CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOMNUL MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA
prezentate la 26 noiembrie 2019(1)
Cauzele conexate C‑566/19 PPU și C‑626/19 PPU
Parquet général du Grand‑Duché de Luxembourg
împotriva
JR
[cerere de decizie preliminară formulată de Cour d’appel (Chambre du conseil) (Curtea de Apel, Camera de consiliu, Luxemburg)]
și
Openbaar Ministerie
împotriva
YC
[cerere de decizie preliminară formulată de rechtbank Amsterdam (Tribunalul din Amsterdam, Țările de Jos)]
„Întrebare preliminară – Cooperare polițienească și judiciară în materie penală – Decizia‑cadru 2002/584/JAI – Mandat european de arestare – Autoritate judiciară emitentă – Independența Ministerului Public – Mandat european de arestare emis de un procuror francez – Minister Public responsabil, pe de o parte, cu efectuarea urmăririi penale și, pe de altă parte, cu verificarea condițiilor de emitere și a caracterului proporțional al unui mandat european de arestare – Condiția existenței unei căi de atac jurisdicționale eficiente împotriva deciziei unui procuror de emitere a unui mandat european de arestare”
1. Curtea se confruntă din nou cu trimiteri preliminare în cadrul cărora va trebui să stabilească dacă Ministerul Public (în speță, din Republica Franceză) poate fi considerat drept „autoritate judiciară emitentă” a unui mandat european de arestare (MEA), în sensul articolului 6 alineatul (1) din Decizia‑cadru 2002/584/JAI(2).
2. Îndoielile suscitate de o instanță din Luxemburg (cauza C‑566/19 PPU), precum și de o instanță din Țările de Jos (cauza C‑626/19 PPU) se referă în special la interpretarea care trebuie dată Hotărârii Curții OG și PI (Parchetele din Lübeck și Zwickau)(3).
3. Aceleași îndoieli au fost invocate referitor la Ministerul Public din Suedia (cauza C‑625/19 PPU) și la Ministerul Public din Belgia (cauza C‑627/19 PPU), cu privire la care concluziile noastre sunt prezentate în aceeași zi.
4. Chiar dacă poziția noastră de principiu rămâne cea pe care am susținut‑o în cauza OG (Parchetul din Lübeck) și în cauza PI (Parchetul din Zwickau)(4), precum și în cauza PF (procurorul general al Lituaniei)(5), în prezentele concluzii vom analiza Hotărârea OG și PI, precum și hotărârea pronunțată la 9 octombrie 2019(6) într‑o altă cauză similară.
I. Cadrul juridic
A. Dreptul Uniunii
5. Facem trimitere la considerentele (5), (6), (8), (10) și (12), precum și la articolele 1 și 9 din decizia‑cadru, care sunt redate în Concluziile prezentate în cauzele conexate OG și PI (Parchetele din Lübeck și Zwickau).
B. Legislația națională. Codul de procedură penală(7)
6. În capitolul Ia („Cu privire la competențele ministrului justiției”) din titlul I („Cu privire la autoritățile care se ocupă de politica penală, de sesizarea cu acțiunea penală și de instrucție”) din volumul I din CPP, la articolul 30 se prevede că:
„Ministrul justiției îndeplinește politica penală stabilită de guvern, asigurând coerența punerii în aplicare a acesteia pe teritoriul Republicii.
În acest scop, acesta adresează instrucțiuni generale magistraților Ministerului Public.
Ministrul nu le poate adresa acestora nicio instrucțiune în cauze individuale.
În fiecare an, acesta publică un raport privind punerea în aplicare a politicii penale stabilite de guvern, precizând condițiile punerii în executare a acestei politici și instrucțiunile generale emise în temeiul celui de al doilea paragraf. Acest raport este transmis Parlamentului și poate ocaziona dezbateri în Adunarea Națională și în Senat.”
7. În secțiunea 2 („Atribuțiile procurorului general de pe lângă curțile de apel”) din capitolul II din titlul I sus‑menționat din volumul I, la articolul 36 se prevede:
„Procurorul general [de pe lângă curțile de apel] poate da ordin procurorilor Republicii, prin instrucțiuni scrise și depuse la dosarul cauzei, să efectueze urmărirea penală sau să dispună începerea urmăririi penale ori să sesizeze instanța competentă cu privire la astfel de cereri scrise pe care procurorul general le consideră oportune.”
II. Litigiile și întrebările preliminare
A. Cauza C‑566/19 PPU
8. La 24 aprilie 2019, procuroarea adjunctă din cadrul parquet du Tribunal de grande instance de Lyon (Parchetul de pe lângă Tribunalul de Mare Instanță din Lyon, Franța) a emis un MEA pentru efectuarea urmăririi penale împotriva lui JR.
9. Prin decizia din 19 iunie 2019, chambre du conseil du tribunal d’arrondissement (Camera de consiliu a Tribunalului Districtual din Luxemburg) a decis că este necesară predarea lui JR autorităților franceze.
10. JR a atacat această decizie la instanța de trimitere solicitând, cu privire la ceea ce interesează în speță, declararea nulității MEA deoarece autoritatea emitentă nu este o „autoritate judiciară” în sensul articolului 6 alineatul (1) din decizia‑cadru. Acesta a susținut că Ministerul Public francez poate primi instrucțiuni indirecte din partea puterii executive, ceea ce nu ar fi în conformitate cu criteriile stabilite de Curtea de Justiție în acest domeniu.
11. În aceste condiții, Cour d’appel (Chambre du conseil) [Curtea de Apel (Camera de consiliu), Luxemburg] a hotărât să adreseze următoarea întrebare preliminară:
„Ministerul Public francez de pe lângă instanța de instrucție sau de judecată, care are competența în Franța să emită un mandat de arestare european în temeiul dreptului acestui stat, poate fi considerat o autoritate judiciară emitentă, în sensul autonom vizat la articolul 6 alineatul (1) din decizia‑cadru […], în ipoteza în care acesta trebuie să verifice respectarea condițiilor necesare pentru emiterea unui mandat european de arestare și să analizeze proporționalitatea acestuia având în vedere circumstanțele dosarului de urmărire penală, fiind în același timp autoritatea responsabilă cu efectuarea urmăririi penale în aceeași cauză?”
B. Cauza C‑626/19 PPU
12. La data de 27 martie 2019, procurorul de pe lângă Tribunal de grande instance de Tours (Tribunalul de Mare Instanță din Tours, Franța) a emis un MEA pentru efectuarea urmăririi penale împotriva lui YC care a fost arestat la 5 aprilie 2019 în Țările de Jos.
13. Rechtbank Amsterdam (Tribunalul din Amsterdam, Țările de Jos), chemat să se pronunțe cu privire la executarea MEA, adresează următoarele întrebări preliminare:
„1) Un procuror care participă la administrarea justiției în statul membru emitent, care acționează în mod independent în exercitarea funcțiilor sale inerente emiterii unui mandat european de arestare și care a emis un MEA, poate fi considerat drept autoritate judiciară emitentă în sensul articolului 6 alineatul (1) din Decizia‑cadru […], dacă o instanță a verificat, în statul membru emitent, condițiile pentru emiterea unui MEA și în special proporționalitatea acesteia, înaintea deciziei efective a procurorului de a emite MEA?
2) În cazul unui răspuns negativ la prima întrebare preliminară, este îndeplinită condiția prevăzută la punctul 75 din Hotărârea OG și PI (Parchetele din Lübeck și Zwickau) ca decizia procurorului de a emite un MEA și în special proporționalitatea unei astfel de decizii să facă obiectul unei căi de atac jurisdicționale care îndeplinește pe deplin cerințele inerente unei protecții jurisdicționale efective dacă persoana căutată, după predarea efectivă a acesteia, are posibilitatea de a recurge la o procedură judiciară în care poate fi invocată nulitatea MEA la instanța din statul membru emitent și în care această instanță examinează, printre altele, proporționalitatea deciziei de emitere a acestui MEA?”
III. Procedura în fața Curții și poziția părților
14. Cauza C‑566/19 a fost înregistrată la grefa Curții la 25 iulie 2019, fără ca instanța de trimitere să fi solicitat judecarea acesteia potrivit procedurii preliminare de urgență.
15. Cauza C‑626/19 PPU a fost înregistrată la grefa Curții la 22 august 2019. Având în vedere starea privativă de libertate a lui YC hotărâtă în acțiunea principală, instanța de trimitere a solicitat aplicarea procedurii preliminare de urgență.
16. Curtea a dispus soluționarea în procedură de urgență a ambelor cauze și conexarea acestora în vederea soluționării lor și a pronunțării unei hotărâri.
17. Au formulat observații scrise JR, guvernele francez și neerlandez, procurorul general al Luxemburgului, Ministerul Public neerlandez și Comisia.
18. Ședința a avut loc la data de 24 octombrie 2019, aceasta derulându‑se și pentru cauzele C‑625/19 PPU și C‑627/19 PPU. La ședință au fost prezenți JR, YC, XD, ZB, procurorul general al Luxemburgului, Ministerul Public neerlandez, guvernele neerlandez, francez, suedez, belgian, irlandez, spaniol, italian și finlandez, precum și Comisia.
IV. Analiză
A. Observații preliminare
19. Obiectul celor două trimiteri preliminare este de a stabili dacă Ministerul Public francez este o „autoritate judiciară emitentă” în sensul articolului 6 alineatul (1) din decizia‑cadru. Fiecare dintre ele formulează această întrebare dintr‑o perspectivă diferită:
– Instanța luxemburgheză se întreabă dacă Ministerul Public francez îndeplinește condiția referitoare la independență pe care autoritatea emitentă a unui MEA trebuie să o îndeplinească.
– Instanța neerlandeză pornește de la premisa independenței Ministerului Public francez, dar pune la îndoială că MEA pe care le poate emite sunt supuse unui control jurisdicțional.
20. Astfel cum am subliniat deja, aceste întrebări survin în contextul problemelor pe care le ridică Hotărârea OG și PI (Parchetele din Lübeck și Zwickau) pentru instanțele de trimitere, îndeosebi când susține că noțiunea de „autoritate judiciară emitentă” prevăzută la articolul 6 alineatul (1) din directiva‑cadru „nu vizează parchetele […] care sunt expuse riscului de a fi supuse, direct sau indirect, unor ordine sau unor instrucțiuni individuale din partea puterii executive”(8).
21. Prin urmare, se solicită să se stabilească:
– dacă Ministerul Public francez este o instituție independentă, astfel cum trebuie să fie orice autoritate judiciară emitentă a unui MEA (cauza C‑566/19);
– în cazul unui răspuns afirmativ, dacă verificarea jurisdicțională a condițiilor privind emiterea unui MEA poate fi efectuată înaintea „deciziei efective” a Ministerului Public de a emite MEA (prima întrebare din cauza C‑626/19 PPU);
– dacă, în ipoteza în care această verificare trebuie să îmbrace forma unei căi de atac jurisdicționale împotriva deciziei Ministerului Public, este suficient ca această cale de atac să poată fi formulată după executarea predării (a doua întrebare din cauza C‑626/19 PPU).
22. Pentru a răspunde instanței luxemburgheze (cauza C‑566/19), este necesar să ne oprim asupra argumentării din Hotărârea OG și PI (Parchetele din Lübeck și Zwickau) și din Hotărârea NJ (Parchetul din Viena); soluția în cauza C‑626/19 PPU necesită o activitate de interpretare care pune în balanță punctele 68 și 75 din prima Hotărârea OG și PI (Parchetele din Lübeck și Zwickau).
B. Cu privire la independența Ministerului Public din Franța
23. În opinia noastră, Ministerul Public nu poate fi considerat drept „autoritate judiciară emitentă” în sensul articolului 6 alineatul (1) din decizia‑cadru, pentru motivele pe care le‑am expus la acea dată și care se referă în esență la protecția libertății cetățenilor, susceptibilă de restricții numai atunci când un judecător decide acest lucru(9). În consecință, nici procurorii germani, nici procurorul general al Lituaniei și nici, în speță, Ministerul Public francez nu ar putea emite un MEA.
24. Curtea, deși pornește tot de la premisa că autoritatea emitentă a unui MEA trebuie să fie independentă, a adoptat o abordare diferită care, în opinia noastră, variază având în vedere, pe de o parte, Hotărârea din 25 iulie 2018 Minister for Justice and Equality (Deficiențele sistemului judiciar)(10) sau Hotărârea din 27 mai 2019 în cauzele conexate OG și PI (Parchetele din Lübeck și Zwickau) și, pe de altă parte, Hotărârea în cauza PF (procurorul general al Lituaniei)(11).
25. Prin urmare, este oportun să se reamintească termenii în care a fost formulată această jurisprudență.
1. Jurisprudența Curții cu privire la această chestiune
26. Pentru Curte, este suficient ca autoritatea judiciară emitentă „să fie în măsură să exercite această funcție în mod obiectiv, ținând seama de toate elementele incriminatoare și dezincriminatoare, și fără să fie expusă riscului ca puterea sa de decizie să facă obiectul unor ordine sau al unor instrucțiuni exterioare, în special din partea puterii executive, astfel încât să nu existe nicio îndoială cu privire la faptul că decizia de emitere a mandatului european de arestare revine acestei autorități, iar nu, în definitiv, puterii menționate”(12).
27. În această linie a motivării:
– autoritatea judiciară emitentă trebuie să poată „furniza autorității judiciare de executare asigurări că, în raport cu garanțiile oferite de ordinea juridică a statului membru emitent, ea acționează în mod independent în exercitarea funcțiilor sale inerente emiterii unui mandat european de arestare”;
– este necesar să existe „norme statutare și organizaționale în măsură să garanteze că autoritatea judiciară emitentă nu este expusă, în cadrul adoptării unei decizii de emitere a unui astfel de mandat de arestare, niciunui risc de a fi supusă în special unei instrucțiuni individuale din partea puterii executive”(13);
– riscul ca Ministerul Public să primească eventuale instrucțiuni individuale din partea puterii executive pare a fi elementul‑cheie în evaluarea independenței acestuia în calitate de autoritate judiciară emitentă.
28. În Hotărârea OG și PI (Parchetele din Lübeck și Zwickau), factorul decisiv a fost acela că ministrul justiției din Republica Federală Germania sau omologii săi din landuri puteau transmite instrucțiuni parchetelor(14). Această împrejurare a primat în fața constatării potrivit căreia „parchetele germane sunt supuse obligației de obiectivitate și trebuie să strângă nu numai probele incriminatoare, ci și cele dezincriminatoare”(15).
29. În Hotărârea NJ (Parchetul din Viena), s‑a statuat, din motive similare, că procurorii austrieci nu îndeplinesc cerințele inerente independenței, necesară pentru a emite un MEA(16).
30. În schimb, în opinia Curții, procurorul general al Lituaniei ar putea fi o „autoritate judiciară emitentă”, întrucât, fiind responsabil cu emiterea unui MEA, acesta are o poziție independentă, garantată de Constituția națională, în raport cu puterea executivă(17).
31. Este necesar să subliniem că, până în prezent, jurisprudența nu s‑a pronunțat în mod clar cu privire la dependența sau independența fiecărui procuror care poate primi dispoziții de la superiorii săi ierarhici(18).
2. Ministerul Public din Franța
32. Potrivit informațiilor din dosar, până în anul 2013, în Franța, ministrul justiției putea să adreseze instrucțiuni procurorilor în cauze individuale. Prin urmare, jurisprudența rezultând din Hotărârea OG și PI (Parchetele din Lübeck și Zwickau) și din Hotărârea NJ (Parchetul din Viena) ar conduce la concluzia că, înainte de anul 2013, Ministerul Public din acest stat membru nu putea fi considerat drept „autoritate judiciară emitentă”.
33. Faptul că procuratura franceză putea primi eventuale instrucțiuni individuale din partea puterii executive a dispărut odată cu reforma CPP, începând cu anul 2014. Totuși, se menține posibilitatea ca ministrul justiției să adreseze instrucțiuni generale (articolul 30 CPP). Subzistă, desigur, și structura ierarhică caracteristică a Ministerului Public, cu consecința că membrii săi sunt subordonați, din punct de vedere structural și funcțional, procurorului general de pe lângă instanțele respective. Fiecare procuror se află, așadar, „sub îndrumarea și controlul superiorilor săi ierarhici”(19).
34. Se ridică, așadar, două probleme:
– în primul rând, dacă posibilitatea puterii executive de a adresa instrucțiuni generale procurorilor este de natură să afecteze independența acestora;
– în al doilea rând, dacă structura ierarhică caracteristică parchetelor aduce atingere independenței procurorilor.
a) Instrucțiuni individuale și instrucțiuni generale
35. În dispozitivul Hotărârii OG și PI (Parchetele din Lübeck și Zwickau), Curtea s‑a referit în mod expres doar la instrucțiunile individuale. Cu toate acestea, la punctul 73, fără precizări suplimentare, aceasta a exclus posibilitatea ca puterea de decizie a procurorului „să facă obiectul unor ordine sau al unor instrucțiuni exterioare”.
36. Într‑un astfel de caz, fiind evidentă posibilitatea ministrului justiției de a adresa instrucțiuni individuale procurorilor germani, nu a fost necesar ca Curtea să se pronunțe cu privire la incidența instrucțiunilor generale asupra activității acestora.
37. Considerăm totuși că și acest din urmă tip de instrucțiuni poate fi relevant. În concluziile noastre prezentate în cauza OG și PI, am amintit termenii, complet rezonabili, utilizați de Curte în Hotărârea Minister for Justice and Equality (Deficiențele sistemului judiciar), cu privire la independența autorității judiciare care emite un MEA. Această independență presupune ca „instanța respectivă să își exercite funcțiile în mod complet autonom, fără a fi supusă vreunei legături ierarhice sau de subordonare și fără să primească dispoziții sau instrucțiuni, indiferent de originea lor, și să fie astfel protejată de intervenții sau de presiuni exterioare susceptibile să aducă atingere independenței de judecată a membrilor săi și să influențeze deciziile acestora”(20).
38. Este de neconceput ca un judecător (independent) să trebuiască să se conformeze unor instrucțiuni emise de puterea executivă, oricât de generale ar fi acestea, atunci când este chemat să se pronunțe cu privire la un lucru atât de valoros precum libertatea concetățenilor săi. Judecătorul nu se supune decât legii, iar nu îndrumărilor de politică penală pe care le dă un guvern (prin intermediul ministrului justiției).
39. Aceste îndrumări pot în mod legitim să creeze obligații pentru procurorii din statele membre care aleg să țină seama de acest tip de instrucțiuni generale. Tocmai acest motiv – și anume, limitarea capacității de a acționa în mod autonom, fără altă subordonare decât cea datorată legii – împiedică recunoașterea statutului de autoritate judiciară emitentă membrilor Ministerului Public care trebuie să respecte instrucțiunile generale ale guvernului pentru a stabili dacă emit sau nu un MEA.
40. Nu este exclus ca aceste instrucțiuni generale să pună în aplicare politica penală a unui anumit guvern(21) impunând membrilor Ministerului Public, de exemplu, obligația de a emite un MEA pentru anumite infracțiuni sau, în orice caz, pentru anumite categorii de infractori. Cum se poate vorbi despre independență în cazul unei decizii adoptate de cel care trebuie să respecte obligatoriu, chiar și împotriva propriei opinii, aceste instrucțiuni (generale) ale guvernului atunci când emite un MEA?
41. S‑ar putea răspunde că această ipoteză nu este una obișnuită, dar, după cum am menționat deja, atunci când este vorba despre privarea de libertate, protecția împotriva instrucțiunilor obligatorii ale puterii executive (atât generale, cât și, a fortiori, individuale) în materie de MEA impune celui care statuează cu privire la libertatea unei persoane să facă acest lucru dintr‑o poziție de independență absolută, supunându‑se exclusiv legii și nu indicațiilor sau îndrumărilor, fie ele particulare ori generale, ale puterii executive.
42. Înțelegem, așadar, că Curtea ar trebui să revină asupra tezei pe care a statuat‑o la punctul 63 din Hotărârea Minister for Justice and Equality (Deficiențele sistemului judiciar) pentru a confirma că organul care trebuie să emită un MEA nu poate avea nicio legătură ierarhică sau de subordonare față de terți și nici nu poate „să primească dispoziții sau instrucțiuni, indiferent de originea lor”.
b) Subordonarea ierarhică a Ministerului Public în Franța
43. Astfel cum am susținut în Concluziile prezentate în cauzele conexate OG și PI (Parchetele din Lübeck și Zwickau), din nou cu referire la Hotărârea Minister for Justice and Equality (Deficiențele sistemului judiciar), „independența este incompatibilă cu orice «legătură ierarhică sau de subordonare față de terți»”. În ceea ce privește judecătorii și instanțele, ea presupune că „[t]itularii puterii judecătorești sunt de asemenea independenți în raport cu instanțele superioare care, chiar dacă pot revizui și anula a posteriori hotărârile acestora, nu pot totuși să le impună în ce sens să se pronunțe”(22).
44. În opinia noastră, această caracteristică a independenței trebuie să fie valabilă și în cazul Ministerului Public în calitate de „autoritate judiciară emitentă” în sensul deciziei‑cadru. Prin urmare, în cazul în care, astfel cum pare stabilit, procurorii francezi, pe lângă faptul că acționează în conformitate cu instrucțiunile generale emise de ministrul justiției, trebuie să respecte și ordinele superiorilor lor ierarhici din cadrul structurii Ministerului Public(23), aceștia pot fi cu greu considerați ca fiind independenți pentru a acționa în calitate de „autoritate judiciară emitentă” a unui MEA.
45. Aceasta este de altfel abordarea urmată de Curte în Hotărârea din 16 februarie 2017, Margarit Panicello, punctele 41 și 42, prin care a respins faptul că un alt funcționar (secretario judicial [grefier]) care intervine în mod auxiliar în administrarea justiției poate să adreseze Curții întrebări preliminare. Lipsa lui de independență se datorează tocmai obligației sale de a respecta „instrucțiunile date de superiorul său ierarhic”(24).
46. Deși criteriile de interpretare a articolului 267 TFUE(25) nu coincid în totalitate cu cele care privesc articolul 6 alineatul (1) din decizia‑cadru, considerăm că pe fond acestea exprimă aceeași preocupare.
47. Amintim încă o dată punctul 63 din Hotărârea Minister for Justice and Equality (Deficiențele sistemului judiciar) referitor la absența „legăturilor ierarhice sau de subordonare” ca parte componentă esențială și indisociabilă a independenței.
48. În cauza care a dat naștere Hotărârii PF (procurorul general al Lituaniei), Curtea a susținut că procurorul general al Lituaniei ar putea fi considerat „autoritate judiciară emitentă” întrucât dispune de un statut constituțional care îi conferă o garanție de independență în raport cu puterea executivă pentru emiterea unui MEA. Dimpotrivă, în Republica Franceză nu există o garanție constituțională echivalentă.
c) Imparțialitatea Ministerului Public
49. Instanța de trimitere luxemburgheză își exprimă îndoielile cu privire la posibilitatea de a considera Ministerul Public francez drept „autoritate judiciară emitentă” a unui MEA, nu doar din cauza statutului acestei instituții, ci și pentru că procurorii „[…] trebuie să verifice respectarea condițiilor necesare pentru emiterea unui [mandat european de arestare] și să examineze proporționalitatea acestuia având în vedere circumstanțele din dosarul penal, [fiind] în același timp autoritatea responsabilă cu efectuarea urmăririi penale în aceeași cauză”.
50. În opinia noastră, aceste rezerve ale instanței de trimitere sunt legate mai mult de imparțialitatea Ministerului Public decât de independența sa.
51. Ministerul Public este prin definiție „partea la procedură ce exercită urmărirea penală”(26). În calitate de parte care acționează în cadrul unei proceduri penale împotriva unei alte părți (suspectul sau acuzatul), nu ar trebui să depindă de el situația personală a părții adverse până la a o priva de libertate, ci instanței sesizate cu această procedură.
52. Această premisă ar putea fi totuși nuanțată în cazul în care legea obligă Ministerul Public să acționeze într-un mod total obiectiv, examinând și furnizând instanței atât elementele incriminatoare, cât și cele dezincriminatoare, împotriva sau în favoarea suspectului sau acuzatului.
53. Mai precis, în cazul în care Ministerul Public trebuie să respecte această obligație de obiectivitate în faza de urmărire a procesului penal, poziția sa este similară cu cea a unui judecător de instrucție (din țările în care există această instituție), printre competențele obișnuite ale acestuia numărându‑se și aceea de emitere a unui MEA, în cazul în care acest lucru este prevăzut de legislația internă.
54. Prin urmare, calitatea de parte la procesul penal, pe care Ministerul Public o are din punct de vedere formal, nu este incompatibilă, în opinia noastră, cu posibilitatea de a‑i recunoaște acestuia un statut de imparțialitate, ca regulă (nu doar deontologică, ci și juridică) de conduită în cadrul procesului. În acest sens, legea națională poate preciza, cum este situația în Franța, că Ministerul Public exercită acțiunea penală și impune aplicarea legii penale „cu respectarea principiului imparțialității de care este ținut”(27).
55. În orice caz, având în vedere că, în opinia noastră, după cum am menționat deja anterior, configurația instituțională a Ministerului Public francez nu garantează că activitatea acestuia este liberă de orice influență a puterii executive atunci când emite un MEA, considerăm că întrebarea adresată de instanța de trimitere în cauza C‑566/19 trebuie să primească un răspuns negativ.
56. În aceste condiții, același răspuns ar face inutilă oferirea unui răspuns la întrebările instanței neerlandeze în cauza C‑626/19 PPU, întrucât ele presupun independența Ministerului Public francez, pe care o excludem. Cu toate acestea, le vom analiza cu titlu subsidiar.
C. Cu privire la controlul jurisdicțional al MEA emis de Ministerul Public
1. Observații preliminare
57. Rechtbank (Tribunalul din Amsterdam) se îndoiește de îndeplinirea celei de a treia dintre cerințele stabilite în Hotărârea OG și PI (Parchetele din Lübeck și Zwickau) pentru ca o autoritate care, fără a fi un judecător sau o instanță, participă la administrarea justiției și acționează în mod independent să poată emite un MEA, și anume ca decizia sa să poată face obiectul unei căi de atac jurisdicționale.
58. În conformitate cu punctul 75 din Hotărârea OG și PI (Parchetele din Lübeck și Zwickau), „atunci când dreptul statului membru emitent atribuie competența de emitere a unui mandat european de arestare unei autorități care, deși participă la administrarea justiției din acest stat membru, nu este ea însăși o instanță, decizia de emitere a unui astfel de mandat de arestare și în special caracterul proporțional al unei astfel de decizii trebuie să poată fi supuse în respectivul stat membru unei căi de atac jurisdicționale care îndeplinește pe deplin cerințele inerente unei protecții jurisdicționale efective”.
59. Parchetul din Țările de Jos susține că respectiva cale de atac la care se referă punctul 75 din Hotărârea OG și PI (Parchetele din Lübeck și Zwickau) nu este aplicabilă atunci când s‑a adoptat deja, pe primul dintre cele două niveluri de protecție pe care este construit sistemul prevăzut de decizia‑cadru, o decizie care îndeplinește cerințele unei protecții judiciare efective(28).
60. Potrivit acestei abordări, cerințele de la punctele 68 și 75 din Hotărârea OG și PI (Parchetele din Lübeck și Zwickau) s‑ar exclude, așadar, reciproc. Totuși, potrivit instanței de trimitere, cele două cerințe coexistă și, prin urmare, sunt aplicabile în mod simultan. Împărtășim această opinie.
61. Afirmațiile de la punctele 68 și 75 din Hotărârea OG și PI (Parchetele din Lübeck și Zwickau) ridică, în mod cert, anumite întrebări.
62. Punctul 68 menționează că protecția pe două niveluri a sistemului MEA „implică adoptarea, cel puțin la unul dintre cele două niveluri ale protecției menționate, a unei decizii care îndeplinește cerințele inerente unei protecții jurisdicționale efective”(29). Aceste niveluri sunt:
– cel „cu ocazia adoptării unei decizii judiciare naționale cum este un mandat de arestare național (MAN)”(30);
– cel al emiterii MEA propriu‑zis(31).
63. Sensul corect al expresiei „cel puțin la unul dintre cele două niveluri ale protecției” utilizate la punctul 68 din Hotărârea OG și PI (Parchetele din Lübeck și Zwickau) se înțelege doar citind punctele următoare.
64. Conform punctului 69, rezultă din cuprinsul punctului 68 că, atunci când dreptul intern atribuie competența de emitere a unui MEA unei autorități care, precum parchetul, participă la administrarea justiției, dar nu este un judecător sau o instanță, MEA trebuie să se întemeieze pe o „decizie judiciară națională, cum este un mandat de arestare național”. Acesta din urmă (MAN) trebuie să îndeplinească cerințele menționate la punctul 68, respectiv „cerințele inerente unei protecții jurisdicționale efective”.
65. Astfel, MEA emis de un procuror trebuie să se bazeze pe un MAN emis de un judecător sau de o instanță, cu alte cuvinte, de o autoritate judiciară în sens strict. Prin urmare, trebuie să se înțeleagă că „o decizie care îndeplinește cerințele inerente unei protecții jurisdicționale efective”, în sensul punctului 68 din Hotărârea OG și PI (Parchetele din Lübeck și Zwickau), este o decizie adoptată de un judecător sau o instanță.
66. Al doilea nivel de protecție implică, în conformitate cu punctul 71 din Hotărârea OG și PI (Parchetele din Lübeck y Zwickau), faptul că autoritatea competentă să emită un MEA „controlează […] respectarea condițiilor necesare pentru această emitere și verifică dacă, în funcție de specificitățile fiecărei spețe, emiterea menționată are un caracter proporțional”.
67. Prin urmare, MEA care se întemeiază pe un MAN emis de un judecător sau o instanță poate fi emis de Ministerul Public în statele membre în care această instituție participă la administrarea justiției și face acest lucru în condiții de deplină independență.
68. În această ipoteză, „cerințele inerente unei protecții jurisdicționale efective” (și anume, intervenția unei instanțe în sens strict) sunt deja asigurate la primul nivel de protecție, atunci când se emite MAN pe care se întemeiază MEA.
69. Cu toate acestea, în conformitate cu punctul 75 din Hotărârea OG și PI (Parchetele din Lübeck și Zwickau), decizia Ministerului Public de a emite un MEA „trebuie să poată fi supusă în respectivul stat membru unei căi de atac jurisdicționale care îndeplinește pe deplin cerințele inerente unei protecții jurisdicționale efective”.
70. Necesitatea existenței acestei căi de atac nu este o condiție pentru ca Ministerul Public să poată emite un MEA, mai precis pentru ca acesta să fie considerat drept „autoritate emitentă judiciară” în sensul articolului 6 alineatul (1) din decizia‑cadru. Este vorba mai degrabă despre o condiție care privește legalitatea emiterii unui MEA de către Ministerul Public și, prin urmare, aplicabilitatea acestuia(32).
71. Acest lucru reiese din Hotărârea PF (procurorul general al Lituaniei), în care Curtea, după ce a constatat că procurorul general al Lituaniei putea fi considerat drept „autoritate judiciară emitentă” întrucât participa la administrarea justiției și îi era asigurată independența față de puterea executivă, a remarcat că nu putea stabili dacă deciziile acestuia de emitere a unui MEA puteau face obiectul unei căi de atac jurisdicționale(33). Această din urmă împrejurare nu a împiedicat‑o să statueze că procurorul general intră sub incidența noțiunii de „autoritate judiciară emitentă” care figurează la articolul 6 alineatul (1) din decizia‑cadru.
72. Cu alte cuvinte, din jurisprudența Curții de Justiție reiese că Ministerul Public poate fi considerat drept „autoritate judiciară emitentă” în sensul articolului 6 alineatul (1) din decizia‑cadru dacă sunt întrunite două caracteristici: a) participă la administrarea justiției și b) beneficiază de un statut structural și funcțional care îi asigură independența.
73. În cazul în care sunt întrunite ambele caracteristici, Ministerul Public poate emite un MEA. Totuși, MEA astfel emis trebuie să poată face obiectul unei căi de atac formulate în fața unui judecător sau a unei instanțe în sens propriu. Inexistența acestei căi de atac nu ar afecta calitatea sa de „autoritate judiciară emitentă”, ci aplicabilitatea MEA emis de acesta.
2. Cu privire la prima întrebare preliminară din cauza C‑626/19 PPU
74. În cazul în care această interpretare ar fi corectă, ar trebui să se reformuleze prima întrebare adresată de instanța de trimitere.
75. Rechtbank (Tribunalul din Amsterdam) întreabă dacă un procuror care participă la administrarea justiției și acționează în mod independent poate fi considerat „autoritate judiciară emitentă”, în sensul articolului 6 alineatul (1) din decizia‑cadru, în cazul în care decizia sa de emitere a unui MEA este precedată (nu succedată) de un control judiciar.
76. Pentru motivele enunțate anterior, considerăm că ceea ce este important nu mai este aspectul dacă, în condițiile menționate, procurorul este o „autoritate judiciară emitentă”, ci dacă MEA pe care l‑a emis poate produce efecte în statul membru de executare. Așadar, examinarea trebuie să privească legalitatea procesului de emitere a MEA, iar nu calitatea emitentului.
77. Prin urmare, întrebarea ar trebui să fie reformulată astfel: „Examinarea respectării cerințelor de emitere a unui MEA de către un procuror care întrunește cerințele pentru a fi considerat drept «autoritate judiciară emitentă», în sensul articolului 6 alineatul (1) din decizia‑cadru, poate fi anterioară emiterii MEA?”
78. Conform informațiilor furnizate de instanța de trimitere, MEA a fost emis în speță de un procuror francez ca urmare a unei cereri formulate de instanța care a emis MAN. La emiterea acestui MAN, instanța respectivă ar fi analizat, așadar, cerințele privind emiterea unui MEA și, mai precis, caracterul proporțional al acestuia.
79. Desigur, faptul că instanța care adoptă un MAN verifică în acest stadiu dacă sunt îndeplinite condițiile impuse pentru ca procurorul să emită și un MEA (în special, dacă emiterea acestuia este proporțională) constituie o garanție notabilă pentru aplicarea corectă a mecanismului deciziei‑cadru.
80. În cazul în care MAN și MEA sunt adoptate simultan sau aproape imediat, este exclus riscul de tardivitate în evaluarea caracterului proporțional al MEA. Pe de altă parte, acest risc apare în cazul în care MEA este emis cu mult după MAN: în această situație, este posibil ca evaluarea caracterului proporțional efectuată de instanță să fie caducă și să existe împrejurări ulterioare suficiente pentru a o modifica.
81. La această eventualitate se referă Curtea în Hotărârea NJ (Parchetul din Viena), subliniind că un control de proporționalitate efectuat de judecător(34) trebuie să aibă totodată în vedere în ce măsură se aduce atingere drepturilor persoanei în cauză, care depășește atingerea adusă dreptului la libertate al acesteia, pentru care trebuie să se aprecieze efectele MEA asupra relațiilor sociale și familiale stabilite de persoana care se află deja într‑un alt stat membru decât cel emitent.
82. Independent de această examinare din oficiu a condițiilor de emitere a unui MEA, punctul 75 din Hotărârea OG și PI (Parchetele din Lübeck și Zwickau) menționează în mod expres o „cale de atac jurisdicțională”, și anume o reexaminare solicitată de persoana vizată de MEA.
83. La momentul adoptării MAN, judecătorul face propria evaluare (din oficiu) a împrejurărilor care îl determină să emită un MAN care va fi eventual urmat de un MEA. Astfel cum a subliniat Parchetul General din Luxemburg, din motive evidente, persoana căutată nu va fi prezentă(35).
84. Totuși, această activitate judiciară nu poate, prin însăși natura sa, să îndeplinească „cerințele inerente unei protecții jurisdicționale efective” la care se referă punctul 75 din Hotărârea OG și PI (Parchetele din Lübeck și Zwickau). Aceasta din urmă este întotdeauna o protecție solicitată de persoana în cauză și se traduce printr‑o procedură în care aceasta poate să intervină și să participe, exercitându‑și dreptul la apărare.
85. Astfel, calea de atac menționată la punctul 75 din Hotărârea OG și PI (Parchetele din Lübeck și Zwickau) nu poate fi înlocuită cu un control jurisdicțional precum cel efectuat la momentul confirmării MAN. În ceea ce privește „calea de atac”, obiectul său nu poate fi decât MEA care a fost deja emis, ceea ce determină examinarea datei la care ar trebui să fie posibilă formularea acesteia. Acest aspect este abordat în a doua întrebare din cauza C‑626/19 PPU.
3. Cu privire la a doua întrebare preliminară din cauza C‑626/19 PPU
86. Instanța de trimitere pornește de la premisa că trebuie să existe posibilitatea formulării unei căi de atac jurisdicționale împotriva deciziei Ministerului Public de a emite un MEA. Pornind de la această abordare, instanța dorește să știe dacă formularea acestei căi de atac ar trebui să fie posibilă înainte de punerea în executare a MEA sau dacă este suficient să fie formulată după predarea efectivă a persoanei căutate.
87. Hotărârea OG și PI (Parchetele din Lübeck și Zwickau) nu se pronunță în mod expres cu privire la acest aspect. Cu toate acestea, suntem de acord cu opinia Comisiei că, dat fiind riscul, inerent emiterii unui MEA, de a aduce atingere dreptului la libertate, posibilitatea de a‑l contesta printr‑o cale de atac jurisdicțională ar trebui să fie realizabilă de îndată ce s‑a decis emiterea lui(36). Totuși, ar trebui să se excludă situațiile în care, din motive legate de secretul anchetei sau pentru a evita fuga persoanei în cauză, nu este oportună notificarea imediată a MEA decât după reținerea persoanei în cauză.
88. Desigur că o cale de atac formulată după predarea persoanei căutate îi va permite acesteia să obțină o protecție jurisdicțională, deși la o scară mai redusă decât cea de care ar fi beneficiat dacă ar fi putut contesta măsura pentru a se evita prejudiciile inerente executării unui MEA (în special, privarea de libertate).
89. În orice caz, astfel cum a subliniat procurorul general al Luxemburgului(37), Directiva 2013/48/UE(38) prevede la articolul 10 alineatul (5) că statul membru emitent al MEA are obligația de a facilita persoanei căutate desemnarea unui avocat din statul membru de executare, în mod evident, cu scopul de a‑i facilita exercitarea dreptului la o protecție jurisdicțională efectivă în fața instanțelor din statul membru emitent, fără a fi necesar să se aștepte predarea sa.
90. Faptul că nu se face nicio mențiune la punctul 75 din Hotărârea OG și PI (Parchetele din Lübeck și Zwickau) cu privire momentul la care poate fi contestat un MEA în statul membru emitent nu trebuie, prin urmare, să fie interpretat în sensul că, pentru o compatibilitate cu dreptul Uniunii, este suficient doar să existe posibilitatea de a formula o cale de atac ulterior predării persoanei în cauză ca urmare a MEA.
91. În opinia noastră, un sistem național care nu prevede decât această cale de atac ex post și nu permite contestarea MEA încă de la început(39), nu îndeplinește „pe deplin cerințele inerente unei protecții jurisdicționale efective”, la care face referire Curtea, în statul membru emitent. Persoana în cauză trebuie să dispună de o cale de atac susceptibilă să garanteze o protecție jurisdicțională deplină având în vedere implicațiile serioase asupra dreptului său la libertate.
92. Totuși, este important să subliniem că, în acord cu poziția susținută de Comisie(40), formularea unei căi de atac în statul membru emitent nu poate aduce atingere executării MEA în statul membru de executare, a cărui autoritate judiciară trebuie să se conformeze condițiilor deciziei‑cadru și să respecte termenele pe care le prevede. Toate aceste elemente sunt în ultimă instanță și în favoarea acuzatului care se află în detenție pe durata procedurii de predare.
93. În concluzie, la cele două întrebări preliminare adresate de instanța neerlandeză trebuie să se dea un răspuns unic, subliniindu‑se că, în orice caz, este necesar să se garanteze posibilitatea persoanei în cauză de a contesta în fața unui judecător sau a unei instanțe în sens strict un MEA emis de Ministerul Public, chiar dacă acesta este precedat de un MAN acordat de un judecător.
4. Considerație finală
94. Concluzia anterioară este că, în opinia noastră, se impune în mod inevitabil să se facă aplicarea deplină a cerinței stabilite la punctul 75 din Hotărârea OG și PI (Parchetele din Lübeck și Zwickau).
95. Această cerință nu ar fi o condiție necesară pentru ca Ministerul Public să poată fi considerat drept „autoritate judiciară emitentă” în sensul deciziei‑cadru, astfel cum am arătat deja. Însă adevărul este că, deși beneficiază de acest titlu, MEA emis de Ministerul Public ar fi grav afectat dacă nu ar fi posibilă formularea unei căi de atac jurisdicționale împotriva lui.
96. În sfârșit, nu ar fi prea util ca Ministerului Public să i se recunoască statutul de „autoritate judiciară emitentă” dacă MEA emis de acesta nu ar putea fi executat pentru motivul că provine dintr‑un sistem național care nu permite formularea unei căi de atac jurisdicționale împotriva acestuia.
97. Pentru a evita un astfel de efect indezirabil, Curtea ar putea declara că, în așteptarea reformelor legislative pertinente(41), instanțele din statele membre emitente ale căror dispoziții legale autorizează procurorii să emită un MEA trebuie să interpreteze normele de procedură astfel încât să fie posibilă formularea unei căi de atac precum cea prevăzută la punctul 75 din Hotărârea OG și PI (Parchetele din Lübeck și Zwickau).
98. Dacă această interpretare, conformă cu dreptul Uniunii, nu ar fi posibilă (întrucât este contra legem în ordinea juridică națională), ar mai exista, în opinia noastră, o altă măsură pentru a nu împiedica punerea în aplicare a deciziei‑cadru.
99. Principiul încrederii dintre statele membre care are drept corolar recunoașterea reciprocă a hotărârilor pledează în favoarea simplificării procedurii prevăzute de decizia‑cadru. Din această perspectivă, nu considerăm că, la motivele „refuzului executării” unui MEA, se poate adăuga pur și simplu un alt motiv care nu este prevăzut în mod expres în decizia‑cadru și care constă în a impune ca, pentru mandatele emise de Ministerul Public, să se demonstreze că legislația națională a statului emitent permite formularea unei căi de atac în fața unei autorități judiciare din acest stat.
100. Verificarea MEA ar deveni și mai complexă în cazul în care această cerință ar fi impusă autorității judiciare de executare, deoarece aceasta din urmă ar trebui să cunoască (destul de detaliat) particularitățile sistemelor procedurale ale celorlalte state membre sau ar trebui să solicite informații suplimentare(42).
101. În acest context, chiar instanțele din statul emitent ar trebui să fie cele care, odată executat mandatul european de arestare, să deducă efectele pe care le are, în dreptul lor intern și în lumina cerințelor dreptului Uniunii astfel cum au fost interpretate de Curte, inexistența unei căi de atac împotriva MEA potrivit propriei legislații naționale.
102. În concluzie, în cazul în care un MEA este emis de un procuror independent și care nu primește instrucțiuni de la puterea executivă în această materie, trebuie, de îndată ce este emis de o „autoritate judiciară emitentă” în sensul deciziei‑cadru, să fie adus la îndeplinire de autoritatea judiciară de executare, chiar dacă aceasta din urmă nu are cunoștință dacă emiterea mandatului poate face obiectul unei căi de atac jurisdicționale în statul membru emitent.
V. Concluzie
103. Având în vedere considerațiile de mai sus, propunem Curții să răspundă Cour d’appel (Chambre du conseil) [Curtea de Apel (Camera de consiliu) Luxemburg], precum și rechtbank Amsterdam (Tribunalul din Amsterdam, Țările de Jos) după cum urmează:
„Articolul 6 alineatul (1) din Decizia‑cadru 2002/584/JAI a Consiliului din 13 iunie 2002 privind mandatul european de arestare și procedurile de predare între statele membre, astfel cum a fost modificată prin Decizia‑cadru 2009/299/JAI a Consiliului din 26 februarie 2009, trebuie interpretat în sensul că:
Ministerul Public nu poate fi considerat drept «autoritate judiciară emitentă» în cazul în care, atunci când se pronunță cu privire la emiterea unui mandat european de arestare, membrii acestuia trebuie să respecte instrucțiunile generale de politică penală ale ministrului justiției, care au un caracter obligatoriu în raport cu acest tip de mandate, precum și instrucțiunile superiorilor lor ierarhici.
Cu titlu subsidiar:
Persoana căutată pe baza unui mandat european de arestare emis de Ministerul Public al unui stat membru care participă la administrarea justiției și căruia i se garantează independența trebuie să îl poată contesta în fața unui judecător sau a unei instanțe din statul respectiv, fără a fi nevoie să se aștepte predarea sa, de îndată ce mandatul a fost emis (cu excepția cazului în care este astfel periclitată derularea procesului penal) sau i‑a fost notificat.”