TRIBUNALENS DOM (åttonde avdelningen)
den 27 november 2018 (*)
”Institutionell rätt – Europaparlamentet – Beslut i vilket det förklaras att vissa utgifter för ett politiskt parti inte är stödberättigande för räkenskapsåret 2015 – Rätten till god förvaltning – Rättssäkerhet – Förordning (EG) nr 2004/2003 – Förbud mot indirekt finansiering av ett nationellt politiskt parti”
I mål T‑829/16,
Mouvement pour une Europe des nations et des libertés, Paris (Frankrike), företrätt av advokaten A. Varaut,
sökande,
mot
Europaparlamentet, företrätt av C. Burgos och S. Alves, båda i egenskap av ombud,
svarande,
angående en talan enligt artikel 263 FEUF om ogiltigförklaring av Europaparlamentets beslut av den 12 september 2016, i vilket det förklaras att vissa utgifter inte är stödberättigande för räkenskapsåret 2015,
meddelar
TRIBUNALEN (åttonde avdelningen)
sammansatt av ordföranden A. M. Collins (referent), samt domarna R. Barents och J. Passer,
justitiesekreterare: handläggaren M. Marescaux,
efter den skriftliga delen av förfarandet och förhandlingen den 26 juni 2018,
följande
Dom
Bakgrund till tvisten
1 Den 10 juni 2015 inledde sökanden, Mouvement pour une Europe des nations et des libertés, en kampanj avseende invandringen inom ramen för Schengenavtalet (nedan kallad kampanjen). På den franska versionen av en affisch för kampanjen återgavs sökandens logotyp och logotypen av en låga tillsammans med namnet Front national. På den nederländska versionen av samma affisch återgavs sökandens logotyp och logotypen för Vlaams Belang.
2 I den årliga revisionsrapporten från en oberoende revisionsbyrå om de europeiska politiska partiernas räkenskaper för år 2015, vilken antogs den 25 april 2016, angavs att revisionsbyrån inte hade kunnat få fram objektiv bevisning som var tillräcklig för att dra slutsatsen att kampanjkostnaderna var stödberättigande, vilket kan leda till en minskning av det stödbelopp som beviljas av Europaparlamentet.
3 På begäran av parlamentet ingav sökanden den 10 juni 2016 ett exemplar av de omtvistade affischerna till parlamentet.
4 Genom skrivelse av den 22 juli 2016 underrättade parlamentet sökanden om att eftersom det rörde sig om indirekt finansiering av två nationella politiska partier, fanns det risk för att kostnaderna i fråga inte var stödberättigande, eftersom partierna i fråga inte hade bidragit till finansieringen av kampanjen. Enligt parlamentet kan sådan finansiering strida mot artikel 7.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2004/2003 av den 4 november 2003 om regler för och finansiering av politiska partier på europeisk nivå (EUT L 297, 2003, s. 1). Parlamentet anmodade därför sökanden att inkomma med sina synpunkter på denna påstådda oegentlighet före den 22 augusti 2016.
5 Den 27 juli 2016 begärde sökanden vissa ytterligare uppgifter från parlamentet, bland annat avseende tidigare fall där denna typ av oegentlighet förekommit.
6 Den 10 augusti 2016 svarade parlamentet sökanden, och underrättade samtidigt sökanden om att fristen för att inkomma med synpunkter hade förlängts till den 2 september 2016.
7 Den 2 september 2016 inkom sökanden med sina synpunkter.
8 Den 5 september 2016 sände generalsekreteraren ett meddelande till parlamentets presidium och uppmanade det att anta ett slutligt beslut om avslutande av räkenskaperna för ett antal politiska partier på europeisk nivå, däribland sökanden, för räkenskapsåret 2015. I noten angavs att ledamöterna av parlamentets presidium på begäran kunde få tillgång till slutrapporterna och alla andra handlingar rörande avslutandet av räkenskaperna för räkenskapsåret.
9 Den 7 september 2016 överlämnade parlamentets avdelningar sökandens synpunkter till parlamentets talman och angav att synpunkterna inte påverkade parlamentets ståndpunkt.
10 Vid sitt sammanträde den 12 september 2016 granskade parlamentets presidium den slutrapport som sökanden ingett efter bokslutet för räkenskapsåret 2015. Presidiet förklarade att det belopp på 63 853 euro som var knutet till kampanjen inte var stödberättigande och fastställde det slutliga stödbeloppet som sökanden beviljades till 400 777,83 euro (nedan kallat det angripna beslutet).
11 Parlamentet delgav sökanden det angripna beslutet den 26 september 2016.
Förfarandet och parternas yrkanden
12 Sökanden har väckt förevarande talan genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 25 november 2016.
13 Genom särskild handling som inkom till tribunalens kansli den 7 februari 2017 framställde parlamentet en invändning om rättegångshinder enligt artikel 130.1 i tribunalens rättegångsregler.
14 Sökanden inkom med sina synpunkter över invändningen den 17 och den 27 mars 2017.
15 Genom beslut av den 2 maj 2017 beslutades att invändningen om rättegångshinder skulle prövas i samband med prövningen i sak.
16 Sökanden har yrkat att tribunalen ska
– ogilla invändningen om rättegångshinder,
– ogiltigförklara det angripna beslutet, och
– förplikta parlamentet att ersätta rättegångskostnaderna.
17 Parlamentet har yrkat att tribunalen ska
– avvisa talan,
– i andra hand, ogilla talan, och
– förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
18 På förslag av referenten beslutade tribunalen (åttonde avdelningen) att inleda den muntliga delen av förfarandet och anmodade, genom åtgärder för processledning som beslutades i enlighet med artikel 89 i rättegångsreglerna, parterna att före förhandlingen inkomma med vissa handlingar och svara på vissa skriftliga frågor, vilket de gjorde inom de angivna fristerna.
19 Parterna utvecklade sin talan och svarade på tribunalens frågor vid förhandlingen den 26 juni 2018.
Rättslig bedömning
Upptagande till prövning
20 Parlamentet har framställt en invändning om rättegångshinder som avser att artikel 263 FEUF och artikel 76 d i rättegångsreglerna har åsidosatts.
21 För det första har parlamentet kritiserat sökanden för att ha väckt talan mot parlamentets presidium, som inte är vare sig en unionsinstitution, ett unionsorgan eller en unionsbyrå i den mening som avses i artikel 263 FEUF. Tribunalen är därför inte behörig att pröva talan.
22 För det andra har parlamentet hävdat att ansökan inte uppfyller kraven i artikel 76 d i rättegångsreglerna, såsom denna har tolkats i rättspraxis, eftersom det i ansökan inte anges vilka grunder som åberopas och eftersom den inte innehåller en kortfattad framställning av dessa grunder, så att parlamentet kan förbereda sitt försvar. Parlamentet har särskilt påpekat att även om ansökan innehåller ett avsnitt med rubriken ”Åsidosättande av principen om god förvaltningssed”, som rör ett påstått åsidosättande av artikel 41 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan), innehåller den även ett avsnitt med rubriken ”[s]akfrågan”, som är det längsta avsnittet i ansökan men inte innehåller några grunder.
23 Sökanden har bestritt parlamentets invändningar.
24 Vad gäller den första av parlamentets invändningar erinrar tribunalen om att den är behörig att pröva en talan enligt artikel 263 FEUF endast när talan i fråga har väckts mot akter som antagits av Europeiska unionens institutioner, organ eller byråer.
25 Tribunalen påpekar för det första att förevarande talan avser det angripna beslutet, vilket antogs av det organ som är behörigt enligt parlamentets interna bestämmelser, det vill säga presidiet, den 12 september 2016 och delgavs sökanden den 26 september 2016. Härav följer att talan om ogiltigförklaring av detta beslut har väckts mot parlamentet, som är aktens upphovsman (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 5 september 2012, Farage/parlamentet och Buzek, T‑564/11, ej publicerat, EU:T:2012:403, punkt 18).
26 För det andra ska det påpekas att när parlamentet delgav sökanden det angripna beslutet, angav det uttryckligen att sökanden kunde väcka talan om ogiltigförklaring vid tribunalen mot ”det beslut som meddelats av parlamentets presidium”.
27 Tribunalen påpekar för det tredje att i överensstämmelse med rättspraxis angav sökanden i sina synpunkter på invändningen om rättegångshinder att talan ska anses ha väckts mot parlamentet, utan att insistera på att Europaparlamentets presidium skulle anges som svarande (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 16 oktober 2006, Aisne och Nature/kommissionen, T‑173/06, ej publicerat, EU:T:2006:320, punkterna 17 och 20).
28 Tribunalen påpekar för det fjärde att det i ansökan angavs att den avsåg det beslut som hade antagits den 12 september 2016 och delgivits sökanden den 26 september 2016, varför det inte råder någon tvekan om att sökanden avsåg att väcka talan mot parlamentet. Den angivelse som nämns i punkt 27 ovan måste nämligen anses utgöra ett klargörande, och inte en ändring eller rättelse, av ansökan avseende en sådan uppgift som avses i artikel 76 i rättegångsreglerna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 september 2004, Spanien och Finland/parlamentet och rådet, C‑184/02 och C‑223/02, EU:C:2004:497, punkt 17).
29 För det femte bekräftade sökanden vid förhandlingen att talan avser det angripna beslutet, som antogs den 12 september 2016, det vill säga en akt som antagits av parlamentet.
30 Dessa omständigheter innebär att det på ett otvetydigt sätt kan konstateras att talan har väckts mot parlamentet, i den mening som avses i artikel 263 FEUF.
31 Det ska slutligen påpekas att förevarande mål skiljer sig från dem som gav upphov till beslutet av den 18 september 2015, Petrov m.fl./parlamentet och parlamentets talman (T‑452/15, ej publicerat, EU:T:2015:709), och beslutet av den 4 februari 2016, Voigt/parlamentet (T‑618/15, ej publicerat, EU:T:2016:72), vilka parlamentet har hänvisat till och i vilka talan hade väckts mot parlamentets talman och mot parlamentet. I dessa båda mål avvisade tribunalen delvis talan i den mån som den hade väckts mot parlamentets talman, och prövade saken i den mån som talan även väckts mot parlamentet, och detta utan att, till skillnad från i förevarande fall, ha prövat mot vem talan egentligen hade väckts.
32 Mot bakgrund av det ovan anförda ska den första av parlamentets invändningar mot att talan tas upp till prövning ogillas.
33 Vad gäller den andra av de invändningar som parlamentet har framställt ska det erinras om att ansökan enligt artikel 76 d i rättegångsreglerna ska innehålla de grunder och argument som åberopas samt en kortfattad framställning av dessa grunder.
34 Enligt fast rättspraxis ska, oberoende av alla terminologiska frågor, dessa uppgifter vara så klara och precisa att svaranden kan förbereda sitt försvar och att tribunalen kan pröva talan, i förekommande fall utan att ha tillgång till andra uppgifter. I syfte att säkerställa rättssäkerheten och en god rättskipning kan en talan endast tas upp till prövning om de väsentliga, faktiska och rättsliga, omständigheter som talan grundas på, åtminstone kort men på ett konsekvent och begripligt sätt, framgår av innehållet i själva ansökan (se dom av den 6 oktober 2015, Corporación Empresarial de Materiales de Construcción/kommissionen, T‑250/12, EU:T:2015:749, punkt 101 och där angiven rättspraxis).
35 Som parlamentet självt har medgett innehåller ansökan i förevarande fall ett avsnitt med rubriken ”Åsidosättande av principen om god förvaltningssed”. I texten i det avsnittet hänvisas särskilt till artikel 41 i stadgan. Av punkterna 22–42 i ansökan framgår vidare att sökanden särskilt kritiserar parlamentet för att inte ha överlämnat sökandens synpunkter till sitt beslutsorgan, det vill säga presidiet, innan det angripna beslutet antogs. Detta är den första av de grunder som sökanden har anfört.
36 Vad gäller avsnittet med rubriken ”Sakfrågan”, är detta indelat i tre delavsnitt. Det första delavsnittet har rubriken ”Finansiering av ett nationellt politiskt parti: ett vagt begrepp som ger upphov till rättsosäkerhet”. Av punkterna 44–57 i ansökan, som hänför sig till detta delavsnitt, framgår att sökanden anser att det förbud mot indirekt finansiering av ett nationellt politiskt parti som fastställs i artikel 7 i förordning nr 2004/2003 strider mot rättssäkerhetsprincipen. Detta är således den andra av de grunder som sökanden har anfört.
37 Vid förhandlingen gjorde parlamentet i synnerhet gällande att det i ansökan inte uttryckligen åberopas att rättssäkerhetsprincipen har åsidosatts och att en grund som avser att nämnda princip har åsidosatts således ska avvisas. Tribunalen påpekar att ett åsidosättande av denna princip uttryckligen åberopas i rubriken till det delavsnitt som nämns i punkt 36 ovan och även åberopas i punkterna 43 och 52 i ansökan. Vidare har parlamentet bemött sökandens argument i punkterna 32–39 i sitt svaromål. De argument som anfördes vid förhandlingen ska således underkännas.
38 Slutligen innehåller avsnittet med rubriken ”Sakfrågan” i ansökan två delavsnitt med rubrikerna ”En fortsättning i medlemsstaterna av en kampanj på europeisk nivå” respektive ”En logotyp i lagligt format”. Av punkterna 58–81 i ansökan, vilka hänför sig till detta avsnitt, framgår även att sökanden i huvudsak har hävdat att parlamentet i det angripna beslutet gjorde en felaktig bedömning av utgiften i fråga genom att anse att den inte var stödberättigande i den mån det rörde sig om indirekt finansiering av ett nationellt politiskt parti i den mening som avses i artikel 7 i förordning nr 2004/2003. Detta är således den tredje av de grunder som sökanden har anfört.
39 Ansökan uppfyller således de minimikrav som fastställts i rättspraxis mot bakgrund av artikel 76 d i rättegångsreglerna. Det ska vidare konstateras att parlamentet har kunnat identifiera de grunder och argument som anförts av sökanden, så att det har kunnat bestrida dem i sina egna inlagor. Den andra invändningen mot att talan tas upp till prövning ska således ogillas.
40 Mot bakgrund av det ovan anförda ska parlamentets invändning om rättegångshinder ogillas.
Prövning i sak
41 Sökanden har åberopat tre grunder till stöd för sin talan om ogiltigförklaring av det angripna beslutet. Som första grund har sökanden gjort gällande att principen om god förvaltningssed har åsidosatts. Den andra grunden avser åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen. Sökanden har som tredje grund gjort gällande att artikel 7 i förordning nr 2004/2003 har åsidosatts.
Huruvida principen om god förvaltningssed har åsidosatts
42 Som första grund har sökanden åberopat ett åsidosättande av principen om god förvaltningssed, särskilt rätten att få sina angelägenheter behandlade opartiskt och rättvist och rätten att bli hörd, vilka garanteras i artikel 41 i stadgan. Sökanden har gjort gällande att beslutsorganet, det vill säga parlamentets presidium, inte granskade den omtvistade affischen och inte beaktade sökandens synpunkter, vilka inte hade överlämnats till parlamentets presidium, utan helt enkelt grundade sig på ett partiskt meddelande från generalsekreteraren. Sökanden borde ha getts möjlighet att åtminstone skriftligen försvara sig inför presidiet. Sökanden har vidare bestritt att arbetet vid parlamentets avdelningar kan anses vara rent förberedande, eftersom det är dessa som analyserar relevanta handlingar och lägger fram förslag för presidiet. Presidiet kunde endast besluta om det förslag som lagts fram för det, eftersom det inte hade kännedom om de relevanta handlingarna och sökandens argument.
43 Sökanden har tillagt att detta även utgör ett åsidosättande av artikel 16 i den europeiska kodexen för god förvaltningssed, vilken godkändes genom parlamentets resolution av den 6 september 2001 (EGT C 72 E, 2002, s. 331) (nedan kallad den europeiska kodexen för god förvaltningssed) och i vilken rätten att yttra sig och lämna synpunkter garanteras.
44 Sökanden anser slutligen att parlamentet har åsidosatt artikel 8 i beslutet av parlamentets presidium av den 29 mars 2004 om tillämpningsföreskrifter för förordning nr 2004/2003, i dess ändrade lydelse (EUT C 63, 2014, s. 1) (nedan kallat beslutet av parlamentets presidium av den 29 mars 2004), i vilket det anges att presidiet innan det fattar sitt beslut ska ge bidragsmottagaren möjlighet att ta ställning till de oegentligheter som konstaterats. Sökanden har i repliken angett att parlamentet i skrivelsen av den 22 juli 2016 uttryckligen hänvisade till denna bestämmelse.
45 Parlamentet har bestritt sökandens argument.
46 I artikel 41.1 i stadgan, under rubriken ”[r]ätt till god förvaltning”, anges att var och en har rätt att få sina angelägenheter behandlade opartiskt, rättvist och inom skälig tid av unionens institutioner och organ.
47 Enligt artikel 41.2 a i stadgan innebär rätten till god förvaltning bland annat att var och en har rätt att bli hörd innan en enskild åtgärd som skulle gå honom eller henne emot vidtas mot honom eller henne.
48 Enligt rättspraxis innebär principen om god förvaltningssed bland annat en skyldighet för den behöriga institutionen att omsorgsfullt och opartiskt pröva samtliga relevanta omständigheter i ett ärende (se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 juni 2017, Schniga/CPVO, C‑625/15 P, EU:C:2017:435, punkt 47).
49 Kravet på opartiskhet omfattar dels den subjektiva opartiskheten, det vill säga ingen av de av institutionens ledamöter som handhar ärendet får ge uttryck för partiskhet eller personliga förutfattade meningar, dels den objektiva opartiskheten, det vill säga att institutionen ska erbjuda tillräckliga garantier för att i detta avseende utesluta varje form av legitima tvivel (dom av den 11 juli 2013, Ziegler/kommissionen, C‑439/11 P, EU:C:2013:513, punkt 155). Av rättspraxis framgår att subjektiv opartiskhet presumeras till dess att motsatsen bevisats (se, analogt, dom av den 1 juli 2008, Chronopost och La Poste/UFEX m.fl., C‑341/06 P och C‑342/06 P, EU:C:2008:375, punkt 54, och dom av den 19 februari 2009, Gorostiaga Atxalandabaso/parlamentet, C‑308/07 P, EU:C:2009:103, punkt 46).
50 Av rättspraxis framgår även att iakttagandet av rätten till försvar utgör en allmän unionsrättslig princip som är tillämplig så snart myndigheterna avser att vidta en åtgärd gentemot en person som går denne emot. Personer till vilka ett beslut som påtagligt påverkar deras intressen riktas ska, med stöd av denna princip, ges möjlighet att på ett meningsfullt sätt framföra sina synpunkter med avseende på de uppgifter som myndigheten avser att lägga till grund för sitt beslut. De ska i detta avseende beredas en tillräcklig tidsfrist (dom av den 18 december 2008, Sopropé, C‑349/07, EU:C:2008:746, punkterna 36 och 37).
51 Det är mot bakgrund av dessa principer som den första grunden ska prövas.
52 Vad gäller invändningen att skyldigheten att opartiskt och rättvist pröva samtliga relevanta omständigheter i ärendet har åsidosatts ska det erinras om att parlamentet den 10 juni 2016 mottog ett exemplar av kampanjaffischerna. Dessutom anmodade parlamentet sökanden att före den 22 augusti 2016 inkomma med sina synpunkter på att de omtvistade kostnaderna inte var stödberättigande. Denna tidsfrist förlängdes därefter till den 2 september 2016. Den 5 september 2016 sände parlamentets generalsekreterare ett meddelande till parlamentets presidium och uppmanade presidiet att fastställa att de omtvistade kostnaderna inte var stödberättigande. I meddelandet angavs även att slutrapporten och alla övriga handlingar rörande avslutandet av räkenskaperna för räkenskapsåret 2015 var tillgängliga på begäran. Av ett e‑postmeddelande som parlamentets avdelningar skickade till talmannen den 7 september 2016 framgår vidare att sökandens synpunkter av den 2 september 2016 beaktades. Sökanden medgav själv detta vid förhandlingen, men hävdade att synpunkterna inte hade prövats av rätt organ.
53 Det ska preciseras att parlamentets avdelningar genom samma e‑postmeddelande av den 7 september 2016 överlämnade sökandens synpunkter till parlamentets talman, som är ledamot av presidiet enligt artikel 24 i parlamentets arbetsordning, i den lydelse som var i kraft vid den tidpunkten, och tillade att synpunkterna inte påverkade förslaget om att eventuellt förklara att de omtvistade kostnaderna inte var stödberättigande. Mot denna bakgrund antog parlamentets presidium det angripna beslutet den 12 september 2016.
54 Mot bakgrund av det ovan anförda konstaterar tribunalen att parlamentet hade tillgång till nödvändiga uppgifter för att fatta sitt beslut på ett rättvist och opartiskt sätt.
55 Det organ som var behörigt att anta det angripna beslutet, det vill säga parlamentets presidium, kan inte kritiseras för att det stödde sig på det förberedande arbete som hade utförts av institutionens avdelningar. Sökanden medgav under förhandlingen att parlamentet faktiskt kan stödja sig på det förberedande arbete som utförs av avdelningarna. Parlamentet kan inte heller kritiseras för att ha agerat på förslag av generalsekreteraren, vilket för övrigt föreskrivs i artikel 224 i parlamentets arbetsordning, i den lydelse som var i kraft vid tidpunkten i fråga. Det ska dessutom påpekas att presidiets ledamöter genom noten från generalsekreteraren av den 5 september 2016 informerades om att de på begäran kunde få tillgång till alla relevanta handlingar, inbegripet sökandens synpunkter.
56 Tribunalen underkänner även det argument som sökanden anförde vid förhandlingen, enligt vilket e‑postmeddelandet av den 7 september 2016 visar att det angripna beslutet de facto antogs av parlamentets avdelningar och inte av det behöriga organet, det vill säga parlamentets presidium. I detta e‑postmeddelande, som avdelningarna sände till parlamentets talman, bekräftas nämligen uttryckligen att sökandens synpunkter prövades av dessa avdelningar, att de inte påverkade det förslag som parlamentets generalsekreterare sände till presidiet och att de faktiskt överlämnades till talmannen, som är ledamot av presidiet.
57 Det ska tilläggas att sökanden inte har anfört några argument som kan ifrågasätta parlamentets objektiva eller subjektiva opartiskhet i den mening som avses i den rättspraxis som anges i punkt 49 ovan.
58 Invändningen avseende att artikel 41.1 i stadgan har åsidosatts ska följaktligen ogillas.
59 Vad gäller invändningen att rätten att yttra sig har åsidosatts ska det konstateras att sökanden, såsom framgår av punkt 52 ovan, gavs möjlighet att framföra sina synpunkter på att de omtvistade kostnaderna eventuellt inte var stödberättigande. Såsom framgår av punkt 55 ovan är det, tvärtemot vad sökanden har hävdat ingenting som hindrar att parlamentets presidium stöder sig på det förberedande arbete som har utförts av institutionens avdelningar eller att det agerar på förslag av institutionens generalsekreterare. Det ska slutligen ännu en gång erinras om att nämnda avdelningar skickade sökandens synpunkter till parlamentets talman och att presidiets ledamöter kunde få tillgång till dem på begäran.
60 Invändningen avseende att artikel 41.2 a i stadgan har åsidosatts ska följaktligen ogillas.
61 Vad gäller ett åsidosättande av artikel 16 i den europeiska kodexen för god förvaltningssed ska det påpekas att denna bestämmelse garanterar rätten att yttra sig och att inkomma med synpunkter. Oberoende av huruvida denna text är rättsligt bindande för parlamentet, som antog den genom resolution av den 6 september 2001, ska denna invändning således ogillas av de skäl som anges i punkt 59 ovan.
62 Vad slutligen gäller påståendet att beslutet av parlamentets presidium av den 29 mars 2004 har åsidosatts räcker det att, oberoende av huruvida det är artikel 7 eller artikel 8 som är tillämplig, konstatera att sökanden har gjort gällande att den rätt att yttra sig som anges i dessa bestämmelser har åsidosatts. Även denna invändning ska således ogillas av de skäl som anges i punkt 59 ovan.
63 Mot bakgrund av det ovan anförda kan talan således inte bifallas såvitt avser den första grunden.
Huruvida rättssäkerhetsprincipen har åsidosatts
64 Som andra grund har sökanden gjort gällande att det förbud mot indirekt finansiering av nationella politiska partier som fastställs i artikel 7 i förordning nr 2004/2003 strider mot rättssäkerhetsprincipen. Sökanden anser i synnerhet att samtliga kampanjer som genomförs med medel från ett politiskt parti på europeisk nivå indirekt kan stödja ett nationellt politiskt partis verksamhet. Sökanden har följaktligen kritiserat att det angripna beslutet grundar sig på detta vaga begrepp för att fastställa att de omtvistade kostnaderna inte vara stödberättigande.
65 Parlamentet har bestritt sökandens argument.
66 Tribunalen påpekar inledningsvis att även om sökanden inte formellt har framställt en invändning om rättsstridighet i enlighet med artikel 277 FEUF har sökanden hävdat att artikel 7 i förordning nr 2004/2003, som utgjorde grund för antagandet av det angripna beslutet, strider mot den allmänna principen om rättssäkerhet. Det ska härvidlag påpekas att unionsrätten inte innehåller något krav på att en invändning om rättsstridighet måste framställas formellt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 september 2016, Yanukovych/rådet, T‑346/14, EU:T:2016:497, punkt 56, och dom av den 15 september 2016, Yanukovych/rådet, T‑348/14, EU:T:2016:508, punkt 57). Enligt rättspraxis är det nämligen möjligt att anse att en underförstådd invändning om rättsstridighet har anförts i den mån det framgår relativt tydligt av ansökan att sökanden i själva verket har framfört en sådan anmärkning (dom av den 6 juni 1996, Baiwir/kommissionen, T‑262/94, EU:T:1996:75, punkt 37). I förevarande fall framgår det av en analys av punkt 44 och följande punkter i ansökan att sökanden underförstått har framställt en invändning om rättsstridighet. Av punkt 33 i svaromålet framgår vidare att parlamentet fullständigt har kunnat förstå räckvidden av den invändning som framställts av sökanden. Den andra grunden ska därför prövas i sak.
67 Enligt ordalydelsen i artikel 7 i förordning nr 2004/2003 får medel från politiska partier på europeisk nivå som härrör ur unionens allmänna budget eller någon annan källa inte utnyttjas för att direkt eller indirekt finansiera andra politiska partier, i synnerhet inte nationella politiska partier eller nationella kandidater.
68 Enligt rättspraxis kräver rättssäkerhetsprincipen, som utgör en allmän princip i unionsrätten, att rättsregler är klara, precisa och förutsebara när det gäller vilka rättsverkningar de har, så att berörda parter kan sätta sig in i situationer och rättsförhållanden som omfattas av unionens rättsordning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 februari 1996, Duff m.fl., C‑63/93, EU:C:1996:51, punkt 20, dom av den 7 juni 2007, Britannia Alloys & Chemicals/kommissionen, C‑76/06 P, EU:C:2007:326, punkt 79, och dom av den 18 november 2008, Förster, C‑158/07, EU:C:2008:630, punkt 67).
69 Tribunalen påpekar härvidlag att räckvidden av begreppet förutsebarhet i hög grad beror på innehållet i den författningstext som det är fråga om, vilket område den omfattar och hur många och vilka dess adressater är. Att lagen är förutsebar innebär inte att den berörda personen inte kan se sig nödsakad att anlita kvalificerade rådgivare för att bedöma, i rimlig grad under omständigheterna i fallet, vilka konsekvenser ett visst handlande kan få (dom av den 21 september 2017, Eurofast/kommissionen, T‑87/16, ej publicerad, EU:T:2017:641, punkt 98).
70 Som parlamentet har gjort gällande hindrar rättssäkerhetsprincipen inte heller att det i unionsrätten föreskrivs att den behöriga förvaltningen ska ha ett utrymme för skönsmässig bedömning eller används obestämda juridiska begrepp som nämnda förvaltning ska tolka och tillämpa i det enskilda fallet, utan att detta påverkar unionsdomstolens prövning (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 22 maj 2008, Evonik Degussa/kommissionen, C‑266/06 P, ej publicerad, EU:C:2008:295, punkt 45, och dom av den 8 juli 2008, AC‑Treuhand/kommissionen, T‑99/04, EU:T:2008:256, punkt 163).
71 Rättssäkerhetsprincipen kan vidare inte förstås så, att den innebär att en norm som använder ett obestämt juridiskt begrepp måste ange de olika konkreta situationer i vilka den kan vara tillämplig, eftersom samtliga situationer inte kan fastställas av lagstiftaren på förhand (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 juli 2017, Marco Tronchetti Provera m.fl., C‑206/16, EU:C:2017:572, punkt 42).
72 I förevarande fall konstaterar tribunalen att det förbud mot direkt eller indirekt finansiering av nationella politiska partier som fastställs i artikel 7 i förordning nr 2004/2003 är tydligt. Förbudet mot indirekt finansiering följer dessutom naturligt av förbudet mot direkt finansiering, eftersom detta förbud i annat fall enkelt skulle kunna kringgås. Vad gäller innehållet i förbudet mot indirekt finansiering konstaterar tribunalen att det rör sig om ett obestämt juridiskt begrepp och att bestämmelsen i fråga inte innehåller någon uttömmande definition av begreppet eller någon förteckning över ageranden som kan omfattas av förbudets tillämpningsområde. Som parlamentet har hävdat måste det emellertid anses att en uppmärksam aktör bör kunna förutse att det rör sig om indirekt finansiering när ett nationellt politiskt parti erhåller en ekonomisk fördel genom att undgå kostnader som det borde ha burit, även om det inte sker någon direkt överföring av medel. Med andra ord kan det inte godtas att ett uppmärksamt politiskt parti på europeisk nivå inte kan förutse att beviljandet av en fördel till ett nationellt politiskt parti utan att detta bär kostnaden utgör indirekt finansiering av detta partis verksamhet.
73 Mot bakgrund av det ovan anförda kan talan inte bifallas såvitt avser den andra grunden.
Huruvida artikel 7 i förordning nr 2004/2003 har åsidosatts
74 Som tredje grund har sökanden gjort gällande att bedömningen i det angripna beslutet – att kostnaderna för den omtvistade affischen utgjorde indirekt finansiering av nationella politiska partier i den mening som avses i artikel 7 i förordning nr 2004/2003 – är felaktig och detta främst av två skäl.
75 Sökanden anser för det första att den omtvistade affischen var en del av en kampanj på europeisk nivå som hade inletts vid parlamentets säte i Strasbourg (Frankrike) den 10 juni 2015 i syfte att göra unionsmedborgarna medvetna om Schengenavtalets negativa inverkan på migrationsströmmarna. Sökanden hade beslutat att inom ramen för kampanjen, som riktades till alla medlemsstater i unionen, lägga ut en rad affischer med unionsflaggan på sin webbplats och i sociala medier, medan specifika affischkampanjer skulle genomföras i Frankrike och Belgien, där migrationsströmmarna är särskilt kraftiga. Sökanden har betonat att Front national inte deltog i kampanjen i Frankrike och inte höll någon presskonferens om denna fråga. Vidare var det vid den aktuella tidpunkten ännu långt kvar till regionalvalen i Frankrike och dessa val handlade dessutom om frågor utan direkt samband med migrationsströmmarna.
76 Enligt sökanden skulle affischkampanjer, om parlamentets påstående godtogs, endast kunna genomföras avseende frågor som inte har något som helst samband med de politiska frågor som är viktiga för Front national, vilket är omöjligt, eftersom ett nationellt politiskt parti omfattar samtliga de frågor som kan beröra medborgarna. Sökanden har tillagt att frågan om migrationsströmmarna och Schengenfördraget är en europeisk fråga.
77 Sökanden har för det andra gjort gällande att de påstådda logotyperna för de nationella politiska partierna i fråga, det vill säga Front national och Vlaams Belang, var fem gånger mindre i storlek än sökandens logotyp. Denna situation skiljer sig således från den tidigare situation som parlamentet nämnde i sina skrivelser av den 22 juli och 10 augusti 2016, där logotyperna i fråga var av samma storlek. Sökanden har dessutom påpekat att det i punkt 6.7 i vägledningen om bidrag för administrationskostnader som parlamentet beviljar politiska partier på europeisk nivå och politiska stiftelser på europeisk nivå föreskrivs, avseende finansieringen av kampanjer i samband med val till parlamentet, att i publikationer får namnet och logotypen för det politiska partiet på europeisk nivå inte vara mindre synliga än namnet och logotypen för nationella partier eller kandidater, eftersom stödet i annat fall kan anses som indirekt ekonomiskt stöd.
78 Sökanden har hävdat att den påstådda logotypen för Front national på affischerna inte var avsedd att indirekt gynna detta nationella politiska parti, utan var avsedd att göra kampanjen förståelig för de franska medborgarna. Detsamma gällde den påstådda logotypen för Vlaams Belang på de affischer som var avsedda för Belgien.
79 I sina skriftliga inlagor har sökanden även gjort gällande att den logotyp som fanns med på de affischer som var avsedda för Frankrike inte var Front nationals logotyp, eftersom logotypen för detta parti utgörs av en låga i tre färger (blått, vitt och rött), medan den omtvistade logotypen endast hade två färger. Den sistnämnda logotypen tillhör Front nationals delegation vid sökanden och motsvarar inte logotypen för partiet som sådant. Sökanden har dessutom tillagt att parlamentet inte har lagt fram någon bevisning för att den franska allmänheten uppfattade affischen som om den härrörde från Front national. På affischen angavs dessutom att sökanden var ”ensam ansvarig för innehållet”.
80 Vid förhandlingen medgav sökanden dock att det var sannolikt att allmänheten skulle associera affischen med Front national på grund av den omtvistade logotypen, eftersom allmänheten troligen inte skulle kunna uppfatta skillnaden. Sökanden har emellertid hävdat att det egentligen är nödvändigt att allmänheten kan associera denna logotyp med ett nationellt politiskt parti, i förevarande fall Front national, för att den ska kunna identifiera meddelandets härkomst, på grund av okunnigheten om politiska partier på europeisk nivå.
81 Parlamentet har bestritt sökandens argument.
82 Tribunalen erinrar om att medel från politiska partier på europeisk nivå som härrör ur unionens allmänna budget eller någon annan källa enligt artikel 7 i förordning nr 2004/2003 inte får utnyttjas för att direkt eller indirekt finansiera andra politiska partier, i synnerhet inte nationella politiska partier eller nationella kandidater. Såsom anges i punkt 72 ovan kan det dessutom anses röra sig om indirekt finansiering när ett nationellt politiskt parti erhåller en ekonomisk fördel genom att undgå kostnader som det borde ha burit, även om det inte sker någon direkt överföring av medel.
83 Vid prövningen av den tredje grunden ska det därför avgöras huruvida det angripna beslutet innehåller en felaktig bedömning, i den del det däri konstateras att två nationella politiska partier, det vill säga Front national och Vlaams Belang, har erhållit en indirekt ekonomisk fördel till följd av genomförandet av kampanjen. Vid denna prövning är det lämpligt att beakta olika indicier som avser kampanjens innehåll och allmänhetens uppfattning samt geografiska och tidsmässiga indicier.
84 Vad för det första gäller kampanjens innehåll påpekar tribunalen att det inte är temat för kampanjen, det vill säga Schengenavtalets påstådda inverkan på migrationsströmmarna, som parlamentet betraktar som problematiskt. Av parlamentets skrivelse av den 22 juli 2016, meddelandet från parlamentets generalsekreterare till presidiet av den 5 september 2016 och parlamentets skrivelse av den 26 september 2016, genom vilken det angripna beslutet delgavs, framgår nämligen att den avgörande omständigheten som låg till grund för beslutet var att allmänheten kunde uppfatta att kampanjen åtminstone delvis härrörde från Front national och Vlaams Belang. Tvärtemot vad sökanden har hävdat innebär den tolkning som parlamentet har anfört inte att sökanden för att respektera artikel 7 i förordning nr 2004/2003 endast kan genomföra kampanjer avseende frågor som inte har något samband med politiska frågor som är viktiga för något nationellt politiskt parti.
85 Tribunalen påpekar för det andra att den centrala omständigheten enligt det angripna beslutet, såsom anges i punkt 84 ovan, är att allmänheten kunde uppfatta att kampanjen åtminstone delvis härrörde från Front national och Vlaams Belang, trots att dessa inte medfinansierat kampanjen i tillräcklig utsträckning. Tribunalen konstaterar att genomförandet av en kampanj som av allmänheten uppfattas som om den åtminstone har organiserats tillsammans med ett nationellt politiskt parti, trots att partiet inte bidragit tillräckligt till finansieringen av den, kan innebära en indirekt ekonomisk fördel för det nationella politiska partiet i fråga. I en sådan situation lyckas det nationella politiska partiet öka sin synlighet bland allmänheten och sprida ett budskap som det vill förmedla, trots att det inte har burit någon del av kostnaderna för genomförandet av kampanjen.
86 Även om sökanden i sina skriftliga inlagor har försökt argumentera för att logotypen på de affischer som var avsedda för Frankrike egentligen inte var Front nationals logotyp och att parlamentet inte har visat att den franska allmänheten uppfattade affischen som om den härrörde från Front national, konstaterar tribunalen att sökanden vid förhandlingen avstod från dessa argument och medgav att allmänheten troligen associerar affischen med Front national på grund av denna logotyp.
87 Tribunalen konstaterar dessutom att sökanden i sina skriftliga inlagor inte har anfört några argument för att ifrågasätta konstaterandet att logotypen på den nederländska versionen av affischen tillhörde Vlaams Belang. Som svar på tribunalens frågor vid förhandlingen medgav sökanden för övrigt att det faktiskt rörde sig om Vlaams Belangs logotyp.
88 Det gjordes följaktligen inte en felaktig bedömning i det angripna beslutet när slutsatsen drogs att allmänheten i förevarande fall uppfattar att kampanjen åtminstone delvis härrör från Front national och Vlaams Belang.
89 Tribunalen underkänner vidare det argument som sökanden anförde i punkt 68 i ansökan och som betonades vid förhandlingen, att logotyperna för Front national respektive Vlaams Belang var nödvändiga för att medborgarna skulle kunna identifiera upphovsmannen till kampanjen. Även om det är tillåtet att ett politiskt parti på europeisk nivå anordnar en kampanj tillsammans med ett nationellt politiskt parti, kvarstår dock att det då ankommer på det nationella politiska partiet att bidra tillräckligt till finansieringen av nämnda kampanj, i syfte att inte bryta mot det förbud mot indirekt finansiering som fastställs i artikel 7 i förordning nr 2004/2003. Tribunalen konstaterar att sökanden inte har hävdat att de nationella politiska partierna i fråga, det vill säga Front national och Vlaams Belang, har medfinansierat kampanjen på något sätt.
90 Tribunalen underkänner även sökandens argument avseende logotypernas storlek. Den omständigheten att sökandens logotyp på affischerna är större än logotyperna för Front national och Vlaams Belang, vilket inte kan förnekas, räcker inte för att utesluta att kampanjen åtminstone till en del associeras med de nationella politiska partierna i fråga. Tvärtemot vad sökanden har hävdat är det inte endast när logotyperna för det politiska partiet på europeisk nivå och det nationella politiska partiet i fråga är lika stora som det kan anses att det nationella politiska partiet erhåller en indirekt fördel. När logotypen för det nationella politiska partiet såsom i förevarande fall är mindre än den för det politiska partiet på europeisk nivå, är det inte orimligt att parlamentet drar slutsatsen att allmänheten kommer att uppfatta att kampanjen i fråga åtminstone delvis härrör från det nationella politiska partiet, i den mån logotypen för det nationella politiska partiet ändå är identifierbar.
91 Tribunalen underkänner också det argument som sökanden grundat på punkt 6.7 i vägledningen om bidrag för administrationskostnader som parlamentet beviljar politiska partier och politiska stiftelser på europeisk nivå. Som parlamentet har gjort gällande rör denna bestämmelse kampanjer för val till Europaparlamentet, i vilka de nationella politiska partierna nödvändigtvis måste delta, eftersom det är de och inte de politiska partierna på europeisk nivå som deltar i val till parlamentet. Kampanjen avsåg dock inte val till parlamentet. Detta argument kan därför inte godtas.
92 Vad slutligen gäller uppgiften nederst på affischen, där det anges att sökanden ”är ensam ansvarig för innehållet”, ska det påpekas att denna uppgift syns dåligt på grund av att bokstäverna är så små. Dessutom är denna uppgift oläslig åtminstone på den version av affischen som spreds via sociala medier på internet.
93 Mot bakgrund av det ovan anförda ska det påpekas att indiciet avseende allmänhetens uppfattning, med beaktande av att de nationella politiska partiernas logotyper fanns med på affischerna, bekräftar att dessa har kunnat erhålla en indirekt fördel till följd av kampanjen, vilken helt finansierades av sökanden.
94 Vad för det tredje gäller den geografiska faktorn gjorde parlamentet en riktig bedömning när det ansåg att det utgjorde ett relevant indicium att kampanjen särskilt riktades till två länder i unionen, det vill säga Frankrike och Belgien, vilket framgår bland annat av användningen av den franska och den flamländska flaggan och logotyperna för Front national och Vlaams Belang. Det ska tilläggas att även om sökanden har påstått att denna kampanj genomfördes på europeisk nivå, har det inte lagts fram minsta bevisning som stöder detta. Enbart den omständigheten att en version av affischen med unionens flagga publicerades på sökandens webbplats och på sökandens sidor på sociala medier är inte heller, även om det skulle bevisas, jämförbar med omfattningen av den affischkampanj som genomfördes i Frankrike och Belgien.
95 Vad gäller sökandens argument att kampanjen inleddes vid parlamentets säte i Strasbourg är det, med beaktande av de övriga indicierna, men också övervägandena avseende den geografiska faktorn i punkt 94 ovan, tillräckligt att påpeka att denna enda omständighet inte är tillräcklig för att visa att det inte var fråga om indirekt finansiering av nationella politiska partier.
96 Vad för det fjärde gäller den tidsmässiga faktorn underkänner tribunalen sökandens argument att det ännu var långt kvar till regionalvalen i Frankrike. Oberoende av huruvida den franska versionen av affischen faktiskt kunde användas av Front national, dess medlemmar eller dess sympatisörer under regionalvalen, är en period av fem månader mellan det att kampanjen inleddes och det att val hölls, i motsats till vad sökanden har gjort gällande, inte tillräcklig för att det ska vara osannolikt att kampanjen utnyttjades inför regionalvalen. Vidare ska det påpekas att den tidsmässiga faktorn i vart fall är ett av de indicier som kan beaktas, såsom framgår av punkt 83 ovan. Det rör sig emellertid inte om ett nödvändigt villkor eller ens det mest avgörande indiciet. Med beaktande av parlamentets skrivelse av den 22 juli 2016, meddelandet från parlamentets generalsekreterare till presidiet av den 5 september 2016 och parlamentets skrivelse av den 26 september 2016, genom vilken det angripna beslutet delgavs, ska det konstateras att den eventuella närheten i tiden till regionalvalen inte är en av de faktorer som parlamentet grundade sig på för att konstatera att det förelåg indirekt finansiering av nationella politiska partier. Detta kan inte kritiseras, eftersom en fördel med avseende på ett nationellt politiskt partis image och synlighet inte nödvändigtvis är begränsad till en viss valperiod.
97 Mot bakgrund av det ovan anförda kan talan inte bifallas såvitt avser den tredje grunden.
98 Talan ska således ogillas i sin helhet.
Rättegångskostnader
99 Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande rättegångsdeltagare förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Parlamentet har yrkat att sökanden ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom sökanden har tappat målet, ska parlamentets yrkande bifallas.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (åttonde avdelningen)
följande:
1) Talan ogillas.
2) Mouvement pour une Europe des nations et des libertés ska bära sina rättegångskostnader och ersätta Europaparlamentets rättegångskostnader.
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 27 november 2018.
Justitiesekreterare | | Ordförande |
E. Coulon