PRESUDA OPĆEG SUDA (treće prošireno vijeće)
7. prosinca 2018. (*)
„Državne potpore – Potpora koju je Belgija provela u korist financijskih zadružnih društava iz grupe ARCO – Sustav osiguranja za zaštitu udjela fizičkih osoba koje imaju svojstvo udjeličara u tim društvima – Odluka kojom se potpora proglašava nespojivom s unutarnjim tržištem i zabranjuje isplata osiguranih iznosa udjeličarima – Predmet spora – Povrat – Proporcionalnost”
U predmetu T‑664/14,
Kraljevina Belgija, koju zastupaju C. Pochet i J.-C. Halleux, u svojstvu agenata, uz asistenciju J. Meyersa, odvjetnika,
tužitelj,
protiv
Europske komisije, koju zastupaju L. Flynn i B. Stromsky, u svojstvu agenata,
tuženika,
povodom zahtjeva na temelju članka 263. UFEU‑a za poništenje članka 2. stavka 4. Odluke Komisije 2014/686/EU od 3. srpnja 2014. o državnoj pomoći SA.33927 (12/C) (ex 11/NN) koju je provela Belgija – Sustav osiguranja za zaštitu udjela fizičkih osoba udjeličara u financijskim zadrugama (SL 2014., L 284, str. 53.),
OPĆI SUD (treće prošireno vijeće),
u sastavu: S. Frimodt Nielsen (izvjestitelj), predsjednik, V. Kreuschitz, I. S. Forrester, N. Półtorak i E. Perillo, suci,
tajnik: G. Predonzani, administratorica,
uzimajući u obzir pisani dio postupka i nakon rasprave održane 22. studenoga 2017.,
donosi sljedeću
Presudu
Okolnosti spora
Društva ARCO
1 Arcofin SCRL, Arcopar SCRL i Arcoplus (u daljnjem tekstu: društva ARCO) su odobrena financijska zadružna društva s ograničenom odgovornošću (u daljnjem tekstu: financijske zadruge) koja su uređena belgijskim pravom. Ta su društva, od kojih su sva tri u likvidaciji, osnovana 1930-ih godina s ciljem koordiniranja zadružnih aktivnosti Mouvement ouvrier chrétien i Algemeen Christelijk Werknemersverbond te pružanja financijske potpore navedenim aktivnostima, i to osobito uključivanjem u socijalne zadaće.
2 Društva ARCO broje više od 800 000 udjeličara, od kojih je 99 % fizičkih osoba (u daljnjem tekstu: članovi zadruge). Kraljevina Belgija smatra da prosječan udio članova zadruge iznosi 2000 eura.
3 Arcofin je 2001. postao glavni dioničar društva Dexia SA, čijih je 15 % kapitala držao. On je 3. listopada 2008. sudjelovao u sanaciji Dexije upisavši, i to u visini od 350 milijuna eura, povećanje kapitala u ukupnom iznosu od 6 milijardi eura. Od 2008. društva ARCO nisu izdala nove udjele u društvima. Između 2008. i 2011. ona su izgubila 7 % svojih članova zadruge.
4 Dana 8. prosinca 2011. glavne skupštine društava ARCO odobrile su pokretanje postupka njihove dobrovoljne likvidacije.
Predmetna mjera
5 Dana 10. listopada 2008. belgijska vlada priopćenjem za tisak tajništva ministra financija obznanila je svoju namjeru da na osiguravajuća društva kao i na financijske zadruge proširi sustav osiguranja koji je tada postojao u korist deponenata u kreditnim institucijama te da iznos tog osiguranja postavi na 100 000 eura. Tada je bilo predviđeno da se sudjelovanje tih novih tijela u fondu za osiguranje depozita odvija na dobrovoljnoj osnovi. Ta je namjera iznesena pred belgijski parlament u nacrtu zakona koji je podnesen 14. listopada 2008. i hitno donesen drugi dan (loi du 15 octobre 2008 portant des mesures visant à promouvoir la stabilité financière et instituant en particulier une garantie d’État relative aux crédits octroyés et aux autres opérations effectuées dans le cadre de la stabilité financière (Zakon od 15. listopada 2008. o mjerama unapređenja financijske stabilnosti i uspostavljanju državnog osiguranja u pogledu dodijeljenih sredstava i drugih operacija poduzetih u okviru financijske stabilnosti, Moniteur belge od 17. listopada 2008., str. 55634.).
6 U zajedničkom priopćenju za tisak od 21. siječnja 2009. belgijski predsjednik vlade i ministar financija potvrdili su obvezu koju je preuzela prethodna vlada o ponudi sustava osiguranja neinstitucionalnim udjeličarima financijskih zadruga. Taj je sustav trebao sadržavati, među ostalim, sljedeće elemente:
– plaćanje dotičnih društava premije osiguranja;
– obvezu institucionalnih udjeličara da zadrže svoje udjele tijekom cjelokupnog trajanja osiguranja;
– ograničenje „godišnje odštete” pojedinačnih udjeličara (članova zadruge) i institucionalnih udjeličara;
– dopunski financijski doprinos isplaćen od dotičnih društava u slučaju da primljene dividende prelaze najniži prag;
– detaljna pravila provedbe koja treba razraditi i kojima bi se tijelima dopustilo da sudjeluju u dobiti u slučaju povlačenja sustava osiguranja.
7 Belgijski parlament donio je potom loi du 14 avril 2009 modifiant la loi du 2 août 2002 relative à la surveillance du secteur financier et aux services financiers (Zakon od 14. travnja 2009. o izmjeni Zakona od 2. kolovoza 2002. o nadzoru financijskog sektora i o financijskim uslugama, Moniteur belge od 21. travnja 2009., str. 32106.), kako bi vladi omogućio da uspostavi sustav osiguranja kojim bi se koristili osobito članovi odobrenih zadruga koje podliježu bonitetnom nadzoru Banque nationale de Belgique (Narodna banka Belgije) ili koji su uložili barem polovicu svoje imovine u instituciju koja podliježe takvom nadzoru, a što je slučaj s financijskim zadrugama poput društava ARCO.
8 Ove su zakonodavne odredbe preuzete u članak 36/24 stavak 1. točku 3. loi du 22 février 1998 fixant le statut organique de la Banque nationale de Belgique (Zakon od 22. veljače 1998. kojim se utvrđuje status Narodne banke Belgije), kako je izmijenjen. Donesen na temelju navedenog članka, arrêté royal du 10 octobre 2011 modifiant l’arrêté royal du 14 novembre 2008 portant exécution de la loi du 15 octobre 2008 et modifiant la loi du 2 août 2002 (Kraljevska odluka od 10. listopada 2011. o izmjeni Kraljevske odluke od 14. studenoga 2008. o izvršenju Zakona od 15. listopada 2008. i o izmjeni Zakona od 2. kolovoza 2002., Moniteur belge od 12. listopada 2011., str. 62641.) omogućio je financijskim zadrugama koje su to željele da zatraže pristupanje sustavu osiguranja koji je predviđen prethodnim mjerama. Društva koja su se odlučila pristupiti tom sustavu morala su u korist fonds spécial de protection des dépôts, des assurances sur la vie et du capital de sociétés coopératives agréées (Poseban fond za zaštitu depozita, životnih osiguranja i kapitala odobrenih zadružnih društava, u daljnjem tekstu: poseban fond), osnovanog na temelju arrêté royal du 14 novembre 2008 portant exécution de la loi du 15 octobre 2008 et modifiant la loi du 2 août 2002 relative à la surveillance du secteur financier et aux services financiers (Kraljevska odluka od 14. studenoga 2008. o izvršenju Zakona od 15. listopada 2008. i o izmjeni Zakona od 2. kolovoza 2002. o nadzoru financijskog sektora i o financijskim uslugama, Moniteur belge od 17. studenoga 2008., str. 4088.), uplatiti godišnji doprinos koji iznosi 0,15 % ukupnog osiguranog iznosa kao i ulaznu naknadu koja iznosi 0,1 % tog iznosa. Osiguranje se smjelo koristiti samo u slučaju otvaranja stečaja nad društvom ili nastupa statusa neispunjavanja obveza koji je utvrdio belgijski financijski nadzor. Samo je uplaćeni kapital koji su fizičke osobe upisale prije stupanja na snagu Kraljevske odluke od 10. listopada 2011. bio pokriven osiguranjem, i to u iznosu do 100 000 eura za svaku fizičku osobu. Isplatu osiguranja provodio bi poseban fond, a u slučaju iscrpljivanja financijskih sredstava navedenog fonda, Caisse des dépôts et consignations (Depozitni i založni fond, Belgija).
9 Dana 13. listopada 2011. društva ARCO podnijela su zahtjev za pristupanje sustavu osiguranja. Dana 15. listopada 2011. belgijsko Vijeće ministara odobrilo je taj zahtjev i to je odobrenje objavljeno istog dana. Zahtjev društava ARCO za pristupanje službeno je prihvaćen na temelju arrêté royal du 7 novembre 2011 octroyant une garantie afin de protéger le capital de sociétés coopératives agréées (Kraljevska odluka od 7. studenoga 2011. o dodjeljivanju jamstva kako bi se zaštitio kapital odobrenih zadružnih društava, Moniteur belge od 18. studenoga 2011., str. 68640.), koji je na temelju članka 3. stupio na snagu 14. listopada 2011. (u daljnjem tekstu: „osiguranje” ili „predmetna mjera”). Ni jedna druga financijska zadruga nije zatražila pristupanje sustavu osiguranja.
10 Posljedično, društva ARCO isplatila su posebnom fondu predviđene iznose. Njihovo pristupanje sustavu osiguranja bilo je povezano s više uvjeta, među ostalim, i izostankom bilo kakve nove javne ponude novih udjela fizičkim osobama, ograničenjem kamatne stope na uložena sredstva i obvezom institucionalnih udjeličara da ne povuku kapital koji su uložili. U Kraljevskoj odluci od 7. studenoga 2011. također je bilo određeno da je poseban fond dužan obeštetiti članove zadruge tek nakon što bude podnesen konačan likvidacijski nalog koji možda odobri glavna skupština društava ARCO.
11 Kao što je to navedeno u točki 4. ove presude, društva ARCO 8. prosinca 2011. pokrenula su postupak dobrovoljne likvidacije.
Upravni postupak
12 Dana 7. studenoga 2011. Kraljevina Belgija obavijestila je Europsku komisiju o osiguranju.
13 Dopisom od 6. prosinca 2011. Komisija je obavijestila Kraljevinu Belgiju o svojem stavu da osiguranje može predstavljati državnu potporu koja je nezakonita i nespojiva s unutarnjim tržištem te ju je pozvala da se suzdrži od daljnjeg djelovanja radi njegove provedbe. Dopisom od 22. prosinca 2011. belgijska su tijela odgovorila na taj dopis.
14 Odlukom od 3. travnja 2012. Komisija je glede osiguranja odlučila pokrenuti formalni istražni postupak predviđen u članku 108. stavku 2. UFEU‑a (u daljnjem tekstu: odluka o pokretanju postupka). Dana 19. srpnja 2012. odluka o pokretanju postupka, naslovljena „Državna potpora SA.33927 (12/C) (ex 11/NN) – Sustav osiguranja za zaštitu udjela pojedinačnih dioničara u financijskim zadrugama – Poziv na podnošenje primjedbi na temelju članka 108. stavka 2. UFEU‑a”, objavljena je u Službenom listu Europske unije (SL 2012., C 213, str. 64.). U navedenoj je odluci Komisija, među ostalim, naložila Kraljevini Belgiji, primjenom članka 11. stavka 1. Uredbe Vijeća (EZ) br. 659/1999 od 22. ožujka 1999. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka [108. UFEU‑a] (SL 1999., L 83, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 4., str. 16.), da se nastavi suzdržavati od provedbe predmetne mjere dok ona ne odluči o njezinoj spojivosti s unutarnjim tržištem.
15 Kraljevina Belgija podnijela je 18. lipnja 2012. očitovanja o odluci o pokretanju postupka. Dopisima od 5. prosinca 2012. i 20. rujna 2013. ona je odgovorila na pitanja koja joj je Komisija uputila.
16 Dana 17. kolovoza 2012. društva ARCO također su dostavila Komisiji svoja očitovanja. Komisija je ta očitovanja proslijedila Kraljevini Belgiji, koja joj je u dopisu od 16. listopada 2012. navela da njezin osvrt na njih nije potreban.
Pobijana odluka
17 Dana 3. srpnja 2014. Komisija je donijela Odluku 2014/686/EU o državnoj [potpori] SA.33927 (12/C) (ex 11/NN) koju je provela Belgija – Sustav osiguranja za zaštitu udjela fizičkih osoba udjeličara u financijskim zadrugama (SL 2014., L 284, str. 53., u daljnjem tekstu: pobijana odluka). U njoj je zaključila da osiguranje predstavlja državnu potporu dodijeljenu društvima ARCO i da je ta potpora, koju je Kraljevina Belgija nezakonito provela, nespojiva s unutarnjim tržištem (članak 1. pobijane odluke).
18 U pobijanoj odluci Komisija je zaključila da su društva ARCO istinski korisnici predmetne potpore i da nju čini skup mjera koji se sastoji od najave od 10. listopada 2008. (vidjeti točku 5. ove presude), od priopćenja od 21. siječnja 2009. (vidjeti točku 6. ove presude) kao i od pristupanja društava ARCO sustavu osiguranja (uvodne izjave 80. do 90. pobijane odluke).
19 U tom je pogledu Komisija zaključila da je osiguranjem društvima ARCO dana selektivna prednost jer im je ono omogućilo da privuku ili sačuvaju sredstva. Selektivnost te prednosti utvrđena je, osim toga, stoga što su samo financijske zadruge bile prihvatljive za osiguranje. U svakom slučaju, Komisija osiguranje smatra neproporcionalnim jer se, uzimajući u obzir njihov iznos, odnosi na ukupnost uloženih iznosa te je dodijeljeno ulagateljima koji su stekli udjele u društvima ARCO, a što isključuje bilo kakvo opravdanje za predmetnu mjeru s obzirom na kriterije utvrđene za ocjenu postoje li prednosti koje se mogu opravdati općom strukturom poreznog sustava, čak i pod pretpostavkom da su ti kriteriji primjenjivi u ovom slučaju (vidjeti uvodne izjave 100. do 107. pobijane odluke). Nakon što je ispitala druge kriterije predviđene u članku 107. stavku 1. UFEU‑a, Komisija je tako došla do zaključka da osiguranje čini državnu potporu u smislu te odredbe (uvodna izjava 110. pobijane odluke).
20 Osim toga, što se tiče spojivosti predmetne potpore s unutarnjim tržištem, Komisija je utvrdila da je članak 107. stavak 3. UFEU‑a jedina pravna osnova koja se može primijeniti u ovom slučaju. Međutim, ona je ocijenila da predmetna mjera nije ni prikladna, ni nužna, ni proporcionalna cilju u obliku otklanjanja ozbiljnih poremećaja u belgijskom gospodarstvu te da se stoga ne može smatrati spojivom s unutarnjim tržištem (uvodne izjave 111. do 129. pobijane odluke).
21 Naposljetku, Komisija je odredila metodu za izračun iznosa pogodnosti za povrat od društava ARCO te je pozvala Kraljevinu Belgiju da joj dostavi potrebne podatke. Ona je također navela da na temelju članka 108. stavka 3. UFEU‑a smatra da ima pravo naložiti toj državi članici da se nastavi suzdržavati od svake isplate članovima zadruge po osnovi osiguranja (uvodne izjave 130. do 142. pobijane odluke).
22 Komisija je slijedom toga u pobijanoj odluci naložila Kraljevini Belgiji da od društava ARCO povrati neopravdanu pogodnost kojom su se prema njezinu mišljenju ona koristila (članak 2. stavak 1. pobijane odluke). Osim toga, Komisija je naložila Kraljevini Belgiji da povuče zakonske i regulatorne akte na kojima se osiguranje zasnivalo (uvodna izjava 143. pobijane odluke) te joj je zabranila da ga provede u korist članova zadruge (članak 2. stavak 4. pobijane odluke). Ta je zabrana predmet ove tužbe.
Nacionalni postupci i zahtjev za prethodnu odluku o ocjeni valjanosti pobijane odluke
Osporavanje osiguranja pred nacionalnim sudom
23 Fizičke osobe, Organisme voor de financiering van pensioenen Ogeo Fund (Tijelo za isplatu mirovina Ogeo Fund) i Gemeente Schaarbeek (Općina Schaerbeek, Belgija) podnijeli su u prosincu 2011. i siječnju 2012. tri tužbe pred Conseilom d’État (Državno vijeće, Belgija). Tim se tužbama zahtijevalo poništenje kraljevskih odluka od 10. listopada (vidjeti točku 8. ove presude) i od 7. studenoga 2011. (vidjeti točku 9. ove presude). U tu su svrhu tužitelji u biti istaknuli da te kraljevske odluke povređuju načelo jednakosti, koje je utvrđeno u belgijskom ustavu, zato što uspostavljaju razliku u postupanju između članova zadruge, koji se mogu koristiti sustavom osiguranja uspostavljenim posebice navedenim kraljevskim odlukama, i dioničara fizičkih osoba drugih društava koja su bliska financijskom sektoru, a koji su izuzeti iz navedenog sustava.
24 Smatrajući da su se kraljevske odluke od 10. listopada i 7. studenoga 2011. zasnivale na članku 36/24 Zakona od 22. veljače 1998. (vidjeti točku 8. ove presude), da su se, prema tome, nalazile unutar ograničenja koje je sam belgijski zakonodavac utvrdio i da je istaknuta razlika u postupanju proizlazila iz zakonodavne norme, Conseil d’État (Državno vijeće) postavio je Couru constitutionnelle (Ustavni sud, Belgija) više prethodnih pitanja koja su se odnosila na spojivost tog članka s belgijskim ustavom.
25 No, Cour constitutionnelle (Ustavni sud) smatrao je da je radi odluke o tim pitanjima potrebno prethodno riješiti pitanje spojivosti članka 36/24 Zakona od 22. veljače 1998. s pravom Europske unije. On je Sudu u tu svrhu u predmetu C‑76/15 uputio šest prethodnih pitanja, od kojih se pet odnosilo na valjanost pobijane odluke kao i na obveze koje su u konkretnom slučaju proizlazile za Kraljevinu Belgiju iz članka 108. stavka 3. UFEU‑a.
Presuda od 21. prosinca 2016., Vervloet i dr. (C‑76/15)
26 Prvim prethodnim pitanjem postavljenim Sudu zahtijevala se ocjena spojivosti osiguranja s obzirom na članke 2. i 3. Direktive 94/19/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 1994. o sustavima osiguranja depozita (SL 1994., L 135, str. 5.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 12., str. 33.), kako je izmijenjena Direktivom 2005/1/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 9. ožujka 2005. o izmjeni direktiva Vijeća 73/239/EEZ, 85/611/EEZ, 91/675/EEZ, 92/49/EEZ i 93/6/EEZ i direktiva 94/19/EZ, 98/78/EZ, 2000/12/EZ, 2001/34/EZ, 2002/83/EZ i 2002/87/EZ radi uspostavljanja nove organizacijske strukture odbora za financijske usluge (SL 2005., L 79, str. 9.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 9., str. 122.). Drugo prethodno pitanje odnosilo se na valjanost pobijane odluke. Četiri preostala prethodna pitanja odnosila su se na spojivost osiguranja s obvezama koje za države članice proizlaze iz članka 108. stavka 3. UFEU‑a.
27 Odgovarajući na pitanja koja je uputio Cour constitutionnelle (Ustavni sud), Sud je donio presudu od 21. prosinca 2016., Vervloet i dr. (C‑76/15, EU:C:2016:975), čija izreka glasi kako slijedi:
„1. Članke 2. i 3. Direktive [94/19] treba tumačiti na način da ne nameću obvezu državama članicama da usvoje sustav osiguranja udjela u [financijskim zadrugama] kao što je onaj iz glavnog postupka niti im je protivno to da neka država članica usvoji takav sustav, pod uvjetom da se njime ne ugrožava praktična učinkovitost sustava osiguranja depozita čije uvođenje ta direktiva nameće državama članicama, što je dužan provjeriti sud koji je uputio zahtjev, i pod uvjetom da je sukladan UFEU‑u, a osobito njegovim člancima 107. i 108.
2. Ispitivanje [upućenih] prethodnih pitanja […] nije otkrilo nikakav element koji bi mogao utjecati na valjanost [pobijane o]dluke.
3. Članak 108. stavak 3. UFEU‑a treba tumačiti na način da mu je protivan sustav osiguranja kakav je onaj iz glavnog postupka, s obzirom na to da je uspostavljen kršenjem obveza koje proizlaze iz te odredbe.”
Posljedice u nacionalnom pravu
28 Presudom od 15. lipnja 2017. Cour constitutionnelle (Ustavni sud) utvrdio je neustavnost članka 36/24 Zakona od 22. veljače 1998. Naime, Cour constitutionnelle (Ustavni sud) svoju je odluku zasnovao na utvrđenju Suda da je predmetna mjera nezakonita državna potpora.
29 Presudom od 6. ožujka 2018. Conseil d’État (Državno vijeće) poništio je kraljevske odluke od 10. listopada (vidjeti točku 8. ove presude) i od 7. studenoga 2011. (vidjeti točku 9. ove presude).
Predmet T‑711/14
30 Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 7. listopada 2014. (predmet T‑711/14) društva ARCO pokrenula su postupak za poništenje pobijane odluke. U svojoj tužbi društva ARCO osporavala su, među ostalim, kako Komisijinu ocjenu da je predmetna mjera državna potpora koje su ona bila korisnici tako i ocjenu da se predmetna potpora ne može proglasiti spojivom s unutarnjim tržištem. Društva ARCO također su osporavala zabranu koju je Kraljevina Belgija odredila za isplatu osiguranih iznosa članovima zadruge i koja je predmet ove tužbe.
31 Rješenjem od 9. veljače 2018., Arcofin i dr./Komisija (T‑711/14, neobjavljeno, EU:T:2018:80) Opći sud odbio je navedenu tužbu kao djelomično očito nedopuštenu i kao djelomično pravno neosnovanu. Konkretno, tužba društava ARCO u dijelu u kojem se njome htjela osporiti zabrana koju je Kraljevina Belgija odredila za isplatu osiguranih iznosa članovima zadruga nakon zaključenja likvidacije odbačena je kao očito nedopuštena, i to zbog izostanka pravnog interesa navedenih društava za podnošenje tužbe protiv odredbe koju je Kraljevina Belgija osporila u ovoj tužbi.
Postupak i zahtjevi stranaka
Pisani dio postupka
32 Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 15. rujna 2014. Kraljevina Belgija pokrenula je ovaj postupak.
33 Odlukom od 12. listopada 2015., koja je donesena primjenom članka 69. točke (a) Poslovnika Općeg suda – a kojom je utvrđeno, s jedne strane, da se prethodno pitanje koje je Cour constitutionnelle (Ustavni sud) uputio u predmetu C‑76/15 (vidjeti točke 23. do 26. ove presude) odnosilo na valjanost pobijane odluke i da se njime pozvalo Sud da ocijeni znatan dio argumenata koje su društva ARCO iznijela u predmetu T‑711/14 te kojom je ocijenjeno, s druge strane, da rješenje ovog spora može ovisiti o ishodu postupka koji su navedena društva pokrenula – te nakon što su stranke saslušane u skladu s člankom 70. stavkom 1. Poslovnika, predsjednik šestog vijeća Općeg suda prekinuo je postupak u ovom predmetu do objave presude Suda.
34 Postupak je nastavljen 21. prosinca 2016., to jest s danom objave presude Vervloet i dr. (C‑76/15, EU:C:2016:975) (vidjeti točku 27. ove presude).
35 Nakon promjene sastava vijeća Općeg suda, sudac izvjestitelj raspoređen je u treće vijeće, kojemu je slijedom toga dodijeljen ovaj predmet.
36 Istog je dana, primjenom članka 89. stavka 3. točke (a) Poslovnika, Opći sud (treće vijeće) pozvao stranke da navedu posljedice koje bi prema njihovu mišljenju trebale za ovaj predmet proizići iz donošenja presude od 21. prosinca 2016., Vervloet i dr. (C‑76/15, EU:C:2016:975).
37 Stranke su u roku koji im je bio određen postupile u skladu s tom mjerom upravljanja postupkom.
38 Mjerom upravljanja postupkom od 26. lipnja 2017., koja je donesena primjenom članka 89. stavka 3. točke (a) Poslovnika, Opći sud (treće vijeće) pozvao je stranke da navedu, osobito:
– koje posljedice u nacionalnom pravu moraju prema njihovu mišljenju proizići iz okolnosti da je Cour constitutionnelle (Ustavni sud) poništio članak 36/24 Zakona od 22. veljače 1998.;
– koje bi učinke moglo proizvesti poništenje Općeg suda pobijane odluke, uzimajući u obzir odgovor dan na pitanje koje prethodi.
39 Stranke su na ta pitanja odgovorile u rokovima koji su im bili određeni.
40 Mjerom upravljanja postupkom od 12. rujna 2017., koja je donesena primjenom članka 89. stavka 3. točke (a) Poslovnika, Opći sud (treće vijeće), među ostalim:
– pozvao je Kraljevinu Belgiju da zauzme stajalište o određenim elementima iz Komisijinih odgovora na pitanja spomenuta u točki 38. ove presude;
– ponovno je upitao Kraljevinu Belgiju o pravnim posljedicama i svrsishodnosti mogućeg poništenja Općeg suda članka 2. stavka 4. pobijane odluke, uzimajući u obzir poništenje Coura constitutionnelle (Ustavni sud) članka 36/24 Zakona od 22. veljače 1998.
41 Na ta je pitanja Kraljevina Belgija odgovorila u rokovima koji su joj bili određeni, a Komisiji je omogućeno da podnese očitovanja o tim odgovorima.
42 Opći sud na prijedlog svojeg trećeg vijeća i primjenom članka 28. Poslovnika odlučio je uputiti predmet proširenom sastavu suda.
Usmeni dio postupka
43 Opći sud (treće prošireno vijeće) odlučio je na prijedlog suca izvjestitelja otvoriti usmeni dio postupka.
44 Na raspravi od 22. studenoga 2017. stranke su saslušane prilikom svojih izlaganja i prilikom davanja odgovora na pitanja koja je postavio Opći sud.
45 Dopisom od 13. ožujka 2018. Kraljevina Belgija obavijestila je Opći sud o objavi Conseila d’État (Državno vijeće) presude od 6. ožujka 2018. spomenute u točki 29. ove presude.
46 Podneskom podnesenim 14. ožujka 2018. Komisija je postavila zahtjev za obustavu postupka.
47 Rješenjem trećeg proširenog vijeća Općeg suda od 23. ožujka 2018. usmeni dio postupka ponovno je otvoren. Slijedom toga, dokumenti spomenuti u točkama 45. i 46. ove presude uloženi su u spis te su stranke pozvane da podnesu svoja moguća očitovanja o navedenim dokumentima. Mjerom upravljanja postupkom koja je donesena primjenom članka 89. stavka 3. točke (b) Poslovnika Komisija je pozvana da zauzme stajalište o nekim argumentima koje je Kraljevina Belgija iznijela u dopisu od 13. ožujka 2018. (vidjeti točku 45. ove presude).
48 Stranke su u određenim rokovima podnijele svoja očitovanja i odgovorile na pitanja.
49 Mjerom upravljanja postupkom od 20. travnja 2018., koja je donesena primjenom članka 89. stavka 3. točke (b) Poslovnika, Komisija je pozvana da zauzme stajalište o nekim argumentima koje je Kraljevina Belgija iznijela u očitovanjima koja je podnijela o zahtjevu za obustavu postupka što ga je podnijela Komisija (vidjeti točku 46. ove presude).
50 Komisija je u određenim rokovima postupila u skladu s tom mjerom upravljanja postupkom.
51 U spis su uložena očitovanja koja je Kraljevina Belgija svojevoljno podnijela o Komisijinim odgovorima.
52 Usmeni dio postupka zatvoren je 15. svibnja 2018.
Zahtjevi stranaka
53 Kraljevina Belgija od Općeg suda zahtijeva da:
– poništi članak 2. stavak 4. pobijane odluke;
– naloži Komisiji snošenje troškova.
54 Komisija u bitnome od Općeg suda zahtijeva da:
– utvrdi da, s obzirom na to da je spor postao bespredmetan, više nije potrebno odlučiti o tužbi;
– podredno, odbije tužbu;
– u svakom slučaju naloži Kraljevini Belgiji snošenje troškova.
Pravo
Predmet spora
55 Komisija smatra da bi moguće poništenje članka 2. stavka 4. pobijane odluke bilo lišeno bilo kakvog pravnog učinka jer je Conseil d’État (Državno vijeće) u presudi od 6. ožujka 2018., spomenutoj u točki 29. ove presude, poništio kraljevske odluke od 10. listopada (vidjeti točku 8. ove presude) i od 7. studenoga 2011. (vidjeti točku 9. ove presude). Naime, prema Komisijinu mišljenju, nemogućnost Kraljevine Belgije da članovima zadruge isplati osigurane iznose ne proizlazi više iz zabrane sadržane u pobijanoj odredbi, već iz okolnosti da su u belgijskom nacionalnom pravnom poretku retroaktivno poništeni akti koji su činili pravnu osnovu za tu isplatu. Komisija iz toga zaključuje da je ovaj spor postao bespredmetan i zahtijeva od Općeg suda da utvrdi da postupak stoga treba obustaviti.
56 Kraljevina Belgija protivi se tom zahtjevu.
57 U presudi od 7. lipnja 2007., Wunenburger/Komisija (C‑362/05 P, EU:C:2007:322, t. 41. do 45. i 47. do 53.) utvrđene su pretpostavke pod kojima sud Unije mora bespredmetnom proglasiti tužbu koja mu je podnesena te posljedično utvrditi da postupak treba obustaviti. U tom pogledu valja podsjetiti na to da predmet spora mora postojati do objave sudske odluke, pod prijetnjom obustave postupka, što pretpostavlja da tužba svojim ishodom može donijeti korist stranci koja ju je podnijela (vidjeti presudu od 7. lipnja 2007., Wunenburger/Komisija, C‑362/05 P, EU:C:2007:322, t. 42. i navedenu sudsku praksu). Stoga, iako Kraljevina Belgija osnovano tvrdi da države članice nisu dužne dokazati da imaju pravni interes za podnošenje tužbe protiv odredaba poništenje kojih zahtijevaju, ostaje činjenica da sud Unije, čak i ako država članica pokrene postupak pred njim, mora utvrditi da o tužbi ne treba odlučiti kada zatraženo poništenje ne može proizvesti pravne učinke (vidjeti u tom smislu presudu od 24. studenoga 2005., Italija/Komisija, C‑138/03, C‑324/03 i C‑431/03, EU:C:2005:714, t. 25.).
58 U tom je pogledu, s jedne strane, Sud pojasnio da bespredmetnom postaje tužba usmjerena protiv akta koji je njegov autor povukao tijekom postupka (vidjeti u tom smislu presudu od 7. lipnja 2007., Wunenburger/Komisija, C‑362/05 P, EU:C:2007:322, t. 47. i 48.). S druge je pak strane Sud također pojasnio da svoj predmet zadržava tužba usmjerena protiv akta zahvaćenog nezakonitošću koja se u budućnosti može ponoviti u okolnostima koje ne ovise o konkretnom predmetu (presuda od 7. lipnja 2007., Wunenburger/Komisija, C‑362/05 P, EU:C:2007:322, t. 52.).
59 Kao prvo, mora se utvrditi da članak 2. stavak 4. pobijane odluke nije bio povučen i zbog toga nije retroaktivno poništen. Proizlazi da bi, u slučaju da Opći sud treba utvrditi bespredmetnost spora i da ne treba više odlučivati o tužbi jer bi poništenje te odredbe ostalo bez pravnih učinaka, članak 2. stavak 4. pobijane odluke ipak ostao u pravnom poretku Unije.
60 Kao drugo i kako to Komisija s pravom ističe a da joj o tom pitanju Kraljevina Belgija ne proturječi, poništenje Conseila d’Étata (Državno vijeće) kraljevskih odluka od 10. listopada i 7. studenoga 2011. onemogućilo je provedbu osiguranja koja je bila predviđena tim pravnim aktima, i to neovisno o zabrani utvrđenoj u članku 2. stavku 4. pobijane odluke. Proizlazi da Komisija osnovano tvrdi da poništenje članka 2. stavka 4. pobijane odluke ne bi Kraljevini Belgiji omogućilo provedbu osiguranja kako je predviđena u kraljevskim odlukama od 10. listopada i 7. studenoga 2011., koje su činile njezinu pravnu osnovu.
61 Kao treće, Kraljevina Belgija, međutim, osnovano tvrdi da zadržavanje na snazi članka 2. stavka 4. pobijane odluke u pravnom poretku Unije nije bez posljedica. Slijedom toga, nije sigurno da bi moguće poništenje te odredbe bilo lišeno bilo kakvog pravnog učinka.
62 Naime, iz razmjene podnesaka do koje je došlo između stranaka nakon rasprave proizlazi da Kraljevina Belgija s Komisijom proučava mjere s istovrsnim učinkom kao sporno osiguranje, a kojima se za članove zadruge nastoje ublažiti posljedice likvidacije navedenih društava. No, iako Komisija navodi, s jedne strane, da se načelno ne protivi bilo kojem mehanizmu obeštećenja članova zadruge te, s druge strane, da postoje drugi razlozi za njezino protivljenje mjerama koje su joj predstavljene i o kojima su pokrenuti neslužbeni pregovori, ostaje činjenica da je u svojem odgovoru od 7. svibnja 2018. ona spomenula rizik od „zaobilaženja pobijane odluke”. Proizlazi da se ne može isključiti da će pobijana odluka i dalje proizvoditi pravne učinke.
63 Osim toga, valja podsjetiti na to da okolnost da države članice u dobroj vjeri izvršavaju odluke koje je Komisija donijela u vezi s državnim potporama čini provedbu načela lojalne suradnje, predviđenog u članku 4. stavku 3. UEU‑a, i pretpostavlja da države članice ulažu potrebne napore za prevladavanje mogućih poteškoća u potpunosti poštujući odredbe Ugovora, a osobito one o potporama (vidjeti u tom smislu presudu od 11. svibnja 2005., Saxonia Edelmetalle i ZEMAG/Komisija, T‑111/01 i T‑133/01, EU:T:2005:166, t. 124. i navedenu sudsku praksu). Stoga, neovisno o riziku od postupka zbog povrede obveze kojem Kraljevina Belgija smatra da bi bila izložena u slučaju da Komisija ocijeni da mjere koje je mogla uspostaviti u korist bivših članova zadruge društava ARCO čine zaobilaženje zabrane predviđene u članku 2. stavku 4. pobijane odluke, iz načela lojalne suradnje proizlazi da bi se, u slučaju da osporena odredba ostane na snazi, sama ta država članica morala suzdržati od bilo kakvog postupanja koje može činiti takvo zaobilaženje. Proizlazi da, u slučaju da se ova tužba pokaže osnovanom, poništenje te odredbe ne bi bilo lišeno pravnih učinaka.
64 Naposljetku valja utvrditi da u uvodnoj izjavi 140. pobijane odluke kao i u argumentima koje je iznijela glede merituma kako bi opravdala zakonitost članka 2. stavka 4. pobijane odluke Komisija ističe da je samo utvrđenje o nespojivosti mjere potpore s unutarnjim tržištem dovoljno da opravda nalog državi članici da ukine predmetnu mjeru. Tako je Komisija o tom pitanju zauzela općenito i apstraktno stajalište čija su opravdanja neovisna o okolnostima konkretnog slučaja. Proizlazi da bi, u slučaju da Opći sud dođe do zaključka da je takav zahtjev nezakonit, valjalo odlučiti o ovoj tužbi, kako bi se izbjeglo da se slična nezakonitost ne ponavlja i ubuduće (vidjeti u tom smislu presudu od 7. lipnja 2007., Wunenburger/Komisija, C‑362/05 P, EU:C:2007:322, t. 50. do 52.).
65 Iz prethodno navedenog proizlazi da uopće nije dokazano da bi poništenje članka 2. stavka 4. pobijane odluke bilo lišeno bilo kakvog pravnog učinka i da prema tome Komisija neosnovano tvrdi da je ova tužba postala bespredmetna. Proizlazi da treba odbiti njezin zahtjev za utvrđenje Općeg suda da postupak treba obustaviti.
Zakonitost članka 2. stavka 4. pobijane odluke
66 U skladu s člankom 2. stavkom 4. pobijane odluke, Kraljevina Belgija dužna se počevši od datuma obavijesti o navedenoj odluci nastaviti suzdržavati od svakog plaćanja u pogledu sustava osiguranja. Ovu konačnu zabranu treba tumačiti u kontekstu dopisa od 6. prosinca 2011. (vidjeti točku 13. ove presude) i odluke o pokretanju postupka (vidjeti točku 14. ove presude), koji oba sadržavaju privremenu zabranu sličnog dosega do donošenja pobijane odluke. Osim toga, u uvodnoj izjavi 143. pobijane odluke Komisija je ocijenila da povrat predmetne potpore pretpostavlja da Kraljevina Belgija povuče zakonodavne i regulatorne akte koji su činili pravnu osnovu za osiguranje.
67 Kraljevina Belgija smatra da se zabrana isplate poput one o kojoj je Komisija odlučila u članku 2. stavku 4. pobijane odluke može zamisliti samo u dvjema situacijama. Tako bi u prvom slučaju bilo potrebno da su korisnici isplata izvršenih po osnovi osiguranja, to jest članovi zadruge, bili utvrđeni kao korisnici državne potpore proglašene nespojivom s unutarnjim tržištem, a što ovdje nije slučaj. Kako bi se zabrana isplate osiguranih iznosa uslijed tog izostanka opravdala, ona mora biti nužna za postizanje cilja u obliku otklanjanja učinaka državne potpore koja je prepoznata kao nespojiva s unutarnjim tržištem.
68 Kraljevina Belgija ističe da je ukidanje dane selektivne prednosti, koje je predviđeno u članku 108. stavku 2. UFEU‑a, Komisija pomiješala s ukidanjem pravnog akta na temelju kojeg je predmetna prednost dana, time što je načelno zabranila isplatu osiguranja članovima zadruge a da nije provjerila je li ta mjera bila nužna za otklanjanje učinaka potpore kojom su se društva ARCO koristila. No, poništenje takvog akta na temelju kojeg je dana neopravdana prednost opravdano je samo u slučajevima u kojima je ono nužno za otklanjanje narušavanja tržišnog natjecanja koja su uzrokovana nezakonitom ili nespojivom potporom. Obveza koju je Komisija propisala stoga je neproporcionalna.
69 Komisija osporava te navode.
70 U skladu s člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a, ako Komisija, nakon što je pozvala odnosne stranke da podnesu svoje primjedbe, ustanovi da potpora koju je dodijelila neka država ili potpora iz državnih sredstava nije spojiva s unutarnjim tržištem s obzirom na članak 107. UFEU‑a ili da se takva potpora koristi na način suprotan pravilima, ona donosi odluku prema kojoj dotična država mora ukinuti ili izmijeniti takvu potporu u roku koji odredi Komisija.
71 Tako je, prema ustaljenoj sudskoj praksi, logična posljedica utvrđenja nezakonite potpore njezino ukidanje povratom radi ponovnog uspostavljanja prijašnjeg stanja (vidjeti presudu od 8. prosinca 2011., Residex Capital IV, C‑275/10, EU:C:2011:814, t. 33. i navedenu sudsku praksu).
72 Naime, glavni cilj koji se nastoji postići povratom nezakonito isplaćene državne potpore jest uklanjanje narušavanja tržišnog natjecanja koje je prouzročeno konkurentskom prednošću danom takvom potporom. Tako povratom potpore korisnik gubi prednost kojom je raspolagao na tržištu u odnosu na svoje konkurente te je ponovno uspostavljeno stanje prije isplate potpore (vidjeti presudu od 8. prosinca 2011., Residex Capital IV, C‑275/10, EU:C:2011:814, t. 34. i navedenu sudsku praksu).
73 U ovom se slučaju stranke spore o pitanju zahtijeva li povrat pogodnosti iz koje su društva ARCO neopravdano ostvarila korist da se osiguranje ukine, to jest da se zabrani svaka isplata članovima zadruge, i to u slučaju da postupak likvidacije, pokrenut prije donošenja pobijane odluke, dovede do njihova gubitka cjelokupne ili dijela vrijednosti njihovih udjela.
74 Stoga prvo valja podsjetiti na obilježja nezakonite državne potpore koju je Komisija utvrdila u pobijanoj odluci, a potom na mjere koje je Komisija propisala kako bi se osigurao njezin povrat. Nakon toga trebat će ocijeniti meritum argumenata na temelju kojih Kraljevina Belgija smatra da je zabrana isplate osiguranih iznosa članovima zadruge neproporcionalna kao i meritum opravdanja koja je Komisija iznijela kako bi obranila osnovanost te zabrane.
Glede državne potpore utvrđene u pobijanoj odluci
75 Uvodno valja podsjetiti na to da se mjera ispitana u pobijanoj odluci sastoji od osiguranja koje se odnosi na iznose koje su pojedinci uložili u udjele u kapitalu društava ARCO. Budući da su ta društva pristupila mehanizmu koji je belgijska vlada uspostavila (vidjeti točku 9. ove presude), iznosi koje su u njihov kapital uložili njihovi udjeličari fizičke osobe bili su stoga osigurani do iznosa od 100 000 eura (vidjeti točku 8. ove presude). Prema uspostavljenom mehanizmu, fond za osiguranje trebao se aktivirati nakon zaključenja radnji za likvidaciju, i to u slučaju da preostali kapital ne bi svakom članu zadruge omogućio povrat uloženih sredstava do granice od 100 000 eura.
76 Valja također podsjetiti na to da su 8. prosinca 2011. društva ARCO pokrenula postupak dobrovoljne likvidacije, to jest na početku upravnog postupka koji je doveo do donošenja pobijane odluke.
77 U pobijanoj je odluci Komisija zaključila da predmetna mjera sadržava element državne potpore u korist društava ARCO. Naime, Komisija smatra da je osiguranje njihovih udjela potaknulo članove zadruge da ne povuku svoja ulaganja u kapital navedenih društava. U tim su se okolnostima ovi potonji koristili selektivnom prednošću koja je financirana javnim sredstvima. Komisija je zaključila da predmetna mjera ispunjava sve kriterije za državne potpore i da se ta državna potpora ne može opravdati ciljem u obliku otklanjanja ozbiljnih poremećaja u belgijskom gospodarstvu stoga što ta mjera nije ni prikladna, ni nužna, ni proporcionalna takvom cilju.
78 Osim toga, budući da je utvrdila da je ta potpora bila provedena prije nego što je odlučila o njezinoj kvalifikaciji i njezinoj mogućoj spojivosti s unutarnjim tržištem, Komisija je zaključila da je ona zbog toga nezakonita. Tu je analizu Sud potvrdio u presudi od 21. prosinca 2016., Vervloet i dr. (C‑76/15, EU:C:2016:975) (vidjeti točku 27. ove presude).
79 Budući da je tužba koju su društva ARCO usmjerila protiv pobijane odluke bila odbijena rješenjem od 9. veljače 2018., Arcofin i dr./Komisija (T‑711/14, neobjavljeno, EU:T:2018:80) (vidjeti točke 30. i 31. ove presude) te zbog nepodnošenja žalbe protiv tog rješenja, valja zaključiti da su ocjene iz pobijane odluke reproducirane u točkama 77. i 78. ove presude postale konačne.
80 Prema tome, budući da je Komisija utvrdila, s jedne strane, da predmetna mjera sadržava element državne potpore čiji su korisnici društva ARCO te, s druge strane, da je ta potpora nespojiva s unutarnjim tržištem i da je provedena prije nego što ju je ona mogla prethodno ispitati, ona je osnovano naložila Kraljevini Belgiji da izvrši povrat.
81 Stoga valja podsjetiti na mjere koje je Komisija propisala u pobijanoj odluci, s obzirom na to da je osporena samo zabrana plaćanja osiguranih iznosa članovima zadruge, to jest fizičkim osobama koje imaju svojstvo udjeličara u društvima ARCO (vidjeti točku 2. ove presude).
Glede mjera propisanih za povrat predmetne potpore
82 Valja podsjetiti, kao što je to izloženo u točki 22. ove presude, da je Komisija propisala dvije mjere radi osiguranja povrata potpore koja je nezakonita i nespojiva s unutarnjim tržištem i koja je utvrđena u pobijanoj odluci.
83 Kao prvo, Komisija je putem formule za izračun čija je načela utvrdila naložila Kraljevini Belgiji da procijeni iznos pogodnosti kojom su se društva ARCO koristila i da potraživanje u tom iznosu uvrsti u obveze likvidacije tih društava. To detaljno pravilo za povrat predmetne potpore Kraljevina Belgija nije osporila smatrajući da je ta mjera dovoljna da se osigura ponovna uspostava tržišnog natjecanja.
84 Kao drugo, Komisija je, osim toga, naložila Kraljevini Belgiji da se suzdrži od plaćanja osiguranih iznosa članovima zadruge. U tom pogledu stranke se spore o pitanju je li Komisija bila u pravu kada je Kraljevini Belgiji uputila taj nalog.
85 Iz sudske prakse spomenute u točkama 71. i 72. ove presude proizlazi da odgovor na ovo pitanje ovisi o pitanju je li taj nalog bio proporcionalan cilju u obliku povrata potpora koje su nezakonite i nespojive s unutarnjim tržištem. Drugim riječima, radi se o utvrđivanju je li taj nalog bio prikladan i nužan za ponovnu uspostavu prethodnog stanja tržišnog natjecanja, to jest za to da se konkurentska prednost, kako je ocijenjena u pobijanoj odluci, neutralizira u pogledu korisnika koje je Komisija utvrdila u toj odluci.
Glede proporcionalnosti zabrane da se osigurani iznosi isplate članovima zadruge
86 Kao prvo, valja podsjetiti na to da su u pobijanoj odluci jedino društva ARCO utvrđena kao korisnici predmetne potpore. Konkurentska prednost kojom su se ta društva koristila bila je ocijenjena kao potpora zadržavanju njihova postojećeg kapitala. Prema pobijanoj odluci, ta je prednost preuzela oblik poticaja zbog samog postojanja osiguranja, čiji je učinak bio odvraćanje članova zadruge od povlačenja udjela uloženih u kapital tih društava. Naprotiv, nesporno je da se u pobijanoj odluci sami članovi zadruge nisu smatrali korisnicima državne potpore.
87 U tim okolnostima Kraljevina Belgija osnovano tvrdi da je okolnost da je u obveze likvidacije društava ARCO uvršteno potraživanje u iznosu koji odgovara vrednovanju jedine pogodnosti koju je Komisija utvrdila u pobijanoj odluci, u skladu s člankom 2. stavkom 1. navedene odluke, bila dovoljna da neutralizira navedenu pogodnost i slijedom toga ponovno uspostavi stanje tržišnog natjecanja koje je narušeno dodjelom predmetne potpore (vidjeti u tom smislu presudu od 2. srpnja 2002., Komisija/Španjolska, C‑499/99, EU:C:2002:408, t. 37. i 38.).
88 Kao drugo i kako je to upravo navedeno, valja istaknuti da jedini element državne potpore koji je Komisija utvrdila u pobijanoj odluci jest konkurentska prednost koja je društvima ARCO pribavljena osiguranjem. S druge strane, Komisija nije ocijenila da su sami članovi zadruge korisnici državne potpore te osiguranje nije okvalificirala kao takvo u dijelu u kojem bi članovima zadruge dalo prednost. Proizlazi da se za zabranu određenu Kraljevini Belgiji da izvrši plaćanja koja su bila predviđena osiguranjem ne može kao takvu smatrati da nastoji izravno postići cilj u obliku povrata državne potpore od njezinih korisnika.
89 Kao treće, valja primijetiti da od pokretanja postupka likvidacije osiguranje nema više nikakav poticajni učinak na udjeličare u društvima ARCO, tako da se oni od tada više ne koriste prednošću koja je u pobijanoj odluci utvrđena zbog postojanja osiguranja. Naime, kao što su to stranke potvrdile na raspravi, pokretanje likvidacije prepreka je tomu da članovi zadruge povuku svoje udjele. Osim toga, u tom je pogledu sama Komisija, definirajući formulu namijenjenu vrednovanju pogodnosti pribavljene društvima ARCO, izračunala tu prednost samo do pokretanja postupaka likvidacije, koja osim toga dovodi do izlaska navedenih društava s tržišta. Proizlazi da ukidanje osiguranja čije je provođenje Komisija zahtijevala od Kraljevine Belgije nije moglo utjecati na konkurentski položaj društava koja su utvrđena kao korisnici predmetne potpore te nije moglo doprinijeti ponovnom uspostavljanju prethodnog stanja.
90 Stoga iz prethodno navedenog proizlazi da zabrana isplate osiguranih iznosa članovima zadruge nije mjera prikladna za postizanje cilja u obliku povrata u prijašnje stanje tržišnog natjecanja koje je bilo narušeno dodjelom državne potpore koja je ovdje utvrđena u pobijanoj odluci.
91 Ovu ocjenu ne može dovesti u pitanje ni jedno od opravdanja koja je Komisija iznijela kako u pobijanoj odluci tako i tijekom postupka pred Općim sudom.
Glede opravdanja koja je Komisija iznijela
92 Kao prvo, u uvodnim izjavama 137. do 142. pobijane odluke Komisija je zabranu plaćanja osiguranih iznosa opravdala time što, prema njezinu mišljenju, članak 108. stavak 2. UFEU‑a zahtijeva ukidanje svake mjere koja sadržava element državne potpore nespojive s unutarnjim tržištem. Osim toga, u svojim je pismenima Komisija iznijela sustavna razmatranja koja bi podrazumijevala da se s državom članicom koja, kao u ovom slučaju, nije dostavila obavijest o spornoj mjeri prije njezine provedbe ne postupa blaže nego s državom članicom koja se uskladila s obvezom prethodnog obavještavanja o svakoj mjeri koja može sadržavati element državne potpore.
93 U tom pogledu valja odmah primijetiti da se čini kako pretpostavka koju Komisija brani polazi od miješanja pojma državne potpore, koja nije formalne naravi, već se određuje na temelju ispunjavanja kriterija predviđenih u članku 107. stavku 1. UFEU‑a, i pravne odredbe koja čini pravnu osnovu i okvir za taj pojam. Naime, prema ustaljenoj sudskoj praksi, članak 107. UFEU‑a određuje državne potpore ovisno o njihovim učincima (vidjeti presudu od 13. veljače 2003., Španjolska/Komisija, C‑409/00, EU:C:2003:92, t. 46. i navedenu sudsku praksu).
94 Međutim, valja primijetiti, kao i nezavisna odvjetnica J. Kokott u točki 28. mišljenja koje je iznijela u predmetu povodom kojeg je donesena presuda od 8. prosinca 2011., Residex Capital IV (C‑275/10, EU:C:2011:814), da, nasuprot onomu što je u vezi sa zabranjenim sporazumima predviđeno pravom Unije u članku 101. stavku 2. UFEU‑a, odredbama iz Ugovorâ Unije o državnim potporama nisu izričito predviđene pravne posljedice na valjanost akata koje proizlaze iz povrede obveze obavještavanja i zabrane provedbe potpora utvrđene u članku 108. stavku 3. trećoj rečenici UFEU‑a. Ne može se, doduše, isključiti da ukidanje mjere kojom je državna potpora dodijeljena u pravilu čini instrument koji je najprikladniji za neutraliziranje dodijeljene konkurentske prednosti. Međutim, u slučajevima u kojima, kao ovdje, konkurentska prednost utvrđena kao državna potpora koristi trećoj osobi (društvima ARCO) u odnosu na izravne korisnike sporne mjere (članove zadruge), ukidanje same mjere može se opravdati samo ako proizlazi da je ona nužna za ponovno uspostavljanje stanja tržišnog natjecanja koje bi prevladalo da nije bilo državne potpore kojom se ta treća osoba koristila (vidjeti u tom smislu presudu od 8. prosinca 2011., Residex Capital IV, C‑275/10, EU:C:2011:814, t. 44. i 45.). Međutim, u ovom slučaju, kao što je to navedeno u točki 90. ove presude, zabrana isplate osiguranih iznosa članovima zadruge nije mjera prikladna za postizanje cilja u obliku povrata u prijašnje stanje tržišnog natjecanja koje je bilo narušeno dodjelom državne potpore koja je ovdje utvrđena u pobijanoj odluci.
95 Kao drugo, Komisija ističe da se članovi zadruge ne mogu smatrati trećim osobama u odnosu na društva ARCO. No, takav argument nije uvjerljiv.
96 Naime, kao prvo, valja podsjetiti na to da u pobijanoj odluci Komisija uopće nije za članove zadruge smatrala da se koriste predmetnom potporom. Tako iz točke 4.1. pobijane odluke proizlazi da su jedini „istinski korisnici” društva ARCO i da se državna potpora utvrđena u točki 4.3. navedene odluke sastoji isključivo od konkurentske prednosti kojom su se ta društva koristila.
97 Kao drugo, nesporno je da su društva ARCO društva s ograničenom odgovornošću i da se stoga ni njihova imovina ni njihov predmet poslovanja ne smiju pomiješati s interesima njihovih udjeličara. Osim toga, u rješenju od 9. veljače 2018., Arcofin i dr./Komisija (T‑711/14, neobjavljeno, EU:T:2018:80) Opći sud prihvatio je argument o postojanju zapreke vođenju postupka koji je Komisija istaknula glede petog tužbenog razloga, smatrajući da se pravni interes društava ARCO i pravni interes članova zadruge razlikuju. Proizlazi da Komisija neosnovano tvrdi da je samo njihovo svojstvo udjeličara u društvima korisnicima predmetne potpore bilo dovoljno za opravdanje da pogodnost kojom su se navedena društva koristila i čiji je povrat, u skladu s članom 2. stavkom 1. pobijane odluke, bio osiguran uvrštavanjem potraživanja države u obveze likvidacije bude, osim toga, vraćena od članova zadruge.
98 Kao treće, Komisija također ne može temeljiti argument na presudi od 10. studenoga 2011., Elliniki Nafpigokataskevastiki i dr./Komisija (T‑384/08, neobjavljena, EU:T:2011:650), koja nije presedan usporediv s ovim predmetom. Naime, kao prvo, u odnosnom je predmetu Komisija samo naložila ukidanje spornog osiguranja a da nije, kao što je to učinila u ovom slučaju, provela vrednovanje pogodnosti i naložila njezin povrat (presuda od 10. studenoga 2011., Elliniki Nafpigokataskevastiki i dr./Komisija, T‑384/08, neobjavljena, EU:T:2011:650, t. 133. i 135.). Kao drugo, predmetnim osiguranjem u tom drugom predmetu nastojalo se zaštititi njegova korisnika od rizika u obliku obveze povrata državnih potpora koje su bile nezakonito dodijeljene društvu koje je korisnik tog osiguranja planirao kupiti. Stvarni cilj tog osiguranja bio je, dakle, neutralizirati povrat državnih potpora na način da se u korist stjecatelja predvidi naknada svake potpore koja bi mogla biti vraćena. U ovom pak slučaju, a kao što to proizlazi osobito iz točke 89. ove presude, zabrana plaćanja osiguranih iznosa članovima zadruge ne utječe na povrat pogodnosti utvrđene u pobijanoj odluci, koji je proveden uvrštavanjem potraživanja belgijske države u obveze likvidacije društava ARCO.
99 Iz svega prethodnog proizlazi da je Komisija u ovom slučaju propisala Kraljevini Belgiji neproporcionalnu obvezu i prekoračila ovlasti koje su joj dodijeljene člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a, time što je Kraljevini Belgiji naložila da se suzdrži od svakog plaćanja članovima zadruge po osnovi osiguranja, iako je osim toga naložila povrat pogodnosti utvrđene u pobijanoj odluci putem uvrštavanja potraživanja u obveze likvidacije društava ARCO, koja su smatrana korisnicima predmetne potpore.
100 Proizlazi da Kraljevina Belgija osnovano tvrdi da je članak 2. stavak 4. pobijane odluke nezakonit i da ga zbog treba poništiti.
Troškovi
101 U skladu s člankom 134. stavkom 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da Komisija nije uspjela u postupku, valja joj naložiti snošenje troškova postupka, sukladno zahtjevu Kraljevine Belgije.
Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (treće prošireno vijeće)
proglašava i presuđuje:
1. Poništava se članak 2. stavak 4. Odluke Komisije 2014/686/EU od 3. srpnja 2014. o državnoj pomoći SA.33927 (12/C) (ex 11/NN) koju je provela Belgija – Sustav osiguranja za zaštitu udjela fizičkih osoba udjeličara u financijskim zadrugama.
2. Europskoj komisiji nalaže se snošenje troškova.
Frimodt Nielsen | Kreuschitz | Forrester |
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 7. prosinca 2018.
Potpis