SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN
Verica Trstenjak
vom 11. Mai 2010(1)
Rechtssache C‑162/09
Secretary of State for Work and Pensions
gegen
Taous Lassal
(Vorabentscheidungsersuchen des Court of Appeal (England & Wales) [Vereinigtes Königreich])
„Richtlinie 2004/38/EG – Recht der Unionsbürger, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten aufzuhalten – Art. 16 Abs. 1 – Recht auf Daueraufenthalt – Ununterbrochener Aufenthalt von fünf Jahren – Berücksichtigung von Zeiträumen vor Ablauf der Umsetzungsfrist – Rückwirkung – Anknüpfen des Tatbestands einer Rechtsnorm an einen Sachverhalt in der Vergangenheit – Art. 16 Abs. 4 – Erlöschen des Rechts auf Daueraufenthalt – Abwesenheit von über zwei Jahren“
1. Das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen nach Art. 234 EG(2) gibt dem Gerichtshof Gelegenheit, sich zu den Voraussetzungen für den Erwerb eines Rechts auf Daueraufenthalt nach Art. 16 der Richtlinie 2004/38/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 und zur Aufhebung der Richtlinien 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG und 93/96/EWG(3) zu äußern. Nach Art. 16 Abs. 1 dieser Richtlinie erwirbt jeder Unionsbürger, der sich fünf Jahre lang ununterbrochen in einem Aufnahmemitgliedstaat aufgehalten hat, ein Recht auf Daueraufenthalt.
2. Der Court of Appeal (im Folgenden: vorlegendes Gericht) stellt dem Gerichtshof die Frage, ob bei der Berechnung der fünfjährigen Aufenthaltsdauer auch ein Aufenthalt berücksichtigt werden muss, der vor dem Datum geendet hat, an dem die Richtlinie in nationales Recht umgesetzt worden bzw. die Umsetzungsfrist der Richtlinie 2004/38 abgelaufen ist. Die Beantwortung dieser Frage hat Auswirkungen über den vorliegenden Rechtsstreit hinaus. Das vorlegende Gericht stellt sich in der ebenfalls beim Gerichtshof anhängigen Rechtssache Dias eine vergleichbare Frage.(4)
I – Anwendbares Recht
A – Gemeinschaftsrecht(5)
3. Art. 18 EG bestimmt:
„(1) Jeder Unionsbürger hat das Recht, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten vorbehaltlich der in diesem Vertrag und in den Durchführungsvorschriften vorgesehenen Beschränkungen und Bedingungen frei zu bewegen und aufzuhalten.
(2) Erscheint zur Erreichung dieses Ziels ein Tätigwerden der Gemeinschaft erforderlich und sieht dieser Vertrag hierfür keine Befugnisse vor, so kann der Rat Vorschriften erlassen, mit denen die Ausübung der Rechte nach Absatz 1 erleichtert wird. Er beschließt gemäß dem Verfahren des Artikels 251.
(3) Absatz 2 gilt nicht für Vorschriften betreffend Pässe, Personalausweise, Aufenthaltstitel oder diesen gleichgestellte Dokumente und auch nicht für Vorschriften betreffend die soziale Sicherheit oder den sozialen Schutz.“
4. Der 4. Erwägungsgrund der Richtlinie 2004/38 lautet wie folgt:
„Um diese bereichsspezifischen und fragmentarischen Ansätze des Freizügigkeits- und Aufenthaltsrechts zu überwinden und die Ausübung dieses Rechts zu erleichtern, ist ein einziger Rechtsakt erforderlich, in dem die Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 des Rates vom 15. Oktober 1968 über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer innerhalb der Gemeinschaft ... geändert und die folgenden Rechtsakte aufgehoben werden: die Richtlinie 68/360/EWG des Rates vom 15. Oktober 1968 zur Aufhebung der Reise- und Aufenthaltsbeschränkungen für Arbeitnehmer der Mitgliedstaaten und ihre Familienangehörigen innerhalb der Gemeinschaft ..., die Richtlinie 73/148/EWG des Rates vom 21. Mai 1973 zur Aufhebung der Reise- und Aufenthaltsbeschränkungen für Staatsangehörige der Mitgliedstaaten innerhalb der Gemeinschaft auf dem Gebiet der Niederlassung und des Dienstleistungsverkehrs ..., die Richtlinie 90/364/EWG des Rates vom 28. Juni 1990 über das Aufenthaltsrecht ..., die Richtlinie 90/365/EWG des Rates vom 28. Juni 1990 über das Aufenthaltsrecht der aus dem Erwerbsleben ausgeschiedenen Arbeitnehmer und selbständig Erwerbstätigen ... und die Richtlinie 93/96/EWG des Rates vom 29. Oktober 1993 über das Aufenthaltsrecht der Studenten ....“
5. Die Erwägungsgründe 17 und 18 der Richtlinie 2004/38 sind wie folgt formuliert:
„(17) Wenn Unionsbürger, die beschlossen haben, sich dauerhaft in dem Aufnahmemitgliedstaat niederzulassen, das Recht auf Daueraufenthalt erhielten, würde dies ihr Gefühl der Unionsbürgerschaft verstärken und entscheidend zum sozialen Zusammenhalt – einem grundlegenden Ziel der Union – beitragen. Es gilt daher, für alle Unionsbürger und ihre Familienangehörigen, die sich gemäß den in dieser Richtlinie festgelegten Bedingungen fünf Jahre lang ununterbrochen in dem Aufnahmemitgliedstaat aufgehalten haben und gegen die keine Ausweisungsmaßnahme angeordnet wurde, ein Recht auf Daueraufenthalt vorzusehen.
(18) Um ein wirksames Instrument für die Integration in die Gesellschaft des Aufnahmemitgliedstaats darzustellen, in dem der Unionsbürger seinen Aufenthalt hat, sollte das einmal erlangte Recht auf Daueraufenthalt keinen Bedingungen unterworfen werden.“
6. Art. 16 der Richtlinie enthält die allgemeine Regel für das Recht auf Daueraufenthalt. Dieser bestimmt:
„Allgemeine Regel für Unionsbürger und ihre Familienangehörigen
(1) Jeder Unionsbürger, der sich rechtmäßig fünf Jahre lang ununterbrochen im Aufnahmemitgliedstaat aufgehalten hat, hat das Recht, sich dort auf Dauer aufzuhalten. Dieses Recht ist nicht an die Voraussetzungen des Kapitels III geknüpft.
...
(3) Die Kontinuität des Aufenthalts wird weder durch vorübergehende Abwesenheiten von bis zu insgesamt sechs Monaten im Jahr, noch durch längere Abwesenheiten wegen der Erfüllung militärischer Pflichten, noch durch eine einzige Abwesenheit von höchstens zwölf aufeinander folgenden Monaten aus wichtigen Gründen wie Schwangerschaft und Niederkunft, schwere Krankheit, Studium oder Berufsausbildung oder berufliche Entsendung in einen anderen Mitgliedstaat oder einen Drittstaat berührt.
(4) Wenn das Recht auf Daueraufenthalt erworben wurde, führt nur die Abwesenheit vom Aufnahmemitgliedstaat, die zwei aufeinander folgende Jahre überschreitet, zu seinem Verlust.“
7. In Art. 17 der Richtlinie ist das Recht auf Daueraufenthalt für Personen, die im Aufnahmemitgliedstaat aus dem Erwerbsleben ausgeschieden sind, und für ihre Familienangehörigen geregelt. Dieser bestimmt:
„(1) Abweichend von Artikel 16 haben folgende Personen vor Ablauf des ununterbrochenen Zeitraums von fünf Jahren das Recht auf Daueraufenthalt im Aufnahmemitgliedstaat:
...
b) Arbeitnehmer oder Selbständige, die sich seit mindestens zwei Jahren ununterbrochen im Aufnahmemitgliedstaat aufgehalten haben und ihre Erwerbstätigkeit infolge einer dauernden Arbeitsunfähigkeit aufgeben.
…
…
(3) Die Familienangehörigen eines Arbeitnehmers oder eines Selbständigen, die sich mit ihm im Hoheitsgebiet des Aufnahmemitgliedstaats aufhalten, haben ungeachtet ihrer Staatsangehörigkeit das Recht auf Daueraufenthalt in diesem Mitgliedstaat, wenn der Arbeitnehmer oder Selbständige für sich das Recht auf Daueraufenthalt gemäß Absatz 1 in diesem Mitgliedstaat erworben hat.
(4) Ist der Arbeitnehmer oder Selbständige jedoch im Laufe seines Erwerbslebens verstorben, bevor er gemäß Absatz 1 das Recht auf Daueraufenthalt im Aufnahmemitgliedstaat erworben hat, so erwerben seine Familienangehörigen, die sich mit ihm in dem Aufnahmemitgliedstaat aufgehalten haben, das Recht, sich dort dauerhaft aufzuhalten, sofern
a) der Arbeitnehmer oder Selbständige sich zum Zeitpunkt seines Todes seit zwei Jahren im Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats ununterbrochen aufgehalten hat oder
…“
8. Art. 38 der Richtlinie bestimmt:
„Aufhebung
(1) Die Artikel 10 und 11 der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 werden mit Wirkung vom 30. April 2006 aufgehoben.
(2) Die Richtlinien 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG und 93/96/EWG werden mit Wirkung vom 30. April 2006 aufgehoben.
(3) Bezugnahmen auf die aufgehobenen Bestimmungen oder Richtlinien gelten als Bezugnahmen auf die vorliegende Richtlinie.“
9. Nach Art. 40 Abs. 1 der Richtlinie setzen die Mitgliedstaaten die Rechts- und Verwaltungsvorschriften in Kraft, die erforderlich sind, um dieser Richtlinie bis zum 30. April 2006 nachzukommen.
10. Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 68/360/EWG des Rates vom 15. Oktober 1968 zur Aufhebung der Reise- und Aufenthaltsbeschränkungen für Arbeitnehmer der Mitgliedstaaten und ihre Familienangehörigen innerhalb der Gemeinschaft(6), der bis zum 30. April in Kraft war, bestimmte:
„Aufenthaltsunterbrechungen, die sechs aufeinanderfolgende Monate nicht überschreiten, sowie eine durch Militärdienst gerechtfertigte Abwesenheit berühren nicht die Gültigkeit der Aufenthaltserlaubnis.“
11. Art. 2 Abs. 1 Buchst. b Satz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 1251/70 der Kommission vom 29. Juni 1970 über das Recht der Arbeitnehmer, nach Beendigung einer Beschäftigung im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats zu verbleiben, regelte:
„(1) Folgende Arbeitnehmer haben das Recht, im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats zu verbleiben:
...
b) der Arbeitnehmer, der infolge dauernder Arbeitsunfähigkeit eine Beschäftigung im Lohn- oder Gehaltsverhältnis aufgibt, wenn er sich seit mindestens zwei Jahren im Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats ständig aufgehalten hat.“
12. Art. 3 der Verordnung Nr. 1251/70 regelte:
„(1) Die Familienangehörigen eines Arbeitnehmers im Sinne von Artikel 1 dieser Verordnung, die bei ihm im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats wohnen, sind berechtigt, dort ständig zu verbleiben, wenn der Arbeitnehmer in diesem Mitgliedstaat das Verbleiberecht nach Artikel 2 erworben hat. Dieses Recht steht ihnen auch nach seinem Tode zu.
(2) Ist der Arbeitnehmer im Laufe seines Erwerbslebens verstorben, bevor er das Verbleiberecht in dem betreffenden Mitgliedstaat erworben hat, haben seine Familienmitglieder das Recht, sich dort ständig aufzuhalten, wenn der Arbeitnehmer
– sich zum Zeitpunkt seines Todes seit mindestens 2 Jahren im Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats ständig aufgehalten hat;
...“
13. Nach Art. 4 Abs. 1 Satz 2 dieser Verordnung wird der ständige Aufenthalt im Sinne ihres Art. 3 Abs. 2 weder durch vorübergehende Abwesenheiten bis zu insgesamt drei Monaten im Jahr noch durch längere Abwesenheiten zur Ableistung des Wehrdienstes berührt.
14. Art. 6 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1251/70 bestimmte:
„Durch Aufenthaltsunterbrechungen, die sechs aufeinanderfolgende Monate nicht überschreiten, wird die Gültigkeit der Aufenthaltserlaubnis nicht berührt.“
15. Die Verordnung Nr. 1251/70 wurde durch die Verordnung (EG) Nr. 635/2006 der Kommission vom 25. April 2006 zur Aufhebung der Verordnung (EWG) Nr. 1251/70 über das Recht der Arbeitnehmer, nach Beendigung einer Beschäftigung im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats zu verbleiben(7), mit Wirkung zum 30. April 2006 aufgehoben.
B – Nationales Recht
1. Bestimmungen zur Sozialhilfe
16. Nach dem einschlägigen nationalen Recht ist Sozialhilfe eine Leistung an bedürftige Personen zwischen 16 und 59 Jahren, die nicht zur Anmeldung wegen Arbeitslosenunterstützung verpflichtet sind, z. B. weil sie sich in einem fortgeschrittenen Schwangerschaftsstadium befinden oder weil sie arbeitsunfähig oder ein alleinerziehender Elternteil sind. Gesetzliche Grundlage für die Sozialhilfe ist der Social Security Contributions and Benefits Act 1992 (im Folgenden: Gesetz von 1992). Gemäß Abschnitt 124 Abs. 1 Buchst. b des Gesetzes von 1992 setzt ein Anspruch auf Sozialhilfe voraus, dass das Einkommen des Betroffenen den „maßgeblichen Betrag“ nicht übersteigt, d. h. den „Betrag oder die Gesamtsumme der Beträge, die in Bezug auf diese Leistung festgelegt sind“ (Abschnitt 135 Abs. 1 des Gesetzes von 1992). Gemäß Abschnitt 135 Abs. 2 des Gesetzes von 1992 umfasst die Befugnis, die maßgeblichen Beträge festzulegen, auch die Befugnis, 0 als maßgeblichen Betrag festzulegen.
17. Gemäß Regulation 21 und Anhang 7 der Income Support (General) Regulations 1987 beträgt der maßgebliche Betrag für „Gebietsfremde“ 0, so dass Gebietsfremde keinen Anspruch auf Sozialhilfe haben. „Gebietsfremder“ ist gemäß Regulation 21AA ein „Antragsteller, der im Vereinigten Königreich, der Republik Irland, den Kanalinseln und der Insel Man keinen gewöhnlichen Aufenthalt hat“. Gemäß Regulation 21AA Abs. 2 wird ein Antragsteller, solange er kein „Aufenthaltsrecht“ im Vereinigten Königreich hat, nicht als Person angesehen, die ihren gewöhnlichen Aufenthalt im Vereinigten Königreich hat. Der Begriff „Aufenthaltsrecht“ wird nicht ausdrücklich definiert, doch es ist allgemein anerkannt, dass ein dauerhaftes Aufenthaltsrecht im Sinne der Regulation 15 Abs. 1 Buchst. a der 2006 Regulations ein Aufenthaltsrecht in diesem Sinne darstellt.
2. Bestimmungen zum Zuwanderungsrecht
18. Die 2006 Regulations traten am 30. April 2006 in Kraft. Sie dienten der Umsetzung der Bestimmungen der Richtlinie 2004/38 ins nationale Recht.
19. Regulation 15 der 2006 Regulations bestimmt:
„Dauerhaftes Aufenthaltsrecht
(1) Folgende Personen erwerben ein Recht auf dauerhaften Aufenthalt im Vereinigten Königreich
a) EWR-Angehörige, die sich in Übereinstimmung mit den vorliegenden Regulations während eines ununterbrochenen Zeitraums von fünf Jahren im Vereinigten Königreich aufgehalten haben;
...
(2) Wenn das Recht auf Daueraufenthalt nach der vorliegenden Vorschrift erworben wurde, führt nur die Abwesenheit vom Vereinigten Königreich, die zwei aufeinanderfolgende Jahre überschreitet, zu seinem Verlust.
...“
20. Abs. 6 von Anhang 4 der 2006 Regulations bestimmt:
„Für die Berechnung der Zeiträume der Erwerbstätigkeit und des Aufenthalts nach den vorliegenden Regulations gelten die Zeiten der Erwerbstätigkeit oder des Aufenthalts im Vereinigten Königreich gemäß den 2000 Regulations als Zeiten der Erwerbstätigkeit oder des Aufenthalts im Vereinigten Königreich gemäß den vorliegenden Regulations.“
21. Mit den angeführten „2000 Regulations“ sind die Immigration (European Economic Area) Regulations 2000 gemeint, die nicht mehr in Kraft sind. Danach hatten Personen, die u. a. Arbeitnehmer waren, Anspruch auf Gewährung eines Aufenthaltsrechts (Regulation 5 Abs. 1 und Regulation 14 Abs. 1). Die 2000 Regulations traten am 2. Oktober 2000 in Kraft. Die 2006 Regulations enthalten keine Bestimmung, nach der Aufenthaltszeiten vor dem 2. Oktober 2000 in die Berechnung für den Erwerb des Rechts auf Daueraufenthalt nach Regulation 15 Abs. 1 Buchst. a einbezogen werden könnten.
II – Sachverhalt
22. Frau Lassal hat die französische Staatsangehörigkeit. Sie reiste im Jahr 1999 ins Vereinigte Königreich ein. Während des gesamten Zeitraums von September 1999 bis Februar 2005 war Frau Lassal eine „Arbeitnehmerin“ im Sinne des Gemeinschaftsrechts.
23. Im Februar 2005 verließ Frau Lassal das Vereinigte Königreich für zehn Monate, um ihre Mutter in Frankreich zu besuchen. Nach ihrer Rückkehr in das Vereinigte Königreich im Dezember 2005 suchte sie wieder nach einer Erwerbstätigkeit. Von Januar bis November 2006 erhielt sie Arbeitslosenunterstützung (Jobseeker’s Allowance). Im November 2006 beantragte sie Sozialhilfe (Income Support) mit der Begründung, dass sie schwanger sei. Der Antrag wurde mit der Begründung abgelehnt, sie habe kein Recht, sich im Vereinigten Königreich aufzuhalten.
24. Frau Lassal legte gegen die Ablehnung ihres Sozialhilfeantrags einen Rechtsbehelf ein, dem am 3. September 2007 von einem Appeal Tribunal stattgegeben wurde. Das Appeal Tribunal stellte fest, dass Frau Lassal einen Anspruch auf Sozialhilfe habe, da sie gemäß Regulation 15 Abs. 1 Buchst. a der Immigration (European Economic Area) Regulations 2006 (im Folgenden: 2006 Regulations) ein dauerhaftes Aufenthaltsrecht für das Vereinigte Königreich habe.
25. Der Secretary of State legte gegen diese Entscheidung Rechtsbehelf bei einem Social Security Commissioner und gegen die abweisende Entscheidung des Social Security Commissioner Rechtsbehelf vor dem vorlegenden Gericht ein.
III – Verfahren vor dem vorlegenden Gericht
26. Nach Auffassung des Secretary of State hat Frau Lassal kein Recht auf Daueraufenthalt im Vereinigten Königreich nach den 2006 Regulations. Zwar habe ihr Aufenthalt im Zeitraum zwischen dem Inkrafttreten der 2000 Regulations, dem 2. Oktober 2000, und ihrer Ausreise nach Frankreich im Februar 2005 den 2000 Regulations entsprochen. Anschließend habe sie aber das Vereinigte Königreich für einen Zeitraum von etwa 10 Monaten verlassen, so dass sie sich dort nicht mehr ununterbrochen aufgehalten habe. Im Dezember 2005 sei sie in das Vereinigte Königreich zurückgekehrt. Folglich habe sie sich zum Zeitpunkt ihres Antrags auf Sozialhilfe im November 2006 nur 11 Monate ununterbrochen im Vereinigten Königreich aufgehalten. Nach Auffassung des Secretary of State ist dieses Ergebnis mit der Richtlinie 2004/38 vereinbar.(8)
27. Frau Lassal ist nicht vor dem vorlegenden Gericht erschienen und ist dort nicht vertreten worden. Die Child Poverty Action Group (im Folgenden: CPAG) ist als Streithelferin in diesem Verfahren zugelassen worden und hat im Namen von Frau Lassal Erklärungen eingereicht. Die CPAG vertritt die Auffassung, dass Frau Lassal ein Recht auf Daueraufenthalt habe. Sie habe sich zwischen September 1999 und Februar 2005 im Vereinigten Königreich aufgehalten. Nach Auffassung der CPAG kann ein ununterbrochener Zeitraum von fünf Jahren nach Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie Zeiträume einschließen, die vor Ablauf der Umsetzungsfrist vom 30. April 2006 geendet haben. Zwischen Februar 2005 und dem Zeitpunkt der Rückkehr von Frau Lassal ins Vereinigte Königreich seien keine zwei Jahre vergangen, so dass Frau Lassal ihr Recht auf Daueraufenthalt nach Art. 16 Abs. 4 der Richtlinie nicht verloren habe.(9)
28. Das vorlegende Gericht weist darauf hin, dass sich eine Person gemäß Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38 „rechtmäßig“ fünf Jahre lang ununterbrochen im Aufnahmemitgliedstaat aufgehalten haben muss, bevor sie das Recht erwerben kann, sich dort auf Dauer aufzuhalten. Mit dem Begriff „rechtmäßig“ sei die Übereinstimmung mit dem Gemeinschaftsrecht und nicht mit dem nationalen Recht gemeint. Dieser Begriff sei gemäß dem 17. Erwägungsgrund der Richtlinie so auszulegen, dass er sich auf einen fünfjährigen ununterbrochenen Aufenthalt „gemäß den in dieser Richtlinie festgelegten Bedingungen“ beziehe.
29. Wenn „rechtmäßig“ in Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie gemäß dem 17. Erwägungsgrund der Richtlinie auszulegen sei, stelle sich die Frage, ob der Verweis auf die „in dieser Richtlinie festgelegten Bedingungen“ so auszulegen sei, dass er einen Verweis auf Bedingungen beinhalte, die in früheren gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften über die Gewährung von Aufenthaltsrechten für Arbeitnehmer festgelegt wurden. Das vorlegende Gericht hält diese Auslegung für richtig. In diesem Fall würde der Aufenthalt von Frau Lassal im Vereinigten Königreich die Voraussetzungen von Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie erfüllen. Würde der Verweis hingegen so ausgelegt werden, dass er sich nur auf einen Aufenthalt gemäß der Richtlinie 2004/38 beziehe, so würde der Aufenthalt von Frau Lassal die Voraussetzungen nicht erfüllen.
IV – Vorlagefrage und Verfahren vor dem Gerichtshof
30. Aufgrund dieser Zweifel an der Auslegung von Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38 hat das vorlegende Gericht mit Vorlagebeschluss vom 10. März 2009, eingegangen bei der Kanzlei des Gerichtshofs am 8. Mai 2009, folgende Vorlagefrage gestellt:
Ist, wenn (i) eine Unionsbürgerin im September 1999 als Arbeitnehmerin in das Vereinigte Königreich einreiste und dort bis Februar 2005 als Arbeitnehmerin blieb, (ii) anschließend das Vereinigte Königreich verließ und für zehn Monate in den Mitgliedstaat zurückkehrte, dessen Staatsangehörigkeit sie besitzt, (iii) im Dezember 2005 in das Vereinigte Königreich zurückkehrte und sich dort ununterbrochen bis November 2006, als sie einen Antrag auf Sozialhilfe stellte, aufhielt,
Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38 so auszulegen, dass er dieser Unionsbürgerin ein Recht auf Daueraufenthalt in diesem Mitgliedstaat verleiht, weil sie sich dort während eines ununterbrochenen Zeitraums von fünf Jahren, der vor dem 30. April 2006 (dem Ende der Frist für die Mitgliedstaaten zur Umsetzung der Richtlinie) endete, rechtmäßig gemäß früheren gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften über die Gewährung von Aufenthaltsrechten für Arbeitnehmer aufgehalten hatte?
31. Am 10. März 2010 hat eine mündliche Verhandlung vor dem Gerichtshof stattgefunden, an der die Vertreter des Vereinigten Königreichs, des Königreichs Belgien, von der CPAG und der Kommission teilgenommen, ihren schriftlichen Vortrag ergänzt und auf Fragen geantwortet haben.
V – Vorbringen der Verfahrensbeteiligten
32. Die Regierung des Vereinigten Königreichs schlägt vor, die Vorlagefrage zu verneinen. Entsprechend dem Ansatz des Secretary of State stützt sie sich dabei auf zwei Argumentationslinien.
33. Erstens bringt sie vor, dass nach Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie nur ein Aufenthalt nach dem 30. April 2006 berücksichtigt werden könne. In diesem Zusammenhang weist sie zunächst darauf hin, dass der Wortlaut von Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie unergiebig sei. Er sage weder etwas darüber aus, ob der ununterbrochene Zeitraum von fünf Jahren nach dem 30. April 2006 erfolgen müsse, noch, ob er auch vor dem 30. April 2006 enden könne. Allerdings setze ein Recht auf Daueraufenthalt nach Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie einen rechtmäßigen Aufenthalt von fünf Jahren im Vereinigten Königreich voraus. Rechtmäßig im Sinne des Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie bedeute, dass der Aufenthalt nach den Bedingungen der Richtlinie erfolgen müsse. Dies ergebe sich aus dem zweiten Satz des 17. Erwägungsgrundes der Richtlinie 2004/38. Ein Aufenthalt nach den Bedingungen dieser Richtlinie könne allerdings logischerweise nur nach dessen Umsetzung in nationales Recht ab dem 30. April 2006 erfolgen. Wie sich aus der im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens ergangenen Mitteilung der Kommission an das Parlament vom 30. Dezember 2003(10) ergebe, stelle der zweite Satz des 17. Erwägungsgrundes die Bedeutung des rechtmäßigen Aufenthalts nach Art. 16 der Richtlinie klar.
34. Zweitens stützt sich die Regierung des Vereinigten Königreichs auf eine abweichende Auslegung von Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie, nach der nur ein ununterbrochener Aufenthalt von fünf Jahren in Betracht gezogen werden könne, der am 30. April 2006 oder danach geendet habe. Diese Auslegung berücksichtige, dass ein Recht auf Daueraufenthalt erst ab dem 30. April 2006 bestehe und daher vor diesem Datum nicht existieren könne. Ein Recht, das nicht existiere, könne auch nicht erworben werden. Weiter könne ein Recht auf Daueraufenthalt, bevor es existiere, auch nicht nach Art. 16 Abs. 4 der Richtlinie wieder verloren werden. Art. 16 Abs. 4 der Richtlinie könne daher auf Aufenthalte, die vor dem 30. April 2006 geendet hätten, nicht angewendet werden. Dies sei in den Fällen problematisch, in denen der fünfjährige Aufenthalt eines Unionsbürgers im Aufnahmestaat zeitlich weit zurückliege. In diesem Fall würde gemäß der Auslegung, nach der im Rahmen von Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie auch Aufenthalte berücksichtigt werden müssten, die vor dem 30. April 2006 geendet hätten, ein Recht auf Daueraufenthalt entstehen. Art. 16 Abs. 4 der Richtlinie, nach dem das Recht auf Daueraufenthalt durch eine Abwesenheit von zwei Jahren verloren gehe, könne aber nicht angewendet werden, da diese Bestimmung nur den Verlust eines bereits erworbenen Rechts regle. Eine solche Auslegung, die ein Recht auf Daueraufenthalt auch Unionsbürgern einräume, die aufgrund ihrer Abwesenheit vom Aufnahmemitgliedstaat nicht mehr den erforderlichen Integrationsgrad besäßen, sei nicht vereinbar mit dem im 18. Erwägungsgrund der Richtlinie genannten Ziel, die Integration der Unionsbürger in den Aufnahmemitgliedstaat zu fördern.
35. Ob der ersten oder der zweiten Auslegungsweise zu folgen sei, sei für die Entscheidung des vorliegenden Falls unerheblich. Jedenfalls sei die dritte, von CPAG und der Kommission vorgeschlagene Auslegung von Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie, nach der auch ein Aufenthalt berücksichtigt werden müsse, der vor dem 30. April 2006 geendet habe, aus den vorgenannten Argumenten unzutreffend. Zudem sei zu berücksichtigen, dass das Recht auf Daueraufenthalt nach Art. 16 der Richtlinie ein neues Recht sei, das nicht abhängig von einer wirtschaftlichen Tätigkeit sei. Weiter gebe es keinen Hinweis darauf, dass die Richtlinie rückwirkend angewendet werden solle. Vielmehr lasse sich dem Gedanken in Randnr. 50 des Urteils Givane(11) entnehmen, dass ein ununterbrochener Aufenthalt im Aufnahmemitgliedstaat, der vor dem Zeitpunkt der Umsetzung der Richtlinie 2004/38 geendet habe, nicht berücksichtigt werden könne. Auch die Einwände der CPAG und der Kommission, dass die von der Regierung des Vereinigten Königreichs vertretenen Auslegungen zu willkürlichen Ergebnissen führten, seien unbegründet. Es liege in der Natur der Sache, dass eine Regel, nach der ein vor einem bestimmten Datum, also vor dem 30. April 2006 geendeter Aufenthalt nicht berücksichtigt werde, diejenigen Unionsbürger benachteilige, deren Aufenthalt kurz vor diesem Datum geendet habe.
36. Die belgische Regierung schlägt vor, die Vorlagefrage zu verneinen. Nach ihrer Auffassung begründet ein dauerhafter Aufenthalt von fünf Jahren in einem Aufnahmemitgliedstaat, der vor dem 30. April 2006 erfolgt ist, kein Recht auf Daueraufenthalt nach Art. 16 der Richtlinie.
37. Nach Auffassung der belgischen Regierung würde dies zu einer rückwirkenden Anwendung von Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie führen. Da eine rückwirkende Anwendung einen Eingriff in den Grundsatz der Rechtssicherheit darstelle, dürften Gemeinschaftsrechtsakte grundsätzlich keine Wirkung zu einem Zeitpunkt entfalten, der vor dem Zeitpunkt ihrer Verkündigung liege. Ausnahmen seien nur zulässig, wenn dies erforderlich sei, um ein Ziel zu erreichen und wenn die berechtigten Erwartungen der Betroffenen ausreichend berücksichtigt würden. Diese Voraussetzungen seien vorliegend nicht erfüllt. Die Mitgliedstaaten hätten zwei Jahre zur Umsetzung der Richtlinie gehabt, und zwar bis zum 30. April 2006. Weiter beruft sich die belgische Regierung auf den Gemeinsamen Leitfaden des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission für Personen, die in den Gemeinschaftsorganen an der Abfassung von Rechtstexten mitwirken(12). Darin sei vorgesehen, dass die Rückwirkung eines Rechtsakts nur ausnahmsweise vorgesehen werden könne. Dies müsse dann ausdrücklich vorgesehen werden. Die Richtlinie 2004/38 sehe aber keine rückwirkende Anwendung vor.
38. Nach Auffassung der belgischen Regierung würde eine rückwirkende Anwendung von Art. 16 der Richtlinie zudem eine Vielzahl rechtlicher und praktischer Probleme stellen hinsichtlich des Maßstabs, der an die Rechtmäßigkeit des Aufenthalts zu stellen sei. Die rückwirkende Anwendung von Art. 16 der Richtlinie würde dazu führen, dass eine Person, die sich am 29. April 2006 unrechtmäßig in der Union aufgehalten habe und daher gar kein Aufenthaltsrecht gehabt habe, plötzlich ein Recht auf Daueraufenthalt erwerben würde. Es sei aber nicht das Ziel der Richtlinie, einen vergangenen unrechtmäßigen Aufenthalt zu heilen. Ein Recht auf Daueraufenthalt sollte als Fortsetzung eines bereits bestehenden Rechts auf nicht dauerhaften Aufenthalt angesehen werden. Jemand, der am 29. April 2006 kein Aufenthaltsrecht gehabt habe, dürfe mit Ablaufen der Umsetzungsfrist der Richtlinie 2004/38 kein Aufenthaltsrecht erwerben und daher erst recht kein Recht auf dauerhaften Aufenthalt. Aus diesen Gründen sei für den vorliegenden Fall erheblich, ob Frau Lassal am 30. April 2006 einen Anspruch auf Aufenthalt gehabt habe. Da sie sich zu diesem Zeitpunkt aus anderen als den in Art. 16 Abs. 3 der Richtlinie genannten Gründen nicht im Vereinigten Königreich aufgehalten habe, dürfe nur ihr Aufenthalt im Vereinigten Königreich seit Dezember 2005 berücksichtigt werden. Sie habe daher im November 2006 noch kein Recht auf Daueraufenthalt erworben. In diesem Zusammenhang müsse auch berücksichtigt werden, dass nach Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 68/360 und nach Art. 6 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1251/70, die vor dem 30. April 2006 gegolten hätten, eine Abwesenheit von sechs aufeinanderfolgenden Monaten zur Beendigung des früheren Rechts auf Aufenthalt geführt habe. Die Abwesenheit von Frau Lassal von über sechs Monaten habe daher Auswirkungen auf die Gültigkeit ihrer Aufenthaltserlaubnis gehabt.
39. Die CPAG und die Kommission schlagen vor, die Vorlagefrage zu bejahen. Das Recht auf dauerhaften Aufenthalt nach Art. 16 der Richtlinie solle die Integration eines Unionsbürgers in einen Aufnahmemitgliedstaat fördern, in dem sich der Unionsbürger langfristig niedergelassen habe und zu dem er daher eine enge Verbindung habe. Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie bestimme nur, dass ein ununterbrochener rechtmäßiger Aufenthalt von fünf Jahren vorliegen müsse. Die Regierung des Vereinigten Königreichs und die belgische Regierung interpretierten eine zusätzliche Bedingung in Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie hinein, die von dessen Wortlaut nicht gedeckt sei. Weder Art. 16 Abs. 1 noch eine andere Bestimmung der Richtlinie 2004/38 sehe vor, dass im Rahmen von Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie ein Aufenthalt im Aufnahmemitgliedstaat, der vor Inkrafttreten der Richtlinie, also am 30. April 2004, oder vor deren Umsetzung bzw. dem Ablauf von deren Umsetzungsfrist, also am 30. April 2006, erfolgt sei, nicht berücksichtigt werden könne. Frau Lassal habe die Voraussetzungen von Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie erfüllt und habe dieses Recht nicht nach ihrem Art. 16 Abs. 4 verloren, da sie weniger als zwei Jahre abwesend vom Vereinigten Königreich gewesen sei.
40. Die Kommission trägt, unterstützt von der CPAG, vor, dass es bereits nach den Art. 4 und 6 der Richtlinie 68/360 Aufenthaltsrechte gegeben habe. Dies sei zwar kein Recht auf dauerhaften Aufenthalt gewesen, aber ein Recht auf Aufenthalt für fünf Jahre mit automatischer Erneuerung. Zudem habe nach Art. 2 Abs. 1 Buchst. b der Verordnung Nr. 1251/70, die inzwischen aufgehoben sei, ein dauerhaftes Aufenthaltsrecht bestanden. Da diese Bestimmung wortwörtlich in Art. 17 Abs. 1 Buchst. b der Richtlinie 2004/38 übernommen worden sei, müsse diese Bestimmung der Richtlinie so ausgelegt werden, dass auch Aufenthalte berücksichtigt werden müssten, die vor dem 30. April 2006 geendet hätten. Es könne nicht der Wille des Gesetzgebers gewesen sein, dass eine Person nur dann ein Recht auf dauerhaften Aufenthalt nach Art. 17 Abs. 1 Buchst. b der Richtlinie 2004/38 erwerbe, wenn sie sich erst nach Ablauf der Umsetzungsfrist der Richtlinie 2004/38, also nach dem 30. April 2006, zwei Jahre im Aufnahmemitgliedstaat aufgehalten habe. Diese im Rahmen von Art. 17 Abs. 1 Buchst. b der Richtlinie geltende Regel sei auf das Recht auf Daueraufenthalt nach Art. 16 der Richtlinie 2004/38 übertragbar. Auch wenn dieser Artikel ein Recht verleihe, das großzügiger sei als unter der Richtlinie 68/360, sei es nicht so unterschiedlich, dass der Ablauf von Zeiträumen unter der Richtlinie 68/360 hinsichtlich des Erwerbs des Rechts auf einen dauerhaften Aufenthalt nach der Richtlinie 2004/38 nicht berücksichtigt werden könne. Der Gesetzgeber habe es für so offensichtlich gehalten, dass nach Art. 16 der Richtlinie Zeiträume berücksichtigt werden müssen, die nach den einschlägigen Vorgängerbestimmungen zur Richtlinie 2004/38 erfolgt sind, dass er es nicht für notwendig gehalten habe, diesen Punkt ausdrücklich zu regeln.
41. Nach Auffassung der Kommission kann aus dem von der Regierung des Vereinigten Königreichs angeführten Urteil Givane(13) nicht hergeleitet werden, dass im Rahmen von Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie ein Aufenthalt im Aufnahmestaat, der vor der Umsetzung der Richtlinie bzw. vor dem Ablauf der Frist für die Umsetzung am 30. April 2006 geendet hat, nicht berücksichtigt werden dürfe.
42. Nach dem Vorbringen der CPAG und der Kommission ist die Berücksichtigung von Aufenthalten, die vor dem 30. April 2006 geendet haben, auch vereinbar mit dem zweiten Satz des 17. Erwägungsgrundes der Richtlinie 2004/38. Dieser Satz nehme Bezug auf den Aufenthalt gemäß den in der Richtlinie 2004/38 festgelegten Bedingungen. Er könne nicht so verstanden werden, dass er die Anforderung eines rechtmäßigen Aufenthalts auf einen Aufenthalt nach Umsetzung der Richtlinie bzw. nach Ablauf der Umsetzungsfrist am 30. April 2006 beschränke. Nach Auffassung der CPAG hat der zweite Satz lediglich die Bedeutung, dass zur Berechnung des Aufenthalts nach Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie die in ihrem Art. 16 niedergelegten Regeln, insbesondere Abs. 3, berücksichtigt werden müssten. Selbst wenn es einen Widerspruch zwischen dem Wortlaut des Art. 16 Abs. 1 und den Erwägungsgründen einer Richtlinie gebe, könnten sich die Erwägungsgründe nicht gegen den klaren Wortlaut des Art. 16 der Richtlinie durchsetzen. Nach Auffassung der Kommission bedeutet Satz 2, dass der Aufenthalt im Aufnahmemitgliedstaat rechtmäßig nach den zu dem Zeitpunkt des Aufenthalts anwendbaren gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften gewesen sein müsse. Es müsse berücksichtigt werden, dass die Richtlinie in Zusammenhang mit ihren Vorgängerbestimmungen zum Aufenthaltsrecht stehe. CPAG und die Kommission weisen weiter darauf hin, dass das Verständnis des Satzes 2, das die Regierung des Vereinigten Königreichs und die belgische Regierung vertreten, dazu führen würde, dass ein Recht auf Daueraufenthalt frühestens am 29. April 2011 entstehen würde. Es könne nicht unterstellt werden, dass der Gemeinschaftsgesetzgeber ein solch überraschendes Ergebnis beabsichtigt habe, ohne dies in der Richtlinie zum Ausdruck gebracht zu haben.
43. Ferner tragen die CPAG und die Kommission vor, dass eine Berücksichtigung von Aufenthalten, die vor dem 30. April 2006 geendet hätten, nicht zu einer unzulässigen Rückwirkung führe. Auch wenn Zeiträume vor dem 30. April 2006 für die Erlangung eines Rechts auf Daueraufenthalt nach Art. 16 der Richtlinie berücksichtigt würden, habe dies entgegen dem Vorbringen der belgischen Regierung nicht zur Folge, dass ein Recht vor dem 30. April 2006 entstehe. Das Recht auf Daueraufenthalt entstehe erst mit Umsetzung der Richtlinie bzw. mit Ablauf der Umsetzungsfrist am 30. April 2006. Im Rahmen des Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie könnten somit Aufenthalte vor Ablauf der Umsetzungsfrist berücksichtigt werden. Auf diese seien nicht nur Art. 16 Abs. 1, sondern auch Abs. 3 und 4 der Richtlinie 2004/38 anwendbar. Daher erwerbe ein Unionsbürger, der sich vor dem 30. April 2006 fünf Jahre ununterbrochen im Aufenthaltsmitgliedstaat aufgehalten habe, aber am 30. April 2006 bereits über zwei Jahre abwesend gewesen sei, kein Recht auf Daueraufenthalt.
44. Schließlich weisen die CPAG und die Kommission darauf hin, dass die Auslegungsvorschläge der Regierung des Vereinigten Königreichs zu willkürlichen Ergebnissen führten und sich die beiden Argumentationslinien zudem widersprächen.
45. Ergänzend weist die Kommission auf das Urteil Trojani(14) hin, nach dem sich der Angehörige eines Mitgliedstaats, der sich eine bestimmte Zeit rechtmäßig in einem anderen Mitgliedstaat aufgehalten habe, auf den Grundsatz der Gleichbehandlung stützen könne. Dies erstrecke sich auch auf die Sozialhilfe. Dies sei auch dann der Fall, wenn ein Staatsangehöriger sich nicht auf ein gemeinschaftsrechtlich begründetes Recht auf Aufenthalt im Aufnahmemitgliedstaat berufen könne.
VI – Rechtliche Würdigung
46. Die Vorlagefrage ist auf die Auslegung von Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38 gerichtet. Ich werde diese Bestimmung zunächst kurz in das Gesamtsystem der Richtlinie 2004/38 einordnen (A), bevor ich auf die Vorlagefrage eingehe (B).
A – Das Recht auf Daueraufenthalt nach Art. 16 der Richtlinie
47. Mit der Richtlinie 2004/38 hat der Gemeinschaftsgesetzgeber das Recht eines Unionsbürgers auf Aufenthalt in einem anderen Mitgliedstaat, das sich primärrechtlich aus den Grundfreiheiten und aus den Regeln über die Unionsbürgerschaft ergibt, sekundärrechtlich ausgestaltet.(15) Zu diesem Zweck sieht die Richtlinie drei verschiedene Arten von Aufenthaltsrechten vor, und zwar erstens das Recht auf Aufenthalt bis zu drei Monaten(16), zweitens das Recht auf Aufenthalt für mehr als drei Monate(17) und drittens das Recht auf Daueraufenthalt. Das Recht auf Daueraufenthalt ist in Kapitel IV der Richtlinie geregelt; die materiellen Bestimmungen über den Erwerb eines solchen Rechts finden sich im ersten Abschnitt dieses Kapitels in den Art. 16 bis 18 der Richtlinie.
48. Nach Art. 16 Abs. 1 Satz 1 der Richtlinie hat jeder Unionsbürger, der sich rechtmäßig fünf Jahre lang ununterbrochen im Aufnahmemitgliedstaat aufgehalten hat, das Recht, sich dort auf Dauer aufzuhalten. Der Erwerb eines Rechts auf Daueraufenthalt entsteht somit unter zwei Bedingungen. Erstens muss sich der Unionsbürger fünf Jahre lang ununterbrochen im Aufenthaltsstaat aufgehalten haben. Zweitens muss dieser Aufenthalt rechtmäßig sein.
B – Zur Vorlagefrage
49. Das Vorlagegericht hat einen Fall zu beurteilen, in dem sich eine französische Unionsbürgerin von September 1999 bis Februar 2005 ununterbrochen im Vereinigten Königreich aufgehalten hat, wobei ihr Aufenthalt in diesem Aufnahmemitgliedstaat nach den für diesen Zeitraum anwendbaren gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen rechtmäßig war. Allerdings hat dieser Aufenthalt im Februar 2005 und somit vor dem 30. April 2006, dem Zeitpunkt, zu dem die Umsetzungsfrist für die Richtlinie 2004/38 abgelaufen und das nationale Umsetzungsgesetz in Kraft getreten ist, geendet. Das vorlegende Gericht hat Zweifel daran, ob auch ein solcher Aufenthalt ein Recht auf Daueraufenthalt nach Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie begründen kann.
50. Der wesentliche Einwand der Regierung des Vereinigten Königreichs und der belgischen Regierung gegen die Berücksichtigung eines solchen Aufenthalts stützt sich darauf, dass eine solche Auslegung von Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie zu einer rückwirkenden Anwendung dieser Bestimmung führen würde. Ich werde im Folgenden auf diesen Einwand eingehen, wobei ich in diesem Zusammenhang auch die übrigen Einwände berücksichtigen werde, die diese Regierungen geltend gemacht haben.
51. Bei der rückwirkenden Anwendung von Vorschriften unterscheidet der Gerichtshof zunächst zwischen Bestimmungen des Verfahrensrechts und des materiellen Rechts.(18) Bei Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie, der die Voraussetzungen für den Erwerb und den Verlust eines Rechts auf Daueraufenthalt regelt, handelt es sich um eine Vorschrift des materiellen Rechts. Daher werde ich im Weiteren nur auf die Rechtsprechung zur Zulässigkeit einer Rückwirkung des materiellen Rechts eingehen.
52. Bei materiellen Rechtsnormen unterscheidet der Gerichtshof zwischen zwei unterschiedlichen Konstellationen.
53. Eine zeitliche Rückwirkung nimmt der Gerichtshof dann an, wenn der Beginn der Geltungsdauer eines Rechtsakts auf einem Zeitpunkt vor dessen Veröffentlichung liegt.(19) Dabei handelt es sich um Fälle, in denen die rechtlichen Folgen eines Rechtsakts bereits vor seinem Inkrafttreten eintreten. Dies ist grundsätzlich unzulässig. Eine Ausnahme gilt dann, wenn das angestrebte Ziel es verlangt und das berechtigte Vertrauen der Betroffenen gebührend beachtet wird.(20)
54. Weiter geht der Gerichtshof davon aus, dass materielle Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts wegen der Gewährleistung der Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes grundsätzlich so auszulegen sind, dass sie nur für nach ihrem Inkrafttreten entstandene Sachverhalte gelten.(21) Eine Ausnahme von diesem Grundsatz gilt dann, wenn sich aus dem Wortlaut, der Zielsetzung oder dem Aufbau dieser materiellen Bestimmungen eindeutig ergibt, dass sie auch für vor ihrem Inkrafttreten entstandene Sachverhalte gelten.(22) In dieser Konstellation treten zwar, anders als in der vorgenannten Konstellation, keine Rechtsfolgen vor Inkrafttreten der Bestimmung ein; eine Rückwirkung im eigentlichen Wortsinn liegt somit nicht vor.(23) Dennoch sind auch in diesem Zusammenhang die Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes zu berücksichtigen, da an einen in der Vergangenheit liegenden und daher nicht mehr zu ändernden Sachverhalt Rechtsfolgen für die Gegenwart oder die Zukunft geknüpft werden.(24)
55. Für den vorliegenden Fall ist zunächst festzustellen, dass Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie auch dann keine Rechtsfolgen für die Vergangenheit anordnen würde, wenn im Rahmen dieser Bestimmung ein Aufenthalt berücksichtigt werden würde, der vor dem 30. April 2006 geendet hat (1). Es kommt somit lediglich darauf an, ob sich aus dem Wortlaut, der Zielsetzung oder dem Aufbau dieser Bestimmung ergibt, dass sie auch für Aufenthalte im Aufnahmemitgliedstaat gilt, die vor ihrem Inkrafttreten geendet haben (2).
1. Keine rückwirkende Anordnung von Rechtsfolgen
56. Entgegen der Auffassung, welche die belgische Regierung zu vertreten scheint, geht es vorliegend nicht um eine Anordnung des rückwirkenden Eintritts von Rechtsfolgen. Ein Recht auf Daueraufenthalt nach Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie entsteht im vorliegenden Fall erst am 30. April 2006 und somit nach dem Inkrafttreten der Richtlinie am 29. Juni 2004 und auch nach der Umsetzung der Richtlinie in nationales Recht am 30. April 2006. Dies gilt auch dann, wenn Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie so ausgelegt wird, dass für den Erwerb eines (frühestens am 30. April 2006 entstehenden) Rechts auf Daueraufenthalt ein Aufenthalt im Aufnahmemitgliedstaat berücksichtigt wird, der vor dem 30. April 2006 geendet hat.
57. Der Verweis der belgischen Regierung auf die Punkte 20.3.1, 20.8 und 20.9 des Gemeinsamen Leitfadens des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission für Personen, die in den Gemeinschaftsorganen an der Abfassung von Rechtstexten mitwirken,(25) geht somit fehl. Diese Punkte betreffen die hier nicht einschlägige Konstellation, in der ein Gemeinschaftsrechtsakt bereits vor seinem Inkrafttreten Rechtsfolgen entfalten soll.
58. Soweit die belgische Regierung weiter einwendet, dass durch eine Auslegung von Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie, nach der ein Aufenthalt, der vor dem 30. April 2006 geendet hat, berücksichtigt würde, ein in der Vergangenheit erfolgter, unrechtmäßiger Aufenthalt im Aufnahmemitgliedstaat plötzlich rechtmäßig werden würde, vermag auch dieser Einwand nicht zu überzeugen. Da das Recht auf Daueraufenthalt nach Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie im vorliegenden Fall erst ab dem 30. April 2006 entstehen kann, kann es einen vor diesem Zeitpunkt unrechtmäßig erfolgten Aufenthalt nicht rückwirkend rechtmäßig machen.
2. Zur Frage, ob Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie so auszulegen ist, dass Aufenthalte berücksichtigt werden, die vor dem 30. April 2006 geendet haben
59. Im vorliegenden Fall geht es lediglich um die Frage, ob Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie so auszulegen ist, dass sein Tatbestand an einen Aufenthalt anknüpft, der bereits vor dem 30. April 2006 geendet hat. Wie oben dargestellt, legt der Gerichtshof aufgrund der Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes Bestimmungen des materiellen Rechts grundsätzlich so aus, dass sie nicht an vor ihrem Inkrafttreten entstandene Sachverhalte anknüpfen. Eine Ausnahme gilt dann, wenn aus dem Wortlaut, dem Zweck oder dem Aufbau der Bestimmung eindeutig hervorgeht, dass ihr eine solche Wirkung beizumessen ist, und das berechtigte Vertrauen der Betroffenen gebührend beachtet wird.
60. Der Wortlaut des Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie lässt keinen eindeutigen Schluss zu (a). Eine systematische Analyse der materiellen Bestimmungen der Richtlinie 2004/38 über das Recht auf Daueraufenthalt (b) und eine Berücksichtigung der Entstehungsgeschichte und des Zwecks von Art. 16 der Richtlinie (c) sprechen allerdings für eine Berücksichtigung von Aufenthalten, die vor dem 30. April 2006 geendet haben. Dagegen vermögen die Einwände, die auf den Begriff der Rechtmäßigkeit des Aufenthalts im Sinne des Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie (d), auf die Unanwendbarkeit von Art. 16 Abs. 4 der Richtlinie (e) und auf die Bestimmungen der Richtlinie 68/360 bzw. die Verordnung Nr. 1251/70 (f) gestützt sind, nicht zu überzeugen. Schließlich steht auch der Grundsatz des Vertrauensschutzes nicht einer Auslegung entgegen, nach der Aufenthalte berücksichtigt werden, die vor dem 30. April 2006 geendet haben (g).
a) Wortlaut
61. Wie die Regierung des Vereinigten Königreichs, die CPAG und die Kommission zutreffend darlegen, lässt sich aus dem Wortlaut von Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie kein eindeutiger Schluss ziehen. Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie stellt lediglich auf einen fünfjährigen ununterbrochenen Aufenthalt ab, ohne genauer einzugrenzen, wann dieser Aufenthalt stattgefunden haben muss.
b) Zum systematischen Verhältnis von Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie zu anderen materiellen Bestimmungen über das Recht auf Daueraufenthalt
62. Wie oben dargelegt(26), finden sich neben Art. 16 der Richtlinie auch in ihren Art. 17 und 18 materielle Regeln über den Erwerb des Rechts auf Daueraufenthalt. Art. 17 der Richtlinie sieht vor, dass bestimmte Personen bereits vor Ablauf des ununterbrochenen Aufenthalts von fünf Jahren ein Recht auf Daueraufenthalt im Aufnahmemitgliedstaat erwerben. So erwerben Arbeitnehmer oder Selbständige, die sich seit mindestens zwei Jahren ununterbrochen im Aufnahmemitgliedstaat aufgehalten und ihre Erwerbstätigkeit infolge einer dauernden Arbeitsunfähigkeit aufgegeben haben, nach Art. 17 Abs. 1 Buchst. b der Richtlinie ein Recht auf Daueraufenthalt.
i) Zur Notwendigkeit einer Rückanknüpfung an Aufenthalte, die vor dem 30. April 2006 geendet haben, im Rahmen des Art. 17 Abs. 1 Buchst. b der Richtlinie 2004/38
63. Nach Art. 17 Abs. 1 Buchst. b der Richtlinie steht der Erwerb eines Rechts auf Daueraufenthalt ebenso wie nach ihrem Art. 16 Abs. 1 unter der Voraussetzung eines vorherigen, ununterbrochenen Aufenthalts im Aufnahmemitgliedstaat von einer gewissen Dauer, wobei Art. 17 Abs. 1 Buchst. b der Richtlinie nur einen zweijährigen Aufenthalt verlangt. Daher stellt sich hinsichtlich dieser Vorschrift ebenfalls die Frage, ob ein Aufenthalt, der vor dem 30. April 2006 geendet hat, berücksichtigt werden muss. In Hinblick auf Art. 17 Abs. 1 Buchst. b der Richtlinie kann diese Frage nur so beantwortet werden, dass auch ein vor dem 30. April 2006 erfolgter Aufenthalt berücksichtigt werden muss.
64. In diesem Kontext ist nämlich der Zusammenhang zwischen Art. 17 Abs. 1 Buchst. b der Richtlinie 2004/38 und seiner Vorgängerbestimmung, Art. 2 Abs. 1 Buchst. b der Verordnung Nr. 1251/70, zu berücksichtigen. Art. 2 Abs. 1 Buchst. b der Verordnung Nr. 1251/70 regelte mit nahezu identischem Wortlaut das Recht eines arbeitsunfähigen Arbeitnehmers auf Verbleiben im Hoheitsgebiet des Aufnahmemitgliedstaats. Die Verordnung Nr. 1251/70 ist mit Wirkung zum 30. April 2006 außer Kraft getreten.(27) Ihre Aufhebung ist mit Hinblick darauf erfolgt, dass mit Ablauf der Umsetzungsfrist der Richtlinie 2004/38 am 30. April 2006 Art. 17 Abs. 1 Buchst. b dieser Richtlinie an die Stelle von Art. 2 Abs. 1 Buchst. b der Verordnung Nr. 1251/70 gerückt ist und sich somit das Aufenthaltsrecht eines arbeitsunfähigen Arbeitnehmers aus Art. 17 Abs. 1 Buchst. b der Richtlinie 2004/38 ergibt.(28)
65. Würden im Rahmen von Art. 17 Abs. 1 Buchst. b der Richtlinie 2004/38 zweijährige ununterbrochene Aufenthalte im Aufnahmemitgliedstaat vor Eintritt der dauernden Arbeitsunfähigkeit, die vor dem 30. April geendet haben, nicht berücksichtigt werden, dann könnte nicht ausgeschlossen werden, dass die Arbeitnehmer, die ein solches Recht nach der Verordnung Nr. 1251/70 aufgrund eines Aufenthalts erworben haben, der vor dem 30. April 2006 geendet hat, nach Ablauf der gemäß der Verordnung Nr. 1251/70 erteilten Aufenthaltsgenehmigung, kein entsprechendes Aufenthaltsrecht mehr hätten. Nach der Verordnung Nr. 1251/70 mussten die Mitgliedstaaten nämlich nur Aufenthaltsgenehmigungen befristeter Natur erteilen.(29) Bei Auslauf der Frist für eine nach Art. 2 Abs. 1 Buchst. b dieser Verordnung erteilte Aufenthaltsgenehmigung kann ein Arbeitnehmer, dessen zweijähriger Aufenthalt vor dem 30. April 2006 geendet hat, heute keine Verlängerung nach der Verordnung Nr. 1251/70 mehr beantragen, da diese am 30. April 2006 außer Kraft getreten ist. Weiter könnte sich ein arbeitsunfähiger Arbeitnehmer nicht auf Art. 17 Abs. 1 Buchst. b der Richtlinie berufen, weil sein zweijähriger Aufenthalt vor dem 30. April 2006 geendet hat. Auch diese Bestimmung würde ihm somit kein Recht auf Daueraufenthalt vermitteln. Für einen solchen Arbeitnehmer würde somit nach Ablauf der Frist seiner Aufenthaltsgenehmigung ein Art. 2 Abs. 1 Buchst. b der Verordnung Nr. 1251/70 bzw. Art. 17 Abs. 1 Buchst. b der Richtlinie 2004/38 entsprechendes Aufenthaltsrecht gar nicht mehr bestehen.
66. Dieses Ergebnis würde ganz offensichtlich dem Willen des Gemeinschaftsgesetzgebers widersprechen, der mit dem Erlass der Richtlinie 2004/38 das Aufenthaltsrecht der Arbeitnehmer hat konsolidieren und stärken wollen.(30) Es kann nicht angenommen werden, dass der Gemeinschaftsgesetzgeber mit Erlass der Richtlinie 2004/38 das oben dargestellte Ergebnis erreichen wollte. Diese würde Art. 38 der Richtlinie 2004/38 sowie dem im 4. Erwägungsgrund geäußerten Gedanken widersprechen, nach dem mit der Richtlinie 2004/38 bereichsspezifische und fragmentarische Ansätze zur Regelung des Freizügigkeits- und Aufenthaltsrechts überwunden werden sollten. Mit der Richtlinie sollten Aufenthaltsrechte, die zuvor in einer Vielzahl von Sekundärrechtsakten geregelt waren, nämlich verstärkt und in einem einheitlichen Rechtsakt konsolidiert werden.(31)
67. Im Rahmen von Art. 17 Abs. 1 Buchst. b der Richtlinie 2004/38 muss der Begriff des zweijährigen, ununterbrochenen Aufenthalts somit so ausgelegt werden, dass auch ein Aufenthalt berücksichtigt werden muss, der vor dem 30. April 2006 geendet hat.
ii) Zur Übertragbarkeit auf Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie
68. Nach der Systematik der Richtlinie 2004/38 stehen deren Art. 16 Abs. 1 und deren Art. 17 Abs. 1 Buchst. b in einem engen Zusammenhang. Sie stehen beide in dem Kapitel, in dem das Recht auf Daueraufenthalt geregelt ist, und zwar in dem Abschnitt, der die materiellen Voraussetzungen für den Erwerb eines solchen Rechts regelt. Darüber hinaus stellt Art. 17 der Richtlinie mit den einleitenden Worten „Abweichend von Artikel 16 haben folgende Personen vor Ablauf des ununterbrochenen Zeitraums von fünf Jahren das Recht auf Daueraufenthalt im Aufnahmemitgliedstaat“ klar, dass auch inhaltlich ein enger Zusammenhang zwischen Art. 16 und Art. 17 der Richtlinie besteht.
69. Vor dem Hintergrund dieses engen Zusammenhangs der beiden Bestimmungen ist grundsätzlich davon auszugehen, dass die im Wortlaut nahezu identischen Tatbestandsmerkmale „fünf Jahre ununterbrochen im Aufnahmemitgliedstaat aufgehalten hat“ in Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie und „zwei Jahre ununterbrochen im Aufnahmemitgliedstaat aufgehalten haben“ in Art. 17 Abs. 1 Buchst. b der Richtlinie in gleicher Weise auszulegen sind. Dann müsste auch im Rahmen von Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie ein Aufenthalt berücksichtigt werden, der vor dem 30. April 2006 geendet hat.
70. Die Regierung des Vereinigten Königreichs wendet hiergegen ein, dass es sich bei dem Recht auf Daueraufenthalt nach Art. 16 der Richtlinie um ein Recht handle, das bisher sekundärrechtlich noch nicht vorgesehen gewesen sei. Dieser Einwand überzeugt nicht. Der Gemeinschaftsgesetzgeber hätte im Rahmen von Art. 17 Abs. 1 Buchst. b der Richtlinie einerseits und deren Art. 16 Abs. 1 andererseits leicht hinsichtlich der Frage einer tatbestandlichen Rückanknüpfung an vergangene Sachverhalte unterscheiden können. Dies hat er nicht getan. Die Verwendung nahezu identischer Tatbestandsmerkmale in beiden Bestimmungen ist ein starker Hinweis darauf, dass der Gemeinschaftsgesetzgeber in beiden Bestimmungen einen einheitlichen Ansatz hinsichtlich dieses Punktes verfolgt hat.
iii) Zum Urteil Givane
71. Die Regierung des Vereinigten Königreichs hat sich in der mündlichen Verhandlung auf das Urteil Givane(32) gestützt. Aus dem Gedanken in Randnr. 50 dieses Urteils ergebe sich, dass ein fünfjähriger ununterbrochener Aufenthalt im Sinne des Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie kein Aufenthalt sein könne, der vor dem 30. April 2006 geendet habe. Der Gerichtshof habe nämlich in dieser Randnummer darauf abgestellt, dass ein Aufenthaltsrecht von Familienangehörigen eines Arbeitnehmers nach Art. 3 Abs. 2 erster Spiegelstrich der Verordnung Nr. 1251/70 nur entstehe, wenn der vorgeschriebene zweijährige Aufenthalt des Arbeitnehmers seinem Tod unmittelbar vorausgehe. Dies müsse in der Weise auf Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie übertragen werden, dass kein Aufenthalt berücksichtigt werden könne, der vor dem 30. April 2006 geendet habe.
72. Auch dieser Einwand ist nicht begründet. Aus dem Urteil Givane kann kein solcher Schluss gezogen werden. In diesem Urteil hat der Gerichtshof Art. 3 Abs. 2 erster Spiegelstrich der Verordnung Nr. 1251/70 ausgelegt. Diese Bestimmung sah vor, dass die Familienangehörigen eines Arbeitnehmers, der im Laufe seines Erwerbslebens verstorben war, bevor er das Verbleiberecht in dem betreffenden Mitgliedstaat erworben hatte, das Recht hatten, sich dort ständig aufzuhalten, wenn der Arbeitnehmer sich zum Zeitpunkt seines Todes seit mindestens zwei Jahren im Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats ständig aufgehalten hatte. Nach Art. 4 Abs. 1 Satz 2 dieser Verordnung wurde der ständige Aufenthalt im Sinne von Art. 3 Abs. 2 weder durch vorübergehende Abwesenheiten bis zu insgesamt drei Monaten im Jahr noch durch längere Abwesenheiten zur Ableistung des Wehrdienstes berührt.
73. Im Fall Givane hatte sich der Arbeitnehmer zwar zwei Jahre im Aufnahmemitgliedstaat aufgehalten, war dann aber über drei Monate lang in dem Aufnahmemitgliedstaat abwesend gewesen. Nach seiner Rückkehr im Aufnahmemitgliedstaat und vor seinem Tode hatte sich der Arbeitnehmer keine weiteren zwei Jahre im Aufnahmemitgliedstaat aufgehalten.
74. Der Gerichtshof hat in diesem Fall zunächst festgestellt, dass der Aufenthalt von zwei Jahren unmittelbar vor dem Tod erfolgen muss. Da der Arbeitnehmer nach seinem ersten, über zwei Jahre dauernden Aufenthalt mehr als drei Monate vom Aufnahmemitgliedstaat abwesend gewesen war, war dieser Aufenthalt nach Art. 4 Abs. 1 Satz 2 unterbrochen worden und konnte somit nicht mehr berücksichtigt werden. Da sich der Arbeitnehmer nach seiner Rückkehr in den Aufnahmemitgliedstaat unmittelbar vor seinem Tod keine weiteren zwei Jahre dort aufgehalten hatte, lagen die Voraussetzungen nach Art. 3 Abs. 2 erster Spiegelstrich nicht vor. Das Urteil Givane, das sich auf die in Art. 3 Abs. 2 erster Spiegelstrich der Verordnung Nr. 1251/70 geregelten Voraussetzungen stützt, ist offensichtlich nicht auf die hier zu behandelnde Fragestellung übertragbar. Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie stellt, anders als Art. 3 Abs. 2 erster Spiegelstrich der Verordnung Nr. 1251/70, nicht auf einen Aufenthalt vor Eintritt eines bestimmten Ereignisses ab.
75. Vielmehr spricht der Zusammenhang zwischen Art. 3 Abs. 2 erster Spiegelstrich der Verordnung Nr. 1251/70 und seiner Nachfolgervorschrift in Art. 17 Abs. 4 Buchst. a der Richtlinie 2004/38 gegen den Einwand der Regierung des Vereinigten Königreichs. Sollte die Voraussetzung, nach der Aufenthalte, die vor dem 30. April 2006 geendet haben, nicht zu berücksichtigen sind, nämlich nicht nur in Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie, sondern aufgrund des vergleichbaren Wortlauts auch in deren Art. 17 Abs. 4 Buchst. a gelten, so würde dies zu unvertretbaren Ergebnissen führen. Wie oben bereits dargelegt, würde diese Auslegungsweise dazu führen, dass Familienangehörigen, die nach Art. 3 Abs. 2 erster Spiegelstrich der Verordnung Nr. 1251/70 ein Verbleiberecht aufgrund eines vor dem 30. April 2006 erfolgten Aufenthalts des Arbeitnehmers erworben haben, nach Ablauf der nach dieser Verordnung erteilten Aufenthaltsgenehmigung kein Art. 3 Abs. 2 erster Spiegelstrich der Verordnung Nr. 1251/70 bzw. Art. 17 Abs. 4 Buchst. a der Richtlinie 2004/38 entsprechendes Aufenthaltsrecht mehr zustehen würde.
iv) Ergebnis
76. Im Ergebnis ist festzustellen, dass der systematische Zusammenhang zwischen Art. 16 und Art. 17 Abs. 1 Buchst. b und Abs. 4 Buchst. a der Richtlinie dafür spricht, dass im Rahmen von Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie auch Aufenthalte im Aufnahmemitgliedstaat berücksichtigt werden, die vor dem 30. April 2006 geendet haben.
c) Zum Zweck von Art. 16 der Richtlinie
77. Der Zweck von Art. 16 der Richtlinie spricht ebenfalls für eine Auslegung, nach der auch ein Aufenthalt, der vor dem 30. April 2006 geendet hat, berücksichtigt werden muss.
78. Wie sich aus dem ersten Satz im 17. Erwägungsgrund ergibt, ist das Recht auf Daueraufenthalt nach Art. 16 der Richtlinie eingeführt worden, um das Gefühl der Unionsbürgerschaft eines Unionsbürgers, der sich dauerhaft in einem Mitgliedstaat niedergelassen hat, zu verstärken und entscheidend zum sozialen Zusammenhalt – einem grundlegenden Ziel der Union – beizutragen.
79. Aus der Entstehungsgeschichte von Art. 16 der Richtlinie ergibt sich, dass der Gemeinschaftsgesetzgeber den Erwerb eines Rechts auf Daueraufenthalt nach Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie von der Integration eines Unionsbürgers in den Aufenthaltsmitgliedstaat abhängig machen wollte. Weiter ergibt sich aus der Entstehungsgeschichte, dass der Gemeinschaftsgesetzgeber einen hinreichenden Integrationsgrad als gegeben ansieht, wenn sich ein Unionsbürger fünf Jahre lang ununterbrochen im Aufnahmemitgliedstaat aufgehalten hat.(33) Nach Auffassung des Gemeinschaftsgesetzgebers wird die Verbindung zwischen dem Unionsbürger und dem Aufnahmemitgliedstaat allerdings nach einer Abwesenheit von zwei Jahren von diesem derart gelockert, dass der erforderliche Integrationsgrad, der Voraussetzung für das dauerhafte Aufenthaltsrecht ist, nicht mehr vorliegt.(34) Daher erlischt nach Art. 16 Abs. 4 der Richtlinie das Recht auf Daueraufenthalt nach einer Abwesenheit von zwei Jahren vom Aufnahmemitgliedstaat.
80. Unter Berücksichtigung dieses Art. 16 der Richtlinie zugrunde liegenden Integrationsgedankens leuchtet mir nicht ein, warum sich der erforderliche Grad an Integration in den Aufnahmemitgliedstaat danach richten soll, ob der fünfjährige ununterbrochene Aufenthalt vor dem 30. April 2006 geendet hat oder danach. Entscheidend scheint mir lediglich zu sein, ob ein solcher fünfjähriger ununterbrochener Aufenthalt erfolgt ist und ob die dadurch entstandene Verbindung zwischen dem Unionsbürger und dem Aufnahmemitgliedstaat durch eine zweijährige Abwesenheit des Unionsbürgers vom Aufnahmemitgliedstaat wieder gelockert worden ist.
d) Zum Einwand, der auf den Begriff der Rechtmäßigkeit des Aufenthalts gestützt ist
81. Gegen eine Auslegung, nach der im Rahmen von Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie ein Aufenthalt, der vor dem 30. April 2006 geendet hat, berücksichtigt werden muss, wenden die Regierung des Vereinigten Königreichs und die belgische Regierung ein, dass Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie einen rechtmäßigen Aufenthalt voraussetze. Ein rechtmäßiger Aufenthalt im Sinne dieser Vorschrift könne nur ein Aufenthalt nach Maßgabe der Richtlinie 2004/38 sein. Auf die Rechtmäßigkeit des Aufenthalts im Sinne des Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie werde nämlich im zweiten Satz des 17. Erwägungsgrundes der Richtlinie Bezug genommen. Dort werde klargestellt, dass es sich um einen Aufenthalt gemäß „den in dieser Richtlinie festgelegten Bedingungen“ handeln müsse. Daher könne nur ein Aufenthalt berücksichtigt werden, der nach dem am 30. April 2006 in Kraft getretenen Umsetzungsgesetz bzw. nach Ablauf der Umsetzungsfrist erfolgt sei.
82. Auch dieser Einwand vermag nicht zu überzeugen.
83. Zunächst ist auf die Feststellung des vorlegenden Gerichts hinzuweisen, nach der die betroffene Unionsbürgerin sich während des ununterbrochenen Aufenthalts von über fünf Jahren von September 1999 bis Februar 2005 rechtmäßig, d. h. in Übereinstimmung mit den zum betreffenden Zeitpunkt geltenden gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen, im Vereinigten Königreich aufgehalten hat.
84. Allerdings ist der Einwand der Regierung des Vereinigten Königreichs nicht darauf gestützt, dass kein nach den zu diesem Zeitpunkt anwendbaren Bestimmungen rechtmäßiger Aufenthalt vorgelegen habe. Vielmehr stützt sie sich darauf, dass kein rechtmäßiger Aufenthalt im Sinne der Richtlinie 2004/38 vorgelegen habe. Ein rechtmäßiger Aufenthalt im Sinne des Art. 16 der Richtlinie sei nur ein Aufenthalt nach Maßgabe der Bestimmungen der Richtlinie 2004/38. Daher habe ein rechtmäßiger Aufenthalt im vorliegenden Fall erst nach Inkrafttreten des Umsetzungsgesetzes ab dem 30. April 2006 erfolgen können.
85. Dieser Einwand ist nicht begründet. Dem zweiten Satz des 17. Erwägungsgrundes der Richtlinie kann meines Erachtens nämlich nicht entnommen werden, dass nur ein Aufenthalt, der unter Anwendung des am 30. April 2006 in Kraft getretenen Gesetzes zur Umsetzung der Richtlinie 2004/38 erfolgt ist, ein rechtmäßiger Aufenthalt im Sinne des Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie ist.
86. Wie sich aus der Entstehungsgeschichte der Richtlinie 2004/38 ergibt, wurde der zweite Satz des 17. Erwägungsgrundes ergänzt, um den Begriff des rechtmäßigen Aufenthalts zu präzisieren.(35) Dies muss allerdings nicht zwangsläufig so verstanden werden, wie es die Regierung des Vereinigten Königreichs und die belgische Regierung tun.
87. Der zweite Satz des 17. Erwägungsgrundes kann nämlich als Präzisierung des Begriffs des Aufenthalts und somit als ein Hinweis auf Art. 16 Abs. 3 der Richtlinie verstanden werden, der bei der Berechnung der Aufenthaltsdauer beachtet werden muss. Nach dieser Bestimmung wird die Kontinuität des Aufenthalts im Aufnahmemitgliedstaat weder durch vorübergehende Abwesenheiten von bis zu insgesamt sechs Monaten im Jahr noch durch längere Abwesenheiten wegen der Erfüllung militärischer Pflichten, noch durch eine einzige Abwesenheit von höchstens zwölf aufeinanderfolgenden Monaten aus wichtigen Gründen wie Schwangerschaft und Niederkunft, schwere Krankheit, Studium oder Berufsausbildung oder berufliche Entsendung in einen anderen Mitgliedstaat oder einen Drittstaat die Kontinuität des Aufenthalts berührt.
88. Der zweite Satz des 17. Erwägungsgrundes kann auch als eine Präzisierung des Begriffs der Rechtmäßigkeit verstanden werden. Die Rechtmäßigkeit kann nämlich grundsätzlich nach zwei unterschiedlichen Anknüpfungspunkten bewertet werden. Zum einen kann nur an die Rechtmäßigkeit des Aufenthalts nach Maßgabe der gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften, zum anderen an die Rechtmäßigkeit des Aufenthalts nach Maßgabe der nationalen Bestimmungen angeknüpft werden. Letztere können, wie sich aus Art. 37 der Richtlinie ergibt, weiter gehen als die Bestimmungen der Richtlinie 2004/38. Vor dem Hintergrund, dass Art. 16 der Richtlinie auf die Integration eines Unionsbürgers in den Aufnahmemitgliedstaat abstellt(36), könnte der Wortlaut von Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie durchaus so verstanden werden, dass ein Recht auf Daueraufenthalt auch dann einzuräumen ist, wenn der vorherige fünfjährige ununterbrochene Aufenthalt nach nationalen Bestimmungen rechtmäßig war, die gegebenenfalls weiter gehen als die gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben. Aus meiner Sicht spricht einiges dafür, dass der zweite Satz des 17. Erwägungsgrundes so zu verstehen ist, dass ein Recht auf Daueraufenthalt nach Art. 16 der Richtlinie nur dann entstehen soll, wenn der fünfjährige, ununterbrochene Aufenthalt gemäß den gemeinschaftsrechtlichen Bedingungen erfolgt ist.
89. Dagegen sprechen gegen das von der Regierung des Vereinigten Königreichs und der belgischen Regierung vertretene Verständnis des zweiten Satzes des 17. Erwägungsgrundes, nach dem nur ein Aufenthalt berücksichtigt werden soll, der unter Anwendung des am 30. April 2006 in Kraft getretenen Umsetzungsgesetzes der Richtlinie 2004/38 erfolgt ist, die folgenden Gründe.
90. Zunächst spricht dagegen der bereits oben erwähnte Ersetzungs- und Konsolidierungsgedanke, nach dem mit der Richtlinie 2004/38 die bereichsspezifischen und fragmentarischen Ansätze zur Regelung des Freizügigkeits- und Aufenthaltsrechts überwunden werden sollten.(37) Dieser Gedanke kommt insbesondere auch in Art. 38 Abs. 3 der Richtlinie zum Ausdruck, nach dem die Bezugnahmen auf die aufgehobenen Bestimmungen oder Richtlinien als Bezugnahmen auf die Richtlinie 2004/38 gelten. Wird dieser, hinter Art. 38 Abs. 3 der Richtlinie stehende Gedanke herangezogen, dass die aufgehobenen Bestimmungen in die Richtlinie 2004/38 eingeflossen sind(38) und somit eine Kontinuität zwischen den Vorgängervorschriften und der Richtlinie 2004/38 besteht, so wird klar, dass mit dem Bezug auf die Rechtmäßigkeit gemäß den in der Richtlinie festgelegten Bedingungen auch die Rechtmäßigkeit gemäß den zu einem früheren Zeitpunkt anwendbaren Vorgängerbestimmungen gemeint ist.
91. Gegen den Ansatz der Regierung des Vereinigten Königreichs und der belgischen Regierung spricht weiter, dass nach ihm das oben dargestellte systematische Verhältnis zwischen Art. 16 und Art. 17 der Richtlinie außer Acht gelassen würde.
92. Schließlich soll in diesem Zusammenhang nicht unerwähnt bleiben, dass nach diesem Ansatz ein Recht auf Daueraufenthalt erst ab dem 29. April 2011 erworben werden könnte.
93. Im Ergebnis bleibt festzustellen, dass unabhängig davon, welche Bedeutung dem zweiten Satz des 17. Erwägungsgrundes der Richtlinie letztlich beizumessen ist, ihm meines Erachtens zumindest nicht entnommen werden kann, dass nur ein Aufenthalt, der unter Anwendung der zur Umsetzung der Richtlinie 2004/38 erlassenen und ab dem 30. April 2006 angewendeten nationalen Vorschriften erfolgt ist, ein rechtmäßiger Aufenthalt im Sinne des Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie ist. Vielmehr stellt auch ein Aufenthalt, der unter den entsprechenden Vorgängerbestimmungen zur Richtlinie 2004/38 erfolgt ist, einen rechtmäßigen Aufenthalt im Sinne des Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie dar. Der auf den Begriff der Rechtmäßigkeit des Aufenthalts gestützte Einwand der Regierung des Vereinigten Königreichs und der belgischen Regierung vermag somit nicht zu überzeugen.
e) Zum Einwand der Unanwendbarkeit von Art. 16 Abs. 4 der Richtlinie 2004/38
94. Die Regierung des Vereinigten Königreichs und die belgische Regierung wenden weiter ein, dass die Berücksichtigung eines Aufenthalts im Aufnahmemitgliedstaat, der vor dem 30. April 2006 geendet habe, zu untragbaren Ergebnissen führe. Nach Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie entstehe ein Recht auf Daueraufenthalt, wenn sich ein Unionsbürger rechtmäßig fünf Jahre ununterbrochen in einem Aufnahmemitgliedstaat aufgehalten habe. Art. 16 Abs. 4 der Richtlinie regle zwar, dass das Recht auf Daueraufenthalt nach einer über zwei aufeinanderfolgende Jahre dauernden Abwesenheit vom Aufnahmemitgliedstaat verloren gehe. Diese Bestimmung sei aber bei lange zurückliegenden Aufenthalten nicht anwendbar, da ein Recht auf Daueraufenthalt nicht erworben werde und somit auch nicht nach Art. 16 Abs. 4 der Richtlinie verloren gehen könne.
95. Auch dieser Einwand ist zurückzuweisen.
96. Zwar wäre es mit dem hinter Art. 16 der Richtlinie stehenden Integrationsgedanken nicht zu vereinbaren, wenn ein Recht auf Daueraufenthalt nach Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie aufgrund eines weit zurückliegenden Aufenthalts im Aufnahmestaat entstünde, ohne dass berücksichtigt werden könnte, ob der erforderliche Integrationsgrad am 30. April 2006 noch vorliegt. Wie oben dargelegt, geht der Gemeinschaftsgesetzgeber davon aus, dass der erforderliche Integrationsgrad bei einem ununterbrochenen Aufenthalt von fünf Jahren erreicht ist und dass die erforderliche Verbindung zum Aufnahmestaat nach einer zweijährigen Abwesenheit nicht mehr vorliegt.(39)
97. Der Einwand der Regierung des Vereinigten Königreichs und der belgischen Regierung stützt sich aber auf die unzutreffende Prämisse, dass bei weit zurückliegenden Aufenthalten im Aufnahmestaat Art. 16 Abs. 4 der Richtlinie nicht zur Anwendung komme. Diese Prämisse scheint auf der Annahme aufzubauen, dass das Recht auf Daueraufenthalt bei weit zurückliegenden Aufenthalten bereits vor dem 30. April 2006 entsteht. Wie oben dargelegt, trifft diese Annahme nicht zu. Vielmehr kann das Recht auf Daueraufenthalt erst mit Umsetzung der Richtlinie bzw. mit Ablauf der Umsetzungsfrist am 30. April 2006 entstehen. Meines Erachtens steht auch der Wortlaut von Art. 16 Abs. 4 der Richtlinie seiner Anwendung bei weit zurückliegenden Aufenthalten im Aufnahmestaat nicht entgegen. Wenn bei weit zurückliegenden Aufenthalten im Vereinigten Königreich am 30. April 2006 ein Recht auf Daueraufenthalt nach Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie entsteht, dann besteht ein Recht auf Daueraufenthalt. Besteht ein Recht auf Daueraufenthalt, dann gibt es keinen Grund, weshalb ein solches bestehendes Recht nicht nach Art. 16 Abs. 4 der Richtlinie wieder verloren gehen kann, wenn der fünfjährige Aufenthalt im Vereinigten Königreich bereits mehr als zwei Jahre zurückliegt. Dies führt bei weit zurückliegenden Aufenthalten zwar dazu, dass Erwerb und Verlust des Rechts auf Daueraufenthalt zeitlich zusammenfallen, da zunächst ein Recht auf Daueraufenthalt nach Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie entsteht, das dann unmittelbar nach seinem Entstehen gemäß Art. 16 Abs. 4 der Richtlinie wieder erlischt. Dies ist allerdings noch vom Wortlaut des Art. 16 der Richtlinie gedeckt, soweit akzeptiert wird, dass das Recht auf Daueraufenthalt nach Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie nur eine „logische Sekunde“ besteht, bevor es nach Art. 16 Abs. 4 der Richtlinie wieder verloren geht. Eine solche Anwendung von Art. 16 Abs. 1 und Abs. 4 der Richtlinie ist auch geeignet, den Integrationsgedanken, der hinter Art. 16 der Richtlinie steht, angemessen zu berücksichtigen.
98. Sollte der Gerichtshof diese Auslegung nicht mehr für vereinbar mit dem Wortlaut von Art. 16 Abs. 1 und 4 der Richtlinie halten, so ist meines Erachtens eine analoge Anwendung von Art. 16 Abs. 4 der Richtlinie geboten, um den Willen des Gemeinschaftsgesetzgebers zu berücksichtigen. In diesem Fall ist der Rechtsgedanke von Art. 16 Abs. 4 der Richtlinie im Rahmen von Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie in der Weise ergänzend heranzuziehen, dass bei einer Abwesenheit vom Aufnahmemitgliedstaat, die zwei aufeinanderfolgende Jahre überschreitet, ein dauerhaftes Aufenthaltsrecht nach Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie gar nicht erst entsteht.
99. Auch der auf die Nichtanwendbarkeit von Art. 16 Abs. 4 der Richtlinie gestützte Einwand ist somit zurückzuweisen.
f) Zum Einwand, der auf die Richtlinie 68/360 und die Verordnung Nr. 1251/70 gestützt ist
100. Ferner wendet die belgische Regierung gegen eine Auslegung von Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie, nach der auch Aufenthalte berücksichtigt werden, die vor dem 30. April 2006 geendet haben, ein, dass nach den Bestimmungen, die vor dem 30. April 2006 gegolten hätten, eine Abwesenheit von zehn aufeinanderfolgenden Monaten wie die von Frau Lassal zur Beendigung des früheren Rechts auf Aufenthalt geführt hätte. Nach Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 68/360 und nach Art. 6 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1251/70, die vor dem 30. April 2006 gegolten hätten, habe nämlich bereits eine Abwesenheit von über sechs Monaten zur Beendigung des Rechts auf Aufenthalt geführt.
101. Auch dieser Einwand vermag nicht zu überzeugen. Nach den gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben sollte spätestens ab dem 1. Mai 2006 ein Recht auf Daueraufenthalt nach Art. 16 der Richtlinie 2004/38 entstehen. Am 1. Mai 2006 konnten sich die Voraussetzungen für dieses Recht nicht mehr nach Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 68/360 oder nach Art. 6 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1251/70 richten. Die Bestimmungen der Richtlinie 68/360 und der Verordnung Nr. 1251/70 waren nämlich zu diesem Zeitpunkt bereits außer Kraft getreten und durch die Bestimmungen der Richtlinie 2004/38 ersetzt worden.(40) Dass das Gesetz zur Umsetzung der Richtlinie 2004/38 im Vereinigten Königreich bereits am 30. April 2006 und somit einen Tag vor Ablauf der Umsetzungsfrist in Kraft getreten ist, vermag an diesem Ergebnis nichts zu ändern.
g) Zum Grundsatz des Vertrauensschutzes
102. Schließlich steht auch der Grundsatz des Vertrauensschutzes nicht einer Auslegung von Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie entgegen, nach der Aufenthalte berücksichtigt werden können, die vor dem 30. April 2006 geendet haben.
103. Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass die Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes in erster Linie vor einem übermäßigen Eingriff in individuelle Rechtspositionen schützen sollen. Durch die Berücksichtigung von Aufenthalten, die vor dem 30. April 2006 geendet haben, im Rahmen von Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie werden die Rechte der Unionsbürger allerdings verstärkt. Auch eine Anwendung von Art. 16 Abs. 4 der Richtlinie steht dem nicht entgegen. Die Anwendung dieser Bestimmung führt zwar zum Verlust eines Rechts auf Daueraufenthalt nach Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie. Dieses Recht ist allerdings neuartig und bestand somit vor dem 30. April 2006 nicht, so dass kein Eingriff in eine vor dem 30. April 2006 bereits bestehende Rechtsposition vorliegt.
104. Die Regierung des Vereinigten Königreichs hat in der mündlichen Verhandlung darauf hingewiesen, dass auch das Vertrauen der Mitgliedstaaten berücksichtigt werden sollte. Für die Mitgliedstaaten sei nicht absehbar gewesen, dass Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie rückwirkend angewendet werden sollte.
105. Auch dieser Einwand ist nicht begründet. Ein schutzwürdiges Vertrauen der Mitgliedstaaten liegt hier nicht vor. Soweit die Regierung des Vereinigten Königreichs und die belgische Regierung zunächst vortragen, dass die Anwendung von Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie bei lange zurückliegenden Aufenthalten aufgrund der Unanwendbarkeit von Art. 16 Abs. 4 der Richtlinie zu unhaltbaren Ergebnissen führe, ist dieses Argument mit Verweis auf die Nrn. 94 bis 99 dieser Schlussanträge zurückzuweisen. Weiter bestand kein schützenswertes Vertrauen der Mitgliedstaaten darauf, dass eine Norm wie Art. 16 der Richtlinie 2004/38 nicht erlassen werde würde. Die Regeln über die Unionsbürgerschaft gelten bereits seit Inkrafttreten des Vertrags von Maastricht am 1. November 1993.(41) Ohnehin haben die Regierung des Vereinigten Königreichs und die belgische Regierung im Gesetzgebungsverfahren für den Entwurf der Richtlinie gestimmt.(42) Schließlich kann sich ein Mitgliedstaat auch nicht auf ein schützenswertes Vertrauen darauf berufen, dass Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie nicht so ausgelegt wird, dass ein Aufenthalt berücksichtigt wird, der vor dem 30. April 2006 geendet hat. Aufgrund des oben dargelegten systematischen Zusammenhangs von Art. 16 und Art. 17 der Richtlinie(43) und dem Zweck von Art. 16 der Richtlinie(44) war eine solche Auslegung absehbar.
h) Ergebnis
106. Im Ergebnis ist festzuhalten, dass Art. 16 der Richtlinie aufgrund der Systematik und des Zwecks der Richtlinie so auszulegen ist, dass sein Tatbestand auch an Aufenthalte anknüpft, die vor dem 30. April 2006 geendet haben.
VII – Zusammenfassendes Ergebnis
107. Der Begriff des fünfjährigen ununterbrochenen Aufenthalts in Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38 ist somit so auszulegen, dass auch der Aufenthalt eines Unionsbürgers in einem Aufenthaltsmitgliedstaat, der vor Ablauf der Umsetzungsfrist am 30. April 2006 geendet hat, berücksichtigt werden muss. Allerdings kommt in diesem Fall auch Art. 16 Abs. 4 der Richtlinie zur Anwendung. Im Ergebnis hat ein Unionsbürger, dessen fünfjähriger, ununterbrochener Aufenthalt vor dem 30. April 2006 geendet hat, nur dann ein Recht auf Daueraufenthalt nach Art. 16 der Richtlinie, wenn seine auf den Aufenthalt folgende Abwesenheit vom Aufnahmemitgliedstaat nicht zwei aufeinanderfolgende Jahre überschritten hat.
VIII – Vorschlag
108. Auf der Grundlage der vorgenannten Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor, wie folgt auf die Vorlagefrage zu antworten:
Art. 16 der Richtlinie 2004/38/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 und zur Aufhebung der Richtlinien 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG und 93/96/EWG ist so auszulegen, dass eine Unionsbürgerin, die sich vor dem Ablauf der Umsetzungsfrist der Richtlinie am 30. April 2006 rechtmäßig fünf Jahre lang ununterbrochen in einem Aufnahmemitgliedstaat aufgehalten hat, ein Recht auf Daueraufenthalt hat, soweit sie nicht für eine Dauer von diesem Mitgliedstaat abwesend war, die zwei aufeinanderfolgende Jahre überschreitet.