengenski prostor te naloži vraćanje u zemlju podrijetla iz razloga jer predstavlja opasnost za javni poredak i javnu sigurnost?
2. Ako je članak 25. stavak 2. [CISA‑e] primjenjiv prilikom zabrane ulaska: treba li savjetovanje provesti prije donošenja odluke o zabrani ulaska ili se savjetovanje može provesti tek nakon donošenja odluke o vraćanju i zabrani ulaska?
3. Ako se savjetovanje može provesti tek nakon donošenja odluke o vraćanju i zabrani ulaska: protivi li se odluka o vraćanju državljanina treće zemlje u njegovu zemlju podrijetla i stupanje na snagu zabrane ulaska u cjelokupni schengenski prostor ako je savjetovanje između država ugovornica još u tijeku i druga država ugovornica nije priopćila namjerava li povući dozvolu boravka državljanina treće zemlje?
4. Kako određena država ugovornica treba postupiti u slučaju kada se država ugovornica koja je izdala dozvolu boravka, unatoč ponavljanim zamolbama, nije očitovala o povlačenju dozvole boravka izdane državljaninu treće zemlje?”
Postupak pred Sudom
31 Sud koji je uputio zahtjev zatražio je da se o ovom zahtjevu za prethodnu odluku odluči u hitnom prethodnom postupku predviđenom člankom 107. Poslovnika Suda. U odgovoru na zahtjev Suda za pojašnjenjima Korkein hallinto‑oikeus (Vrhovni upravni sud) 2. lipnja 2017. precizirao je da je kazna zatvora izrečena osobi E nakon 24. siječnja 2016. preinačena u uvjetnu kaznu i da ona stoga nije podvrgnuta nijednoj mjeri oduzimanja slobode. U tim je okolnostima 8. lipnja 2017. peto vijeće, na prijedlog suca izvjestitelja i nakon saslušanja nezavisne odvjetnice, odlučilo ne uvažiti zahtjev suda koji je uputio zahtjev.
32 Međutim, s obzirom na okolnosti glavnog postupka, predsjednik Suda odlukom od 12. lipnja 2017. dodijelio je ovom predmetu prednost pri odlučivanju, u skladu s člankom 53. stavkom 3. Poslovnika.
O prethodnim pitanjima
Drugo pitanje
33 Svojim drugim pitanjem, koje valja najprije ispitati, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 25. stavak 2. CISA‑e tumačiti na način da, kada neka država ugovornica želi protjerati državljanina treće zemlje koji ima važeću dozvolu boravka koju je izdala druga država ugovornica te mu zabraniti ulazak i boravak u schengenskom području, prva država ugovornica mora prije donošenja odluke o vraćanju popraćene zabranom ulaska protiv tog državljanina pokrenuti postupak savjetovanja predviđen navedenom odredbom, ili taj postupak može pokrenuti i nakon donošenje te odluke.
34 Kako to proizlazi iz teksta većine jezičnih verzija članka 25. stavka 2. podstavka 1. CISA‑e, samo kada je za državljanina treće zemlje koji ima dozvolu boravka izdano upozorenje u Schengenski informacijski sustav u svrhu zabrane ulaska, država ugovornica koja je to upozorenje izdala obvezna se savjetovati s državom ugovornicom koja je izdala dozvolu boravka.
35 Isto tako, članak 25. stavak 2. CISA‑e u drugom podstavku precizira da prva država povlači upozorenje u svrhu zabrane ulaska ako se dozvola boravka ne povuče.
36 Iz navedenoga slijedi da postupak savjetovanja predviđen u navedenom članku 25. stavku 2. u načelu treba pokrenuti samo nakon što je dotični državljanin treće zemlje bio predmet upozorenja izdanog u Schengenski informacijski sustav u svrhu zabrane ulaska te, prema tome, tek nakon što je protiv njega donesena odluka o vraćanju popraćena zabranom ulaska.
37 Međutim, a kako bi se dao potpun odgovor sudu koji je uputio zahtjev, valja dodati da članak 25. stavak 2. CISA‑e ne zabranjuje državi ugovornici koja želi protjerati takvog državljanina treće zemlje te mu zabraniti ulazak i boravak u Schengenskom prostoru da pokrene postupak savjetovanja predviđen u toj odredbi. čak i prije donošenja odluke o vraćanju popraćene zabranom ulaska.
38 Naime, imajući u vidu, s jedne strane, cilj izbjegavanja proturječne situacije u kojoj bi državljanin treće zemlje imao važeću dozvolu boravka koju je izdala država članica, a istodobno bi bio i predmet upozorenja u Schengenski informacijski sustav u svrhu zabrane ulaska – koji se ostvaruje člankom 25. stavkom 2. CISA‑e – i, s druge strane, načelo lojalne suradnje kakvo je utvrđeno u članku 4. stavku 3. UEU‑a, poželjno je da se navedeni postupak savjetovanja pokrene što je ranije moguće.
39 Stoga na drugo upućeno pitanje valja odgovoriti da članak 25. stavak 2. CISA‑e treba tumačiti na način da je državi ugovornici koja namjerava donijeti odluku o vraćanju državljanina treće zemlje koji ima važeću dozvolu boravka koju je izdala druga država ugovornica te mu zabraniti ulazak i boravak u schengenskom području ostavljeno na volju da čak i prije donošenja navedene odluke pokrene postupak savjetovanja predviđen navedenom odredbom, pri čemu se taj postupak u svakom slučaju mora pokrenuti čim je takva odluka donesena.
Treće i četvrto pitanje
40 Svojim trećim i četvrtim pitanjem, koja valja ispitati zajedno, sud koji je uputio zahtjev u biti pita koje posljedice država ugovornica koja je pokrenula postupak savjetovanja na temelju članka 25. stavka 2. CISA‑e treba izvući iz neodgovaranja države ugovornice kojoj se obratila, osobito u pogledu izvršenja odluke o vraćanju i zabrani ulaska u schengenski prostor usvojene u odnosu na državljanina treće zemlje koji ima važeću dozvolu boravka koju je izdala potonja država.
41 Uvodno valja podsjetiti da je CISA – prije nego li je izmijenjena Uredbom br. 562/2006 - utvrđivala osobito uvjete koje moraju ispuniti državljani trećih zemalja za ulazak i boravak kraći od tri mjeseca u schengenskom području. Nasuprot tomu, dozvole boravka trajanja duljeg od 90 dana u najvećem dijelu potpadaju pod nacionalno zakonodavstvo država članica, ne dovodeći u pitanje uvjete ulaska. Osim toga, izdavanje države ugovornice dozvole boravka, u skladu s člankom 21. CISA‑e, daje njezinu imatelju pravo slobodno se kretati tijekom razdoblja od najviše tri mjeseca na području drugih država ugovornica, pod uvjetom da isti ispunjava uvjete navedene u tom članku.
42 Direktiva 2008/115, sukladno članku 1., utvrđuje zajedničke standarde i postupke koji se imaju primjenjivati u državama članicama za vraćanje državljana trećih zemalja koji nemaju zakonit boravak. Kako navodi njezina uvodna izjava 14., ona učincima nacionalnih mjera za vraćanje daje europsku dimenziju ustanovljavanjem zabrane ulaska koja isključuje ulazak i boravak na području svih država članica.
43 Iz svih prethodno navedenih razmatranja proizlazi da svaka odluka koju donese neka država članica u pogledu ulaska i boravka državljanina treće zemlje sukladno Uredbi br. 562/2006, kao i svaka odluka o vraćanju i zabrani ulaska takvog državljanina koju je donijela takva država članica na temelju Direktive 2008/115 proizvodi učinke za druge države članice i druge države ugovornice CISA‑e.
44 U tom kontekstu, članak 23. stavci 2. i 4. CISA‑e uređuje situaciju u kojoj državljanin treće zemlje nezakonito boravi na području neke države ugovornice, ali usto ima i dozvolu boravka koju je izdala druga država ugovornica. Međutim, iz članka 21. Direktive 2008/115, koji uređuje odnos između te direktive i CISA‑e, proizlazi da je navedeni članak 23. zamijenjen odredbama navedene direktive.
45 U tom pogledu članak 6. stavak 2. Direktive 2008/115 predviđa, po uzoru na članak 23. stavke 2. do 4. CISA‑e, obvezu za državljanina treće zemlje koji se nezakonito nalazi na području države članice da bez odgode ode na državno područje države članice koja mu je izdala dozvolu boravka i da se, u slučaju da taj državljanin ne poštuje tu odredbu ili kad se njegov odlazak zahtijeva odmah iz razloga javnog poretka ili javne sigurnosti, mora donijeti odluka o njegovu vraćanju.
46 Kako je to istaknula nezavisna odvjetnica u točki 63. svojeg mišljenja, iz navedenog proizlazi da, u situaciji u kojoj državljanin treće zemlje koji ima dozvolu boravka koju je izdala jedna država članica nezakonito boravi na području druge države članice, istomu valja dopustiti da otputuje u državu članicu koja mu je izdala dozvolu boravka, a ne ga odmah obvezati na povratak u državu podrijetla, osim ako, posebice, to ne zahtijevaju javni poredak ili nacionalna sigurnost.
47 U ovom predmetu valja podsjetiti da osoba E, koja ima važeću dozvolu boravka koju je izdala Kraljevina Španjolska, nezakonito boravi na državnom području Finske, da je u odnosu na nju donesena odluka o vraćanju popraćena zabranom ulaska u schengensko područje zbog toga što je finska tijela smatraju prijetnjom za javni poredak i nacionalnu sigurnost, da su ta tijela 26. siječnja 2015. pokrenula postupak savjetovanja predviđen člankom 25. stavkom 2. CISA‑e i da od tada španjolska tijela još uvijek nisu iznijela svoje namjere u pogledu održavanja na snazi ili povlačenja dozvole boravka osobe E.
48 Kada je riječ, s jedne strane, o mogućnosti finskih tijela da donesu odluku o vraćanju popraćenu zabranom ulaska protiv osobe E u navedenim okolnostima, iz samog teksta članka 6. stavka 2. Direktive 2008/115 proizlazi da su ta tijela bila obvezna donijeti takvu odluku o vraćanju te je, na temelju članka 11. iste direktive, popratiti zabranom ulaska, ako javni poredak i nacionalna sigurnost to zahtijevaju, što je dužan provjeriti nacionalni sud s obzirom na relevantnu sudsku praksu Suda (vidjeti u tom smislu presudu od 11. lipnja 2015., Zh. i O., C‑554/13, EU:C:2015:377, t. 50. do 52. i 54.).
49 U tom slučaju treba podsjetiti da je država članica obvezna ocijeniti pojam „opasnost za javni poredak” u smislu Direktive 2008/115 na pojedinačnoj osnovi, kako bi provjerila predstavlja li osobno ponašanje državljanina treće zemlje stvarnu i trenutačnu opasnost za javni poredak, pri čemu jednostavna okolnost da je navedeni državljanin bio predmet kaznene osude sama po sebi ne dostaje za dokazivanje takve opasnosti (vidjeti u tom smislu presudu od 11. lipnja 2015., Zh. i O., C‑554/13, EU:C:2015:377, t. 50. i 54.).
50 S druge strane, što se tiče mogućnosti navedenih tijela da donesu takvu odluku u okolnostima predmeta iz glavnog postupka, valja smatrati da, u skladu s člankom 8. Direktive 2008/115, finska tijela imaju pravo bez odgode pristupiti protjerivanju osobe E, čime se ne dovodi u pitanje njezina mogućnost da ostvaruje prava koja ima na temelju dozvole boravka koju su joj izdala španjolska tijela, na način da se kasnije uputi u Španjolsku. Okolnost da postupak savjetovanja predviđen u članku 25. stavku 2. CISA‑e još traje ne dovodi u pitanje takvo tumačenje.
51 Članak 25. stavak 2. CISA‑e se ne protivi ni tomu da se izda upozorenje u Schengenski informacijski sustav u svrhu zabrane ulaska iako postupak savjetovanja predviđen navedenom odredbom još traje, kako to proizlazi iz točke 39. ove presude. Međutim, drugi podstavak te odredbe predviđa da se upozorenje mora povući „ako se dozvola boravka ne povuče”.
52 U tom pogledu valja podsjetiti da se člankom 25. stavkom 2. CISA‑e želi spriječiti, njime predviđenim postupkom savjetovanja, nastanak situacija u kojima bi – u odnosu na istog državljanina treće zemlje – supostojali upozorenje u svrhu zabrane ulaska koje je izdala jedna država ugovornica i valjana dozvola boravka koju je izdala druga država ugovornica.
53 Stoga su tijela države članice od kojih se traži savjetovanje obvezna, u skladu s načelom lojalne suradnje iz članka 4. stavka 3. UEU‑a, zauzeti stav o održavanju na snazi ili povlačenju dozvole boravka dotičnog državljanina treće zemlje, i to u razumnom roku, prilagođenom okolnostima slučaja, koji je takav da im ostavlja nužno vrijeme za prikupljanje relevantnih informacija (vidjeti po analogiji presudu od 5. travnja 2016., Aranyosi i Căldăraru, C‑404/15 i C‑659/15 PPU, EU:C:2016:198, t. 97.).
54 No u ovom je predmetu očito da španjolska tijela nisu poštovala takav rok. S obzirom na to, kada takav rok istekne, ako ta tijela nisu formalno povukla predmetnu valjanu dozvolu boravka – i kako bi se izbjeglo produljenje proturječne situacije kakva je navedena u točki 52. ove presude kao i pravna nesigurnost koju za dotičnog državljanina treće zemlje takva situacija donosi – na finskim je tijelima da povuku upozorenje u svrhu zabrane ulaska i, u slučaju potrebe, da državljanina treće zemlje upišu na svoj nacionalni popis upozorenja.
55 Imajući u vidu sve navedeno, na treće i četvrto pitanje valja odgovoriti da članak 25. stavak 2. CISA‑e treba tumačiti na način da ne sprečava izvršenje odluke o vraćanju popraćene zabranom ulaska koju je donijela država ugovornica protiv državljanina treće zemlje koji ima važeću dozvolu boravka koju je izdala druga država ugovornica, iako postupak savjetovanja predviđen tom odredbom još traje, ako država ugovornica koja izdaje upozorenje može valjano smatrati da navedeni državljanin predstavlja prijetnju javnom poretku ili nacionalnoj sigurnosti, pri čemu se ne dovodi u pitanje njegova mogućnost da ostvaruje prava koja ima na temelju navedene dozvole boravka na način da se kasnije uputi na područje te druge države ugovornice. Međutim, po proteku razumnog roka nakon početka postupka savjetovanja i u slučaju nepostojanja odgovora konzultirane države ugovornice, država ugovornica koja je izdala upozorenje u svrhu zabrane ulaska isto mora povući i, u slučaju potrebe, upisati državljanina treće zemlje na nacionalni popis upozorenja.
Prvo pitanje
56 Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 25. stavak 2. CISA‑e tumačiti na način da se državljanin treće zemlje koji ima važeću dozvolu boravka koju je izdala država ugovornica i u odnosu na kojeg je donesena odluka o vraćanju popraćena zabranom ulaska u drugu državu članicu može pred nacionalnim sudom pozivati na pravne učinke koji proizlaze iz postupka savjetovanja predviđenog tom odredbom.
57 U tom pogledu, iako ta odredba uređuje postupak između država ugovornica, činjenica je da ona može imati konkretnog utjecaja na prava i interese pojedinaca.
58 Naime, valja podsjetiti da ta odredba jasno, precizno i bezuvjetno predviđa postupak savjetovanja koji obvezno mora pokrenuti država ugovornica koja želi zabraniti ulazak u schengensko područje državljaninu treće zemlje koji ima valjanu dozvolu boravka koju je izdala druga država ugovornica. Osim toga, ako druga država smatra da dozvolu boravka koju je izdala treba održati na snazi, iz toga proizlazi obveza za prvu državu – koja je također jasna, precizna i bezuvjetna – da povuče upozorenje u svrhu zabrane ulaska i da ga preinači, ovisno o okolnostima, u upozorenje sa svojeg nacionalnog popisa.
59 U tim okolnostima valja smatrati da se pojedinac kao što je osoba E ima pravo pred nacionalnim sudom pozivati na postupak savjetovanja predviđen člankom 25. stavkom 2. CISA‑e i osobito na obvezu države koja je izdala upozorenje da pokrene taj postupak te, ovisno o njegovu rezultatu, na obvezu povlačenja upozorenja u svrhu zabrane ulaska u schengensko područje koje se na njega odnosi.
60 Stoga na prvo pitanje valja odgovoriti da članak 25. stavak 2. CISA‑e treba tumačiti na način da se državljanin treće zemlje koji ima važeću dozvolu boravka koju je izdala jedna država ugovornica i u odnosu na kojeg je u drugoj državi ugovornici donesena odluka o vraćanju popraćena zabranom ulaska može pred nacionalnim sudom pozivati na pravne učinke koji proizlaze iz postupka savjetovanja koji je obvezna pokrenuti država ugovornica koja je izdala upozorenje kao i na zahtjeve koji iz toga proizlaze.
Troškovi
61 Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenog, Sud (peto vijeće) odlučuje:
1. Članak 25. stavak 2. Konvencije o provedbi Schengenskog sporazuma od 14. lipnja 1985. između vlada država Gospodarske unije Beneluksa, Savezne Republike Njemačke i Francuske Republike o postupnom ukidanju kontrola na zajedničkim granicama, potpisane u Schengenu 19. lipnja 1990., a koja je stupila na snagu 26. ožujka 1995., treba tumačiti na način da je državi ugovornici koja namjerava donijeti odluku o vraćanju državljanina treće zemlje koji ima važeću dozvolu boravka koju je izdala druga država ugovornica te mu zabraniti ulazak i boravak u schengenskom području ostavljeno na volju da čak i prije donošenja navedene odluke pokrene postupak savjetovanja predviđen navedenom odredbom, pri čemu se taj postupak u svakom slučaju mora pokrenuti čim je takva odluka donesena.
2. Članak 25. stavak 2. Konvencije o primjeni Schengenskog sporazuma treba tumačiti na način da ne sprečava izvršenje odluke o vraćanju popraćene zabranom ulaska koju je donijela država ugovornica protiv državljanina treće zemlje koji ima važeću dozvolu boravka koju je izdala druga država ugovornica, iako postupak savjetovanja predviđen tom odredbom još traje, ako država ugovornica koja izdaje upozorenje može valjano smatrati da navedeni državljanin predstavlja prijetnju javnom poretku ili nacionalnoj sigurnosti, pri čemu se ne dovodi u pitanje njegova mogućnost da ostvaruje prava koja ima na temelju navedene dozvole boravka na način da se kasnije uputi na područje te druge države ugovornice. Međutim, po proteku razumnog roka nakon početka postupka savjetovanja i u slučaju nepostojanja odgovora konzultirane države ugovornice, država ugovornica koja je izdala upozorenje u svrhu zabrane ulaska isto mora povući i, u slučaju potrebe, upisati državljanina treće zemlje na nacionalni popis upozorenja.
3. Članak 25. stavak 2. Konvencije o primjeni Schengenskog sporazuma valja tumačiti na način da se državljanin treće zemlje koji ima važeću dozvolu boravka koju je izdala jedna država ugovornica i u odnosu na kojeg je u drugoj državi ugovornici donesena odluka o vraćanju popraćena zabranom ulaska može pred nacionalnim sudom pozivati na pravne učinke koji proizlaze iz postupka savjetovanja koji je obvezna pokrenuti država ugovornica koja je izdala upozorenje kao i na zahtjeve koji iz toga proizlaze.
Potpisi