OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
MACIEJA SZPUNARA
przedstawiona w dniu 7 sierpnia 2018 r.(1)
Sprawa C‑327/18 PPU
Minister for Justice and Equality
przeciwko
R O
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez High Court (wysoki trybunał, Irlandia)]
Odesłanie prejudycjalne – Artykuł 50 TUE – Wystąpienie z Unii Europejskiej – Współpraca wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych – Decyzja ramowa 2002/584/WSiSW – Europejski nakaz aresztowania
Wprowadzenie
1. Mamy świadomość tego, że niemal nic nie wiemy na temat przyszłych stosunków prawnych pomiędzy Unią Europejską a Zjednoczonym Królestwem Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej (zwanym dalej „Zjednoczonym Królestwem”).
2. Czy ma to jednak znaczenie w kontekście wykonania europejskiego nakazu aresztowania (zwanego dalej „ENA”) przekazanego ze Zjednoczonego Królestwa do Irlandii, wydanego przed domyślną datą brexitu? Nie, nie ma znaczenia. Europejski nakaz aresztowania powinien zostać nadal wykonany. Tak, jak wcześniej.
3. Tak w kilku słowach można opisać proponowane przeze mnie rozwiązanie spornej kwestii, której źródłem jest wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez High Court (wysoki trybunał, Irlandia).
Ramy prawne
Prawo Unii
4. Jak wskazano w motywie 6 decyzji ramowej 2002/584/WSiSW(2) przewidziany w tej decyzji ENA „stanowi pierwszy konkretny środek w dziedzinie prawa karnego wprowadzający zasadę wzajemnego uznawania, którą Rada Europejska(3) określa jako »kamień węgielny« współpracy sądowej”.
5. Motyw 10 decyzji ramowej potwierdza, że „mechanizm [ENA] opiera się na wysokim stopniu zaufania w stosunkach między państwami członkowskimi. Jego wykonanie można zawiesić jedynie w przypadku poważnego i trwałego naruszenia przez jedno z państw członkowskich zasad określonych w art. 6 ust. 1 [TUE], ustalonych przez Radę na podstawie art. 7 ust. 1 [TUE] ze skutkami określonymi w jego art. 7 ust. 2”.
6. Artykuł 1 decyzji ramowej, zatytułowany „Definicja [ENA] i zobowiązania do jego wykonania”, ma następujące brzmienie:
„1. [ENA] stanowi decyzję sądową wydaną przez państwo członkowskie w celu aresztowania i przekazania przez inne państwo członkowskie osoby, której dotyczy wniosek, w celu przeprowadzenia postępowania karnego lub wykonania kary pozbawienia wolności bądź środka zabezpieczającego”.
2. Państwa członkowskie wykonują każdy [ENA] w oparciu o zasadę wzajemnego uznawania i zgodnie z przepisami niniejszej decyzji ramowej.
3. Niniejsza decyzja ramowa nie skutkuje modyfikacją obowiązku poszanowania praw podstawowych i podstawowych zasad prawa zawartych w art. 6 [TUE]”.
7. Rozdział 3 decyzji ramowej, obejmujący art. 26–30 odnosi się do „Skutk[ów] przekazania”.
8. Artykuł 26 ust. 1 decyzji ramowej, zatytułowany „Zaliczenie okresu zatrzymania odbytego w wykonującym nakaz państwie członkowskim”, stanowi:
„Wydające nakaz państwo członkowskie zalicza wszystkie okresy zatrzymania, zaistniałe w wyniku wykonania [ENA], do całkowitego okresu zatrzymania, które ma się odbyć w wydającym nakaz państwie członkowskim, jako skutek orzeczenia o pozbawieniu wolności lub wydania środka zabezpieczającego”.
9. Artykuł 27 ust. 2 decyzji ramowej dotyczący „[m]ożliwoś[ci] ścigania za inne przestępstwa” zawiera zasadę ogólnie znaną jako „zasada szczególności”. Ustęp ten ma następujące brzmienie:
„[…] osoba przekazana może nie być ścigana, skazana lub w inny sposób pozbawiona wolności za przestępstwo popełnione przed jej przekazaniem, inne niż to, za które została przekazana”.
10. Artykuł 28 decyzji ramowej odnosi się do „[p]rzekazani[a] lub wynikając[ej] z niego ekstradycj[i]” (do państwa trzeciego).
Prawo irlandzkie
11. European Arrest Warrant Act 2003 (ustawa o europejskim nakazie aresztowania z 2003 r.), z późniejszymi zmianami, transponowała przepisy decyzji ramowej do irlandzkiego porządku prawnego.
Prawo Zjednoczonego Królestwa
12. Extradition Act 2003 (ustawa o ekstradycji z 2003 r.) transponowała przepisy decyzji ramowej do porządku prawnego Zjednoczonego Królestwa.
Okoliczności faktyczne i postępowanie głównym
13. Organy sądowe Zjednoczonego Królestwa domagały się przekazania R O na podstawie dwóch ENA wydanych w dniach 27 stycznia i 4 maja 2016 r. i zatwierdzonych przez High Court (wysoki trybunał) w dniach, odpowiednio, 1 lutego i 10 maja 2016 r., w celu przeprowadzenia postępowania karnego w przedmiocie przestępstw zabójstwa, podpalenia oraz zgwałcenia, z których każde zagrożone jest potencjalną maksymalną karą dożywotniego pozbawienia wolności.
14. R O został zatrzymany w Irlandii na podstawie pierwszego ENA w dniu 3 lutego 2016 r. i od tamtej pory przebywa w areszcie w tym kraju. Na podstawie drugiego nakazu aresztowania został on zatrzymany w dniu 4 maja 2016 r. i zastosowano wobec niego tymczasowe aresztowanie.
15. R O sprzeciwił się przekazaniu go do Zjednoczonego Królestwa z uwagi na kwestie wynikające z wystąpienia Zjednoczonego Królestwa z Unii Europejskiej oraz z art. 3 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (zwanej dalej „EKPC”), w związku z potencjalnym nieludzkim i poniżającym traktowaniem, którego, jak twierdzi, doznałby, gdyby został umieszczony w zakładzie karnym Maghaberry Prison w Irlandii Północnej. Twierdzi on, że nie jest jasne, czy prawa przysługujące mu na mocy decyzji ramowej będą zagwarantowane po wystąpieniu Zjednoczonego Królestwa z Unii Europejskiej.
16. Z uwagi na stan zdrowia R O rozprawa odbyła się dopiero w dniu 27 lipca 2017 r.
17. W wyroku wydanym w dniu 2 listopada 2017 r. High Court (wysoki trybunał) rozpatrujący zarzut R O, iż w razie przekazania go Irlandii Północnej doznałby on nieludzkiego i poniżającego traktowania, wyraźnie wstrzymał się z rozstrzygnięciem w przedmiocie kwestii brexitu do czasu wydania kolejnego wyroku w późniejszym terminie. Sąd ten odnotował istnienie podobnych kryteriów badania sprawy stosowanych na podstawie art. 3 EKPC(4) oraz zgodnie z art. 4 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”)(5). High Court (wysoki trybunał) uznał, że istniały szczegółowe i uaktualnione informacje dotyczące warunków pozbawienia wolności w zakładzie karnym Maghaberry Prison, które dawały powody, by obawiać się, iż zachodzi realne ryzyko, że ścigany ze względu na swoją podatność na zagrożenia będzie poddany nieludzkiemu i poniżającemu traktowaniu. W świetle przywołanych przepisów, zgodnie z ich wykładnią dokonaną przez irlandzki Supreme Court (sąd najwyższy) oraz Trybunał Sprawiedliwości, jak również analizy materiału dowodowego w sprawie High Court (wysoki trybunał) dążył do uzyskania od Zjednoczonego Królestwa dodatkowych informacji na temat warunków, w jakich będzie przebywał R O w razie przekazania go Zjednoczonemu Królestwu.
18. W dniu 16 kwietnia 2018 r. wydający nakaz organ sądowy, Laganside Court w Belfaście (Irlandia Północna), przekazał informacje na temat sposobu reagowania służb więziennych Irlandii Północnej na ryzyko narażenia R O na nieludzkie lub poniżające traktowanie w Irlandii Północnej.
19. High Court (wysoki trybunał) wydał niekorzystne dla R O orzeczenie w odniesieniu do wszystkich podstaw sprzeciwu, niebędących kwestią konsekwencji brexitu w związku z art. 3 EKPC, co do której sąd wstrzymał się z wydaniem rozstrzygnięcia.
20. High Court (wysoki trybunał) przypomina, że w dniu 29 marca 2017 r. Zjednoczone Królestwo notyfikowało Radzie Europejskiej, zgodnie z art. 50 ust. 2 TUE, zamiar wystąpienia z Unii Europejskiej. Z zastrzeżeniem innych rozwiązań skutkiem owej notyfikacji będzie wystąpienie Zjednoczonego Królestwa z Unii Europejskiej (zgodnie z postanowieniami art. 50 TUE) z dniem 29 marca 2019 r.
21. High Court (wysoki trybunał) jest zdania, że jeżeli R O zostanie przekazany, jest wysoce prawdopodobne, że po dniu 29 marca 2019 r., czyli po dacie planowanego wystąpienia Zjednoczonego Królestwa z Unii Europejskiej, będzie on przebywał w zakładzie karnym w Zjednoczonym Królestwie. Mogą zostać wprowadzone rozwiązania przejściowe regulujące sytuację, która zaistnieje zaraz po tej dacie, a ostatecznie Unia Europejska oraz Zjednoczone Królestwo mogą uzgodnić rozwiązania regulujące przyszłe stosunki między tymi stronami w dziedzinach takich jak te objęte decyzją ramową.
22. W obecnym stanie rzeczy nie jest jednak jasne, czy takie umowy zostaną w ogóle zawarte, a jeśli tak, to jaki będzie charakter tych środków. W szczególności nie jest jasne, czy obywatelowi Unii, który podlega jurysdykcji Zjednoczonego Królestwa, będzie nadal przysługiwać po wystąpieniu Zjednoczonego Królestwa z Unii uprawnienie do tego, by istotne kwestie prawa Unii były w przypadku sporu ostatecznie rozstrzygane przez Trybunał Sprawiedliwości.
23. W swoim odesłaniu prejudycjalnym High Court (wysoki trybunał) wskazuje także na to, że, w kontekście niniejszej sprawy, kieruje on zasadniczo te same pytania co pytania przedstawione przez irlandzki Supreme Court (sąd najwyższy) w marcu 2018 r. w sprawie KN/Minister for Justice and Equality(6), zawisłej obecnie przed Trybunałem Sprawiedliwości(7), lecz że musi on szybciej uzyskać odpowiedź z uwagi na fakt przebywania R O w areszcie.
Pytania prejudycjalne przedłożone Trybunałowi
24. W tych okolicznościach, postanowieniem z dnia 17 maja 2018 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 18 maja 2018 r., High Court (wysoki trybunał) zwrócił się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„Mając na uwadze:
a) złożenie przez Zjednoczone Królestwo notyfikacji na podstawie art. 50 TUE;
b) niepewność co do kształtu umów, które zostaną zawarte między Unią Europejską a Zjednoczonym Królestwem w celu uregulowania ich stosunków po wyjściu Zjednoczonego Królestwa [z Unii]; oraz
c) wynikającą z tego niepewność co do zakresu, w jakim ścigany będzie mógł w praktyce korzystać z praw wynikających z traktatów, karty lub odpowiednich przepisów niższej rangi, gdyby został przekazany Zjednoczonemu Królestwu i przebywał w zakładzie karnym po wyjściu Zjednoczonego Królestwa [z Unii];
1) Czy prawo Unii wymaga, aby wykonujące nakaz państwo członkowskie odmówiło przekazania Zjednoczonemu Królestwu osoby, wobec której wydano europejski nakaz aresztowania, której przekazanie byłoby w innym przypadku wymagane zgodnie z prawem krajowym tego państwa członkowskiego,
(i) w każdym wypadku?
(ii) w niektórych wypadkach, uwzględniając szczególne okoliczności danej sprawy?
(iii) w żadnym wypadku?
2) W przypadku udzielenia na pytanie pierwsze odpowiedzi wskazanej w pkt (ii) – jakie są kryteria lub przesłanki, które sąd wykonującego nakaz państwa członkowskiego musi ocenić w celu ustalenia, czy przekazanie jest zakazane?
3) Czy w kontekście pytania drugiego sąd wykonującego nakaz państwa członkowskiego ma obowiązek zawiesić postępowanie w sprawie wykonania europejskiego nakazu aresztowania w oczekiwaniu na większą jasność co do przepisów, które będą obowiązywać po wystąpieniu z Unii danego państwa członkowskiego, które wydało nakaz
(i) w każdym wypadku?
(ii) w niektórych wypadkach, uwzględniając szczególne okoliczności danej sprawy?
(iii) w żadnym wypadku?
4) W przypadku gdy na pytanie trzecie należy udzielić odpowiedzi wskazanej w pkt (ii) – jakie są kryteria lub przesłanki, które sąd wykonującego nakaz państwa członkowskiego musi ocenić w celu ustalenia, czy konieczne jest zawieszenie postępowania w sprawie wykonania europejskiego nakazu aresztowania?”.
W przedmiocie trybu pilnego
25. Tym samym postanowieniem z dnia 17 maja 2018 r. sąd odsyłający wnosi o rozpoznanie niniejszej sprawy przez Trybunał Sprawiedliwości w pilnym trybie prejudycjalnym przewidzianym w art. 107 regulaminu postępowania przed Trybunałem.
26. Sąd odsyłający podkreśla, że niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy kwestii z dziedziny objętej tytułem V w trzeciej części traktatu FUE, tj. współpracy wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych (rozdział 4), że wobec R O zastosowano tymczasowe aresztowanie wyłącznie na podstawie ENA wydanych przez Zjednoczone Królestwo, oraz że orzeczenie Trybunału jest konieczne, aby High Court (wysoki trybunał) mógł wydać ostateczny wyrok w tej sprawie.
27. Jako uzasadnienie dla trybu pilnego wskazano, że skorzystanie ze zwykłego lub nawet przyspieszonego trybu prejudycjalnego zdecydowanie wydłużyłoby okres, w którym R O –korzystający z domniemania niewinności w odniesieniu do ENA wydanych w celu przeprowadzenia postępowania karnego – będzie przebywać w areszcie.
28. Sąd odsyłający podkreśla również, że w ośmiu innych sprawach mamy do czynienia z osobami przebywającymi w areszcie w Irlandii wyłącznie na podstawie ENA wydanych przez Zjednoczone Królestwo, a kwestia brexitu została wskazana jako podstawa do tego, aby sąd nie wydawał postanowienia o przekazaniu osoby. High Court (wysoki trybunał) zauważa również, że w areszcie przebywają inne osoby odbywające kary pozbawienia wolności wymierzone przez sądy krajowe, które to kary wkrótce dobiegną końca, a wówczas osoby te będą przebywać w areszcie do czasu przekazania ich Zjednoczonemu Królestwu, przy czym postępowania w ich sprawach będą musiały zostać odroczone do czasu rozstrzygnięcia kwestii brexitu. Na kwestię brexitu powołał się również szereg osób zatrzymanych na podstawie ENA wydanych przez Zjednoczone Królestwo, lecz zwolnionych za poręczeniem majątkowym w oczekiwaniu na rozstrzygnięcie kwestii ich przekazania. Wreszcie znaczna liczba ENA otrzymanych przez Irlandię od Zjednoczonego Królestwa nadal oczekuje na wykonanie, a zatem zatrzymanie osób, wobec których wydano nakazy, jest wysoce prawdopodobne.
29. W dniu 11 czerwca 2018 r., na wniosek sędziego sprawozdawcy i po wysłuchaniu rzecznika generalnego, pierwsza izba Trybunału postanowiła uwzględnić wniosek sądu odsyłającego o zastosowanie trybu pilnego wobec odesłania prejudycjalnego. Strony postępowania głównego, jak również Zjednoczone Królestwo i Komisja Europejska przedstawiły swoje uwagi na piśmie. Te same strony, a także Rumunia, wzięły udział w rozprawie w dniu 12 lipca 2018 r.
Ocena
30. Pytanie skierowane do Trybunału dotyczy zasadniczo ustalenia, czy w sytuacji, w której państwo członkowskie, 1) zgodnie z art. 50 ust. 2 TUE notyfikowało Radzie Europejskiej zamiar wystąpienia z Unii i 2) zgodnie z odpowiednimi przepisami decyzji ramowej, wydało ENA w celu przekazania przez inne państwo członkowskie osoby, której dotyczy wniosek, ocena prawna, która ma zostać dokonana przez to inne państwo członkowskie przy wykonywaniu ENA, ulega zmianie, a jeśli tak, to w jakim zakresie, z uwagi na wspomnianą wyżej notyfikację o zamiarze wystąpienia z Unii.
31. Do Trybunału będzie zatem należało ustalenie, czy system ENA będzie nadal obowiązywał tak długo, jak Zjednoczone Królestwo będzie występować w charakterze wydającego nakaz państwa członkowskiego, nawet jeżeli prawa, które dana osoba wywodzi z decyzji ramowej, nie będą już prawdopodobnie chronione w ten sam sposób po dniu 29 marca 2019 r., w szczególności jeżeli mechanizm odesłania prejudycjalnego nie będzie już dostępny dla sądów tego państwa.
W przedmiocie dopuszczalności
32. Na wstępie należy podkreślić, że przedmiotem sporu nie jest kwestia dopuszczalności niniejszej sprawy.
33. Właściwość Trybunału do orzekania w trybie prejudycjalnym na mocy art. 267 TFUE odnosi się do wykładni traktatów oraz ważności i wykładni aktów instytucji.
34. Same pytania odnoszą się do art. 50 TUE. Połączenie jasnych wyjaśnień z zarysem kwestii prawnych, w obliczu których staje sąd odsyłający(8), jest wystarczające dla stwierdzenia dopuszczalności sprawy. W szczególności sprawa będąca przedmiotem postępowania nie ma charakteru hipotetycznego w rozumieniu stosownego orzecznictwa Trybunału(9), ponieważ art. 50 TUE wywołuje już skutki prawne.
35. Ponadto, jeżeli sytuacja nie ulegnie zmianie, co zostanie bardziej szczegółowo omówione poniżej, z art. 50 ust. 3 wynika, że prawo Unii przestanie mieć z dniem 29 marca 2019 r. zastosowanie w odniesieniu do Zjednoczonego Królestwa. Data ta przypada w przewidywalnej przyszłości, a w każdym razie w momencie, w którym przepisy decyzji ramowej dotyczące okresu po przekazaniu osoby nadal wywołują skutki prawne.
36. Dlatego też, chociaż wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, taki jak w niniejszej sprawie, nie ma charakteru hipotetycznego, nie oznacza to jednak, że nie możemy opierać się na założeniach, nawet jeśli zgodnie z tymi założeniami sytuacja, pod względem prawnym, nie ulegnie zmianie.
37. Sąd odsyłający zwraca się do Trybunału o udzielenie odpowiedzi, którą uważa za niezbędną(10) do ustalenia, czy powinien on wykonać nakaz aresztowania. Odpowiedzi tej należy udzielić.
Co do istoty sprawy
38. Ocena sprawy co do istoty będzie miała następującą strukturę: w pierwszej kolejności przypomnę standardową procedurę przekazywania osób między dwoma państwami członkowskimi na mocy decyzji ramowej. Następnie przejdę do możliwego wpływu art. 50 TUE na procedurę przekazywania osób, w przypadku gdy organ wydający nakaz znajduje się w Zjednoczonym Królestwie. Następnie zajmę się konkretnymi kwestiami podniesionymi przez R O w kontekście procedury przekazywania osób, zanim odniosę się na koniec do kwestii właściwości Trybunału Sprawiedliwości.
Standardowa procedura przekazania między dwoma państwami członkowskimi
39. Jak konsekwentnie podkreśla Trybunał, celem decyzji ramowej jest zastąpienie systemu wielostronnej ekstradycji między państwami członkowskimi systemem przekazywania między organami sądowymi – w oparciu o zasadę wzajemnego uznawania – osób skazanych bądź podejrzanych, w celach wykonania wyroku lub wszczęcia postępowania prowadzącego do wydania wyroku(11). Ostatnio Trybunał uściślił, że system wielostronnej ekstradycji „opierał się na Europejskiej konwencji o ekstradycji[(12)] z dnia 13 grudnia 1957 r.”(13).
40. Podstawowe cechy decyzji ramowej, jeśli chodzi o podstawy do odmowy wykonania ENA, są już dobrze znane Trybunałowi(14): w art. 1 ust. 2 decyzji ramowej określono zasadę, zgodnie z którą od państw członkowskich wymaga się wykonania każdego ENA w oparciu o zasadę wzajemnego uznawania i zgodnie z przepisami tej decyzji ramowej. Wykonujące nakaz organy sądowe mogą więc odmówić wykonania takiego nakazu wyłącznie w enumeratywnie wyliczonych wypadkach odmowy wykonania, przewidzianych w tej decyzji ramowej(15), a wykonanie ENA można uzależnić wyłącznie od jednego z warunków wyczerpująco określonych we wspomnianej decyzji ramowej(16). W konsekwencji wykonanie ENA stanowi zasadę, zaś odmowa wydania, przewidziana jako wyjątek, powinna być interpretowana ściśle(17).
41. Artykuł 3 decyzji ramowej zawiera podstawy obowiązkowej odmowy wykonania ENA, natomiast art. 4 i 4a tej decyzji określają podstawy fakultatywnej odmowy wykonania ENA(18). Ponadto wykonanie ENA może podlegać tylko(19) jednemu z warunków określonych w art. 5 decyzji ramowej(20).
42. Decyzja ramowa opiera się na zasadzie wzajemnego uznawania, która jest pojęciem pierwotnie wprowadzonym w kontekście swobód rynku wewnętrznego(21), która z kolei stanowiąc „kamień węgielny” współpracy sądowej, opiera się na wzajemnym zaufaniu(22) między państwami członkowskimi z myślą o realizacji celu wyznaczonego Unii, jakim jest ustanowienie przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości(23). Zasada ta zasadniczo wymaga, w szczególności w odniesieniu do przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, aby państwa członkowskie uznały, że wszystkie pozostałe państwa członkowskie przestrzegają prawa Unii, a w szczególności praw podstawowych uznanych przez to prawo(24). Można śmiało powiedzieć, że wzajemne uznawanie stanowi prawdopodobnie najbardziej wyraźny wkład Unii we współpracę sądową między organami państw członkowskich UE oraz że sztandarowym instrumentem w tej dziedzinie jest decyzja ramowa(25). Biorąc pod uwagę, że wzajemne zaufanie nie jest równoznaczne ze ślepym zaufaniem(26), Trybunał uznał, że ograniczenia zasady wzajemnego zaufania, a w konsekwencji wzajemnego uznawania, mogą zostać wprowadzone w wyjątkowych okolicznościach(27).
43. W szczególności w odniesieniu do decyzji ramowej, jak wynika z przełomowego orzeczenia w sprawach Aranyosi i Căldăraru(28), takie ograniczenia mogą mieć zastosowanie, w przypadku gdy istnieje realne ryzyko nieludzkiego i poniżającego traktowania w rozumieniu art. 4 karty(29) ze względu na warunki pozbawienia wolności panujące w wydającym nakaz państwie członkowskim. W tym celu wykonujący nakaz organ sądowy powinien na wstępie oprzeć się na obiektywnych, wiarygodnych, dokładnych i należycie zaktualizowanych danych o warunkach pozbawienia wolności panujących w wydającym nakaz państwie członkowskim, które dowodzą istnienia nieprawidłowości, czy to systemowych lub ogólnych, czy dotyczących niektórych grup osób, czy też niektórych ośrodków penitencjarnych(30). W dalszej kolejności, po stwierdzeniu istnienia takiego niebezpieczeństwa konieczne jest jeszcze następnie, by wykonujący nakaz organ sądowy dokonał oceny w sposób konkretny i dokładny, czy istnieją poważne i sprawdzone podstawy, aby uznać, że zainteresowana osoba będzie narażona na to niebezpieczeństwo ze względu na warunki jej pozbawienia wolności rozważane w wydającym nakaz państwie członkowskim(31).
44. Przechodząc teraz do niniejszej sprawy, z postanowienia odsyłającego wynika, że nie ma tu zastosowania żadna z obowiązkowych lub fakultatywnych podstaw odmowy wykonania ENA. Ponadto w odniesieniu do warunków pozbawienia wolności wydaje się, że sąd odsyłający starannie przeprowadził dwuetapową analizę, o której mowa w poprzednim punkcie niniejszej opinii, i doszedł do wniosku, że – z wyjątkiem konsekwencji brexitu – nie wystąpiła odrębna kwestia w odniesieniu do art. 4 karty(32).
45. Powyższe znajduje ponadto bezpośrednie odzwierciedlenie w sposobie, w jaki sąd odsyłający sformułował swoje pytanie pierwsze, stwierdzając, że w innym przypadku przekazanie osoby, której dotyczy wniosek, byłoby wymagane. Gdyby nie notyfikacja o zamiarze wystąpieniu z Unii, sąd odsyłający orzekłby, że Irlandia musi przystąpić do wykonania ENA w odniesieniu do R O.
Skutki art. 50 TUE
46. W dalszej kolejności należy rozważyć, czy notyfikacja Radzie Europejskiej przez Zjednoczone Królestwo, zgodnie z art. 50 TUE, zamiaru wystąpienia z Unii, ma jakiekolwiek znaczenie dla powyższego w tym sensie, że ocena prawna przeprowadzana przez wykonujący nakaz organ sądowy powinna zostać w jakikolwiek sposób zmieniona na podstawie tej notyfikacji.
– Artykuł 50 TUE
47. W art. 50 TUE, który jest uzupełnieniem art. 53 TUE, zgodnie z którym traktat zawiera się na czas nieokreślony, wyjaśniono, że państwo członkowskie może podjąć decyzję o wystąpieniu z Unii(33), i przypomniano, że Unia opiera się na dobrowolnym uczestnictwie(34). Artykuł 50 ust. 2 TUE ustanawia w tym celu procedurę: po pierwsze, dane państwo członkowskie musi notyfikować Radzie Europejskiej swój zamiar wystąpienia z Unii. Następnie, w świetle wytycznych Rady Europejskiej, Unia prowadzi negocjacje i zawiera z tym państwem umowę określającą warunki jego wystąpienia, uwzględniając ramy jego przyszłych stosunków z Unią(35). Umowa ta jest następnie zawierana w imieniu Unii przez Radę Unii Europejskiej, stanowiącą większością kwalifikowaną po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego.
48. W art. 50 ust. 3 TUE wskazano, że traktaty (tj. prawo Unii w ujęciu całościowym) przestają mieć zastosowanie do tego państwa od dnia wejścia w życie umowy o wystąpieniu lub, w przypadku jej braku, dwa lata po notyfikacji, o której mowa w art. 50 ust. 2 TUE, chyba że Rada Europejska w porozumieniu z danym państwem członkowskim podejmie jednomyślnie decyzję o przedłużeniu tego okresu.
49. Wobec braku umowy o wystąpieniu(36) i szczegółowych przepisów dotyczących procedury przekazywania osób lub ekstradycji między Unią a Zjednoczonym Królestwem, zostaje nam dwuletni okres po notyfikacji, co oznacza, że w obecnej sytuacji w dniu 29 marca 2019 r. Zjednoczone Królestwo wystąpi z Unii Europejskiej. Jest to założenie, które musimy przyjąć, ponieważ takie jest stanowisko domyślne. Wszystkie pozostałe scenariusze mogą być zapisane w gwiazdach. I nie wygląda na to, że owe gwiazdy to te widniejące na fladze europejskiej.
– Wykluczenie sposobu postępowania zakładającego podejście abstrakcyjne
50. R O twierdzi, że notyfikacja Zjednoczonego Królestwa o zamiarze wystąpienia z Unii z dnia 29 marca 2017 r. sama w sobie stanowi wyjątkową okoliczność, która pociąga za sobą niewykonanie przedmiotowych ENA(37). Jego zdaniem notyfikacja o zamiarze wystąpienia z Unii doprowadziła do „podważenia”(38) zasady wzajemnego zaufania. R O twierdzi, że sytuacja ta rodzi skutki tego rodzaju, że ENA wydane przez Zjednoczone Królestwo nie są już wykonalne.
51. Nie przychylam się do takiej argumentacji, która powoduje, że wykładnia skutków prawnych notyfikacji o zamiarze wystąpienia z Unii wykracza poza granice jakiejkolwiek możliwej wykładni prawnej.
52. Wystąpienie z Unii, choć być może nie jest to najłatwiejsza do zaakceptowania opcja dla żadnej z zainteresowanych stron(39), stanowi możliwość wyraźnie przewidzianą w art. 50 TUE. O ile w kontekście historii i celów traktatów(40), które opierają się na wspólnych wartościach(41), art. 50 TUE bez wątpienia stanowi wyjątek, faktem jest, że artykuł ten istnieje i że państwo członkowskie może się do niego odwołać.
53. Gdyby sama notyfikacja o zamiarze wystąpienia z Unii została zakwalifikowana jako wyjątkowa okoliczność, która podważyłaby wzajemne zaufanie, przesądzałoby to o motywach wystąpienia państwa członkowskiego z Unii i pozbawiałoby to postanowienie użytecznego charakteru.
54. Ponadto arbitralne wydaje się uznanie w sposób kategoryczny, że sytuacja w rozpatrywanej sprawie powinna być traktowana inaczej niż przypadek ENA wydanego tuż przed datą notyfikacji o zamiarze wystąpienia z Unii(42).
55. Podejście zaproponowane przez R O prowadziłoby w końcowym rozrachunku do ogólnego jednostronnego(43) zawieszenia przepisów decyzji ramowej z dniem notyfikacji o zamiarze wystąpienia z Unii. Byłoby to sprzeczne z zasadą leżącą u podstaw decyzji ramowej, opisaną w motywie 10 tej decyzji, zgodnie z którą stosowanie mechanizmu ENA można zawiesić jedynie w przypadku poważnego i trwałego naruszenia przez jedno z państw członkowskich zasad określonych w art. 6 ust. 1 TUE, stwierdzonego przez Radę na podstawie art. 7 ust. 1 TUE ze skutkami określonymi w jego art. 7 ust. 2(44). Nie byłoby to również zgodne z ogólną zasadą prawa Unii, zgodnie z którą państwa członkowskie nie mogą zawieszać stosowania przepisów prawa Unii.
56. Samo dokonanie notyfikacji o zamiarze wystąpienia z Unii nie stanowi zatem wyjątkowej okoliczności prowadzącej do niewykonania ENA.
Szczególne kwestie po przekazaniu
57. High Court (wysoki trybunał) odniósł się do czterech kwestii prawa Unii podniesionych przez R O, które teoretycznie(45) pojawiają się po przekazaniu, a co najważniejsze, po dniu 29 marca 2019 r. Są to: po pierwsze, czy może on być uprawniony do zaliczenia okresu rzeczywistego pozbawienia wolności na poczet kary zgodnie z art. 26 decyzji ramowej; po drugie, zgodność z zasadą szczególności, przewidzianą w art. 27 decyzji ramowej; po trzecie, zakaz dalszego przekazania go przez Zjednoczone Królestwo do państwa trzeciego(46) i po czwarte, poszanowanie jego praw podstawowych określonych w karcie. Ogólnie rzecz ujmując, R O dodaje, że chociaż nie ulega wątpliwości, że mógłby on zwrócić się do sądów Zjednoczonego Królestwa o wydanie dowolnego stosownego orzeczenia w odniesieniu do tych czterech kwestii w przypadku ich pojawienia się, zostałby on jednak pozbawiony możliwości ostatecznego rozstrzygnięcia tych zagadnień z zakresu prawa Unii przez Trybunał Sprawiedliwości.
58. Irlandzki minister, rząd Zjednoczonego Królestwa i Komisja nie widzą natomiast żadnych przeszkód dla wykonania ENA. Podobnego zdania jest rząd rumuński.
– Brexit oznacza brexit(47)
59. Po wystąpieniu przez dane państwo członkowskie z Unii i w przypadku braku jakichkolwiek przepisów w tym zakresie decyzja ramowa przestaje mieć zastosowanie do tego państwa członkowskiego(48). Naturalną konsekwencją jest to, że ani państwo to nie jest związane wynikającymi z niej zobowiązaniami, ani nie może korzystać ono z zapisanych w niej praw. Inną naturalną konsekwencją jest to, że osoby fizyczne nie mogą już powoływać się na prawa przyznane im w decyzji ramowej w stosunku do państwa członkowskiego, do którego decyzja ramowa nie ma już zastosowania(49).
60. Jest to zjawisko ogólne, nieodłącznie związane z wystąpieniem przez państwo członkowskie z organizacji, konwencji lub jakiejkolwiek innej formy współpracy. Członkostwo w danej organizacji powoduje przyjęcie na siebie praw i obowiązków, które są z nim związane, a jego utrata – rezygnację z tych praw i obowiązków. Ponieważ członkostwo w Unii jest zasadniczo przewidziane na czas nieokreślony(50), czas trwania praw (i obowiązków) wynikających z prawa Unii jest zasadniczo taki sam jak czas trwania członkostwa w Unii. Tak więc na przykład osoby fizyczne i prawne nie mogą już powoływać się na podstawowe swobody rynku wewnętrznego względem danego byłego państwa członkowskiego. Nie mogą one już prowadzić działalności handlowej, pracować ani podróżować jak poprzednio. Taka idea najprawdopodobniej przyświeca państwu członkowskiemu opuszczającemu organizację, jaką jest Unia Europejska: przestaje ono być związane zobowiązaniami. Drugą stroną medalu jest nieuchronna i potencjalnie nieodwracalna utrata praw.
61. Decyzja ramowa nie stanowi żadnego wyjątku od tego ogólnego zjawiska(51).
– Brak naruszenia wzajemnego zaufania
62. I odwrotnie, dopóki dane państwo pozostaje członkiem Unii Europejskiej, prawo Unii znajduje zastosowanie. Jeśli chodzi o niniejszą sprawę, nie widzę powodu, dla którego przepisy decyzji ramowej, a w szczególności obowiązek przekazywania osób, nie miałyby mieć zastosowania.
63. W tym momencie chciałbym na wstępie podkreślić, że twierdzenia R O nie są poparte konkretnymi dowodami. Nie jest możliwe ustalenie, czy obawy mają charakter realny czy hipotetyczny. Dostrzega to sam sąd odsyłający.
64. Sytuacja prawna między Zjednoczonym Królestwem a Irlandią w zakresie przekazywania osób jest nadal regulowana decyzją ramową, która, jak zostało wystarczająco jasno stwierdzone powyżej i wielokrotnie podkreślane przez Trybunał, opiera się na wzajemnym zaufaniu(52). Sytuacja uległaby zmianie dopiero w przypadku podważenia tego wzajemnego zaufania.
65. Nic nie wskazuje na to, że okoliczności polityczne poprzedzające notyfikację o zamiarze wystąpienia z Unii, prowadzące do tej notyfikacji lub następujące po niej powodują, iż należy postępować niezgodnie z treścią decyzji ramowej i prawami podstawowymi zapisanymi w karcie(53). Jak słusznie argumentuje irlandzki minister, Zjednoczone Królestwo podjęło decyzję o wystąpieniu z Unii Europejskiej, a nie rezygnacji z praworządności czy ochrony praw podstawowych. Nie ma zatem podstaw, aby kwestionować stałe zaangażowanie Zjednoczonego Królestwa w propagowanie praw podstawowych(54).
66. Ponadto, jeżeli państwo przestało być członkiem Unii i nie jest już związane postanowieniami decyzji ramowej, nie oznacza to, że inne przepisy nie mają zastosowania. Przepisy Extradition Act 2003(55) (ustawy o ekstradycji z 2003 r.) będą nadal stosowane jako prawo (wyłącznie) krajowe(56). Ponadto Zjednoczone Królestwo jest na przykład stroną Konwencji Rady Europy o ekstradycji z 1957 r.(57), a ponadto jest związane EKPC. Konwencja o ekstradycji obejmuje zasadę szczególności(58), jak również postanowienie zakazujące co do zasady ponownego wydania państwu trzeciemu(59).
67. W tym kontekście nie należy zapominać, że w praktyce przepisy decyzji ramowej dotyczące sytuacji po przekazaniu osoby były rzadko przedmiotem wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym składanych przez sądy krajowe(60).
68. Należy ponadto podkreślić, że również w przypadku ekstradycji do państwa spoza Unii(61) Trybunał stosuje te same zasady co z wyroku Aranyosi i Căldăraru(62), dokonując wykładni postanowień traktatu dotyczących obywatelstwa i niedyskryminacji oraz postanowień karty(63).
69. Zastosowanie bardziej rygorystycznego sposobu postępowania w niniejszej sprawie nieuchronnie oznaczałoby, że R O korzystałby z silniejszej ochrony niż w przypadku jego ekstradycji do państwa spoza Unii. Nie byłoby to spójne.
70. Proponuję zatem zastosowanie następującego sposobu postępowania: w momencie wykonywania ENA organy sądowe wykonującego nakaz państwa członkowskiego mogą oczekiwać, że wydające nakaz państwo członkowskie, w odniesieniu do osoby rzeczywiście przekazywanej, będzie przestrzegać co do istoty treści decyzji ramowej, w tym w odniesieniu do sytuacji po przekazaniu osoby po wystąpieniu wydającego nakaz państwa członkowskiego z Unii Europejskiej. Domniemanie takie można przyjąć, jeżeli w stosunku do państwa członkowskiego, które opuściło Unię, nadal będą miały zastosowanie inne instrumenty międzynarodowe. Organy sądowe państwa członkowskiego mogą podjąć decyzję o niewykonaniu nakazu aresztowania jedynie w przypadku, gdy istnieją konkretne dowody na to, że jest inaczej.
71. Na organach sądowych wykonującego nakaz państwa członkowskiego spoczywa obowiązek przeprowadzenia wskazanej wyżej oceny. Z jasnych informacji przedstawionych przez sąd odsyłający w postanowieniu odsyłającym w odniesieniu do niniejszej sprawy wynika, że nie ma przesłanek uzasadniających niewykonanie przedmiotowego ENA.
W przedmiocie właściwości Trybunału
72. Wreszcie należy zająć się kwestią skutków braku właściwości Trybunału Sprawiedliwości w zakresie wykładni przepisów decyzji ramowej.
73. Kwestia ta jest stosunkowo prosta(64), ponieważ najlepiej rozpatrywać ją, patrząc nie w przyszłość, lecz w przeszłość.
74. Decyzję ramową przyjęto w dniu 13 czerwca 2002 r. na mocy odpowiednich postanowień traktatu UE(65), ostatnio zmienionego traktatem z Amsterdamu(66), tj. w ramach tzw. dawniej trzeciego filaru. Procedury w ramach tego filaru miały głównie charakter międzyrządowy. Zatem w porównaniu z Traktatem ustanawiającym Wspólnotę Europejską rola Komisji została znacznie zmniejszona, w Radzie przeważała zasada jednomyślności w głosowaniu, a właściwość Trybunału została ograniczona i dodatkowo, na mocy mającego wówczas zastosowanie art. 35 TUE, w odniesieniu do każdego państwa członkowskiego uzależniona od oświadczenia o jej uznaniu(67). Ani Zjednoczone Królestwo, ani, notabene, Irlandia, nie złożyły takiego oświadczenia(68).
75. Ergo, przed wejściem w życie traktatu z Lizbony, sprawa ta nie mogłaby trafić do Trybunału Sprawiedliwości(69). Zjednoczone Królestwo nie mogłoby również wystąpić z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. Jednak nawet w tej niezbyt odległej przeszłości mocnym fundamentem Unii była zasada praworządności, w tym dostępu do wymiaru sprawiedliwości.
76. Dopiero po wejściu w życie traktatu z Lizbony(70) – a dokładniej pięć lat po jego wejściu w życie – tj. prawa pierwotnego w jego obecnym kształcie(71), Trybunał uzyskał pełną właściwość w zakresie wykładni decyzji ramowej. Jak wiadomo, traktat ten zniósł strukturę trzech filarów i dokonał konstytucjonalizacji(72) przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, w tym sensie, że obecnie mają w tej dziedzinie zastosowanie podstawowe, ponadnarodowe zasady, takie jak zwykła procedura ustawodawcza(73) i pełna właściwość Trybunału(74).
77. Podsumowując, nie uważam, aby kwestia braku właściwości Trybunału po dniu 29 marca 2019 r. stanowiła przeszkodę w przekazaniu R O do Zjednoczonego Królestwa.
Uwagi końcowe
78. Z powyższej oceny wynika, że wykonanie wydanego przez Zjednoczone Królestwo na podstawie decyzji ramowej ENA powinno nastąpić w taki sam sposób, jak w przypadku, gdyby Zjednoczone Królestwo nie notyfikowało Radzie Europejskiej zamiaru wystąpienia z Unii zgodnie z art. 50 TUE. Niniejsza sprawa nie dotyczy zatem ewentualnej złożoności okresu przejściowego lub okresu wdrożenia z prostej przyczyny, że obecny stan prawny nie przewiduje (jeszcze) takiego okresu. Ergo, bogate doświadczenie Unii w stosowaniu okresów przejściowych, które w swoich wielu formach(75) nie są niczym nowym w prawie Unii(76), nie może być obecnie przywoływane(77).
79. Brexit stanowi terra incognita w kontekście prawa Unii(78). Niewiele wiadomo na temat rozwiązań, które mają zostać wprowadzone między Unią a Zjednoczonym Królestwem po dniu 29 marca 2019 r., ani w ogólnym zarysie, ani w szczegółach dotyczących systemu ENA(79). Jedna rzecz jest pewna – po wystąpieniu z Unii w pewnym momencie fala się zmniejszy. Prawo Unii będzie niejako spływać w dół rzek i wypływać ujściami(80).
80. Jeżeli jednak chodzi o niniejszą sprawę – tu wszystko zostaje po staremu.
81. Należy również dodać, że Cour de cassation (sąd kasacyjny, Francja), w postanowieniu z dnia 2 maja 2018 r., stwierdził brak przesłanek do zawieszenia postępowania w oczekiwaniu na odpowiedź Trybunału w sprawie (innego) wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w przedmiocie skutków brexitu w odniesieniu do decyzji ramowej(81).
82. Nie widzę zatem żadnego powodu, dla którego sąd odsyłający miałby w jakikolwiek sposób zmienić swoją ocenę prawną na podstawie samej tylko notyfikacji o zamiarze wystąpienia Zjednoczonego Królestwa z Unii z dnia 29 marca 2017 r.
Wnioski
83. W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał udzielił następującej odpowiedzi na pytania skierowane przez High Court (wysoki trybunał, Irlandia):
W sytuacji gdy państwo członkowskie: 1) zgodnie z art. 50 ust. 2 TUE notyfikowało Radzie Europejskiej swój zamiar wystąpienia z Unii Europejskiej oraz 2) zgodnie z odpowiednimi przepisami decyzji ramowej Rady 2002/584/WSiSW z dnia 13 czerwca 2002 r. w sprawie europejskiego nakazu aresztowania i procedury wydawania osób między państwami członkowskimi, zmienionej decyzją ramową Rady 2009/299/WSiSW z dnia 26 lutego 2009 r., wydało europejski nakaz aresztowania (ENA) w celu przekazania przez inne państwo członkowskie osoby, której dotyczy wniosek, ocena prawna, której mają dokonać organy sądowe tego innego państwa członkowskiego przy wykonywaniu ENA, nie ulega zmianie na skutek wspomnianej wyżej notyfikacji o zamiarze wystąpienia z Unii.