UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (kolmas jaosto)
30 päivänä toukokuuta 2013 (*)
Vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuva alue – Direktiivi 2008/115/EY – Yhteiset vaatimukset ja menettelyt laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi – Soveltaminen turvapaikanhakijoihin – Mahdollisuus pitää kolmannen maan kansalainen säilössä turvapaikkahakemuksen tekemisen jälkeen
Asiassa C‑534/11,
jossa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka Nejvyšší správní soud (Tšekki) on esittänyt 22.9.2011 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 20.10.2011, saadakseen ennakkoratkaisun asiassa
Mehmet Arslan
vastaan
Policie ČR, Krajské ředitelství policie Ústeckého kraje, odbor cizinecké policie,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (kolmas jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja M. Ilešič (esittelevä tuomari) sekä tuomarit E. Jarašiūnas, A. Ó Caoimh, C. Toader ja C. G. Fernlund,
julkisasiamies: M. Wathelet,
kirjaaja: hallintovirkamies M. Aleksejev,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 7.11.2012 pidetyssä istunnossa esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
– Tšekin hallitus, asiamiehinään M. Smolek ja J. Vláčil,
– Saksan hallitus, asiamiehenään N. Graf Vitzthum,
– Ranskan hallitus, asiamiehinään G. de Bergues ja S. Menez,
– Slovakian hallitus, asiamiehenään B. Ricziová,
– Sveitsin hallitus, asiamiehenään D. Klingele,
– Euroopan komissio, asiamiehinään M. Condou-Durande ja M. Šimerdová,
kuultuaan julkisasiamiehen 31.1.2013 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1 Ennakkoratkaisupyyntö koskee jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi 16.12.2008 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/115/EY (EUVL L 348, s. 98) 2 artiklan 1 kohdan tulkintaa, kun se luetaan yhdessä direktiivin johdanto-osan yhdeksännen perustelukappaleen kanssa.
2 Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat Turkin kansalainen Mehmet Arslan, joka on otettu kiinni ja otettu säilöön hallinnollista maastapoistamista varten ja joka on tämän säilöönoton yhteydessä tehnyt kansallisen turvapaikkalainsäädännön nojalla kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen Policie ČR, Krajské ředitelství policie Ústeckého kraje, odbor cizinecké policielle (Tšekin tasavallan poliisi, Ústín alueen poliisipiirin ulkomaalaisyksikkö), ja joka koskee viimeksi mainitun 25.3.2011 tekemää päätöstä alkuperäisen 60 päivän säilöönoton jatkamisesta 120 päivällä.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin lainsäädäntö
Direktiivi 2008/115
3 Direktiivin 2008/115 johdanto-osan 2, 4, 8, 9 ja 16 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(2) – – Eurooppa-neuvosto vaati tehokasta maastapoistamis- ja palauttamispolitiikkaa, joka perustuu yhteisiin vaatimuksiin, joiden mukaisesti henkilöt palautetaan inhimillisellä tavalla ja heidän perusoikeuksiaan ja ihmisarvoaan täysimääräisesti kunnioittaen.
– –
(4) On tarpeen sopia selkeistä, avoimista ja oikeudenmukaisista säännöistä, joilla luodaan tehokas palauttamispolitiikka välttämättömänä osana hallittua maahanmuuttopolitiikkaa.
– –
(8) Jäsenvaltioilla on tunnustetusti oikeus palauttaa laittomasti oleskelevat kolmansien maiden kansalaiset, edellyttäen, että käytössä ovat oikeudenmukaiset ja tehokkaat turvapaikkajärjestelmät, joissa palauttamiskiellon periaatetta noudatetaan täysimääräisesti.
(9) [Pakolaisaseman myöntämistä tai poistamista koskevissa menettelyissä jäsenvaltioissa sovellettavista vähimmäisvaatimuksista 1.12.2005 annetun neuvoston direktiivin 2005/85/EY (EUVL L 326, s. 13)] mukaisesti kolmannen maan kansalaisen, joka on hakenut turvapaikkaa jossakin jäsenvaltiossa, ei olisi katsottava oleskelevan laittomasti jäsenvaltion alueella ennen kuin hänen hakemustaan koskeva kielteinen päätös tai päätös, jolla lopetetaan hänen oikeutensa oleskeluun turvapaikanhakijana, on tullut voimaan.
– –
(16) Säilöönottoa maastapoistamista varten olisi rajoitettava, ja siinä olisi noudatettava oikeasuhteisuuden periaatetta käytettyihin keinoihin ja tavoiteltuihin päämääriin nähden. Säilöönotto on perusteltu ainoastaan palauttamisen valmistelemiseksi tai henkilön poistamiseksi maasta, ja jos lievempien keinojen käyttäminen ei olisi riittävää.”
4 Direktiivin 2008/115 1 artiklassa, jonka otsikko on ”Kohde”, säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä säädetään yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä, joita jäsenvaltioiden on yhteisön oikeuden yleisperiaatteisiin kuuluvien perusoikeuksien sekä kansainvälisen oikeuden mukaisesti sovellettava palauttaessaan laittomasti oleskelevia kolmansien maiden kansalaisia, mukaan luettuina pakolaisten suojeluun ja ihmisoikeuksiin liittyvät velvoitteet.”
5 Direktiivin 2 artiklan 1 kohdassa, jonka otsikko on ”Soveltamisala”, säädetään seuraavaa:
”Tätä direktiiviä sovelletaan jäsenvaltion alueella laittomasti oleskeleviin kolmansien maiden kansalaisiin.”
6 Direktiivin 3 artiklan 2 alakohdan mukaan ”laittomalla oleskelulla” tarkoitetaan ”sellaisen kolmannen maan kansalaisen oleskelua jäsenvaltion alueella, joka ei täytä tai ei enää täytä – – maahantulon, maassa oleskelun tai asumisen edellytyksiä kyseisessä jäsenvaltiossa”.
7 Direktiivin 2008/115 6 artiklan 1 kohdassa säädetään, että ”jäsenvaltion on tehtävä palauttamispäätös sen alueella laittomasti oleskelevista kolmansien maiden kansalaisista – –”.
8 Direktiivin 15 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltiot voivat ottaa säilöön palauttamismenettelyjen kohteena olevan kolmannen maan kansalaisen palauttamisen valmistelemiseksi ja/tai henkilön poistamiseksi maasta vain, jos muita riittäviä mutta lievempiä keinoja ei voida soveltaa tehokkaasti tietyssä tapauksessa, erityisesti kun
a) on olemassa pakenemisen vaara; tai
b) asianomainen kolmannen maan kansalainen välttelee tai vaikeuttaa palauttamisen valmisteluja tai maastapoistamista.
Säilöönoton on oltava mahdollisimman lyhytaikainen ja sitä saa jatkaa vain niin kauan kuin asianmukaisella ripeydellä hoidettavat maastapoistamisjärjestelyt ovat kesken.
– –
4. Kun käy ilmi, että kohtuullista mahdollisuutta maastapoistamisen toteuttamiseen ei enää ole oikeudellisten tai muiden näkökohtien vuoksi tai että 1 kohdassa säädetyt edellytykset eivät enää ole olemassa, säilöönotto ei ole enää perusteltua ja asian[om]ainen henkilö on vapautettava välittömästi.
5. Säilöönottoa on jatkettava niin kauan kuin 1 kohdassa säädetyt edellytykset ovat olemassa ja niin kauan kuin se on tarpeen onnistuneen maastapoistamisen varmistamiseksi. Kunkin jäsenvaltion on säädettävä rajoitetusta säilöönottoajasta, joka ei saa ylittää kuutta kuukautta.
6. Jäsenvaltiot eivät saa jatkaa 5 kohdassa tarkoitettua aikaa muutoin kuin kansallisen lainsäädännön mukaisesti rajoitetuksi ajaksi, joka ei ole pidempi kuin kaksitoista kuukautta, jos niiden kohtuullisista pyrkimyksistä huolimatta maastapoistaminen todennäköisesti kestää kauemmin siitä syystä, että
a) asianomainen kolmannen maan kansalainen ei tee yhteistyötä; tai
b) kolmansista maista hankittavat tarpeelliset asiakirjat viivästyvät.”
Direktiivi 2005/85
9 Direktiivin 2005/85 tarkoituksena on sen 1 artiklan mukaan esittää vähimmäisvaatimukset pakolaisaseman myöntämistä tai poistamista koskevia jäsenvaltioiden menettelyjä varten. Direktiivillä säännellään pääasiallisesti turvapaikkahakemusten jättämistä, niiden käsittelymenettelyä ja turvapaikanhakijoiden oikeuksia ja velvollisuuksia.
10 Direktiivin 2 artiklassa säädetään muun muassa, että direktiivissä tarkoitetaan
”– –
b) ’hakemuksella’ tai ’turvapaikkahakemuksella’ kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön tekemää hakemusta, joka voidaan katsoa pyynnöksi saada kansainvälistä suojelua jostakin jäsenvaltiosta [pakolaisten oikeusasemaa koskevan, Genevessä 28.7.1951 allekirjoitetun yleissopimuksen (Yhdistyneiden Kansakuntien sopimuskokoelma, nide 189, s. 150, nro 2545 (1954)), joka tuli voimaan 22.4.1954] perusteella. Kansainvälistä suojelua koskevia hakemuksia pidetään turvapaikkahakemuksina, ellei asianomainen henkilö nimenomaisesti pyydä muunlaista suojelua, jota on mahdollista hakea erikseen;
c) ’hakijalla’ tai ’turvapaikanhakijalla’ kolmannen maan kansalaista tai kansalaisuudetonta henkilöä, joka on tehnyt turvapaikkahakemuksen, josta ei ole vielä tehty lainvoimaista päätöstä;
d) ’lainvoimaisella päätöksellä’ päätöstä siitä, myönnetäänkö kolmannen maan kansalaiselle tai kansalaisuudettomalle henkilölle pakolaisasema – – ja johon ei enää sovelleta tämän direktiivin V luvussa säädettyä oikeussuojakeinoa riippumatta siitä, vaikuttaako tämä oikeussuojakeino siten, että hakijat saavat jäädä asianomaisen jäsenvaltion alueelle odottamaan asiansa ratkaisua edellyttäen, ettei tämän direktiivin liitteestä III muuta johdu;
e) ’määrittävällä viranomaisella’ jäsenvaltion mitä tahansa lainkäyttöelimiin verrattavaa tai hallinnollista elintä, joka vastaa turvapaikkahakemusten tutkinnasta ja jolla on toimivalta tehdä niistä ensimmäinen päätös, edellyttäen, ettei liitteestä I muuta johdu;
– –
k) ʼjäämisellä jäsenvaltioon’ jäämistä sen jäsenvaltion alueelle, myös rajalle tai kauttakulkualueelle, jossa turvapaikkahakemus on tehty tai jossa sitä tutkitaan.”
11 Direktiivin 7 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Hakijoiden on annettava jäädä jäsenvaltioon yksinomaan turvapaikkamenettelyä varten, kunnes määrittävä viranomainen on tehnyt päätöksensä III luvussa säädettyjen ensimmäiseen päätökseen liittyvien menettelyjen mukaisesti. Tämä oikeus jäädä alueelle ei oikeuta oleskelulupaan.
2. Jäsenvaltiot voivat poiketa tästä vain silloin, kun myöhemmän hakemuksen tutkintaa ei jatketa 32 ja 34 artiklan mukaisesti tai kun ne luovuttavat kyseisen henkilön tapauksen mukaan joko toiseen jäsenvaltioon eurooppalaisesta pidätysmääräyksestä – – johtuvien velvoitteiden tai muun syyn nojalla tai kolmanteen valtioon tai johonkin kansainväliseen rikostuomioistuimeen.”
12 Direktiivin 18 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltiot eivät saa ottaa henkilöä säilöön ainoastaan sen vuoksi, että hän on turvapaikanhakija.
2. Jos turvapaikanhakija otetaan säilöön, jäsenvaltioiden on varmistettava, että nopea oikeudellinen tarkastelu on mahdollista.”
13 Direktiivin 2005/85 23 artiklan 4 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Lisäksi jäsenvaltiot voivat säätää, että – – tutkintamenettely asetetaan etusijalle tai sitä nopeutetaan, jos:
– –
j) hakija tekee hakemuksen vain viivyttääkseen tai estääkseen jo tehdyn tai välittömästi odotettavissa olevan päätöksen täytäntöönpanoa, mikä merkitsisi hänen poistamistaan maasta – –
– –”
14 Direktiivin 39 artiklan 1 kohdassa jäsenvaltioille asetetaan velvollisuus taata turvapaikanhakijoille oikeus tehokkaaseen oikeussuojakeinoon. Artiklan 3 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on tarvittaessa kansainvälisten velvoitteidensa mukaisesti säädettävä säännöistä, jotka koskevat:
a) kysymystä siitä, vaikuttaako 1 kohdan mukainen oikeussuojakeino siten, että hakijat saavat jäädä asianomaisen jäsenvaltion alueelle odottamaan asiansa ratkaisua; ja
b) mahdollisuutta oikeudelliseen keinoon tai suojaaviin toimenpiteisiin, jos hakija ei 1 kohdan mukaisen oikeussuojakeinon perusteella voi jäädä asianomaisen jäsenvaltion alueelle odottamaan asiansa ratkaisua. – –
– –”
Direktiivi 2003/9
15 Turvapaikanhakijoiden vastaanottoa jäsenvaltioissa koskevista vähimmäisvaatimuksista 27.1.2003 annetussa neuvoston direktiivissä 2003/9/EY (EUVL L 31, s. 18) vahvistetaan muun muassa turvapaikanhakijoiden oleskelua ja liikkumista koskevat edellytykset. Direktiivin 7 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Turvapaikanhakijat voivat liikkua vapaasti vastaanottavan jäsenvaltion koko alueella tai tämän jäsenvaltion heille osoittamalla alueella. Osoitettu alue ei saa vaikuttaa yksityiselämän koskemattomuuteen ja sen on oltava riittävän laaja, jotta turvataan mahdollisuus tämän direktiivin mukaisiin etuihin.
2. Jäsenvaltio voi päättää turvapaikanhakijan asuinpaikasta yleisen edun, yleisen järjestyksen tai tarvittaessa hänen hakemuksensa sujuvan käsittelyn perusteella.
3. Jäsenvaltio voi, jos tämä osoittautuu tarpeelliseksi esimerkiksi lakiin perustuvista tai yleiseen järjestykseen liittyvistä syistä, kansallisen lainsäädäntönsä mukaisesti rajoittaa turvapaikanhakijan oleskelun tiettyyn paikkaan.
– –”
16 Direktiivin 21 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on varmistettava, että tämän direktiivin mukaisten etujen myöntämistä koskeviin kielteisiin päätöksiin tai 7 artiklan nojalla tehtyihin päätöksiin, jotka koskevat turvapaikanhakijaa henkilökohtaisesti, voidaan hakea muutosta kansallisessa lainsäädännössä säädettyjen menettelyjen mukaisesti. Ainakin päätöksentekomenettelyn viimeisessä vaiheessa on annettava mahdollisuus hakea muutosta tai uudelleen käsittelyä oikeudellisessa elimessä.”
Tšekin lainsäädäntö
17 Direktiivi 2008/115 saatettiin osaksi Tšekin lainsäädäntöä pääasiallisesti ulkomaalaisten oleskeluoikeudesta Tšekin tasavallan alueella annetun lain nro 326/1999 (jäljempänä laki nro 326/1999) muutoksella.
18 Lain nro 326/1999 124 §:n 1 momentin nojalla poliisilla ”on oikeus ottaa säilöön 15 vuotta täyttänyt ulkomaalainen, jolle hallinnollista maastapoistamista koskevan menettelyn aloittaminen on annettu tiedoksi, jonka hallinnollisesta maastapoistamisesta on päätetty tai jota koskee toisen Euroopan unionin jäsenvaltion antama maahan pääsyn epäämistä koskeva määräys, jota sovelletaan Euroopan unionin jäsenvaltioiden alueella, ja kun maasta poistumista koskevasta erityisestä toimenpiteestä määrääminen ei riitä” ja kun ainakin yksi mainitun säännöksen b ja e kohdassa tarkoitetuista edellytyksistä täyttyy eli ”on olemassa vaara, että ulkomaalainen voi estää hallinnollista maastapoistamista koskevan päätöksen täytäntöönpanon tai vaikeuttaa sitä”, tai ”ulkomaalainen on rekisteröity sopimusvaltioiden tietojärjestelmään”.
19 Lain 125 §:n 1 momentin nojalla säilöönottoaika ei lähtökohtaisesti saa ylittää 180:tä päivää.
20 Lain 127 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1. Säilöönotto on lopetettava viipymättä
a) kun sille ei enää ole perusteita;
– –
d) jos ulkomaalaiselle on myönnetty turvapaikka tai toissijaista suojelua; tai
e) jos ulkomaalaiselle on myönnetty pitkäaikainen oleskelulupa suojelun tarjoamiseksi valtion alueella.
2. Kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tekeminen säilöönoton aikana ei ole säilöönoton lopettamisen peruste.”
21 Direktiivi 2005/85 saatettiin osaksi Tšekin lainsäädäntöä keskeisiltä osin turvapaikasta annetun lain nro 325/1999 muutoksella. Kyseisen lain 85 a §:ssä säädetään seuraavaa:
”1) Sovellettavan lainsäädännön mukaisesti myönnetyn pitkäaikaisen viisumin tai pitkäaikaisen oleskeluluvan voimassaolo päättyy, kun kansainvälisen suojelun myöntämiseksi esitetään selvitys.
2) Mahdollinen kansainvälisen suojelun myöntämiseksi esitetty selvitys tai kansainvälistä suojelua koskeva hakemus ei vaikuta säilöönottokeskukseen sijoittamisen perusteella määräytyvään ulkomaalaisen oikeudelliseen asemaan (10 §).
3) Ulkomaalaisen, joka on esittänyt selvityksen kansainvälisen suojelun myöntämiseksi tai tehnyt kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen, on jatkettava oleskeluaan säilöönottokeskuksessa, ellei sovellettavassa lainsäädännössä vahvistetuista edellytyksistä muuta johdu.”
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
22 Tšekkiläinen poliisipartio otti Arslanin kiinni 1.2.2011 ja otti hänet tämän jälkeen säilöön. Päätös hänen maastapoistamisestaan tehtiin 2.2.2011.
23 Arslanin säilöönoton kestoksi vahvistettiin 8.2.2011 tehdyllä päätöksellä 60 päivää muun muassa sillä perusteella, että hänen aiemman käyttäytymisensä johdosta voitiin olettaa, että hän yrittäisi estää maastapoistamispäätöksen täytäntöönpanon. Päätöksessä todettiin, että Arslan oli saapunut Schengen-alueelle luvattomasti siten, että hän oli välttänyt rajatarkastukset, ja oleskellut Itävallassa ja tämän jälkeen Tšekin tasavallassa ilman matkustusasiakirjaa tai viisumia. Päätöksestä ilmeni myös, että Arslan oli jo vuonna 2009 pysäytetty Kreikan alueella hallussaan väärennetty passi, minkä johdosta hänet oli käännytetty takaisin alkuperämaahansa ja merkitty Schengenin tietojärjestelmään henkilönä, jolta on evätty pääsy Schengen-valtioiden alueelle 26.1.2010 ja 26.1.2013 välisenä aikana.
24 Arslan esitti Tšekin viranomaisille kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen samana päivänä kuin viimeksi mainittu päätös tehtiin.
25 Arslanin säilöönottoa jatkettiin 25.3.2011 tehdyllä päätöksellä edelleen 120 päivällä, minkä perusteena oli, että jatkaminen oli tarpeen asianomaista koskevan maastapoistamispäätöksen täytäntöönpanon valmistelun jatkamiseksi, sillä Arslanin tekemää kansainvälistä suojelua koskevaa hakemusta koskeva menettely oli yhä vireillä ja päätöstä hallinnollisesta maastapoistamisesta ei voitu panna täytäntöön tämän hakemuksen käsittelyn aikana. Päätöksessä, joka tehtiin 25.3.2011, todettiin, että kansainvälistä suojelua koskeva hakemus oli tehty maastapoistamispäätöksen täytäntöönpanon vaikeuttamiseksi. Päätöksestä ilmeni myös, ettei Turkin tasavallan edustusto ollut vielä kyseiseen ajankohtaan mennessä laatinut Arslanille korvaavaa matkustusasiakirjaa, mikä osaltaan esti maastapoistamispäätöksen täytäntöönpanon.
26 Arslan nosti kanteen päätöksestä, jolla hänen säilöönottoaan jatkettiin, ja väitti muun muassa, että ajankohtana, jona kyseinen päätös tehtiin, ei ollut – kun otettiin huomioon hänen kansainvälistä suojelua koskeva hakemuksensa – kohtuullista mahdollisuutta hänen maastapoistamisensa toteuttamiseen ennen säilöönoton enimmäisajan, joka lain nro 326/1999 mukaan ei saa ylittää 180:tä päivää, päättymistä. Tässä yhteydessä hän ilmoitti, että jos hänen kansainvälistä suojelua koskeva hakemuksensa hylätään, hän käyttää kaikkia mahdollisia oikeussuojakeinoja. Kun otetaan huomioon, miten kauan tuomioistuinkäsittelyt näissä asioissa tavallisesti kestävät, hän piti epärealistisena, että päätös hallinnollisesta maastapoistamisesta voitaisiin panna täytäntöön ennen säilöönoton enimmäisajan päättymistä. Näin ollen Arslan katsoi, että 25.3.2011 tehty päätös oli ristiriidassa direktiivin 2008/115 15 artiklan 1 ja 4 kohdan sekä Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön kanssa.
27 Koska asiaa ensimmäisenä oikeusasteena käsitellyt tuomioistuin hylkäsi kanteen 27.4.2011 antamallaan tuomiolla, jossa se totesi muun muassa, että kanne perustui täysin tarkoitushakuisiin ja spekulatiivisiin perusteluihin, Arslan teki ennakkoratkaisua pyytäneeseen tuomioistuimeen kassaatiovalituksen, jonka perustelut olivat sisällöltään samat kuin ensimmäisessä oikeusasteessa esitetyt.
28 Tällä välin Tšekin sisäasiainministeriö hylkäsi turvapaikkahakemuksen 12.4.2011 tekemällään päätöksellä, josta Arslan nosti kanteen.
29 Asianomaisen säilöönotto lopetettiin 27.7.2011 sen vuoksi, että toimenpide oli kestänyt kansallisessa laissa säädetyn enimmäisajan.
30 Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin on epävarma siitä, voidaanko kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tehnyttä direktiivin 2008/115 mukaisesti laillisesti pitää säilössä. Erityisesti se pohtii, eikö kyseistä direktiiviä ole tulkittava siten, että ulkomaalaisen palauttamista varten toteutettu säilöönotto on lopetettava, kun viimeksi mainittu tekee kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen. Se katsoo erityisesti, että asianomaisten säännösten systemaattisesta ja teleologisesta tulkinnasta seuraa, että kun turvapaikkahakemus tehdään, säilöönottoa voidaan jatkaa vain sillä edellytyksellä, että tehdään uusi päätös, joka ei perustu direktiiviin 2008/115 vaan johonkin muuhun säännökseen, jonka nojalla turvapaikanhakija voidaan nimenomaisesti ottaa säilöön. Tuomioistuin on myös huolissaan siitä, että tällainen tulkinta voi helpottaa turvapaikkamenettelyjen väärinkäyttöä.
31 Tässä tilanteessa Nejvyšši správní soud (ylimmän oikeusasteen hallintotuomioistuin) päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Onko direktiivin [2008/115] 2 artiklan 1 kohtaa, luettuna yhdessä direktiivin johdanto-osan yhdeksännen perustelukappaleen kanssa, tulkittava siten, että direktiiviä ei sovelleta kolmannen maan kansalaiseen, joka on hakenut direktiivissä [2005/85] tarkoitettua kansainvälistä suojelua?
2) Jos ensimmäiseen kysymykseen vastataan myöntävästi, onko maastapoistamista varten säilöönotetun ulkomaalaisen säilöönotto lopetettava, jos hän hakee direktiivissä 2005/85 tarkoitettua kansainvälistä suojelua ja muita perusteita hänen säilöönottonsa jatkamiselle ei ole?”
Ennakkoratkaisupyynnön tutkittavaksi ottaminen
32 Ranskan hallitus esittää epäilynsä siitä, onko ennakkoratkaisupyyntö otettava tutkittavaksi, koska ennakkoratkaisupyynnöstä ei käy ilmi, että Arslan olisi riitauttanut sen, että direktiiviä 2008/155 sovelletaan häneen sen jälkeen, kun hän oli tehnyt turvapaikkahakemuksen. Näin ollen ennakkoratkaisupyyntö on luonteeltaan hypoteettinen.
33 Tästä on aivan aluksi palautettava mieleen, että SEUT 267 artiklan mukaisessa menettelyssä yksinomaan kansallisen tuomioistuimen, jossa asia on vireillä ja joka vastaa annettavasta ratkaisusta, tehtävänä on kunkin asian erityispiirteiden perusteella harkita, onko ennakkoratkaisu tarpeen asian ratkaisemiseksi ja onko sen unionin tuomioistuimelle esittämillä kysymyksillä merkitystä asian kannalta. Jos esitetyt kysymykset koskevat unionin oikeuden tulkintaa, unionin tuomioistuimen on siten lähtökohtaisesti ratkaistava ne (ks. mm. asia C-399/11, Melloni, tuomio 26.2.2013, 28 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
34 Olettamasta, jonka mukaan kansallisten tuomioistuinten esittämillä ennakkoratkaisukysymyksillä on merkitystä asian ratkaisemisen kannalta, voidaan poiketa ainoastaan poikkeuksellisissa olosuhteissa eli silloin, kun on ilmeistä, että pyydetyllä unionin oikeuden säännösten ja määräysten tulkitsemisella ei ole mitään yhteyttä kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävän asian tosiseikkoihin tai kohteeseen, jos kyseinen ongelma on luonteeltaan hypoteettinen taikka jos unionin tuomioistuimella ei ole tiedossaan niitä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, jotka ovat tarpeen, jotta se voisi antaa hyödyllisen vastauksen sille esitettyihin kysymyksiin (ks. vastaavasti mm. em. asia Melloni, tuomion 29 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
35 On todettava, että käsiteltävässä asiassa unionin tuomioistuimelle esitetyn asiakirja-aineiston perusteella ei ole ilmeistä, että pyydetyllä unionin oikeuden tulkinnalla ei olisi mitään yhteyttä kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävän asian tosiseikkoihin tai kohteeseen taikka että ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen esittämä ongelma olisi luonteeltaan hypoteettinen.
36 Ensiksi on tosin ilmeistä, että Arslan ei riitauttanut säilöönottonsa jatkamista sillä perusteella, että direktiivi 2008/115 ei ole sovellettavissa, vaan erityisesti sillä perusteella, että tämä jatkaminen on vastoin direktiivin 15 artiklaa sen vuoksi, että kun otetaan huomioon turvapaikkahakemuksen käsittelyn kesto, kohtuullista mahdollisuutta hänen maastapoistamisensa toteuttamiseen ennen Tšekin lainsäädännössä sallitun säilöönoton enimmäisajan päättymistä ei ole. On kuitenkin niin, että ratkaistakseen, onko säilöönoton jatkaminen direktiivin 2008/115 15 artiklan vastaista, ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen on ensin ratkaistava, sovelletaanko direktiiviä edelleen Arslanin tilanteeseen sen jälkeen, kun hän on tehnyt turvapaikkahakemuksen. Ensimmäiseen kysymykseen on siis vastattava, jotta kyseinen tuomioistuin voi ratkaista, onko sille esitetty argumentti perusteltu.
37 Ennakkoratkaisupyynnöstä käy ilmi, että kyseinen tuomioistuin katsoo, että jos direktiiviä 2008/115 ei sovelleta enää turvapaikkahakemuksen tekemisen jälkeen, Arslanin säilöönottoa olisi voitu jatkaa ainoastaan sellaisen uuden päätöksen perusteella, joka perustuu nimenomaisesti turvapaikanhakijan säilöönoton mahdollistaviin säännöksiin, joten riidanalainen päätös on jo tästä syystä lainvastainen. Ei voida pitää pois suljettuna, että ennakkoratkaisupyynnön esittäneellä tuomioistuimella on toimivalta ottaa tällainen virhe esiin tarvittaessa viran puolesta.
38 Vaikka ennakkoratkaisupyynnössä mainitaan, että Arslanin säilöönotto lopetettiin 27.7.2011, ja vaikka Tšekin hallituksen toimittamien lisätietojen mukaan Arslan pakeni vapauttamistaan seuraavana päivänä, on todettava, että kummastakaan näistä seikoista ei voida päätellä – kun ei asiakirja-aineistossa eikä ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen tai asianosaisten taholta unionin tuomioistuimessa ole mitään tähän viittoavaa esitetty –, että ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen ei enää kansallisen lainsäädäntönsä nojalla tarvitsisi ratkaista käsiteltäväkseen saatettua valitusasiaa.
39 Näin ollen ennakkoratkaisupyyntö on otettava tutkittavaksi.
Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
Ensimmäinen kysymys
40 Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin kysyy ensimmäisellä kysymyksellään, onko direktiivin 2008/115 2 artiklan 1 kohtaa, luettuna yhdessä direktiivin johdanto-osan yhdeksännen perustelukappaleen kanssa, tulkittava siten, että direktiiviä ei sovelleta kolmannen maan kansalaiseen, joka on hakenut direktiivissä 2005/85 tarkoitettua kansainvälistä suojelua.
41 Saksan ja Sveitsin hallitukset sekä Euroopan komissio esittävät, että tähän kysymykseen vastattaisiin myöntävästi, kun taas Tšekin, Ranskan ja Slovakian hallitukset katsovat lähtökohtaisesti, että direktiiviä voidaan soveltaa, tarvittaessa tietyin edellytyksin, myös turvapaikanhakijaan.
42 On ensiksi muistettava, että direktiivin 2008/115 johdanto-osan toisen perustelukappaleen mukaan direktiivillä tavoitellaan tehokasta maastapoistamis- ja palauttamispolitiikkaa, joka perustuu yhteisiin vaatimuksiin ja jonka avulla henkilöt palautetaan inhimillisellä tavalla ja heidän perusoikeuksiaan ja ihmisarvoaan täysimääräisesti kunnioittaen. Kuten sekä direktiivin 2008/115 otsikosta että sen 1 artiklasta käy ilmi, direktiivillä vahvistetaan tätä varten ”yhteiset vaatimukset ja menettelyt”, joita kaikkien jäsenvaltioiden on sovellettava laittomasti maassa oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseen (asia C-61/11 PPU, El Dridi, tuomio 28.4.2011, Kok., s. I-3015, 31 ja 32 kohta).
43 Direktiivin 2008/115 2 artiklan 1 kohdassa säädetään sen soveltamisalasta, että direktiiviä sovelletaan jäsenvaltion alueella laittomasti oleskeleviin kolmansien maiden kansalaisiin. Direktiivin 3 artiklan 2 alakohtaan sisältyvän määritelmän mukaan laittomalla oleskelulla tarkoitetaan ”sellaisen kolmannen maan kansalaisen oleskelua jäsenvaltion alueella, joka ei täytä tai ei enää täytä – – maahantulon, maassa oleskelun tai asumisen edellytyksiä kyseisessä jäsenvaltiossa”.
44 Direktiivin 2008/115 johdanto-osan yhdeksännessä perustelukappaleessa täsmennetään tältä osin, että ”direktiivin [2005/85] mukaisesti kolmannen maan kansalaisen, joka on hakenut turvapaikkaa jossakin jäsenvaltiossa, ei olisi katsottava oleskelevan laittomasti jäsenvaltion alueella ennen kuin hänen hakemustaan koskeva kielteinen päätös tai päätös, jolla lopetetaan hänen oikeutensa oleskeluun turvapaikanhakijana, on tullut voimaan”.
45 Direktiivin 2005/85, jonka tarkoituksena on sen 1 artiklan mukaan vahvistaa vähimmäisvaatimukset pakolaisaseman myöntämistä tai poistamista koskevia menettelyjä varten, 7 artiklan 1 kohdassa vahvistetaan turvapaikanhakijoille oikeus jäädä jäsenvaltioon, jossa turvapaikkahakemus on tehty tai jossa se tutkitaan, yksinomaan turvapaikkamenettelyä varten, kunnes tutkimisesta vastuussa oleva viranomainen on tehnyt ensimmäisenä asteena päätöksen tästä hakemuksesta.
46 Direktiivin 7 artiklan 2 kohdassa sallitaan poikkeus saman artiklan 1 kohtaan sisältyvästä säännöstä vain suppein edellytyksin eli silloin, kun kyse ei ole ensimmäisestä hakemuksesta vaan myöhemmästä hakemuksesta, jonka tutkintaa ei jatketa, tai silloin, kun hakija luovutetaan joko toiseen jäsenvaltioon tai kolmanteen valtioon tai johonkin kansainväliseen rikostuomioistuimeen.
47 Lisäksi direktiivin 2005/85 39 artiklan 3 kohdassa annetaan kaikille jäsenvaltioille mahdollisuus laajentaa direktiivin 7 artiklan 1 kohdassa vahvistettua oikeutta säätämällä, että oikeussuojakeinon käyttäminen ensimmäisenä asteena toimivaltaisen viranomaisen päätöstä vastaan vaikuttaa siten, että turvapaikanhakijat saavat jäädä asianomaisen jäsenvaltion alueelle odottamaan asiansa ratkaisua.
48 Vaikka 7 artiklan 1 kohdassa ei anneta nimenomaisesti oikeutta oleskelulupaan vaan siinä jätetään kunkin jäsenvaltion harkintavaltaan päätös luvan myöntämisestä, direktiivien 2005/85 ja 2008/115 sanamuodosta, yleisestä rakenteesta ja tarkoituksesta käy selvästi ilmi, että turvapaikanhakijalla on tällaisen luvan myöntämisestä riippumatta oikeus jäädä asianomaisen jäsenvaltion alueelle ainakin siihen saakka, kun hänen hakemuksensa on ensimmäisen asteen käsittelyssä hylätty, jolloin hänen oleskeluaan ei voida pitää ”laittomana” direktiivissä 2008/115, joka koskee asianomaisen poistamista kyseiseltä alueelta, tarkoitetulla tavalla.
49 Edellä esitetyn perusteella ensimmäiseen kysymykseen on vastattava, että direktiivin 2008/115 2 artiklan 1 kohtaa, luettuna yhdessä direktiivin johdanto-osan yhdeksännen perustelukappaleen kanssa, on tulkittava siten, että direktiiviä ei sovelleta kolmannen maan kansalaiseen, joka on tehnyt direktiivissä 2005/85 tarkoitettua kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen, kyseisen hakemuksen jättämisestä lukien siihen saakka, kunnes tästä hakemuksesta tehdään päätös ensimmäisessä asteessa, tai tarvittaessa siihen saakka, kunnes kyseistä päätöstä koskevan muutoksenhakuasian käsittely on päättynyt.
Toinen kysymys
50 Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin haluaa toisella kysymyksellään selvittää, onko siitä huolimatta, että direktiiviä 2008/115 ei sovelleta kolmansien maiden kansalaisiin, jotka ovat tehneet direktiivissä 2005/85 tarkoitettua kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen, mahdollista jatkaa sellaisen kolmannen maan kansalaisen säilöönottoa, joka on tehnyt kyseisen hakemuksen sen jälkeen, kun hänet on otettu säilöön direktiivin 2008/115 15 artiklan nojalla hänen palauttamistaan tai maasta poistamistaan varten.
51 Saksan ja Sveitsin hallitukset sekä komissio katsovat, että tällaisessa tapauksessa säilöönottoa voidaan jatkaa niin kauan kuin se on perusteltua turvapaikkanormien mukaisesti. Vaikka Tšekin, Ranskan ja Slovakian hallitukset eivät ole ensimmäiseen kysymykseen ehdottamansa vastauksen vuoksi vastanneet toiseen kysymykseen, niiden huomautuksista käy ilmi, että ne katsovat, ettei turvapaikkahakemuksen tekemisestä voi olla seurauksena se, että säilöönotto on lopetettava.
52 Kuten unionin tuomioistuin on jo todennut, direktiivissä 2008/115 säännelty säilöönotto maastapoistamista varten ja turvapaikanhakijoiden säilöönotto erityisesti direktiivien 2003/9 ja 2005/85 sekä sovellettavien kansallisten säännösten nojalla kuuluvat erillisiin oikeudellisiin järjestelmiin (ks. asia C-357/09 PPU, Kadzoev, tuomio 30.11.2009, Kok., s. I-11189, 45 kohta).
53 Turvapaikanhakijoihin sovellettavasta järjestelmästä on palautettava mieleen, että direktiivin 2003/9 7 artiklan 1 kohdassa vahvistetaan periaate, jonka mukaan turvapaikanhakijat voivat liikkua vapaasti vastaanottavan jäsenvaltion koko alueella tai tämän jäsenvaltion heille osoittamalla alueella. Mainitun 7 artiklan 3 kohdassa täsmennetään kuitenkin, että jäsenvaltio voi, jos tämä osoittautuu tarpeelliseksi esimerkiksi lakiin perustuvista tai yleiseen järjestykseen liittyvistä syistä, kansallisen lainsäädäntönsä mukaisesti rajoittaa turvapaikanhakijan oleskelun tiettyyn paikkaan.
54 Direktiivin 2005/85 18 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltiot eivät saa ottaa henkilöä säilöön ainoastaan sen vuoksi, että hän on turvapaikanhakija, ja saman artiklan 2 kohdassa säädetään, että jos turvapaikanhakija otetaan säilöön, jäsenvaltioiden on varmistettava, että nopea tuomioistuinvalvonta on mahdollista. Myös direktiivin 2003/9 21 artiklassa säädetään direktiivin 7 artiklan nojalla tehtyjen päätösten tuomioistuinvalvonnasta.
55 Direktiivissä 2003/9 ja direktiivissä 2005/85 ei kuitenkaan tällä hetkellä yhdenmukaisteta perusteita, joilla turvapaikanhakijan säilöönotosta voidaan määrätä. Kuten Saksan hallitus on huomauttanut, direktiivin 2005/85 antamista edeltäneissä neuvotteluissa hylättiin ehdotus luettelosta, jossa nämä perusteet lueteltaisiin tyhjentävästi, ja tällaisen luettelon laatimista unionin tasolla suunniteltiin vasta direktiivin 2003/9 uuden toisinnon yhteydessä, jota ollaan nyt antamassa.
56 Näin ollen tällä hetkellä jäsenvaltioiden tehtävänä on kansainvälisestä oikeudesta ja unionin oikeudesta johtuvia velvoitteitaan täysimääräisesti noudattaen vahvistaa perusteet, joilla turvapaikanhakija voidaan ottaa säilöön tai pitää säilössä.
57 Pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa, jossa yhtäältä kolmannen maan kansalainen on otettu säilöön direktiivin 2008/115 15 artiklan perusteella sen vuoksi, että hänen käyttäytymisensä vuoksi oli pelättävissä, että jollei näin tehdä, hän pakenee ja hänen maasta poistamisensa estyy, ja toisaalta näyttää siltä, että turvapaikkahakemus on tehty ainoastaan sinä tarkoituksessa, että häntä koskevan palautuspäätöksen täytäntöönpano viivästyy tai vaarantuu, on todettava, että tällaiset seikat ovat tosiasiallisesti omiaan oikeuttamaan sen, että kyseisen henkilön säilöönottoa jatketaan turvapaikkahakemuksen tekemisen jälkeenkin.
58 Kansallinen säännös, joka mahdollistaa tällaisissa olosuhteissa turvapaikanhakijan säilöönoton jatkamisen, on näet yhteensopiva direktiivin 2005/85 18 artiklan 1 kohdan kanssa, koska säilöönotto ei johdu turvapaikkahakemuksen tekemisestä vaan seikoista, jotka ovat ominaisia kyseisen hakijan omalle käyttäytymiselle ennen hakemuksen tekemistä ja sen yhteydessä.
59 Lisäksi siltä osin kuin säilöönoton jatkaminen näyttää näissä olosuhteissa olevan objektiivisesti tarpeen sen estämiseksi, että asianomainen välttyy lopullisesti palauttamiselta, jatkaminen on sallittua myös direktiivin 2003/9 7 artiklan 3 kohdan nojalla.
60 Tältä osin on todettava, että se, ettei direktiiviä 2008/115 sovelleta turvapaikkahakemuksen käsittelyn aikana, ei millään tavoin merkitse, että palauttamismenettely tämän vuoksi päättyisi lopullisesti, koska se voi jatkua siinä tapauksessa, että turvapaikkahakemus hylätään. Kuten Tšekin, Saksan, Ranskan ja Slovakian hallitukset ovat huomauttaneet, direktiivin tavoite eli laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten tehokas palauttaminen vaarannettaisiin, jos jäsenvaltiot eivät voisi edellä 57 kohdassa kuvatuissa olosuhteissa välttää sitä, että asianomainen voisi turvapaikkahakemuksen tekemällä automaattisesti saada aikaan sen, että hänet vapautetaan (ks. analogisesti asia C-329/11, Achughbabian, tuomio 6.12.2011, 30 kohta, Kok., s. I-12695).
61 Lisäksi direktiivin 2005/85 23 artiklan 4 kohdan j alakohdassa säädetään nimenomaisesti, että se, että hakija tekee hakemuksen vain viivyttääkseen jo tehdyn tai välittömästi odotettavissa olevan päätöksen täytäntöönpanoa tai estääkseen sen, kun siitä seuraa hänen poistamisensa maasta, voidaan myös ottaa huomioon kyseisen hakemuksen käsittelyssä, koska tämä seikka voi olla perusteena sille, että hakemus tutkitaan nopeutetusti tai sen tutkiminen asetetaan etusijalle. Direktiivillä 2005/85 varmistetaan siis se, että jäsenvaltioilla on käytettävissään tarpeelliset välineet palauttamismenettelyn tehokkuuden varmistamiseksi, kun sillä estetään menettelyn lykkääntyminen pidemmälle kuin on tarpeen hakemuksen asianmukaisen käsittelyn kannalta.
62 On kuitenkin täsmennettävä, että pelkästään sen seikan perusteella, että turvapaikanhakijaa koskee palauttamispäätös ajankohtana, jolloin hän tekee hakemuksensa, ja että hänet on otettu säilöön direktiivin 2008/115 15 artiklan perusteella, ei voida ilman kaikkien merkityksellisten olosuhteiden tapauskohtaista tarkastelua olettaa, että hän on tehnyt hakemuksen ainoastaan viivästyttääkseen palauttamispäätöksen täytäntöönpanoa tai vaarantaakseen sen ja että säilöönoton jatkaminen on objektiivisesti tarpeen ja oikeasuhteista.
63 Kaiken edellä esitetyn perusteella toiseen kysymykseen on vastattava, että direktiivit 2003/9 ja 2005/85 eivät ole esteenä sille, että kolmannen maan kansalaisen, joka on tehnyt direktiivissä 2005/85 tarkoitettua kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen sen jälkeen, kun hänet on otettu säilöön direktiivin 2008/115 15 artiklan nojalla, säilöönottoa jatketaan kansallisen oikeuden säännöksen perusteella, kun kaikkien merkityksellisten seikkojen tapauskohtaisen tarkastelun jälkeen on ilmeistä, että hakemus on tehty ainoastaan palauttamispäätöksen täytäntöönpanon viivästyttämiseksi tai vaarantamiseksi ja että säilöönoton jatkaminen on objektiivisesti tarpeen sen estämiseksi, että asianomainen välttyy lopullisesti palauttamiselta.
Oikeudenkäyntikulut
64 Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (kolmas jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi 16.12.2008 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/115/EY 2 artiklan 1 kohtaa, luettuna yhdessä direktiivin johdanto-osan yhdeksännen perustelukappaleen kanssa, on tulkittava siten, että direktiiviä ei sovelleta kolmannen maan kansalaiseen, joka on tehnyt pakolaisaseman myöntämistä tai poistamista koskevissa menettelyissä jäsenvaltioissa sovellettavista vähimmäisvaatimuksista 1.12.2005 annetussa neuvoston direktiivissä 2005/85/EY tarkoitettua kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen, kyseisen hakemuksen jättämisestä lukien siihen saakka, kunnes tästä hakemuksesta tehdään päätös ensimmäisessä asteessa, tai tarvittaessa siihen saakka, kunnes kyseistä päätöstä koskevan muutoksenhakuasian käsittely on päättynyt.
2) Turvapaikanhakijoiden vastaanottoa jäsenvaltioissa koskevista vähimmäisvaatimuksista 27.1.2003 annettu neuvoston direktiivi 2003/9/EY ja direktiivi 2005/85 eivät ole esteenä sille, että kolmannen maan kansalaisen, joka on tehnyt direktiivissä 2005/85 tarkoitettua kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen sen jälkeen, kun hänet on otettu säilöön direktiivin 2008/115 15 artiklan nojalla, säilöönottoa jatketaan kansallisen oikeuden säännöksen perusteella, kun kaikkien merkityksellisten seikkojen tapauskohtaisen tarkastelun jälkeen on ilmeistä, että hakemus on tehty ainoastaan palauttamispäätöksen täytäntöönpanon viivästyttämiseksi tai vaarantamiseksi ja että säilöönoton jatkaminen on objektiivisesti tarpeen sen estämiseksi, että asianomainen välttyy lopullisesti palauttamiselta.
Allekirjoitukset