Asunto T‑716/17
Germanwings GmbH
contra
Comisión Europea
Sentencia del Tribunal General (Sala Primera ampliada) de 13 de mayo de 2020
«Ayudas de Estado — Sector aéreo — Ayuda concedida por Italia en favor de los aeropuertos de Cerdeña — Decisión por la que se declara la ayuda parcialmente compatible y parcialmente incompatible con el mercado interior — Imputabilidad al Estado — Beneficiarios — Ventaja en favor de las compañías aéreas con las que se celebran los contratos — Principio del operador privado en una economía de mercado — Perjuicio para los intercambios comerciales entre Estados miembros — Perjuicio para la competencia — Obligación de motivación — Régimen de ayudas — Ayuda de minimis — Recuperación»
1. Procedimiento judicial — Alegación de motivos nuevos en el curso del proceso — Ampliación de un motivo enunciado anteriormente — Admisibilidad
(Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, art. 84)
(véanse los apartados 61 y 64)
2. Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Concesión imputable al Estado de una ventaja mediante fondos estatales — Medidas destinadas a mejorar los servicios aéreos de una región insular y a promocionar dicha región como destino turístico — Reembolso por el Estado de los importes abonados por las entidades gestoras de aeropuertos a las compañías aéreas en virtud de acuerdos que persiguen esos objetivos — Inclusión
(Art. 107 TFUE, ap. 1)
(véanse los apartados 65 a 106)
3. Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Concesión de ventajas imputable al Estado — Ayudas otorgadas por entidades regionales o locales — Inclusión — Ventajas concedidas por medio de organismos distintos del Estado — Aplicación del criterio del control público — Implicación de las autoridades públicas en la adopción de las medidas y en el control de su aplicación — Inclusión
(Art. 107 TFUE, ap. 1)
(véanse los apartados 66, 81 a 85, 96 a 99 y 102)
4. Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Ayudas procedentes de fondos estatales — Concepto de fondos estatales — Fondos abonados por una entidad regional a entidades gestoras de aeropuertos y utilizados por estas para remunerar a las compañías aéreas — Inclusión — Requisitos — Control público ejercido sobre la concesión de la ventaja
(Art. 107 TFUE, ap. 1)
(véanse los apartados 74 a 78)
5. Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Apreciación según el criterio del inversor privado — Relaciones contractuales entre las entidades gestoras de aeropuertos y las compañías aéreas — Aplicación de un régimen de ayudas por una entidad gestora de aeropuertos que no es propiedad del Estado — Exclusión
(Art. 107 TFUE, ap. 1)
(véanse los apartados 124, 125, 131 y 132)
6. Procedimiento judicial — Escrito de interposición del recurso — Requisitos de forma — Exposición sumaria de los motivos invocados — Enunciación abstracta — Inadmisibilidad
[Estatuto del Tribunal de Justicia, arts. 21, párr. 1, y 53, párr. 1; Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, art. 76, letra d)]
(véanse los apartados 145 y 148)
7. Ayudas otorgadas por los Estados — Perjuicio para los intercambios comerciales entre Estados miembros — Perjuicio para la competencia — Criterios de apreciación — Alcance de la carga de la prueba que recae en la Comisión
(Art. 107 TFUE, ap. 1)
(véanse los apartados 155 y 156)
8. Ayudas otorgadas por los Estados — Examen por la Comisión — Examen global de un régimen de ayudas — Procedencia — Obligación que recae en la Comisión de apreciar individualmente la situación de determinados beneficiarios — Inexistencia — Comprobación que incumbe realizar a las autoridades nacionales cuando ejecutan la Decisión
(Arts. 107 TFUE y 108 TFUE)
(véanse los apartados 157, 167, 170 a 173 y 183)
9. Ayudas otorgadas por los Estados — Decisión de la Comisión por la que se declara la incompatibilidad de una ayuda con el mercado interior — Obligación de motivación — Alcance
(Arts. 108 TFUE y 296 TFUE)
(véase el apartado 159)
Resumen
En la sentencia Germanwings/Comisión (T‑716/17), dictada el 13 de mayo de 2020, el Tribunal, pronunciándose en Sala ampliada a cinco jueces, desestimó el recurso interpuesto por Germanwings GmbH (en lo sucesivo, «demandante») por el que se solicitaba la anulación de la Decisión de la Comisión Europea de 29 de julio de 2016 que declaró parcialmente incompatible con el mercado interior la ayuda concedida por Italia en favor de diferentes compañías aéreas que operaban en Cerdeña. (1) Conforme a esta Decisión, el régimen de apoyo establecido, en Italia, por la Región Autónoma de Cerdeña (en lo sucesivo, «Región») con vistas al desarrollo del transporte aéreo no constituía una ayuda de Estado concedida a las entidades gestoras de aeropuertos de Cerdeña, sino a las compañías aéreas de que se trataba.
El 13 de abril de 2010, la Región había adoptado la Ley n.º 10/2010, (2) ulteriormente notificada por Italia a la Comisión en aplicación del artículo 108 TFUE, apartado 3, que autorizaba la financiación de los aeropuertos de la isla con vistas al desarrollo del transporte aéreo, en particular, por medio de la desestacionalización de las conexiones aéreas con Cerdeña. Esta Ley se aplicó a través de una serie de medidas adoptadas por el Ejecutivo de la Región, entre las que se encontraba la Decisión n.º 29/36 del Consejo Regional de 29 de julio de 2010 (en lo sucesivo, conjuntamente con las disposiciones pertinentes de la Ley n.º 10/2010, «medidas controvertidas»). Las medidas controvertidas preveían, en particular, la celebración por las entidades gestoras de aeropuertos de acuerdos con las compañías aéreas con vistas a mejorar los servicios aéreos de la isla y garantizar su promoción como destino turístico. Asimismo, las referidas medidas determinaban bajo qué requisitos y modalidades los importes abonados a las compañías aéreas en virtud de tales acuerdos serían reembolsados por la Región a las entidades gestoras de aeropuertos.
El 29 de julio de 2016, la Comisión adoptó la Decisión por la que se declaraba el régimen de ayudas establecido por las medidas controvertidas parcialmente incompatible con el mercado interior y ordenaba que las ayudas de que se trataba fueran recuperadas de las compañías aéreas consideradas beneficiarias, entre las que se encontraba la demandante. En apoyo de su recurso de anulación, esta última invocaba varios motivos, basados, en particular, en diferentes errores de Derecho por lo que atañe al concepto de ayuda de Estado y al carácter de minimis del importe recibido.
Para empezar, el Tribunal desestimó el primer motivo basado en una infracción del artículo 107 TFUE, apartado 1, en la medida en que la Comisión supuestamente no había demostrado la existencia de una ayuda de Estado, al no haber investigado si las entidades gestoras de aeropuertos habían actuado como un operador privado en una economía de mercado.
En efecto, contrariamente a lo que sostiene la demandante, fue la Región, y no las entidades gestoras de aeropuertos, la que dio lugar a la ventaja cuestionada por la demandante. A este respecto, el Tribunal confirmó, en primer lugar, que los pagos efectuados por las entidades gestoras de aeropuertos a las compañías aéreas en virtud de los acuerdos celebrados representaban una movilización de fondos estatales, ya que los fondos abonados por la Región a las entidades gestoras de aeropuertos habían sido los utilizados para realizar los antedichos pagos, entre los que se encontraba el recibido por la demandante. Para sostener esta conclusión, el Tribunal se basó principalmente en el análisis de las modalidades previstas por las medidas controvertidas para que la Región reembolsase los pagos realizados por las entidades gestoras de aeropuertos a las compañías aéreas en virtud de los acuerdos celebrados. Así, el Tribunal señaló que existía un mecanismo de control que supeditaba el reembolso, por lo demás escalonado, de los fondos comprometidos a que se presentasen informes contables y justificantes que demostrasen la conformidad de los acuerdos, en virtud de los cuales se habían efectuado los pagos, con los objetivos perseguidos por la Ley n.º 10/2010, así como su correcta ejecución. Por otro lado, la propia demandante había señalado que el pago recibido había sido «financiado» por la Región.
En segundo lugar, por lo que respecta a la imputabilidad a la Región de los contratos celebrados por las entidades gestoras de aeropuertos con las compañías aéreas y de los pagos realizados a estas últimas, el Tribunal señaló que el nivel de control ejercido por el Estado sobre la concesión de una ventaja, como se desprende, en particular, del contexto de la medida en cuestión, de su alcance, de su contenido o de las condiciones que establezca, debe también tenerse en cuenta para determinar la implicación de las autoridades públicas en su adopción, sin lo cual no cabe imputarles la ventaja concedida. Al examinar la Decisión impugnada a la luz de estos criterios, el Tribunal consideró entonces que, en el caso de que se trata, el nivel de control ejercido por la Región sobre la concesión de los fondos a las compañías aéreas demostraba de modo suficiente en Derecho su implicación en la puesta a disposición de los fondos. En efecto, aunque las modalidades precisas de asignación de los fondos obtenidos por cada una de las entidades gestoras de aeropuertos no estaban determinadas en la Ley n.º 10/2010, no es menos cierto que las decisiones adoptadas por el Ejecutivo regional en aplicación de dicha Ley permitieron a la Región ejercer un estrecho control sobre los comportamientos de las entidades gestoras de aeropuertos que decidieron solicitar las medidas de financiación previstas en el marco del régimen de ayudas controvertido, ya sea mediante la aprobación previa de sus planes de actividades o mediante las condiciones exigidas para el reembolso de los importes abonados por las antedichas entidades gestoras a las compañías aéreas. Según el Tribunal, el ejercicio de ese control por la Región demostraba que le eran imputables las medidas de financiación de que se trataba, sin que esta conclusión pudiera ser puesta en entredicho ni por la posibilidad que tenían las entidades gestoras de aeropuertos de solicitar o no fondos a la Región, en función de consideraciones económicas que incumbía a cada una de ellas tener en cuenta, ni por el supuesto carácter de empresa pública de una entidad gestora de aeropuertos determinada. Por consiguiente, el Tribunal aprobó la decisión de la Comisión de concluir que las entidades gestoras de aeropuertos podían ser consideradas intermediarias entre la Región y las compañías aéreas, al haber transferido íntegramente los fondos recibidos de la Región y actuado, de ese modo, conforme a las instrucciones recibidas de dicha Región a través de los planes de actividades aprobados por esta.
En tercer lugar, el Tribunal consideró que la Comisión había actuado correctamente al no examinar las transacciones efectuadas entre las compañías aéreas y las entidades gestoras de aeropuertos a la luz del criterio del operador privado en una economía de mercado. En efecto, esas entidades gestoras, que no eran propiedad de la Región, se habían limitado esencialmente a aplicar el régimen de ayudas controvertido establecido por esta. Por tanto, los elementos presentados por la demandante en relación con la rentabilidad adicional de su contrato con una entidad gestora de aeropuertos carecían de pertinencia. Asimismo, el Tribunal precisó que, en cualquier caso, la participación de la demandante en la financiación de una campaña de promoción que dio lugar a un pago en virtud de las medidas controvertidas no permitía deducir de ello que el pago recibido por esta última no diera lugar a la concesión de una ventaja, ya que, aunque la demandante y la Región, por medio de la referida entidad gestora, cofinanciaban esa campaña, no participaban en ella en condiciones comparables.
A continuación, el Tribunal desestimó el segundo motivo, basado en una infracción del artículo 107 TFUE, apartado 1, en la medida en que la Comisión supuestamente no demostró que la ayuda de la que se benefició la demandante falseaba o amenazaba falsear la competencia y afectaba a los intercambios comerciales entre los Estados miembros. A este respecto, para empezar, el Tribunal excluyó que la demandante pudiera invocar útilmente el importe limitado del pago que obtuvo de una entidad gestora de aeropuertos determinada, dado que su argumentación de que la existencia de una ayuda debería haberse examinado al nivel de esa entidad gestora ya había sido rechazada por infundada. Asimismo, en el supuesto de que la demandante pretendiese, de ese modo, cuestionar la calificación de las medidas controvertidas como «régimen de ayudas» en el sentido del artículo 1, letra d), del Reglamento 2015/1589, (3) el Tribunal consideró que esa argumentación era inadmisible por no haberse presentado de manera suficientemente clara y precisa en el propio escrito de interposición del recurso. En cualquier caso, esa argumentación no podía prosperar, ya que las entidades gestoras de aeropuertos tan solo eran meras intermediarias en la aplicación del régimen de ayudas controvertido y, por tanto, no disponían de ningún margen de apreciación en la determinación de los elementos esenciales de la ayuda en cuestión ni en lo que atañe a la oportunidad de su concesión. El desempeño de ese papel le correspondía al Ejecutivo de la Región. En todo lo demás, el Tribunal consideró que la Comisión había motivado suficientemente por qué el régimen de ayudas garantizaba una ventaja significativa a los beneficiarios con respecto a sus competidores y podía beneficiar sustancialmente a las empresas que participasen en los intercambios comerciales entre los Estados miembros.
Finalmente, el Tribunal desestimó el tercer motivo, basado en un error relativo a que la Comisión no examinó si el pago recibido por la demandante constituía una ayuda de minimis en el sentido del Reglamento n.º 1998/2006. (4) Tras recordar que, en el marco del examen de un régimen de ayudas, la Comisión puede limitarse a examinar las características del régimen de que se trate, y que no está obligada a efectuar un análisis de la ayuda concedida en cada caso individual sobre la base de ese régimen, el Tribunal subrayó que corresponde a las autoridades nacionales comprobar la situación individual de cada empresa afectada por una operación de recuperación. De ello se derivaba, a su entender, que, en este asunto, no incumbía a la Comisión examinar el eventual carácter de minimis del pago recibido por la demandante, de modo que las alegaciones esgrimidas por esta a este respecto eran inoperantes. Asimismo, el Tribunal consideró que la identificación de la demandante como beneficiaria en la parte dispositiva de la Decisión impugnada no tenía incidencia en las obligaciones de las autoridades italianas a este respecto.