ĢENERĀLADVOKĀTA DŽOVANNI PITRUCELLAS
[GIOVANNI PITRUZZELLA]
SECINĀJUMI,
sniegti 2019. gada 11. jūlijā (1)
Apvienotās lietas C‑381/18 un C‑382/18
G.S. (C‑381/18),
V.G. (C‑382/18)
pret
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
(Raad van State (Valsts padome, Nīderlande) lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu)
Lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu – Robežkontrole, patvērums un imigrācija – Imigrācijas politika – Tiesības uz ģimenes atkalapvienošanos – Prasības, lai īstenotu tiesības uz ģimenes atkalapvienošanos – Ģimenes locekļa uzturēšanās atļaujas atsaukšana vai atteikums to pagarināt, pamatojoties uz sabiedriskās kārtības apsvērumiem – Jēdziens “sabiedriskā kārtība”
1. Lai gan ar Padomes Direktīvu 2003/86/EK (2003. gada 22. septembris) par tiesībām uz ģimenes atkalapvienošanos (2) dalībvalstīm var tikt noteikti precīzi pozitīvi pienākumi, kuriem atbilst skaidri definētas subjektīvas tiesības (3), tā arī ļauj šīm pašām valstīm noteiktos gadījumos atteikt ģimenes atkalapvienošanos. Tādējādi rodas jautājums, kādās robežās to novērtējuma brīvība ir jāīsteno. Abās šajās apvienotajās lietās Tiesai ir lūgts noteikt, vai valsts iestādēm, pieņemot lēmumu par ieceļošanas Savienības teritorijā pieteikuma noraidīšanu, lēmumu par uzturēšanās atļaujas atsaukšanu vai lēmumu par tās nepagarināšanu saistībā ar sabiedriskās kārtības apsvērumiem, ir jāpamatojas uz trešās valsts valstspiederīgā, kurš ir kāda cita trešās valsts valstspiederīgā, kas likumīgi jau atrodas Savienības teritorijā, ģimenes loceklis, personisko uzvedību un vai šai uzvedībai obligāti ir jārada faktisks, attiecīgajā brīdī esošs un pietiekami nopietns apdraudējums kādai no sabiedrības pamatinteresēm.
I. Atbilstošās tiesību normas
A. Direktīva 2003/86
2. Direktīvas 2003/86 3. panta 3. punktā ir paredzēts, ka “šī direktīva neattiecas uz Savienības pilsoņu ģimenes locekļiem”.
3. Šīs direktīvas 6. panta 1. un 2. punkts ir formulēti šādi:
“1. Dalībvalstis var noraidīt ģimenes locekļu ieceļošanas un uzturēšanās pieteikumu, pamatojoties uz sabiedrisko kārtību, valsts drošību un sabiedrības veselību.
2. Dalībvalsts var atsaukt vai nepiešķirt uzturēšanās atļauju ģimenes loceklim, pamatojoties uz sabiedriskās kārtības vai valsts drošības, vai sabiedrības veselības apsvērumiem.
Pieņemot šādu lēmumu, dalībvalsts papildus 17. pantam ņem vērā ģimenes locekļa izdarītā pārkāpuma pret sabiedrisko kārtību vai valsts drošību veidu un nopietnību, vai apdraudējumu, kas [ko] izraisījusi [var izraisīt] šāda persona.”
4. Minētās direktīvas 17. pantā ir noteikts, ka “dalībvalstis pienācīgi ņem vērā personas ģimenes attiecību veidu un pastāvību, viņa[s] uzturēšanās laiku dalībvalstī un ģimenes, kultūras vai sociālo saišu esamību ar savu izcelsmes valsti, ja pieteikumu noraida, atsauc vai atsaka pagarināt uzturēšanās atļauju, vai lemj par apgādnieka un viņa ģimenes locekļu izraidīšanu no valsts”.
B. Nīderlandes tiesībās noteiktā novērtēšanas sistēma
5. Valsts tiesībās noteiktā novērtēšanas sistēma, kuru ir izmantojušas Nīderlandes iestādes, lai lemtu par trešās valsts valstspiederīgā, kas vēlas pievienoties viņa ģimenes loceklim, kurš jau atrodas Savienības teritorijā, ieceļošanas un uzturēšanās pieteikumu, izriet no Besluit van 23 november 2000 tot uitvoering van de Vreemdelingenwet 2000 (2000. gada 23. novembra lēmums, kas pieņemts, lai īstenotu 2000. gada Ārvalstnieku likumu, turpmāk tekstā – “Vb 2000”) (4) 3.77. panta un 2000. gada 23. novembra Vreemdelingenwet 2000 (2000. gada Ārvalstnieku likums, turpmāk tekstā – “Vw 2000”) (5) 16. panta 1. punkta d) apakšpunkta, aplūkojot tos kopsakarā. Šāds pieteikums var tikt noraidīts draudu sabiedriskajai kārtībai dēļ, ja šādam valstspiederīgajam par sevišķi smagu noziegumu vai smagu vai mazāk smagu noziegumu ir piespriests darba sods vai noteikts naudas sods. No lūguma sniegt prejudiciālu nolēmumu lietā C‑382/18 izriet, ka noteikums, ka pieteikums vairs nevar tikt noraidīts, ja ir pagājuši pieci gadi kopš pēdējā sevišķi smaga nozieguma vai smaga vai mazāk smaga nozieguma izdarīšanas datuma, neattiecas uz trešās valsts valstspiederīgo, kurš ir ticis notiesāts par atkārtoti izdarītiem noziedzīgiem nodarījumiem.
6. Valsts tiesībās noteiktā novērtēšanas sistēma, kuru izmanto Nīderlandes iestādes, lemdamas par ģimenes locekļa uzturēšanās atļaujas atsaukšanu vai šādas atļaujas nepagarināšanu ģimenes loceklim Direktīvas 2003/86 izpratnē, izriet no Vb 2000 3.86. panta un Vw 2000 19. panta, aplūkojot tos kopsakarā. Saskaņā ar šo novērtēšanas sistēmu uzturēšanās atļauja ģimenes atkalapvienošanās nolūkā var tikt atsaukta vai nepagarināta draudu sabiedriskajai kārtībai gadījumā, ja sods, kas ir piespriests trešās valsts valstspiederīgajam, kurš vēlas pievienoties savam ģimenes loceklim, kas atrodas Savienības teritorijā, ir pietiekami būtisks salīdzinājumā ar likumīgās uzturēšanās ilgumu Nīderlandē. Šī saikne starp soda ilgumu un uzturēšanās ilgumu tiek saukta par “progresīvo skalu” (6).
II. Pamatlietas un prejudiciālie jautājumi
A. Lieta C‑381/18
7. G.S. ir Indijas valstspiederīgais, kuram kopš 2009. gada Nīderlandē ir parastā uzturēšanās atļauja uz noteiktu laiku, pamatojoties uz ģimenes atkalapvienošanos. Šī atļauja 2010. gada 9. martā tika pagarināta līdz 2014. gada 28. augustam. 2012. gadā G.S. Šveicē tika notiesāts ar brīvības atņemšanu uz četriem gadiem un trīs mēnešiem par piedalīšanos narkotisko vielu nelikumīgā tirdzniecībā saistībā ar faktiem, kas norisinājušies līdz 2010. gada septembrim.
8. Ar 2015. gada 24. septembra lēmumu staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (tieslietu un drošības valsts sekretārs, Nīderlande; turpmāk tekstā – “valsts sekretārs”) atsauca parasto uzturēšanās atļauju uz noteiktu laiku un noraidīja pieteikumu pagarināt šo atļauju, kā arī noteica viņam ieceļošanas aizliegumu. 2016. gada 21. oktobrī valsts sekretārs uzskatīja par nepamatotu sūdzību, kas iesniegta par lēmumu par pagaidu uzturēšanās atļaujas atsaukšanu un par atteikumu pagarināt šo atļauju. Turklāt viņš uzskatīja par pamatotu G.S. sūdzību par viņam noteikto ieceļošanas aizliegumu. Līdz ar to valsts sekretārs atzina G.S. par nevēlamu personu.
9. 2017. gada 3. februārī rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam (Hāgas tiesa, tiesas sēžu vieta Amsterdamā, Nīderlande) nosprieda, ka valsts sekretāram, pretēji tam, ko apgalvoja G.S., it īpaši pamatojoties uz spriedumiem Zh. un O. (7) un T. (8), nebija jāpamato nedz lēmums par uzturēšanās atļaujas atsaukšanu, nedz atteikums pagarināt šo atļauju sabiedriskās kārtības apsvērumu dēļ, jo G.S. uzvedība radīja faktisku, attiecīgajā brīdī esošu un pietiekami nopietnu apdraudējumu, kas skar kādu no sabiedrības pamatinteresēm. Tādējādi pirmās instances tiesa nosprieda, ka valsts sekretārs bija izpildījis pienākumu norādīt pamatojumu, kas paredzēts Direktīvas 2003/86 6. pantā, atsaucoties uz G.S. notiesāšanu Šveicē un uz to, ka izdarītais noziegums tika uzskatīts par sevišķi smagu, ņemot vērā tā ietekmi uz Nīderlandes sabiedrību. Tā arī nosprieda, ka šīs direktīvas 17. panta prasības bija izpildītas.
10. Domstarpības iesniedzējtiesā ir par to, vai trešās valsts valstspiederīgā, kas atrodas Savienības teritorijā, ģimenes locekļa uzturēšanās atļaujas atsaukšana vai atteikums to pagarināt, ja to pamatā ir atsaukšanās uz sabiedriskās kārtības apsvērumiem, saskaņā ar Direktīvas 2003/86 6. panta 2. punktu ir jāpamato ar attiecīgā ģimenes locekļa personīgo uzvedību, kurai ir jārada faktisks, attiecīgajā brīdī esošs un pietiekami nopietns apdraudējums, kas skar kādu no sabiedrības pamatinteresēm. Šajā ziņā iesniedzējtiesa no spriedumiem Zh. un O. (9) un T. (10) secina, ka Tiesa pieprasa katra atsevišķā gadījuma izvērtēšanu un ierobežo dalībvalstu novērtējuma brīvību, ja pieņemamais lēmums veido atkāpi, kas paredzēta Savienības tiesībās. Tā arī uzturēšanās atļaujas, kas iegūta ģimenes atkalapvienošanās nolūkā, pagarināšanas atteikuma vai atsaukšanas gadījumu varētu interpretēt kā lēmumu, kas ietver atkāpi no pamatnoteikuma – īstenot ģimenes atkalapvienošanos. Tā kā Direktīvas 2003/86 mērķis ir veicināt ģimenes atkalapvienošanos, tikai ar atsaukšanos uz sabiedrisko kārtību nepietiekot, lai pamatotu lēmumu par uzturēšanās atļaujas, kas izsniegta ģimenes atkalapvienošanās nolūkā, atsaukšanu vai par atteikumu to pagarināt. No Tiesas judikatūras arī izrietot, ka Tiesa katrā ziņā pieprasa (11), lai iestādes balstītos uz indivīda personisko uzvedību, kurai ir jārada faktisks, attiecīgajā brīdī esošs un pietiekami nopietns apdraudējums, kas skar kādu no sabiedrības pamatinteresēm.
11. Tomēr iesniedzējtiesa atzīmē, ka progresīvā skala, kas palīdz Nīderlandes iestādēm lēmumu pieņemšanā, šķiet, nodrošina pietiekamu esošo interešu izsvēršanu Eiropas Cilvēktiesību tiesas (turpmāk tekstā – “ECT”) judikatūras, it īpaši judikatūras, kas izriet no spriedumiem Boultif pret Šveici un Üner pret Nīderlandi (12), izpratnē. Pēc tās domām, no sprieduma Parlaments/Padome (13) izrietot, ka Tiesa atbalstot šādu izsvēršanu, jo tajā tā esot nospriedusi, ka dalībvalstu novērtējuma brīvība, īstenojot pienākumus, kuri ir uzlikti minētajām valstīm saskaņā ar Direktīvu 2003/86, neatšķiroties no novērtējuma brīvības, kas tām ir atzīta ECT judikatūrā saistībā ar Eiropas Cilvēktiesību un pamatbrīvību aizsardzības konvencijas, kas parakstīta Romā 1950. gada 4. novembrī (turpmāk tekstā – “ECPAK”), 8. pantu.
12. Šādos apstākļos Raad van State (Valsts padome) nolēma apturēt tiesvedību un ar lēmumu, kas Tiesas kancelejā saņemts 2018. gada 11. jūnijā, uzdeva Tiesai šādus prejudiciālus jautājumus:
“1) Vai Direktīvas [2003/86] 6. panta 2. punkts ir jāinterpretē tādējādi, ka, atsaucot vai nepagarinot ģimenes locekļa uzturēšanās atļauju, pamatojoties uz sabiedriskās kārtības apsvērumiem, ir jāpamato, ka attiecīgā ģimenes locekļa personiskā uzvedība rada faktisku, attiecīgajā brīdī esošu un pietiekami nopietnu apdraudējumu kādai no sabiedrības pamatinteresēm?
2) Ja uz pirmo jautājumu ir jāatbild noliedzoši: kādas ir pamatojumam izvirzītās prasības saskaņā ar Direktīvas [2003/86] 6. panta 2. punktu, lai atsauktu vai nepagarinātu ģimenes locekļa uzturēšanās atļauju, pamatojoties uz sabiedriskās kārtības apsvērumiem?
Vai Direktīvas [2003/86] 6. panta 2. punkts ir jāinterpretē tādējādi, ka tam pretrunā ir valsts prakse, saskaņā ar kuru sabiedriskās kārtības apsvērumu dēļ var atsaukt vai nepagarināt ģimenes locekļa uzturēšanās atļauju, ja sods vai drošības līdzeklis, kas ir ticis piemērots attiecīgajam ģimenes loceklim, ņemot vērā likumīgās uzturēšanās Nīderlandē ilgumu, ir pietiekami smags [..], un saskaņā ar kritērijiem, kas izriet no ECT spriedumiem [Boultif un Üner], ir tikušas izvērtētas, no vienas puses, attiecīgā ģimenes locekļa intereses īstenot tiesības uz ģimenes atkalapvienošanos Nīderlandē un, no otras puses, Nīderlandes valsts intereses aizsargāt sabiedrisko kārtību?”
B. Lieta C‑382/18
13. V.G. ir Armēnijas valstspiederīgais, kurš Nīderlandē daļēji nelikumīgi ir uzturējies no 1999. gada līdz 2011. gadam. 2011. gadā viņš tika nodots Armēnijas iestādēm noziedzīgu nodarījumu dēļ, kas saistīti ar narkotiskajām vielām. 2016. gada 28. jūlijā V.G. laulātā, kura ir Nīderlandes pilsone un kura dzīvo Nīderlandē, valsts sekretāram iesniedza ieceļošanas un pagaidu uzturēšanās atļaujas pieteikumu ģimenes atkalapvienošanās nolūkā Direktīvas 2003/86 6. panta 1. punkta izpratnē.
14. Ar 2016. gada 19. septembra lēmumu valsts sekretārs, piemērojis valsts tiesībās noteikto novērtēšanas sistēmu, atteicās piešķirt lūgto atļauju, pamatojoties uz sabiedriskās kārtības apsvērumiem. Viņš it īpaši balstījās uz to, ka 2000., 2008. un 2009. gadā V.G. bija piespriesti naudas sodi un 2010. gadā – piespiedu darbs. Politika, kuru īstenojot pieteikums par ģimenes atkalapvienošanos vairs nevar tikt noraidīts, ja ir pagājuši pieci gadi kopš pēdējā sevišķi smaga nozieguma vai smaga vai mazāk smaga nozieguma izdarīšanas datuma, neattiecas uz V.G. tāpēc, ka viņš ir ticis notiesāts par atkārtoti izdarītu noziedzīgu nodarījumu. Izsvēris dažādās esošās intereses, ņemot vērā izdarīto noziedzīgo nodarījumu veidu, ģimenes attiecību veidu un pastāvību, uzturēšanās laiku un ģimenes, kultūras un sociālo saišu esamību ar V.G. izcelsmes valsti, valsts sekretārs uzskatīja, ka V.G. apdraud sabiedrisko kārtību.
15. Pēc tam, kad valsts sekretārs bija noraidījis V.G. sūdzību par viņa lēmumu, šis pēdējais minētais cēla prasību rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam (Hāgas tiesa, tiesas sēžu vieta Amsterdamā), kura ar spriedumu, kas tika pasludināts 2017. gada 23. jūnijā, šo prasību atzina par nepamatotu. Pirmās instances tiesa nepiekrita V.G. argumentam, ka Tiesas judikatūrā esot pieprasīts, lai katru reizi, kad individuāls lēmums par ieceļošanas atteikumu tiek saistīts ar sabiedriskās kārtības apsvērumiem, tiktu pārbaudīts, vai attiecīgā ārvalstnieka personīgā uzvedība rada faktisku, attiecīgajā brīdī esošu un pietiekami nopietnu apdraudējumu, kas skar kādu no sabiedrības pamatinteresēm. Pirmās instances tiesa it īpaši nosprieda, ka tāda neesot sprieduma Fahimian (14) jēga. Tā arī norādīja, ka Direktīvas 2003/86 6. pantā esot nošķirta ieceļošanas un uzturēšanās pieteikuma noraidīšana (šīs direktīvas 6. panta 1. punkts) no uzturēšanās atļaujas atsaukšanas vai atteikuma to pagarināt (minētās direktīvas 6. panta 2. punkts), kurā vienīgajā esot pieprasīts ņemt vērā izdarītā pārkāpuma pret sabiedrisko kārtību veidu un nopietnību vai apdraudējumu, ko var izraisīt ārvalstnieks, kas jau atrodas Savienības teritorijā.
16. V.G. iesniedza apelācijas sūdzību par šo spriedumu iesniedzējtiesā. Šī tiesa pirmām kārtām šaubās par Tiesas kompetenci atbildēt uz tās jautājumiem, ņemot vērā, ka Direktīva 2003/86 neattiecas uz Savienības pilsoņu ģimenes locekļiem atbilstoši tam, kas ir paredzēts šīs direktīvas 3. pantā, tomēr valsts likumdevēja nodoms to padarīt par piemērojamu situācijās, kurās apgādnieks ir Nīderlandes pilsonis, kurš nav izmantojis savu pārvietošanās brīvību, ir skaidrs un bez nosacījumiem. Lai arī tā uzskata, ka Tiesas kompetence interpretēt Direktīvas 2003/86 6. pantu saistībā ar lietu C‑382/18 tai ļautu nodrošināt šīs normas vienveidīgu interpretāciju, kas ir tas pats, kas vienlīdzīga attieksme situācijās, kurās šī norma tiek piemērota, iesniedzējtiesas šaubas izriet no sprieduma Nolan (15), kurā Tiesa ir nospriedusi, ka Savienībai nav intereses sniegt vienveidīgu tāda tiesību akta interpretāciju, kas attiecas uz situācijām, kuras pats Savienības likumdevējs nepārprotami ir izslēdzis no minētā tiesību akta piemērošanas jomas.
17. Pieņemot, ka Tiesa atzīst savu kompetenci, tālāk iesniedzējtiesa jautā, vai ieceļošanas un uzturēšanās atļaujas atteikums trešās valsts valstspiederīgajam Direktīvā 2003/86 atzītās ģimenes atkalapvienošanās nolūkā, ja minētais atteikums ir balstīts uz atsaukšanos uz sabiedriskās kārtības apsvērumiem, saskaņā ar Direktīvas 2003/86 6. panta 1. punktu ir jāpamato ar ģimenes locekļa, kurš vēlas ieceļot Savienības teritorijā, personisko uzvedību, kurai ir jārada faktisks, attiecīgajā brīdī esošs un pietiekami nopietns apdraudējums, kas skar kādu no sabiedrības pamatinteresēm. Šajā ziņā iesniedzējtiesa piekrīt analīzei, kuru tajā ir izklāstījis valsts sekretārs un saskaņā ar kuru būtu jāiedvesmojas no spriedumiem Koushkaki (16) un Fahimian (17), lai secinātu, ka pastāv valsts iestāžu plaša novērtējuma brīvība. Lai izlemtu, vai ģimenes locekļa ieceļošanas un uzturēšanās pieteikums var tikt noraidīts sabiedriskās kārtības apsvērumu dēļ, minētajām iestādēm esot jāveic tādi paši sarežģīti izvērtējumi kā tie, par kuriem bija runa spriedumā Koushkaki (18). Pēc iesniedzējtiesas domām, pastāvot atšķirība starp lēmumiem, kuri pieņemti, pamatojoties uz Direktīvas 2003/86 6. panta 1. punktu, un kuri attiecas uz personām, kas vēl neatrodas Savienības teritorijā, un lēmumiem, kuri pieņemti, pamatojoties uz šīs pašas direktīvas 6. panta 2. punktu, un kuri attiecas uz personām, kuru uzturēšanās Savienībā jau ir tikusi atļauta. Attiecībā uz šīm pēdējām minētajām personām, tā kā runa būtu par jau esošās ģimenes dzīves izbeigšanu, esot jāveic izsmeļošāki vērtējumi par izdarīto pārkāpumu pret sabiedrisko kārtību veidu un nopietnību. Tomēr V.G. situācija ietilpst Direktīvas 2003/86 6. panta 1. punktā. Iesniedzējtiesa atzīmē, ka valsts novērtēšanas sistēma, kas palīdz Nīderlandes iestādēm pieņemt lēmumu, nepieprasot valsts iestādēm, lai tās pamatotu savu lēmumu par atteikumu ar pieteikuma iesniedzēja personisko uzvedību, kas radītu faktisku, attiecīgajā brīdī esošu un pietiekami nopietnu apdraudējumu kādai no sabiedrības pamatinteresēm, šķiet, nodrošina esošo interešu pietiekamu izsvēršanu ECT judikatūras, it īpaši judikatūras, kas izriet no spriedumiem Boultif un Üner, izpratnē. Tādējādi valsts sekretārs esot pienācīgi ņēmis vērā V.G. notiesājošos spriedumus laikā, kad viņš agrāk uzturējās Nīderlandē, un esot izsvēris viņa intereses un viņa ģimenes locekļa, kas atrodas Savienības teritorijā, intereses turpināt viņu ģimenes dzīvi Nīderlandē, no vienas puses, un Nīderlandes intereses aizsargāt savu sabiedrisko kārtību, no otras puses.
18. Tomēr iesniedzējtiesai ir šaubas attiecībā uz šādas nostājas pamatotību cita judikatūras virziena dēļ, kas iedibināts ar spriedumiem Zh. un O. (19), T. (20) un N. (21), no kuriem izrietot, ka attiecībā uz lēmumu par atteikumu, kurš ir balstīts uz atsaukšanos uz sabiedrisko kārtību, katrā ziņā tiekot pieprasīts, lai tas tiktu pamatots ar attiecīgā ģimenes locekļa personisko uzvedību, kurai ir jārada faktisks, attiecīgajā brīdī esošs un pietiekami nopietns apdraudējums, kas skar kādu no sabiedrības pamatinteresēm. Lēmumā, kas ietver atkāpi no pamattiesībām uz ģimenes atkalapvienošanos, šādos apstākļos būtu jānorāda stingrāks pamatojums (22).
19. Šādos apstākļos Raad van State (Valsts padome) nolēma apturēt tiesvedību un ar lēmumu, kas Tiesas kancelejā saņemts 2018. gada 11. jūnijā, uzdeva Tiesai šādus prejudiciālus jautājumus:
“1) Vai Tiesas kompetencē, ņemot vērā Direktīvas [2003/86] 3. panta 3. punktu un 2012. gada 18. oktobra spriedumu Nolan (C‑583/10, EU:C:2012:638), ietilpst atbildes sniegšana uz Nīderlandes tiesas uzdotiem jautājumiem par šīs direktīvas tiesību normu interpretāciju lietā par apgādnieka, kuram ir Nīderlandes valstspiederība, ģimenes locekļa ieceļošanas un uzturēšanās pieteikumu, ja direktīva Nīderlandes tiesībās tieši un bez nosacījumiem ir atzīta par piemērojamu šādiem ģimenes locekļiem?
2) Vai Direktīvas [2003/86] 6. panta 1. punkts ir jāinterpretē tādējādi, ka, noraidot ģimenes locekļa ieceļošanas un uzturēšanās pieteikumu sabiedriskās kārtības apsvērumu dēļ, ir jāpamato, ka attiecīgā ģimenes locekļa personiskā uzvedība rada faktisku, attiecīgajā brīdī esošu un pietiekami nopietnu apdraudējumu kādai no sabiedrības pamatinteresēm?
3) Ja uz otro jautājumu ir jāatbild noliedzoši: kādas ir pamatojumam izvirzītās prasības saskaņā ar Direktīvas [2003/86] 6. panta 1. punktu, lai noraidītu ģimenes locekļa ieceļošanas un uzturēšanās pieteikumu sabiedriskās kārtības apsvērumu dēļ?
Vai Direktīvas [2003/86] 6. panta 1. punkts ir jāinterpretē tādējādi, ka tam pretrunā ir valsts prakse, saskaņā ar kuru sabiedriskās kārtības apsvērumu dēļ var atsaukt vai nepagarināt ģimenes locekļa uzturēšanās atļauju, ņemot vērā šo personu notiesājošus spriedumus laikā, kad tā agrāk ir uzturējusies attiecīgajā dalībvalstī, ja saskaņā ar kritērijiem, kuri izriet no ECT spriedumiem [Boultif] un [Üner], ir tikušas izvērtētas, no vienas puses, attiecīgā ģimenes locekļa intereses īstenot tiesības uz ģimenes atkalapvienošanos Nīderlandē un, no otras puses, Nīderlandes valsts intereses aizsargāt sabiedrisko kārtību?”
III. Tiesvedība Tiesā
20. Ar Tiesas priekšsēdētāja 2018. gada 3. jūlija lēmumu lietas C‑381/18 un C‑382/18 tika apvienotas tiesvedības rakstveida un mutvārdu daļā, kā arī galīgā sprieduma taisīšanai.
21. G.S., V.G., Nīderlandes, Vācijas un Polijas valdības, kā arī Eiropas Komisija iesniedza rakstveida apsvērumus.
22. Tiesas sēdē, kas notika 2019. gada 2. maijā, tika uzklausīti G.S., V.G., Nīderlandes un Vācijas valdību, kā arī Komisijas sniegtie mutvārdu paskaidrojumi.
IV. Analīze
A. Par pirmo jautājumu lietā C‑382/18
23. Jautājums par to, vai Tiesas kompetencē ir interpretēt Direktīvu 2003/86 tādās situācijās, kādas ir aplūkotas lietā C‑382/18 – kurā runa ir par Nīderlandes valstspiederības apgādnieku, kurš nav izmantojis savu pārvietošanās brīvību, un viņa ģimenes locekli, kurš ir trešās valsts valstspiederīgais, – lai gan no minētās direktīvas 2. panta c) punkta un 3. panta 3. punkta, aplūkojot tos kopsakarā, izriet, ka tā neattiecas uz Savienības pilsoņa ģimenes locekļiem (23), itin viegli var tikt atrisināts, atsaucoties uz spriedumu C un A (24), kas tika pasludināts pēc tam, kad tā pati iesniedzējtiesa, kas iesniegusi šos lūgumus sniegt prejudiciālu nolēmumu, bija vērsusies Tiesā. Būtu jāpiebilst, ka savā lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu šī tiesa norāda, ka pamatojums attiecībā uz jautājumu par Tiesas kompetenci lielā mērā ir identisks tās lūguma lietā C un A pamatojumam (25).
24. No sprieduma C un A (26) 28.–44. punkta izriet, ka, lai gan Savienības likumdevējs skaidri ir izslēdzis Direktīvas 2003/86 piemērojamību trešās valsts valstspiederīgajam, kas ir tāda Savienības pilsoņa ģimenes loceklis, kurš nav izmantojis savu pārvietošanās brīvību, Tiesas kompetencē ir lemt par lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu tādās situācijās, kurās, pat ja pamatlietas fakti tieši neietilpst šo tiesību piemērošanas jomā, minēto tiesību normas ir kļuvušas piemērojamas ar valsts tiesībām tāpēc, ka tajās ir tieša un beznosacījumu atsauce uz šo tiesību normu saturu. Šādā gadījumā Savienības interesēs ir novērst turpmākas interpretāciju atšķirības un nodrošināt attiecīgo Savienības tiesību normu vienveidīgu interpretāciju. Tiesa ir nospriedusi, ka šāda interese “nevar atšķirties atkarībā no tā, vai attiecīgās tiesību normas piemērošanas joma ir ierobežota, izmantojot pozitīvu definīciju vai nosakot dažus izslēgšanas gadījumus, jo abas šīs likumdošanas metodes var tikt izmantotas vienādi” (27).
25. Nav strīda par to, ka valsts likumdevējs ir paredzējis Direktīvas 2003/86 prasību ievērošanu attiecināt uz tādiem ģimenes atkalapvienošanās gadījumiem, kuros apgādnieks ir Nīderlandes pilsonis, kurš nav izmantojis savu pārvietošanās brīvību un kurš vēlas, lai viņam valsts teritorijā pievienotos viņa ģimenes loceklis, kas ir trešās valsts valstspiederīgais. Tādējādi un ņemot vērā atziņas, kuras izriet no sprieduma C un A (28), Tiesas kompetencē saskaņā ar LESD 267. pantu ir interpretēt Direktīvas 2003/86 6. panta 1. punktu tādā situācijā kā pamatlietā aplūkotā, kurā iesniedzējtiesai ir jālemj par ieceļošanas un uzturēšanās pieteikuma atteikumu trešās valsts valstspiederīgajam, kas ir tāda Savienības pilsoņa ģimenes loceklis, kurš nav izmantojis savu pārvietošanās brīvību, ja šī tiesību norma valsts tiesībās ir padarīta par tieši un bez nosacījumiem piemērojamu šādās situācijās.
B. Par pārējiem prejudiciālajiem jautājumiem
26. Piedāvāju aplūkot kopā jautājumus, kuri ir izvirzīti lietās C‑381/18 un C‑382/18, to kopīgās tematikas dēļ saistībā ar valsts iestāžu novērtējuma brīvības noteikšanu situācijā, kad tās atsaucas uz apsvērumiem, kas saistīti ar sabiedrisko kārtību, vai nu tādēļ, lai atteiktu ieceļošanu dalībvalsts teritorijā trešās valsts valstspiederīgajam, kurš ir cita trešās valsts valstspiederīgā, kas ietilpst Direktīvas 2003/86 piemērošanas jomā, ģimenes loceklis (lieta C‑382/18), vai arī tādēļ, lai atteiktos pagarināt vai atsauktu šo atļauju šādam ģimenes loceklim (lieta C‑381/18).
27. Turklāt no tā, kā izprotu otro jautājumu lietā C‑381/18 un trešo jautājumu lietā C‑382/18, izriet, ka tie neattiecas uz pienākumu norādīt pamatojumu pašu par sevi, bet drīzāk ar tiem Tiesa tiek aicināta noteikt kritērijus, kuriem ir jāpalīdz valsts iestādēm veikt vērtējumu brīdī, kad tās pieņem lēmumus atteikt ieceļošanu, nepagarināt vai atsaukt uzturēšanās atļauju, pamatojoties uz sabiedriskās kārtības apsvērumiem.
28. Sākšu analīzi ar Direktīvas 2003/86 gramatisko, vēsturisko un teleoloģisko analīzi, kam sekos analīze par Tiesas judikatūrā nostiprināto prasību, saskaņā ar kuru notiesājoša sprieduma gadījumā ir nepieciešams faktisks, attiecīgajā brīdī esošs un pietiekami nopietns apdraudējums, kas skar kādu no sabiedrības pamatinteresēm. Turpinājumā es aplūkošu valsts iestāžu novērtējuma brīvības iespējamos ierobežojumus, kuri pastāv papildus prasībai par šādu apdraudējumu, un pēc tam izdarīšu secinājumus, kas jāievēro attiecībā uz abām lietām.
1. Direktīvas 2003/86 gramatiskā, vēsturiskā un teleoloģiskā interpretācija
29. Direktīvā 2003/86 ir nostiprinātas tādu trešo valstu valstspiederīgo tiesības uz ģimenes atkalapvienošanos, kuri konkrētu laika posmu likumīgi ir apmetušies uz dzīvi Savienības teritorijā. Tās juridiskais pamats ir EK līguma 63. panta 3. punkta a) apakšpunkts, kurā bija paredzēta “pasākumu saistībā ar imigrācijas politiku” pieņemšana it īpaši tādās jomās kā “ieceļošanas un uzturēšanās nosacījumi, kā arī dalībvalstu ilgtermiņa vīzu un uzturēšanās atļauju izsniegšanas procedūru standarti, tostarp ģimeņu atkalapvienošanās nolūkā”.
30. Direktīvas 2003/86 2. apsvērumā ir atgādināts, ka “pasākumi attiecībā uz ģimeņu atkalapvienošanos jānosaka saskaņā ar pienākumu aizsargāt ģimeni un ievērot ģimenes dzīves tiesības, kas paustas daudzos starptautisko tiesību aktos”. It īpaši šajā apsvērumā ir ietverta tieša atsauce uz ECPAK 8. pantu, kura kontekstā, kā arī Hartas kontekstā šī direktīva attiecīgi ir interpretējama (29). Minētajā direktīvā arī ir atgādināts, ka ģimeņu atkalapvienošanās ir “līdzeklis, lai padarītu iespējamu ģimenes dzīvi”, un ka, “veicinot trešo valstu pilsoņu integrāciju dalībvalstī, [tā] palīdz radīt kultūrsociālo stabilitāti” (30). Ģimenes atkalapvienošanos var noraidīt, “to pienācīgi pamatojot” (31), piemēram, ja persona, kura vēlas, lai tai tiktu atļauts pievienoties Savienībai, rada draudus sabiedriskajai kārtībai (32). Atbilstoši direktīvas noteikumiem sabiedriskās kārtības jēdziens var attiekties uz sodāmību par smaga nozieguma izdarīšanu (33).
31. Saskaņā ar Tiesas pastāvīgo judikatūru, interpretējot Savienības tiesību normu, ir jāņem vērā ne tikai tās teksts, bet arī tās konteksts un mērķi, kas ir izvirzīti tiesiskajā regulējumā, kurā šī norma ir ietverta (34).
32. Šajā ziņā norādīšu, ka Direktīvas 2003/86 6. pants, kura interpretāciju patlaban ir lūgts sniegt, ietilpst šīs direktīvas IV nodaļā “Prasības, lai īstenotu tiesības uz ģimenes atkalapvienošanos”. Šī panta 1. punktā ir regulēti ģimenes locekļa ieceļošanas un uzturēšanās pieteikuma noraidīšanas gadījumi un ir paredzēts, ka dalībvalstis var noraidīt šādu pieteikumu, pamatojoties uz sabiedriskās kārtības apsvērumiem. Minētā panta 2. punktā ir regulēti gadījumi, kad atļauja, kas izsniegta ģimenes atkalapvienošanās nolūkā, tiek atsaukta vai tiek atteikts to pagarināt, un tajā ir paredzēts, ka dalībvalstis var atsaukt šādu atļauju vai atteikties to pagarināt, arī pamatojoties uz sabiedriskās kārtības apsvērumiem (35). Šajā punktā ir ietverts papildu precizējums, uzdodot dalībvalstīm, kad tās īsteno savas pilnvaras pieņemt lēmumus, “ņem[t] vērā [..] [tā] pārkāpuma pret sabiedrisko kārtību veidu un nopietnību”, kuru ir izdarījis ģimenes loceklis, vai apdraudējumu, ko “var izraisīt” (36) persona, uz kuru attiecas atļaujas atsaukšana vai atteikums to pagarināt. Ne Direktīvas 2003/86 6. pantā, ne tās preambulā nav ietverta sabiedriskās kārtības apsvērumu definīcija.
33. No Direktīvas 2003/86 6. panta formulējuma un tā struktūras izriet, ka Savienības likumdevējs ir paredzējis atšķirīgi regulēt ieceļošanas un uzturēšanās atteikuma gadījumus salīdzinājumā ar atļaujas atsaukšanas vai uzturēšanās atļaujas nepagarināšanas gadījumiem, pamatojoties uz apsvērumiem, kas saistīti ar sabiedrisko kārtību. Tomēr no šī panta formulējuma neizriet, ka attiecībā uz vienu vai otru no šiem gadījumiem būtu izvirzīts nosacījums par tādas attiecīgā indivīda personiskās uzvedības esamību, kas radītu faktisku, attiecīgajā brīdī esošu un pietiekami nopietnu apdraudējumu, kurš skar kādu no sabiedrības pamatinteresēm. Ar formulējumu “var izraisīt”, kas nav noteicošs, šķiet, drīzāk ir domāta atsauce uz apdraudējumu, kas ir vairāk potenciāls nekā pierādīts (37).
34. Direktīvas 2003/86 vēsturiskā interpretācija atklāj, ka, lai gan direktīvas priekšlikumā bija paredzēts, ka tajā tiek ietverta skaidra atsauce uz šādu uzvedību, tāda nebija Savienības likumdevēja galīgā izvēle (38). Ne šīs direktīvas 6. panta 1. punktā norādītajā gadījumā, ne tā 2. punktā minētajā gadījumā likumdevēja nodoms nav bijis sabiedriskās kārtības apsvērumus, uz kuriem var atsaukties valsts iestādes, attiecināt tikai uz gadījumiem, kuros attiecīgā ģimenes locekļa personiskā uzvedība rada faktisku, attiecīgajā brīdī esošu un pietiekami nopietnu apdraudējumu, kas skar kādu no sabiedrības pamatinteresēm.
35. Ir taisnība, ka darba dokumentā “Saistība starp iekšējās drošības sargāšanu un starptautisko pienākumu un instrumentu ievērošanu aizsardzības jomā”, kuru Komisija sniegusi 2000. gadā, neilgi pēc tam, kad tā bija darījusi zināmus savus trīs direktīvu priekšlikumus saistībā ar likumīgo imigrāciju, ir minēts, ka katrā no šiem priekšlikumiem – tostarp tajā, kas ir saistīts ar tiesībām uz ģimenes atkalapvienošanos, – ir ietverta tā sauktā “sabiedriskās kārtības” norma, uz kuru atsaucoties saskaņā ar Komisijas prognozēm būtu jābalstās tikai un vienīgi uz attiecīgā trešās valsts valstspiederīgā personisko uzvedību (39). Tomēr tas nevar aizēnot, ka atsauces uz šādu uzvedību neesamība Direktīvā 2003/86 ir Savienības likumdevēja apzinātas izvēles rezultāts.
36. Savukārt norādījumos par Direktīvas 2003/86 piemērošanu, kurus Komisija publicējusi pēc ziņojuma par to, kā tiek piemērota minētā direktīva (40), ir norādīts, ka “persona, kura vēlas saņemt ģimenes atkalapvienošanās atļauju, nedrīkst radīt draudus sabiedriskajai kārtībai” (41), vienlaikus atzīstot, ka sabiedriskās kārtības apsvērumu jēdziena definīciju dalībvalstis lielā mērā var noteikt pēc saviem ieskatiem, ievērojot ECT un Tiesas judikatūrā noteiktos ierobežojumus. Tomēr tajos ir paredzēta arī judikatūras, kas attiecas uz sabiedriskās kārtības apsvērumu un kas izstrādāta Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvas 2004/38/EK (2004. gada 29. aprīlis) par Savienības pilsoņu un viņu ģimenes locekļu tiesībām brīvi pārvietoties un uzturēties dalībvalstu teritorijā, ar ko groza Regulu (EEK) Nr. 1612/68 un atceļ Direktīvas 64/221/EEK, 68/360/EEK, 72/194/EEK, 73/148/EEK, 75/34/EEK, 75/35/EEK, 90/364/EEK, 90/365/EEK un 93/96/EEK (42), interpretācijas ietvaros, mutatis mutandis piemērošana. Būtībā tomēr tieši šī judikatūra rada šaubas iesniedzējtiesai, jo jēdziens “faktisks, attiecīgajā brīdī esošs un pietiekami nopietns apdraudējums kādai no sabiedrības pamatinteresēm” Tiesas judikatūrā sākotnēji ir ticis izstrādāts attiecībā uz Savienības pilsoņiem un pēc tam ar zināmām niansēm ir piemērots citās situācijās, kuras regulētas Savienības tiesībās un kuras tomēr ne vienmēr attiecās uz tās pilsoņiem. Tā kā Direktīvas 2003/86 analīze nav atklājusi nevienu norādi, kas atbilstu prasībai par šādu apdraudējumu, tagad es izvērtēšu Tiesas judikatūru.
2. Prasība par faktisku, attiecīgajā brīdī esošu un pietiekami nopietnu apdraudējumu, kas skar kādu no sabiedrības pamatinteresēm, ja pastāv aizdomas par noziedzīga nodarījuma izdarīšanu vai ja ir notikusi notiesāšana krimināllietā, Tiesas judikatūrā
a) Tiesas judikatūras izklāsts
37. Tieši savā spriedumā Bouchereau (43) Tiesa pirmo reizi ir nospriedusi, ka notiesāšana krimināllietā var tikt ņemta vērā, lai īstenotu dalībvalstu valstspiederīgo brīvas pārvietošanās ierobežošanu sabiedriskās kārtības apsvērumu dēļ, tikai tad, ja šo notiesāšanu pamatojošie apstākļi norāda uz “tādu personisko uzvedību, kas rada attiecīgajā brīdī esošu apdraudējumu sabiedriskajai kārtība” (44). Tad tā bija piebildusi, ka, lai gan “vispār konstatējums par šāda rakstura draudiem nozīmē attiecīgajai personai piemītošu tendenci līdzīgi rīkoties nākotnē, ir arī iespējams, ka pagātnes darbība vien uzskatāma par tādu, ar kuru ir izpildīti līdzīga apdraudējuma sabiedriskajai kārtībai nosacījumi” (45), kas būtu jāpārbauda valsts tiesām, “ņemot vērā to personu īpašo tiesisko statusu, uz kurām attiecas Kopienas tiesības, un personu brīvas pārvietošanās principa būtisko raksturu” (46). Pirms tam Tiesa bija norādījusi, ka direktīvas, kuru tai tika lūgts interpretēt un kurā bija paredzēts koordinēt valstu režīmus attiecībā uz kārtības uzturēšanu saistībā ar ārvalstniekiem, mērķis bija aizsargāt dalībvalstu valstspiederīgos “pret tādu pilnvaru īstenošanas, kuras izriet no izņēmuma saistībā ar ierobežojumiem, kas pamatoti ar sabiedriskās kārtības [..] apsvērumiem, kas var pārsniegtu nepieciešamību, ar kuru tiek pamatots izņēmums no pamatprincipa par personu brīvu pārvietošanos” (47).
38. Prasība, lai lēmums, kurā ir ietverta atkāpe no pamatbrīvības, tiek pamatots ar tādu attiecīgā indivīda personisko uzvedību, kas rada faktisku, attiecīgajā brīdī esošu un pietiekami nopietnu apdraudējumu kādai no sabiedrības pamatinteresēm, sākotnēji ir tikusi izstrādāta personu brīvas pārvietošanās kontekstā, pēc tam tā ir atkārtota (48), un vēlāk, kā zināms, tā ir tikusi kodificēta Direktīvā 2004/38 (49).
39. Šādos apstākļos Tiesa vairākkārt šīs prasības piemērošanu ir paplašinājusi attiecībā uz jomām, kas nav tik tieši saistītas vai pavisam nav saistītas ar Savienības pilsoņu brīvu pārvietošanos.
40. Tādējādi savā spriedumā Komisija/Spānija (50) Tiesa nosprieda, ka dalībvalsts nebija izpildījusi savus pienākumus, kuri izriet no tās pašas direktīvas, kas ir interpretēta spriedumā Bouchereau (51), jo tā bija atteikusi ieceļošanu Savienības teritorijā trešās valsts valstspiederīgajam, kurš ir Savienības pilsoņa laulātais, balstoties tikai uz apstākli, ka par šo valstspiederīgo Šengenas informācijas sistēmā (SIS) bija izdots brīdinājums. Atgādinājusi, ka sabiedriskās kārtības izņēmums ir atkāpe no personu brīvas pārvietošanās pamatprincipa un tas ir jāsaprot šauri, un ka dalībvalstis vienpusēji to nevar noteikt (52), Tiesa ir nospriedusi, ka valsts iestādes atsaukšanās uz sabiedriskās kārtības jēdzienu “jebkurā gadījumā nozīmē, ka papildus sabiedriskajiem traucējumiem, ko rada jebkurš likumpārkāpums, pastāv reāli un pietiekoši smagi draudi sabiedrības pamatinteresēm” (53). Šajā spriedumā Tiesa arī ir izveidojusi saikni starp jēdziena “sabiedriskā kārtība” šauru interpretāciju un Savienības pilsoņa tiesību uz ģimenes dzīves neaizskaramību aizsardzību (54). Šādos apstākļos ieceļošanas atteikums trešās valsts valstspiederīgajam, kas ir Savienības pilsoņa laulātais, var tikt piemērots tikai tad, ja brīdinājums SIS ir apstiprināts ar informāciju, kas ļauj konstatēt, ka šī trešās valsts valstspiederīgā klātbūtne rada faktisku, attiecīgajā brīdī esošu un pietiekami nopietnu apdraudējumu, kas skar kādu no sabiedrības pamatinteresēm (55).
41. Jāpiebilst, ka saistībā ar Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvas 2008/115/EK (2008. gada 16. decembris) par kopīgiem standartiem un procedūrām dalībvalstīs attiecībā uz to trešo valstu valstspiederīgo atgriešanu, kas dalībvalstī uzturas nelikumīgi (56), 7. panta 4. punktu, kurā dalībvalstīm ir paredzēta iespēja saīsināt brīvprātīgas izceļošanas laika posmu, ja attiecīgā persona “apdraud sabiedrisko kārtību”, Tiesa ir nospriedusi, ka šis jēdziens ir jāizvērtē, katru gadījumu izskatot atsevišķi, lai pārliecinātos, vai attiecīgā trešās valsts valstspiederīgā personiskā uzvedība rada faktisku un attiecīgajā brīdī esošu sabiedriskās kārtības apdraudējumu (57). Izslēdzot jebkādu praksi, kas būtu balstīta uz vispārīgiem apsvērumiem vai jebkādu prezumpciju, Tiesa ir nospriedusi, ka tas, ka šāds valstspiederīgais “tiek turēts aizdomās par tāda sodāma akta, kas valsts tiesībās kvalificēts kā noziedzīgs nodarījums, izdarīšanu vai ir ticis notiesāts krimināllietā par šādu aktu, pats par sevi nevar pamatot to, ka šis trešās valsts valstspiederīgais tiek uzskatīts par tādu, kas apdraud sabiedrisko kārtību Direktīvas 2008/115 7. panta 4. punkta izpratnē” (58). Tomēr dalībvalsts var konstatēt, ka notiesājoša sprieduma gadījumā pastāv sabiedriskās kārtības apdraudējums, ja šī notiesāšana, “to skatot kopā ar citiem attiecīgās personas situāciju raksturojošiem apstākļiem, pamato šādu konstatējumu” (59). Šajā pašā nozīmē tikai aizdomas vien, ka šāds valstspiederīgais ir izdarījis sevišķi smagu noziegumu vai smagu vai mazāk smagu noziegumu, var “kopā ar citiem ar attiecīgo konkrēto gadījumu saistītiem apstākļiem” (60) pamatot atzinumu, ka pastāv sabiedriskās kārtības apdraudējums, joprojām attiecīgās tiesību normas izpratnē. Šādi rīkodamās, Tiesa ir atgādinājusi, ka dalībvalstīm principā ir tiesības noteikt jēdziena “sabiedriskā kārtība” prasības saskaņā ar savas valsts vajadzībām (61). Šajā kontekstā no sprieduma Bouchereau (62) izrietošā risinājuma piemērošana nešķiet pamatota nedz ar atkāpi no Savienības pilsoņu tiesībām brīvi pārvietoties, nedz to tiesībām uz ģimenes atkalapvienošanos, bet ir pamatota ar to, ka šajā direktīvā ir nostiprināta atkāpe no pienākuma nodrošināt trešo valstu valstspiederīgo pamattiesību ievērošanu situācijās, kad tie tiek izraidīti no Savienības (63).
42. Spriedumā N. (64) Tiesa ir atgādinājusi tās judikatūru, kas ir kļuvusi par principu, saistībā ar sabiedriskās kārtības jēdzienu, kurš katrā ziņā nozīmē, ka papildus sabiedriskajiem traucējumiem, ko rada jebkurš likumpārkāpums, pastāv faktisks, attiecīgajā brīdī esošs un pietiekami nopietns apdraudējums, kas skar kādu no sabiedrības pamatinteresēm (65), lai to piemērotu Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvas 2013/33/ES (2013. gada 26. jūnijs), ar ko nosaka standartus starptautiskās aizsardzības pieteikuma iesniedzēju uzņemšanai (66), interpretācijas kontekstā. Tādējādi starptautiskās aizsardzības pieteikuma iesniedzēja aizturēšana vai paturēšana apcietinājumā ar sabiedrisko kārtību saistītu iemeslu dēļ var tikt pamatota “tikai tad, ja tā individuālā rīcība rada reālus, faktiskus un pietiekami nopietnus draudus sabiedrības pamatinteresēm” (67). Tieši aizturēšanas, kas tiek izmantota tikai kā galējais līdzeklis (68), izņēmuma rakstura dēļ šajā gadījumā Tiesa ir paredzējusi stingru regulējumu attiecībā uz valsts iestādēm atzītajām pilnvarām (69).
43. Spriedumā T. (70), aicināta interpretēt sabiedriskās kārtības apsvērumu Direktīvas 2004/83/EK (71) kontekstā, Tiesa – norādījusi, ka šajā direktīvā nav ietverta sabiedriskās kārtības definīcija, – ir atgādinājusi interpretāciju, kuru tā jau bija sniegusi šim jēdzienam Direktīvas 2004/38 kontekstā. Lai gan ar šīm abām direktīvām tiek īstenoti dažādi mērķi, Tiesa ir nospriedusi, ka saistībā ar šo pēdējo minēto direktīvu izstrādātā judikatūra minētajā lietā bija atbilstoša, jo “aizsardzība, ko sabiedrība vēlas piešķirt savām pamatinteresēm, nevar būt atšķirīga atkarībā no šīs intereses apdraudošās personas statusa”. Turpinājumā Tiesa ir nospriedusi, ka valsts iestāde, lai atņemtu bēglim viņa uzturēšanās atļauju ar sabiedrisko kārtību saistītu iemeslu dēļ, nevarēja balstīties tikai uz apstākli par viņa atbalstu teroristu organizācijai, jo šādā gadījumā minētā iestāde nav veikusi “individuālu konkrētu faktu vērtējumu” (72).
b) Secinājumi saistībā ar manu analīzi
44. Ja šajā stadijā būtu jāmēģina sistematizēt Tiesas judikatūru saistībā ar sabiedriskās kārtības apsvērumiem, varētu norādīt, ka Tiesa ir vispārinājusi sprieduma Bouchereau (73) risinājumu, lai vienveidīgi interpretētu sabiedriskās kārtības apsvērumus, kuri izvirzīti atkāpes no pamatbrīvības vai pamattiesībām īstenošanai. Līdz ar to attiecībā uz jēdzienu “sabiedriskā kārtība” katrā ziņā tiktu prasīts demonstrēt faktisku, attiecīgajā brīdī esošu un pietiekami nopietnu apdraudējumu, kurš skar kādu no sabiedrības pamatinteresēm un kura pamatā ir attiecīgā indivīda personiskā uzvedība.
45. Tomēr man šāds konstatējums šķiet nedaudz sasteigts.
46. Vispirms rodas jautājums, kā šo prasības pēc faktiska, attiecīgajā brīdī esoša un pietiekami nopietna apdraudējuma, kas skar kādu no sabiedrības pamatinteresēm, vispārinājumu saskaņot ar citu elementu, kurš ir atkārtots Tiesas judikatūrā un saskaņā ar kuru, protams, nav iespējams, ka dalībvalstis izstrādā vienpusēju definīciju attiecībā uz sabiedriskās kārtības apsvērumiem, tomēr dalībvalstīm saskaņā ar to valsts vajadzībām principā ir tiesības noteikt sabiedriskās kārtības prasības (74).
47. Turpinot jānorāda, ka šāds konstatējums būtu pretrunā citam judikatūras virzienam, kas iedibināts ar spriedumu Fahimian (75). Šajā spriedumā bija jānosaka, vai valsts drošības apsvērumu dēļ dalībvalsts varēja atteikt ieceļošanu Irānas valstspiederīgajai, kura lūdza izsniegt vīzu studiju nolūkā (76) Vācijā, obligāti nepamatojot savu lēmumu ar ieinteresētās personas personisko uzvedību un faktisku, attiecīgajā brīdī esošu un pietiekami nopietnu apdraudējumu kādai no attiecīgās sabiedrības pamatinteresēm, ko šī uzvedība šķietami bija radījusi. Tomēr Tiesa šajā gadījumā ir skaidri izslēgusi no sprieduma Bouchereau (77) izrietošā risinājuma piemērošanu divu galveno iemeslu dēļ – vispirms tādēļ, ka konkrētās direktīvas apsvērumos bija paredzēts, ka apdraudējums varētu būtu tikai potenciāls (78), pēc tam tādēļ, ka vīzas pieteikuma iesniedzēja individuālās situācijas vērtējums attiecībā uz iestādēm ietvēra sarežģītus izvērtējumus un ka līdz ar to valsts iestādēm bija jāatstāj plaša novērtējuma brīvība, novērtējot atbilstīgos faktus (79).
48. Lietā Fahimian (80) sniegtajos secinājumos ģenerāladvokāts M. Špunars [M. Szpunar] bija norādījis, ka konteksts “vienkārši [bija] citāds [nekā] iekšējā tirgus [konteksts]” un ka “īpašais ES imigrācijas tiesību konteksts nozīmē, ka trešās valsts valstspiederīgais negūst labumu no tādām pašām tiesībām, kādas ir dalībvalsts pilsonim, proti, ES pilsonim” (81).
49. Proti, pastāv tikai viena iespēja no divām. Vai nu mēs varam iedomāties sabiedriskās kārtības apsvērumus kā koncentriskus apļus, kuru epicentrā ir Savienības pilsonis. Jo tālāk attālināmies no šī centra un Savienības pilsonim atzītā pamatstatusa, jo lielāka ir dalībvalstīm atstātā brīvība sabiedriskās kārtības apsvēruma novērtējuma jomā.
50. Vai arī ir jāuzskata, ka dalībvalstu brīvība ir ierobežota, jo tā ir jāīsteno tādu pamattiesību kā šajā gadījumā tiesības uz ģimenes dzīvi, kas garantētas Hartas 7. pantā un ECPAK 8. pantā, ierobežojuma kontekstā. Šajā gadījumā tas, kas ar Savienības tiesībām it īpaši tiktu aizsargāts, būtu ne tik daudz Savienības pilsoņa pamatstatuss, cik tiesību uz ģimenes dzīves neaizskaramību subjekti, kuri nav tikai Savienības pilsoņi.
51. Tomēr, tāpat kā ģenerāladvokāts M. Špunars, es uzskatu, ka ir jāņem vērā tā konteksta atšķirība, kas raksturo izskatāmās lietas salīdzinājumā ar lietu, kurā tika taisīts spriedums Bouchereau (82). Šī atšķirība, kas it īpaši izriet no Direktīvas 2003/86 juridiskā pamata, kurš ir atgādināts iepriekš (83) un kuram pievienojas tas, ka minētās direktīvas 6. pantā attiecībā uz šādu prasību nav skaidras norādes (84), kas izriet, kā redzējām, no Savienības likumdevēja acīmredzamas gribas, manuprāt, nepieļauj, ka no sprieduma Bouchereau (85) izrietošais risinājums tiek izmantots lietās, kuras šobrīd ir iesniegtas Tiesas pārbaudei.
52. Šādos apstākļos, nepieprasot pamatojumu, kas ir balstīts uz trešās valsts valstspiederīgā personisko uzvedību, kurai ir jārada faktisks, attiecīgajā brīdī esošs un pietiekami nopietns apdraudējums kādai no sabiedrības pamatinteresēm, es saglabāju pārliecību, ka valsts iestāžu novērtējuma brīvību var citādi ierobežot ar prasību izslēgt jebkādu patvaļu un garantēt pamattiesību, kuras ir trešo valstu valstspiederīgajiem, īstenošanu.
3. Dalībvalstu novērtējuma brīvības robežu noteikšana
53. Manuprāt, šī robežu noteikšana pietiekamā mērā izriet no šādiem elementiem.
54. Pirmkārt, saistībā ar Direktīvu 2003/86 Tiesa jau ir nospriedusi, ka ģimenes atkalapvienošanās ir jāattiecina gan uz ģimenes dibināšanu, gan uz ģimenes saglabāšanu (86). Ģimenes atkalapvienošanās atļaušana ir vispārīgs noteikums, un no tā izriet, ka dalībvalstu rīcības brīvības izmantošana, lai attiecīgā gadījumā no tā atkāptos, nedrīkst apdraudēt pašu Direktīvas 2003/86 mērķi, kas tātad ir veicināt ģimenes atkalapvienošanos, un tās lietderīgo iedarbību (87).
55. Otrkārt, kā esmu norādījis iepriekš, Direktīvas 2003/86 priekšplānā ir ECPAK 8. pants, kuram atbilst Hartas 7. pants (88). Lai līgumslēdzēju valstu lēmumos tiktu ievērots ECPAK 8. pants, ECT ir nospriedusi, ka tiem ir jābūt “nepieciešamiem demokrātiskā sabiedrībā, proti, tie ir jāpamato ar neatliekamām sociālām vajadzībām, un ka tiem it īpaši ir jābūt samērīgiem ar sasniedzamo leģitīmo mērķi” (89). Tādējādi ECT pārliecinās, vai ar attiecīgajiem lēmumiem ir ievērots “taisnīgs līdzsvars starp esošajām interesēm, proti, ieinteresētās personas tiesībām uz savas ģimenes dzīves neaizskaramību, no vienas puses, un sabiedriskās kārtības aizsardzību un noziedzīgu nodarījumu novēršanu, no otras puses” (90). Lai to izdarītu, tā ir noteikusi “vadošos principus, lai izvērtētu, vai pasākums bijis nepieciešams demokrātiskā sabiedrībā” (91). Tādējādi ECT ņem vērā personas, uz kuru attiecas apstrīdētais lēmums, īpašo situāciju un it īpaši “izdarītā noziedzīgā nodarījuma raksturu un smagumu [..], attiecīgās personas uzturēšanās ilgumu valstī, no kuras viņš tiks izraidīts, laikposmu, kāds pagājis kopš noziedzīgā nodarījuma izdarīšanas, kā arī attiecīgās personas uzvedību šajā laikposmā, dažādu attiecīgo personu valstspiederību, ģimenes situāciju [..], piemēram, laulības ilgumu un citus faktorus, kas norāda uz pāra ģimenes dzīves reālo raksturu, to, vai laulātais bija zinājis par noziedzīgo nodarījumu ģimenes attiecību sākumā, laulībā dzimušus bērnus un attiecīgā gadījumā viņu vecumu” (92). To vēl papildina pārbaude par to “sarežģījumu smagumu, ar kuriem var saskarties laulātā vai laulātais sava vīra vai savas sievas izcelsmes valstī” (93).
56. Treškārt, Direktīvas 2003/86 6. panta 2. punkta otrajā daļā dalībvalstīm, atsaucot uzturēšanās atļauju vai atsakoties to pagarināt sabiedriskās kārtības apsvērumu dēļ, ir noteikts ņemt vērā “ģimenes locekļa izdarītā pārkāpuma pret sabiedrisko kārtību [..] veidu un nopietnību vai apdraudējumu, ko var izraisīt šāda persona”. Šīs lietas dalībniekiem ir atšķirīgs viedoklis par to, vai šī daļa attiecas tikai uz tāda lēmuma gadījumu, kas pieņemts, pamatojoties uz Direktīvas 2003/86 6. panta 2. punktu, vai arī tā ir jāpiemēro arī tāda lēmuma gadījumā, kas pieņemts, pamatojoties uz šīs direktīvas 6. panta 1. punktu, proti, ieceļošanas pieteikuma noraidīšanas gadījumā. Ņemot vērā 6. panta 2. punkta struktūru, varētu domāt, ka šīs tiesību normas otrā daļa ir jāievēro tikai tāda lēmuma gadījumā, kurš attiecas uz ģimenes locekli, kas jau atrodas Savienības teritorijā. Tomēr, tā kā Direktīva 2003/86 ir jāīsteno atbilstoši ECPAK 8. pantam, kā to ir interpretējusi ECT (94), un šī tiesa precīzi ir paredzējusi, ka šādi faktori ir jāņem vērā ne tikai attiecībā uz gadījumiem, kuri ir saistīti ar uzturēšanās atļaujas atsaukšanu vai tās nepagarināšanu (95), tie šķiet atbilstīgi arī tad, kad tiek lemts par uzturēšanās atļaujas pieteikumu, lai varētu ieceļot Savienības teritorijā ģimenes atkalapvienošanās nolūkā.
57. Ceturtkārt, Direktīvas 2003/86 17. pantā ir paredzēts, ka uzturēšanās pieteikuma noraidīšanas gadījumā vai uzturēšanās atļaujas atsaukšanas vai nepagarināšanas gadījumā – proti, visos gadījumos, kuri ir norādīti minētās direktīvas 6. pantā, – kā arī apgādnieka vai ģimenes locekļu izraidīšanas gadījumā “dalībvalstis pienācīgi ņem vērā personas ģimenes attiecību veidu un pastāvību, viņas uzturēšanās laiku dalībvalstī un ģimenes, kultūras vai sociālo saišu esamību ar savu izcelsmes valsti”.
58. Piektkārt un visbeidzot, Tiesa jau ir nospriedusi, ka, īstenojot Direktīvu 2003/86 un it īpaši novērtējuma brīvību, kas ar šo direktīvu ir piešķirta dalībvalstīm, tām ir jāievēro samērīguma princips (96).
4. Piemērošana konkrētajos gadījumos
59. No iepriekš izklāstītajiem apsvērumiem izriet, ka ar Direktīvas 2003/86 6. pantu valsts iestādēm tiek pieprasīts izvērtēt katru individuālo situāciju atkarībā no to raksturojošiem apstākļiem. Ar šo pamatojumu pieņemta lēmuma ietekmes uz tiesībām uz ģimenes atkalapvienošanos dēļ un lai saglabātu direktīvas lietderīgo iedarbību, jebkāda lēmumpieņemšanas prakse, kas patiesībā varētu izraisīt sistemātiskus noraidījumus, kuri ir balstīti uz vispārīgiem apsvērumiem – proti, bez saistības ar individuālo situāciju, kas ir jāizvērtē, – vai uz prezumpcijām, būtu pretrunā šai tiesību normai.
60. Tādēļ atliek pārbaudīt, vai atbilstoši šiem apsvērumiem Nīderlandes iestāžu prakse, kurām, pieņemot savu lēmumu, ir jāievēro novērtēšanas sistēma, kas ir noteikta valsts tiesībās, var būt atbilstoša šīm prasībām. Lai gan pirmām kārtām tas ir iesniedzējtiesas uzdevums, jau ir iespējams sniegt šādus analīzes elementus.
61. Attiecībā uz G.S. gadījumu – viņa kā ģimenes locekļa, kas jau atrodas Savienības teritorijā, uzturēšanās atļauju Nīderlandes iestādēm bija pamats atsaukt ar sabiedrisko kārtību saistītu apsvērumu dēļ, jo viņš apdraudēja sabiedrisko kārtību. Lai to izdarītu, šīs iestādes ir izmantojušas progresīvo skalu, kas ļauj noteikt, vai, tiklīdz ir pieņemts galīgs spriedums krimināllietā, ir iespējams paredzēt atļaujas atsaukšanu. Šajā skalā soda bargums ir sasaistīts ar uzturēšanās ilgumu. Citiem vārdiem, jo ilgāk trešās valsts valstspiederīgais likumīgi ir uzturējies Nīderlandē, jo labāk viņš ir aizsargāts pret lēmumu par atsaukšanu. Pēc Nīderlandes valdības domām, tikai tajos gadījumos, kuros ir sasniegti norādītie sliekšņi, tiks veikts visaptverošs vērtējums, lai noteiktu, vai uzturēšanās atļauja ir jāatsauc, un tādējādi šķiet, ka šeit nepastāv automātiskums starp tāda soda uzlikšanu, kura ilgums izrādītos būtisks salīdzinājumā ar uzturēšanās ilgumu Nīderlandē, un atļaujas atsaukšanu. Pastāv trīs dažādas progresīvās skalas pakāpes, proti, viena – attiecībā uz mazāk smagiem noziedzīgiem nodarījumiem (brīvības atņemšanas sods uz laiku, kas nepārsniedz sešus gadus), otra – attiecībā uz smagiem noziedzīgiem nodarījumiem (brīvības atņemšanas sods uz laiku, kas pārsniedz sešus gadus) un, visbeidzot, skalas pakāpe, kas ir saistīta ar recidīva gadījumiem. Ja uzturēšanās ilgums ir vairāk nekā desmit gadi, uzturēšanās atļauja tiek atsaukta tikai ļoti smaga noziedzīga nodarījuma gadījumā. G.S. situācijā atsaukšana varēja tikt paredzēta galīgas notiesāšanas gadījumā, piespriežot vismaz trīs gadu brīvības atņemšanas sodu, ja uzturēšanās ilgums Nīderlandē ir 3 gadi vai vairāk. Nīderlandes valdība uzsver faktu, ka pat šādos apstākļos atsaukšana nav automātiska un ka progresīvās skalas pakāpes tiek izmantotas tikai, lai noteiktu gadījumus, kuros atsaukšana ir iespējama, tomēr tās neatbrīvo valsts iestādes no to pienākuma pēc tam – pirms tiek pieņemts lēmums – izsvērt esošās intereses, it īpaši izvērtējot kritērijus, kurus ir izstrādājusi ECT saistībā ar ECPAK 8. pantu. Iesniedzējtiesai ir jāpārliecinās par šī automātiskuma neesamību un par to, vai lēmums par uzturēšanās atļaujas atsaukšanu patiešām ir pamatots, balstoties uz konkrētā gadījuma īpašajiem faktiem un apstākļiem. Tādējādi, ar nosacījumu, ka tiek veikta šī pārbaude, šķiet, ka Direktīvas 2003/86 6. panta 2. punktam, lasot to kopā ar šīs pašas direktīvas 17. pantu, nav pretrunā novērtēšanas sistēma, kas noteikta Nīderlandes tiesībās, lai palīdzētu valsts iestādēm pieņemt savu lēmumu.
62. Attiecībā uz V.G. – no lūguma sniegt prejudiciālu nolēmumu izriet, ka atteikums viņam piešķirt uzturēšanās atļauju ir ticis pamatots ar to, ka viņš apdraud Nīderlandes sabiedrisko kārtību. Nīderlandes iestādes ir balstījušās uz to, ka V.G. 2010. gadā bija piespriests darba sods un 2000., 2008. un 2009. gadā – naudas sodi. Lai gan uzturēšanās atļaujas pieteikums ģimenes atkalapvienošanās nolūkā principā vairs nevar tikt noraidīts, ja ir pagājuši pieci gadi kopš pēdējā sevišķi smaga nozieguma vai smaga vai mazāk smaga nozieguma izdarīšanas datuma, iesniedzējtiesa norāda, ka šis noteikums nebija piemērojams V.G., jo viņš bijis notiesāts par atkārtoti izdarītiem noziedzīgiem nodarījumiem. Tomēr, ja tikai ar konstatējumu vien par notiesāšanu par atkārtotu noziedzīgu nodarījumu izdarīšanu būtu pietiekami, lai automātiski noraidītu tāda trešās valsts valstspiederīgā ieceļošanas pieteikumu, kurš ir cita trešās valsts valstspiederīgā (97), kas jau atrodas Savienības teritorijā, ģimenes loceklis, būtu jākonstatē, ka šāds noteikums būtu pretrunā Direktīvas 2003/86 6. panta 1. punktam, lasot to kopā ar minētās direktīvas 17. pantu (98). Ja, kā apgalvo Nīderlandes valdība, šāda pieteikuma noraidīšana ar šo pamatojumu galu galā neizrādītos automātiska – par ko būs jāpārliecinās iesniedzējtiesai –, jo Nīderlandes iestādēm vēl esot jāizsver esošās intereses, proti, sabiedriskās kārtības aizsardzība un tiesības uz ģimenes dzīves neaizskaramību, it īpaši ievērojot kritērijus, kuri ir norādīti ECT judikatūrā un kuri ir atgādināti iepriekš, un veicot katra gadījuma novērtēšanu atkarībā no īpašajiem faktiem un apstākļiem, kuri ir zināmi iestādēm (99), tad šāda lēmumpieņemšanas prakse arī būtu atbilstoša šīm tiesību normām.
V. Secinājumi
63. Ņemot vērā visus iepriekš izklāstītos apsvērumus, iesaku Tiesai uz Raad van State (Valsts padome, Nīderlande) uzdotajiem prejudiciālajiem jautājumiem atbildēt šādi:
1) Saskaņā ar LESD 267. pantu Tiesas kompetencē ir interpretēt Padomes Direktīvas 2003/86/EK (2003. gada 22. septembris) par tiesībām uz ģimenes atkalapvienošanos 6. pantu tādā situācijā kā pamatlietā aplūkotā, kurā iesniedzējtiesai ir jālemj par ieceļošanas un uzturēšanās pieteikuma atteikumu trešās valsts valstspiederīgajam, kas ir tāda Savienības pilsoņa ģimenes loceklis, kurš nav izmantojis savu pārvietošanās brīvību, ja šī tiesību norma valsts tiesībās ir padarīta par tieši un bez nosacījumiem piemērojamu šādās situācijās.
2) Direktīvas 2003/86 6. panta 2. punkts, lasot to kopā ar šīs direktīvas 17. pantu, pieļauj tādu valsts praksi, saskaņā ar kuru tādam trešās valsts valstspiederīgajam, kuram ir uzturēšanās atļauja ģimenes atkalapvienošanās nolūkā ar Savienības teritorijā atrodošos citu trešās valsts valstspiederīgo un kurš ir ticis notiesāts ar brīvības atņemšanas sodu, var tikt piemērots lēmums par viņa uzturēšanās atļaujas atsaukšanu vai nepagarināšanu, pamatojoties uz sabiedriskās kārtības apsvērumiem, ja valsts iestāžu katra atsevišķā gadījuma izvērtējums ir balstīts ne tikai uz izdarītā noziedzīgā nodarījuma un viņam piespriestā soda smagumu, kas tiek samērots ar uzturēšanās ilgumu attiecīgās dalībvalsts teritorijā, bet arī uz esošo interešu izsvēršanu. Šajā nolūkā minētājām iestādēm pienācīgi ir jāņem vērā visi attiecīgie apstākļi un it īpaši ģimenes attiecību veids un pastāvība, kā arī ģimenes, kultūras un sociālo saišu esamība trešās valsts valstspiederīgā, kura uzturēšanās atļauju tās plāno atsaukt vai nepagarināt, izcelsmes valstī. Iesniedzējtiesai ir jāpārbauda, vai valsts iestāžu prakse atbilst šīm prasībām.
3) Direktīvas 2003/86 6. panta 1. punkts, lasot to kopā ar šīs direktīvas 17. pantu, pieļauj tādu valsts praksi, saskaņā ar kuru trešās valsts valstspiederīgajam, kurš ir tāda cita trešās valsts valstspiederīgā ģimenes loceklis, kas atrodas Savienības teritorijā un kas vēlas, lai pirmais minētais viņam tajā pievienotos ģimenes atkalapvienošanās ietvaros, un kurš vairākkārt ir ticis notiesāts par atkārtotu noziedzīgu nodarījumu izdarīšanu, var tikt piemērots lēmums par atteikumu izsniegt uzturēšanās atļauju, ja valsts iestāžu katra atsevišķā gadījuma izvērtējums ir balstīts ne tikai uz pieteikuma iesniedzēja iepriekšējo sodāmību, bet arī uz esošo interešu izsvēršanu. Šajā nolūkā minētājām iestādēm pienācīgi ir jāņem vērā visi attiecīgie apstākļi un it īpaši ģimenes attiecību veids un pastāvība, kā arī ģimenes, kultūras un sociālo saišu esamība izcelsmes valstī. Iesniedzējtiesai ir jāpārbauda, vai valsts iestāžu prakse atbilst šīm prasībām.