KOHTUJURISTI ETTEPANEK
MELCHIOR WATHELET
esitatud 14. aprillil 2016(1)
Kohtuasi C‑115/15
Secretary of State for the Home Department
versus
NA
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) (apellatsioonikohus (Inglismaa ja Wales) (tsiviilasjade koda), Ühendkuningriik))
Eelotsusetaotlus – ELTL artiklid 20 ja 21 – Direktiivi 2004/38 artikli 13 lõike 2 esimese lõigu punkt c – Abielulahutus – Teise Euroopa Liidu liikmesriigi kodakondsusega alaealisi lapsi hooldava kolmanda riigi kodaniku elamisõiguse säilitamine – Määruse nr 1612/68 artikli 12 esimene lõik
I. Sissejuhatus
1. Käesoleva kohtuasja keskmes on küsimus, kas kolmanda riigi kodanik, kes elas Euroopa Liidu kodaniku abikaasana temaga liikmesriigis, võib sellesse riiki elama jääda isegi siis, kui liidu kodanik on kõnealusest riigist alaliselt lahkunud ja abielulahutuse menetlus on algatatud pärast tema lahkumist.
2. Euroopa Kohus on juba saanud seda küsimust käsitleda kohtuasjas, milles tehti kohtuotsus Singh jt (C‑218/14, EU:C:2015:476). Erinevalt siiski sellest esimesest kohtuasjast on abikaasa lahkumine ja sellele järgnev abielulahutus seotud koduvägivallaga. Ehkki Euroopa Parlamendi 29. aprilli 2004. aasta direktiivi 2004/38/EÜ, mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil ning millega muudetakse määrust (EMÜ) nr 1612/68 ja tunnistatakse kehtetuks direktiivid 64/221/EMÜ, 68/360/EMÜ, 72/194/EMÜ, 73/148/EMÜ, 75/34/EMÜ, 75/35/EMÜ, 90/364/EMÜ, 90/365/EMÜ ja 93/96/EMÜ,(2) artikli 13 lõikes 2 on see olukord ette nähtud, ei ole Euroopa Kohtul olnud veel võimalust seda tõlgendada.
3. Liidu kodaniku ja kolmanda riigi kodaniku koosolelust pärineva kahe lapse kohalolek vastuvõtva riigi territooriumil võimaldab Euroopa Kohtul ka täpsustada kohtupraktikast – mis sai alguse kohtuotsusest Ruiz Zambrano (C‑34/09, EU:C:2011:124) – tuleneva „põhiliste õiguste kasutamise võimalusest ilmajäämise“ testi hindamiskriteeriume.
II. Õiguslik raamistik
A. ELT leping
4. ELTL artiklis 20 on kehtestatud liidu kodakondsus ning on ette nähtud, et liidu kodanik on iga isik, kellel on mõne liikmesriigi kodakondsus. Artikli 20 lõikes 2 on sätestatud, et liidu kodanikel on „õigus vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil“. ELTL artikli 20 lõike 2 teise lõigu kohaselt „kasutatakse [neid õigusi] vastavalt tingimustele ja piirangutele, mis on kindlaks määratud aluslepingutega ning nende rakendamiseks vastuvõetud meetmetega“.
5. ELTL artiklis 21 on siiski täpsustatud, et kuigi igal liidu kodanikul on õigus vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil, kasutatakse seda õigust, „kui aluslepingutega ja nende rakendamiseks võetud meetmetega kehtestatud piirangutest ja tingimustest ei tulene teisiti“.
B. Direktiiv 2004/38
6. Direktiivi 2004/38 põhjenduses 15 on ette nähtud, et „[p]ereliikmed peaksid olema liidu kodaniku surma, abielulahutuse, abielu kehtetuks tunnistamise või registreeritud kooselu lõpetamise korral õiguslikult kaitstud. Väärtustades pereelu ja inimväärikust ning et pakkuda teatavates olukordades kaitset kuritarvituste eest, tuleks võtta meetmeid tagamaks, et sellistel asjaoludel säilitavad pereliikmed, kes juba elavad vastuvõtva liikmesriigi territooriumil, oma elamisõiguse üksnes isiklikel alustel“.
7. Direktiivi 2004/38 artikli 7 sätetes on ette nähtud üle kolmekuuline elamisõigus:
„1 Kõikidel liidu kodanikel on õigus elada teise liikmesriigi territooriumil kauem kui kolm kuud, kui:
a) nad tegutsevad vastuvõtvas liikmesriigis töötajate või füüsilisest isikust ettevõtjatena või
b) neil on enda ja oma pere jaoks piisavalt vahendeid, et mitte koormata oma elamisperioodi ajal vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi ja neil on vastuvõtva liikmesriigi üldine ravikindlustus […]
[…]
2. Lõikes 1 ette nähtud elamisõigus laieneb ka pereliikmetele, kes ei ole liikmesriigi kodanikud, kuid kes on liidu kodanikuga vastuvõtvas liikmesriigis kaasas või ühinevad temaga, kui kõnealune liidu kodanik vastab lõike 1 punktides a, b või c nimetatud tingimustele.
[…]“
8. Vastavalt direktiivi 2004/38 artikli 13 lõikele 2:
„Ilma et see piiraks teise lõigu kohaldamist, ei kaota liidu kodaniku pereliikmed, kes ei ole liikmesriigi kodanikud, abielulahutuse, abielu kehtetuks tunnistamise või artikli 2 lõike 2 punktis b nimetatud registreeritud kooselu lõpetamise korral nii kaua kui vaja elamisõigust, kui:
a) enne abielulahutuse või abielu kehtetuks tunnistamise menetluse või artikli 2 lõike 2 punktis b nimetatud registreeritud kooselu lõpetamise algatamist on abielu või registreeritud kooselu kestnud vähemalt kolm aastat, sealhulgas üks aasta vastuvõtvas liikmesriigis, või
b) abikaasade või artikli 2 lõike 2 punktis b nimetatud partnerite kokkuleppe või kohtuotsuse kohaselt on abikaasal või partneril, kes ei ole liikmesriigi kodanik, liidu kodaniku laste hooldusõigus või
c) seda õigustavad eriti rasked asjaolud, näiteks koduvägivalla ohvriks langemine abielu või registreeritud kooselu ajal, või
d) abikaasade või artikli 2 lõike 2 punktis b nimetatud partnerite kokkuleppe või kohtuotsuse kohaselt on abikaasal või partneril, kes ei ole liikmesriigi kodanik, õigus alaealise lapsega suhelda, kui kohus on otsustanud, et suhtlemine peab toimuma vastuvõtvas liikmesriigis [ja nii kaua, kui seda peetakse vajalikuks].
Enne alalise elamisõiguse saamist on asjaomaste isikute elamisõiguse tingimuseks nõue, mille kohaselt nad peavad suutma tõendada, et nad on töötajad või füüsilisest isikust ettevõtjad või et neil on enda ja oma pere jaoks piisavalt vahendeid, et mitte koormata oma elamisperioodi ajal vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi, ja et neil on vastuvõtva liikmesriigi üldine ravikindlustus või et nad on nendele tingimustele vastava isiku pereliikmed, kusjuures pere on loodud vastuvõtvas liikmesriigis. „Piisavad vahendid“ on määratletud artikli 8 lõikes 4.
Need pereliikmed säilitavad oma elamisõiguse üksnes isiklikel alustel.“ [Täpsustatud tõlge]
9. Direktiivi 2004/38 artikli 16 lõige 1 näeb ette, et liidu kodanikud, kes on elanud vastuvõtvas liikmesriigis seaduslikult ja pidevalt viis järjestikust aastat, saavad seal alalise elamisõiguse. Kooskõlas sama artikli lõikega 2 „kohaldatakse [sätet] ka nende pereliikmete suhtes, kes ei ole liikmesriigi kodanikud, kuid on koos liidu kodanikuga elanud vastuvõtvas liikmesriigis seaduslikult ja pidevalt viis järjestikust aastat“.
C. Määrus (EMÜ) nr 1612/68
10. Nõukogu 15. oktoobri 1968. aasta määruse (EMÜ) nr 1612/68 töötajate liikumisvabaduse kohta ühenduse piires(3) artikli 12 esimeses lõigus on sätestatud, et „[t]eise liikmesriigi territooriumil töötava või töötanud liikmesriigi kodaniku lapsi, kes elavad selle riigi territooriumil, võetakse selle riigi üldhariduskooli, töö käigus toimuva väljaõppe kursustele ja kutseõppekursustele samadel tingimustel kui selle riigi kodanikke“.
III. Põhikohtuasja asjaolud
11. NA on Pakistani kodanik. NA abiellus KA‑ga Karāchis (Pakistan) septembris 2003. Pärast Saksamaale minekut ja seal elamist sai KA Saksamaa kodakondsuse.
12. Paar kolis Ühendkuningriiki märtsis 2004 ja NA‑le anti 7. novembril 2005 elamisluba, mis kehtis kuni 21. septembrini 2009.
13. Nende suhted halvenesid aga niivõrd, et NA‑le sai osaks mitu koduvägivalla juhtumit. Pärast NA ründamist (kui ta oli rohkem kui viiendat kuud rase) lahkus KA oktoobris 2006 nende ühisest kodust. Ühendkuningriigist lahkus ta lõplikult detsembris 2006, et sõita tagasi Pakistani.
14. Ühendkuningriigis tegutses KA töötaja või füüsilisest isikust ettevõtjana. KA esitas 5. detsembril 2006 Ühendkuningriigi ametiasutustele taotluse tühistada NA elamisluba seetõttu, et KA on asunud alaliselt elama Pakistani. KA palus elamisloa tühistamisest talle teatada.
15. KA väitis, et ta lahutas NA‑ga sõlmitud abielu talāq’i(4) menetluses, mis kuulutati välja Karāchis 13. märtsil 2007. NA taotlusel algatati abielulahutusmenetlus Ühendkuningriigis septembris 2008. Lõplik kohtuotsus lahutuse kohta tehti 4. augustil 2009 ja NA‑le anti paari mõlema lapse hooldusõigus.
16. MA on sündinud 14. novembril 2005 ja IA 3. veebruaril 2007. Mõlemad lapsed on Saksamaa kodanikud ning läksid Ühendkuningriigis kooli vastavalt jaanuarist 2009 ja septembrist 2010.
17. NA esitas taotluse alalise elamisloa saamiseks Ühendkuningriigis, kuid tema taotlus jäeti rahuldamata.
18. NA esitas kaebuse selle taotluse rahuldamata jätmise peale. Esimese astme kohus jättis kaebuse rahuldamata. Teise astme kohus, Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber) (kõrgem kohus (sisserände‑ ja varjupaigaküsimuste koda)) siiski muutis esimese astme kohtu otsust 22. veebruaril 2013.
19. Nimetatud kohus kinnitas kõigepealt, et NA ei saanud oma elamisõigust säilitada direktiivi 2004/38 artikli 13 lõike 2 alusel, sest abielulahutuse kuupäeval ei kasutanud KA enam aluslepingutest tulenevaid õigusi selles liikmesriigis.
20. Nimetatud kohus asus aga seejärel seisukohale, et NA‑l on elamisõigus esiteks ELTL artikli 20 alusel vastavalt kohtuotsusest Ruiz Zambrano (C‑34/09, EU:C:2011:124) tulenevatele põhimõtetele ja teiseks määruse nr 1612/68 artikli 12 alusel.
21. Kuna vaidlust ei ole lõpuks selles, et NA‑le elamisõiguse andmisest keeldumine Ühendkuningriigis kohustaks tema lapsi, MA‑d ja IA‑d sellest liikmesriigist lahkuma koos NA‑ga, sest ta on nende ainus hooldaja, rahuldas Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber) (kõrgem kohus (sisserände‑ ja varjupaigaküsimuste koda)) – olles seisukohal, et MA ja IA kavandatav väljasaatmine Ühendkuningriigist rikuks nende õigusi, mis tulenevad 4. novembril 1950 Roomas alla kirjutatud Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni (edaspidi „EIÕK“) artiklist 8 – NA poolt selle sätte alusel esitatud hagi.
22. NA esitas selle otsuse peale kaebuse seoses elamisõiguse andmisest keeldumisega direktiivi 2004/38 artikli 13 lõike 2 alusel. Ühendkuningriigi ametiasutused esitasid samuti apellatsioonkaebuse seoses NA elamisõigusega, mis põhines esiteks ELTL artiklil 20 ja teiseks määruse nr 1612/68 artiklil 12. Vaidlustatud ei ole aga üldse EIÕK artiklit 8 käsitlevat arutelu kohtuotsuses.
23. Selles kontekstis, milles on tehtud kaks kohtuotsust vastavalt 17. juulil 2014 ja 25. veebruaril 2015, otsustas Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) (apellatsioonikohus (Inglismaa ja Wales) (tsiviilasjade koda)) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule neli eelotsuse küsimust.
IV. Eelotsusetaotlus ja menetlus Euroopa Kohtus
24. Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) (apellatsioonikohus (Inglismaa ja Wales) (tsiviilasjade koda)) otsustas seega 25. veebruari 2015. aasta otsusega, mis saabus Euroopa Kohtusse 6. märtsil 2015, esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kas liidu kodaniku endine abikaasa, kes on kolmanda riigi kodanik, peab direktiivi 2004/38 artikli 13 lõike 2 alusel elamisõiguse säilitamiseks tõendama, et tema endine abikaasa kasutas vastuvõtvas liikmesriigis nende abielulahutuse ajal aluslepingust tulenevaid õigusi?
2. Kas liidu kodanikul on liidu õigusnormidest tulenev õigus elada vastuvõtvas liikmesriigis ELTL artiklite 20 ja 21 alusel, kui ainus liidu liikmesriik, kus sellel kodanikul on õigus elada, on tema kodakondsusriik, kuid pädev kohus on tuvastanud, et kodaniku väljasaatmine vastuvõtvast liikmesriigist tema kodakondsusriiki rikuks tema õigusi, mis tulenevad EIÕK artiklist 8 või Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta“) artiklist 7?
3. Kas juhul, kui [teises küsimuses] viidatud liidu kodanik on laps, on teda ainsana hooldaval vanemal tuletatud õigus elada vastuvõtvas liikmesriigis, kui tema väljasaatmisel vastuvõtvast liikmesriigist peaks laps temaga kaasa minema?
4. Kas lapsel on õigus elada vastuvõtvas liikmesriigis vastavalt määruse nr 1612/68 artiklile 12 (nüüd Euroopa Parlamendi ja nõukogu 5. aprilli 2011. aasta määruse (EL) nr 492/2011 töötajate liikumisvabaduse kohta liidu piires (ELT L 141, lk 1) artikkel 10), kui tema liidu kodakondsusega lapsevanem, kes on töötanud vastuvõtvas liikmesriigis, on lakanud elamast vastuvõtvas liikmesriigis enne, kui laps selles riigis haridusteed alustab?“
25. Kirjalikud seisukohad on Euroopa Kohtule esitanud NA, Aire Centre, Ühendkuningriigi, Taani, Madalmaade ja Poola valitsused ning Euroopa Komisjon. Peale selle väljendasid NA, Aire Centre, Ühendkuningriigi valitsus ja komisjon oma seisukohti kohtuistungil, mis toimus 18. veebruaril 2016.
V. Analüüs
A. Eelotsuse küsimuste väidetav hüpoteetilisus
26. Ühendkuningriigi valitsuse sõnul on eelotsusetaotluse esitanud kohtu teine ja kolmas küsimus hüpoteetilised ning vaidluse lahendamiseks ebaolulised, sest NA ja tema laste elamisõigust Ühendkuningriigis on juba tunnustatud EIÕK artikli 8 alusel. Madalmaade valitsuse sõnul on selle märkuse tõttu hüpoteetilised kõik esitatud küsimused.
27. Sellega seoses on vastavalt väljakujunenud kohtupraktikale ELTL artiklis 267 ette nähtud Euroopa Kohtu ja siseriiklike kohtute koostöö raames ainult siseriiklikul kohtul, kelle lahendada on vaidlus ja kes vastutab langetatava kohtuotsuse eest, pädevus tema menetluses oleva kohtuasja eripära arvestades hinnata nii eelotsuse vajalikkust oma otsuse tegemiseks kui ka Euroopa Kohtule esitatavate küsimuste asjakohasust.(5)
28. Selle kohtupraktika kohaselt „nimelt eeldatakse, et asjakohased on need liidu õiguse tõlgendamist puudutavad küsimused, mille siseriiklik kohus on esitanud õiguslikus ja faktilises raamistikus, mille ta on määratlenud omal vastutusel ja mille täpsust Euroopa Kohus ei pea kontrollima“.(6)
29. Käesolevas asjas aga ei ilmne, et esitatud küsimuste aluseks olev probleem oleks puhtalt hüpoteetiline.
30. Nimelt ei saa välistada, et vastused, mille Euroopa Kohus annab talle esitatud küsimustele, määravad kindlaks, kas NA‑l on õigus saada teatud sotsiaalkindlustushüvitisi ja mitteosamakselisi hüvitisi, mille andmisest talle on keeldutud, sest EIÕK artiklil 8 põhinevast elamisõigusest tulenevad õigused on piiratud.(7) Liidu õigusel vahetult põhinev elamisõigus võib anda NA‑le vähemalt suurenenud õiguskindluse taseme.(8)
31. Neist asjaoludest tulenevalt teen Euroopa Kohtule ettepaneku tunnistada eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimused vastuvõetavateks.
B. Sissejuhatavad märkused direktiivi 2004/38 artikli 16 kohta
32. Eelotsusetaotluse esitanud kohus on oma küsimuste piiriks seadnud ELTL artiklite 20 ja 21, direktiivi 2004/38 artikli 13 lõike 2 ja määruse nr 1612/68 artikli 12 tõlgendamise.
33. Euroopa Kohus on juba siiski täpsustanud – eelkõige kohtuasjas, milles käsitletakse liidu kodanikest väikelaste ülenejaks lähisugulaseks oleva kolmanda riigi kodaniku elamisõigust, et see ei takista Euroopa Kohtul esitamast siseriiklikule kohtule kõiki liidu õiguse tõlgendamise juhtnööre, mida saab siseriikliku kohtu menetluses oleva kohtuasja lahendamisel kasutada, olenemata sellest, kas siseriiklik kohus neile oma küsimustes viitas või mitte.(9)
34. Käesoleval juhul kaalus komisjon kirjalikes seisukohtades küsimust, kas NA puhul on võimalik tunnustada alalist elamisõigust direktiivi 2004/38 artikli 16 lõike 2 alusel ja seda alates märtsist 2009.
35. Nimelt on vastavalt direktiivi 2004/38 artikli 7 lõikele 2 üle kolmekuuline elamisõigus liidu kodaniku pereliikmel, kes ei ole liikmesriigi kodanik, kui ta on liidu kodanikuga vastuvõtvas liikmesriigis kaasas või ühineb temaga, kui kõnealune liidu kodanik vastab direktiivi 2004/38 artikli 7 lõike 1 punktides a–c nimetatud tingimustele.(10)
36. Vastavalt siis direktiivi 2004/38 artikli 16 lõikele 2, kui pereliige on „koos liidu kodanikuga elanud vastuvõtvas liikmesriigis seaduslikult ja pidevalt viis järjestikust aastat“, saab selle liidu kodaniku pereliige, kellel ei ole liikmesriigi kodakondsust, alalise elamisõiguse sellel territooriumil.
37. Käesoleval juhul – nagu nähtub Euroopa Kohtu käsutuses olevast toimikust – saabus NA aga Ühendkuningriigi territooriumile koos oma liidu kodanikust abikaasa KA‑ga märtsis 2004. Muu hulgas ei ole vaidlust selles, et kuni tema lahkumiseni detsembris 2006 tegutses KA töötaja või füüsilisest isikust ettevõtjana. NA võis seega kuni selle kuupäevani nõuda elamisõigust direktiivi 2004/38 artikli 7 lõike 2 alusel.
38. Järelikult on tõendatud ka asjaolu, et NA oli ainus hooldaja oma kahele lapsele (kellest üks sündis enne KA lahkumist abikaasade ühisest elukohast), kes on liidu kodanikud, sest nad on Saksamaa kodanikud.
39. Euroopa Kohtu poolt kohtuotsuses Zhu ja Chen (C‑200/02 EU:C:2004:639) käsitletud põhimõtete alusel jätkus NA tuletatud elamisõigus seega katkematult tulenevalt tema lastest.(11) Direktiivis 2004/38 ette nähtud tingimused – et liidu kodanikust laps saaks elamisõiguse liikmesriigi territooriumil, mille kodanik ta ei ole, – on Euroopa Kohtu sõnul täidetud nimelt juhul, kui keegi (mitte ilmtingimata laps ise, vaid käesoleval juhul üks tema vanematest) saab tagada, et ta vastab finantstingimustele ja muudele tingimustele, mida nõutakse selleks, et mittetöötav liidu kodanik saaks elamisõiguse teises liikmesriigis.(12)
40. Neil asjaoludel „annavad [Euroopa Kohtu sõnul ELTL artikkel 20 ja direktiiv 2004/38] liikmesriigi kodanikust väikesele lapsele, kes on kaetud asjakohase ravikindlustusega ja keda peab ülal kolmanda riigi kodanikust vanem, kellel on piisavalt vahendeid selleks, et laps ei muutuks vastuvõtva liikmesriigi eelarvele koormavaks, tähtajatu elamisõiguse selles riigis. Sellisel juhul lubavad nimetatud õigusnormid kõnealuse kodaniku vanemal, kes teda tegelikult hooldab, elada koos temaga vastuvõtvas liikmesriigis“.(13)
41. NA esindaja poolt 18. veebruaril 2016 toimunud kohtuistungil antud selgituse põhjal näib, et „piisavate vahendite“ tingimused ei ole käesoleval juhul täidetud. Siseriiklik kohus peab siiski ise kontrollima, kas need tingimused on täidetud alates abikaasa Ühendkuningriigist lahkumise hetkest kuni märtsini 2009, so kuupäevani, mil NA oli elanud Ühendkuningriigis viis aastat. Kui eelotsusetaotluse esitanud kohus tuvastab NA puhul viieaastase pideva „seadusliku elamise“ ajavahemiku, saab ta seega sellest hetkest alates alalise elamisõiguse direktiivi 2004/38 artikli 16 alusel.
42. Erinevalt siiski kohtuotsuste Zhu ja Chen (C‑200/02, EU:C:2004:639) ning Alokpa ja Moudoulou (C‑86/12, EU:C:2013:645) aluseks olnud faktilistest asjaoludest ei ole NA tuletatud elamisõigus seotud tegelikult ühe ja sama liidu kodaniku (tema laps) elamisõigusega. NA elamisõigus sai alguse tema abikaasa elamisõigusest ja jätkus seejärel tema laste elamisõiguse alusel.
43. Sellega seoses vastab tõele, et direktiivi 2004/38 artikli 16 lõiget 2 kohaldatakse „pereliikmete suhtes, kes ei ole liikmesriigi kodanikud, kuid on koos liidu kodanikuga elanud seaduslikul“,(14) mis võib tähendada, et viidatud tuletatud õigus peab tulenema samast isikust.
44. Liidu kodakondsusega seotud erinevate tegurite ajaline järgnevus – pealegi sama perekonna piires – ei tundu olevat niisugune, mis seab üksi kahtluse alla viieaastase pideva seadusliku elamise perioodi. See on aga alalise elamisõiguse saamiseks tõesti oluline tingimus, mis on kehtestatud artiklis 16.
45. Kas ei ole nimelt paradoksaalne, et kolmanda riigi kodanikult ei nõuta kooselu säilitamist(15) või „tegelikku abielulist kooselu“(16) liidu kodanikuga, aga eitatakse, et seos liidu kodakondsusega – elamisõiguse andmise võti – jätkub katkematult teise isiku – käesoleval juhul tema lapse või laste – kaudu?
46. Direktiivi 2004/38 artikli 16 lõike 2 grammatiline tõlgendus tundub mulle seetõttu ülemäära range, samas kui Euroopa Kohtu sõnul ei luba direktiivi 2004/38 kontekst ja eesmärk tõlgendada selle sätteid kitsalt.(17)
47. Täiendavalt märgin veel, et põhikohtuasjas – kui NA‑l on olemas piisavad vahendid selleks, et tema vanem tütar ei hakkaks koormama vastuvõtva riigi eelarvevahendeid – näib viieaastane periood täituvat novembris 2010, sest MA sündis 14. novembril 2005.
C. Esimene eelotsuse küsimus
48. Eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib oma esimeses küsimuses teada, kas liidu kodaniku endine abikaasa, kes on kolmanda riigi kodanik, peab tõendama elamisõiguse säilitamiseks direktiivi 2004/38 artikli 13 lõike 2 alusel, et tema endine abikaasa kasutas vastuvõtvas liikmesriigis nende abielulahutuse ajal aluslepingust tulenevaid õigusi.
49. Direktiivi 2004/38 artikkel 13 sätestab pereliikmete elamisõiguse säilitamise abielulahutuse, abielu kehtetuks tunnistamise või registreeritud kooselu lõpetamise korral (edaspidi „abielulahutuse korral“).
50. Seni on seda sätet käsitletud vaid ühes eelotsusetaotluses.(18) Eeldus oli sätestatud direktiivi 2004/38 artikli 13 lõike 2 esimese lõigu punktis a. Nimelt tuli selles asjas kindlaks teha, kas liidu kodanikust lahutatud kolmanda riigi kodanik, kelle abielu oli kestnud enne abielulahutuse menetluse algatamist vähemalt kolm aastat, sealhulgas vähemalt üks aasta vastuvõtvas liikmesriigis, võis selle sätte alusel säilitada selles liikmesriigis elamise õiguse, kuigi liidu kodanikust abikaasa oli enne abielulahutust kõnealusest riigist lahkunud.
51. Euroopa Kohus asus oma otsuses seisukohale, et „liidu kodaniku kolmanda riigi kodanikust abikaasa võib oma elamisõiguse säilitada üksnes direktiivi 2004/38 artikli 13 lõike 2 esimese lõigu punkti a alusel, kui liikmesriik, kus see kodanik elab, on abielulahutuse menetluse algatamise ajal „vastuvõttev liikmesriik“ direktiivi 2004/38 artikli 2 punkti 3 tähenduses“.(19)
52. Euroopa Kohus peab seekord käsitlema põhikohtuasjas olukorda, mis on ette nähtud direktiivi 2004/38 artikli 13 lõike 2 esimese lõigu punktis c, st võimalust säilitada abielulahutuse korral elamisõigus liidu kodaniku pereliikmetel, kes ei ole liikmesriigi kodanikud, „kui: […] seda õigustavad eriti rasked asjaolud, näiteks koduvägivalla ohvriks langemine“.
53. Kas sellises olukorras peab kolmanda riigi kodaniku liidu kodanikust abikaasa elama vastuvõtvas liikmesriigis kuni abielulahutuse otsuse kuupäevani, et kolmanda riigi kodanik saaks nõuda oma elamisõiguse säilitamist?
1. Kohtuotsuse Singh jt tõlgendamine
54. Euroopa Kohus on otsustanud kohtuotsuses Singh jt (C‑218/14, EU:C:2015:476), et abielulahutuse taotlemine pärast liidu kodanikust abikaasa lahkumist ei saa taastada kolmanda riigi kodanikust abikaasa elamisõigust, „kuna direktiivi 2004/38 artiklis 13 on mainitud üksnes olemasoleva elamisõiguse „säilitamine““.(20)
55. Lähtudes direktiivi 2004/38 artiklite 12 ja 13 koostoimes tõlgendamisest, on Euroopa Kohus asunud seisukohale, et kolmanda riigi kodaniku tuletatud elamisõigus lõpeb, kui tema liidu kodanikust abikaasa lahkub liikmesriigist, kus nad elavad, selleks et asuda elama mõnes teises liikmesriigis või kolmandas riigis.(21)
56. Euroopa Kohus on siiski asunud seisukohale, et liidu kodaniku kolmanda riigi kodanikust abikaasa võib oma elamisõiguse säilitada direktiivi 2004/38 artikli 13 lõike 2 esimese lõigu punkti a alusel, kui liikmesriik, kus see kodanik elab, on abielulahutuse menetluse algatamise ajal „vastuvõttev liikmesriik“ direktiivi 2004/38 artikli 2 punkti 3 tähenduses.(22)
57. Need kolm kohtuotsuse Singh jt (C‑218/14, EU:C:2015:476) punkti võimaldavad aru saada direktiivi 2004/38 artikli 13 tõlgendamise loogikast.
58. Kehtib põhimõte, et liidu kodaniku niisuguste pereliikmete, kes ei ole liikmesriigi kodanikud, elamisõigus lõpeb, kui elamisõigusega seotud liidu kodanik lahkub vastuvõtva liikmesriigi territooriumilt. Mõned sündmused, mis võivad ilmneda seoses abielulahutuse, abielu kehtetuks tunnistamise või registreeritud kooselu lõpetamisega, võimaldavad pereliikmete elamisõigust siiski säilitada.
59. Nagu nähtub nimelt kohtuotsusest Singh jt (C‑218/14, EU:C:2015:476), ei säilita pereliikmete elamisõigust abielulahutus, abielu kehtetuks tunnistamine või registreeritud kooselu lõpetamine kui sellised, vaid direktiivi 2004/38 artikli 13 lõike 2 esimeses lõigus sätestatud üksikasjalikud konkreetsed olukorrad.
60. Märgin sellega seoses, et direktiivi 2004/38 vastuvõtmiseni viinud ettepaneku artiklit 13 käsitlevates kommentaarides komisjon juba esitas erinevaid olukordi, mida nimetati „alternatiivsed tingimused“(23), st et elamisõiguse säilitamiseks piisab ühest ainsast tingimusest.
61. Direktiivi 2004/38 artikli 13 lõike 2 esimeses lõigus sätestatud olukordi tuleb seega pidada asjaoludeks, mille alusel säilib elamisõigus kolmanda riigi kodanikul, kes on liidu kodaniku abikaasa.
62. Kui nimetatud abikaasa lahkub vastuvõtvast liikmesriigist enne, kui leiab aset üks neist asjaoludest, ei saa artiklil 13 olla „säilitavat“ mõju elamisõigusele, sest elamisõigus on tegelikult juba lõppenud. Seevastu juhul, kui artikli 12 lõikes 3 nimetatud lahkumine leiab aset pärast ühte sündmust niisuguste sündmuste hulgast – ja mitte abielulahutuse väljakuulutamist otseses tähenduses – mis on aluseks elamisõiguse säilitamisele vastavalt artikli 13 lõike 2 esimesele lõigule, ei avalda liidu kodaniku hilisem lahkumine mingisugust mõju.
2. Direktiivi 2004/38 artikli 13 lõike 2 esimeses lõigus nimetatud „eriti rasked asjaolud“
63. Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt tuleb liidu õiguse sätte tõlgendamisel arvestada mitte üksnes sätte sõnastust, vaid ka selle konteksti ning selle õigusaktiga taotletavaid eesmärke, mille osa see säte on.(24)
64. Ainuüksi direktiivi 2004/38 artikli 13 lõike 2 esimese lõigu punkt c alusel ei ole võimalik anda tarvilikku vastust esimesele eelotsuse küsimusele.
65. Ma märgin siiski, et vastupidi selles esimeses lõigus sätestatud muudele olukordadele on elamisõiguse säilitamise aluseks oleva faktilise olukorra kindlaks määramiseks kasutatud möödunud minevikku.
66. Nimelt kohaldatakse direktiivi 2004/38 artikli 13 lõike 2 esimese lõigu punkti c koduvägivalla suhtes, mis leidis aset „abielu või registreeritud kooselu ajal“. Seega on kindlasti ajaline nihe koduvägivalla – sätte aluseks oleva asjaolu – ja abielulahutuse vahel.
67. Muu hulgas on võimalik teha kindlaks liidu seadusandja taotletud eesmärk mitme asjaolude põhjal.
68. Esiteks viidatakse direktiivi 2004/38 põhjenduses 15 otseselt vajaduse korrale, et „[p]ereliikmed peaksid olema […] abielulahutuse, abielu kehtetuks tunnistamise või registreeritud kooselu lõpetamise korral õiguslikult kaitstud“.
69. Teiseks täpsustatakse komisjoni selgitustes, mis käsitlevad direktiivi 2004/38 artikli 13 vastuvõtmise aluseks olnud ettepanekut, et „selle sätte eesmärk on pakkuda teatud õiguskindlust neile inimestele, kelle elamisõigus on seotud abielust tuleneva perekondliku sidemega ja kes võivad sellest tulenevalt kannatada abielulahutusega seonduva väljapressimise all“.(25)
70. Tundub, et selline „abielulahutuse väljapressimise“ oht või abielulahutusest keeldumine esineb eelkõige koduvägivalla puhul. Nimelt võib tuletatud elamisõigusest ilmajäämist kolmanda riigi kodanikust abikaasal kasutada liidu kodaniku lahkumise korral surveabinõuna abielulahutuse vastu, kui sellega seonduvad asjaolud on niisugused, mis põhjustavad ohvri psühholoogilist nõrgenemist ja alati hirmu vägivalla põhjustaja ees.
71. Liidu kodanikust abikaasa tegeliku kohaloleku nõue vastuvõtva liikmesriigi territooriumil kuni abielulahutuseni või vähemalt abielulahutuse menetluse algatamiseni võib ohustada direktiivi 2004/38 artikli 13 lõike 2 esimese lõigu punkti c kohaldamist, kui arvestada koduvägivallaga seotud kriminaalkaristuse riski.
72. Nimelt ei saa välistada, et selliste tegude sooritaja soovib võimalikust vastutusele võtmisest pääsemiseks lahkuda territooriumilt, kus ta teod toime pani, millega ta võtab kolmanda riigi kodanikult faktiliselt ära tema tuletatud elamisõiguse. Abielulahutusmenetluse algatamine koduvägivalla tõttu võib aga samal ajal viia tegudest teatamiseni õigusasutustele.
73. Direktiivi 2004/38 artikli 13 lõike 2 esimese lõigu punkti c tõlgendus, mis kohustab kolmanda riigi kodanikku oma elamisõiguse säilitamiseks tõendama, et tema endine abikaasa kasutas vastuvõtvas liikmesriigis aluslepingutest tulenevaid õigusi abielulahutuse hetkel, on seega selgelt vastuolus selles sättes taotletud õigusliku kaitse eesmärgiga.
74. Lõpetuseks, nagu ma juba eelnevalt meenutasin – „[d]irektiivi 2004/38 konteksti ja eesmärke arvestades ei saa seda direktiivi tõlgendada kitsalt ega mingil juhul kaotada tema kasulikku mõju“.(26)
75. Tõlgendus, mis aga nõuab liidu kodanikust abikaasa kohalolekut vastuvõtva riigi territooriumil kuni abielulahutuse algatamiseni, ei ole mitte üksnes piirav, vaid võtab ka sellelt sättelt tema kasuliku mõju, mis seisneb liidu kodaniku pereliikme tuletatud elamisõiguse ümberkujundamises isiklikuks elamisõiguseks erakorralistel asjaoludel, mida peab kaitsma.
76. Kui koduvägivalla ohvriks olemist pidas liidu seadusandja nimelt põhjuseks, mis õigustab tuletatud elamisõiguse ümberkujundamist isiklikuks õiguseks, siis ei saa sellise õiguse tunnustamine sõltuda üksnes tegude toimepanija tahtest jääda vastuvõtva liikmesriigi territooriumile.
3. Vahekokkuvõte
77. Isegi kui tõlgendada direktiivi 2004/38 artiklit 12 ja artiklit 13 koosmõjus, ei võimalda see mõista abielulahutust, abielu kehtetuks tunnistamist või registreeritud kooselu lõpetamist elamisõiguse säilitamise aluseks olevate asjaoludena.
78. Need direktiivi 2004/38 artikli 13 pealkirjas loetletud täpsed olukorrad moodustavad üksnes raamistiku, millest üks nimetatud artikli lõikes 2 loetletud sündmustest võib toimuda, ja kui see toimub, kaasneb sellega kolmanda riigi kodanikust abikaasa elamisõiguse säilitamine üksnes juhul, kui liidu kodanik on sel hetkel veel vastuvõtva liikmesriigi territooriumil.
79. Mis puudutab täpsemalt direktiivi 2004/38 artikli 13 lõike 2 esimese lõigu punktis c sätestatud koduvägivalda, viib selle sätte teleoloogiline tõlgendamine selleni, et koduvägivalla ilmnemine on liidu kodaniku abikaasaks oleva kolmanda riigi kodaniku elamisõiguse säilitamise alus.
80. Mis tahes muu tõlgendus võtaks direktiivi 2004/38 artikli 13 lõike 2 esimese lõigu punktilt c tema kasuliku mõju, nimelt õigusliku kaitse tagamise vägivallateo ohvrile, isegi kui väljapakutud tõlgendus järgib muu hulgas vaidlusaluse sätte sõnastust.
81. Lõpetuseks on direktiivi 2004/38 põhjenduses 15 viidatud kuritarvituse risk piisavalt kõrvaldatud artikli 13 lõike 2 teises lõigus ette nähtud kohustusega, mille alusel on esimeses lõigus nimetatud isikute elamisõiguse „tingimuseks nõue, mille kohaselt nad peavad suutma tõendada, et nad on töötajad või füüsilisest isikust ettevõtjad või et neil on enda ja oma pere jaoks piisavalt vahendeid, et mitte koormata oma elamisperioodi ajal vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi, ja et neil on vastuvõtva liikmesriigi üldine ravikindlustus või et nad on nendele tingimustele vastava isiku pereliikmed, kusjuures pere on loodud vastuvõtvas liikmesriigis“.
82. Selle analüüsi tulemusena teen ettepaneku vastata esimesele esitatud eelotsuse küsimusele, et juhul, kui abielulahutus on koduvägivalla tagajärg, ei nõua direktiivi 2004/38 artikli 13 lõike 2 esimese lõigu punkt c, et kolmanda riigi kodaniku liidu kodanikust abikaasa elaks abielulahutuse hetkel vastuvõtva liikmesriigi territooriumil vastavalt selle direktiivi artikli 7 lõikele 1, selleks et see kolmanda riigi kodanik saaks selle sätte alusel säilitada isikliku elamisõiguse.
D. Teine ja kolmas eelotsuse küsimus
83. Eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib oma teises küsimuses teada, kas ELTL artiklit 20 ja/või artiklit 21 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus liikmesriigi keeldumine anda liidu kodanikule elamisõigus oma territooriumil, kui pädev kohus on tuvastanud, et kodaniku väljasaatmine tema kodakondsusriiki rikuks tema õigusi, mis tulenevad EIÕK artiklist 8 või harta artiklist 7.
84. Eelotsusetaotluse esitanud kohus peab oma kolmandas küsimuses silmas sama olukorda, kuid seoses kolmanda riigi kodanikuga, kes on liidu kodanikku ainsana hooldav vanem.
85. Neid küsimusi käsitletavad kõik kirjalikke seisukohti esitanud pooled ühiselt, välja arvatud Ühendkuningriigi valitsus. Ma olen veel seisukohal, et neid mõlemaid küsimusi võib koos analüüsida kohtuotsuse Alokpa ja Moudoulou (C‑86/12, EU:C:2013:645) alusel.
86. Kohtuasi, milles tehti nimetatud kohtuotsus, pidas silmas nimelt sarnast olukorda, sest selles käsitleti liidu kodanikest lapsi, kes sündisid liikmesriigis, mille kodanikud nad ei olnud, liidu kodanikust isa ja kolmanda riigi kodanikust ema. Euroopa Kohus otsustas aga oma otsuses käsitleda küsimust eelkõige ELTL artikli 21 alusel, kuigi eelotsusetaotluse esitanud kohus viitas üksnes ELTL artiklile 20.(27)
1. ELTL artiklit 21 käsitlevad järeldused kohtuotsuses Alokpa ja Moudoulou
87. Kohtuotsuses Alokpa ja Moudoulou (C‑86/12, EU:C:2013:645) meenutas Euroopa Kohus seoses olukorraga, kus liidu kodanik sündis vastuvõtvas liikmesriigis ja ei olnud kunagi kasutanud oma õigust vabalt liikuda, et direktiivi 2004/38 artikli 7 lõike 1 punktis b esinevat sõnastust „on piisavalt vahendeid“, mis määrab kindlaks üle kolmekuulise elamisõiguse õiguspärsuse, „tuleb tõlgendada nii, et selle kohaselt piisab, kui liikmesriigi kodanikul on kõnesolevad vahendid, ilma et selles sättes oleks esitatud mingeid nõudmisi vahendite päritolu suhtes, kusjuures need vahendid võib tagada muu hulgas kolmanda riigi kodanik, kes on asjaomaste väikelastest kodanike lapsevanem“.(28)
88. See järeldus on aluseks väljakujunenud kohtupraktikale, mille kohaselt „kui ELTL artikkel 21 ja direktiiv 2004/38 annavad elamisõiguse vastuvõtvas liikmesriigis väiksele lapsele, kes on teise liikmesriigi kodanik ja vastab selle direktiivi artikli 7 lõike 1 punktis b sätestatud tingimustele, lubavad need samad õigusnormid kõnealuse kodaniku vanemal, kes teda tegelikult hooldab, elada koos temaga vastuvõtvas liikmesriigis“.(29)
89. Nimelt „kui liidu kodaniku vanemale, kes on liikmesriigi või kolmanda riigi kodanik ja alaealise tegelik hooldaja, ei anta luba elada koos kõnealuse kodanikuga vastuvõtvas liikmesriigis, muutub lapse elamisõiguse kasutamine võimatuks, kuna väike laps saab elamisõigust kasutada vaid eeldusel, et temaga võib kaasas olla teda hooldav isik, kellel peab olema järelikult õigus elada vastuvõtvas liikmesriigis koos lapsega kõnealuse elamisperioodi vältel“.(30)
90. Kuna põhikohtuasja faktilised asjaolud on sarnased, ei ole põhjust kalduda kõrvale sellest väljakujunenud kohtupraktikast, mille kohaselt on eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne kontrollida, kas NA lapsed vastavad direktiivi 2004/38 artikli 7 lõikes 1 ette nähtud tingimustele ja kas neil on seega ELTL artikli 21 alusel vastuvõtvas liikmesriigis elamisõigus.(31)
91. Seega tuleb „[e]elkõige […] kontrolli[d]a, kas nimetatud lastel on endal või oma ema kaudu piisavad vahendid ning üldine ravikindlustus direktiivi 2004/38 artikli 7 lõike 1 punkti b tähenduses“.(32)
92. Vastupidisel juhul on Euroopa Kohus otsustanud, et ELTL artikliga 21 ei ole vastuolus kolmanda riigi kodanikule elamisõiguse andmisest keeldumine, isegi kui viimase ainuülalpidamisel on tema väikesed lapsed, kes on liidu kodanikud ja kes on temaga koos elanud selle liikmesriigi territooriumil, mille kodakondsus neil puudub.(33)
93. Harta artikli 7 (ja/või EIÕK artikli 8) võimalik kohaldamine ei tundu mõjutavat seda arutluskäiku, mis käsitleb konkreetselt ELTL artikliga 21 tagatud vaba liikumise õigust, „kui aluslepingutega ja nende rakendamiseks võetud meetmetega kehtestatud piirangutest ja tingimustest [nagu direktiivi 2004/38 artikkel 7] ei tulene teisiti“.(34)
2. ELTL artiklit 20 käsitlevad järeldused kohtuotsuses Alokpa ja Moudoulou
94. Kuigi ELTL artikkel 21 ei võimalda põhjendada tingimusteta niisuguse kolmanda riigi kodaniku elamisõigust, kes on liidu kodanikest alaealiste laste ainus hooldaja, on Euroopa Kohus tunnustanud ELTL artikli 20 autonoomset kohaldamisala.
95. Kohtuotsuses Alokpa ja Moudoulou (C‑86/12, EU:C:2013:645) on Euroopa Kohus nimelt otseselt märkinud, et siseriiklik kohus peab ELTL artikli 20 alusel „ka kontrollima, kas sellise elamisõiguse peaks siiski erandkorras talle andma, kuna muidu kaotaks [laste ainsaks hooldajaks oleva kolmanda riigi kodaniku] lastele kuuluv liidu kodakondsus oma kasuliku mõju, sest sellise elamisõiguse andmata jätmise tagajärjena on need lapsed tegelikult kohustatud lahkuma kogu liidu territooriumilt, mistõttu jäävad nad ilma võimalusest reaalselt kasutada põhilisi õigusi, mida nimetatud staatus neile annab“.(35)
96. Tegemist on tegelikult kohtuotsusest Ruiz Zambrano (C‑34/09, EU:C:2011:124) alguse saanud alusega kohtupraktikale, mida on niisugusena kinnitanud ja täpsustanud mitmed hilisemad kohtuotsused.(36)
97. Sellest kohtupraktikast järeldub, et elamisõigus tuleb anda ELTL artikli 20 alusel liidu kodaniku vanemaks olevale kolmanda riigi kodanikule tingimusel, et nimetatud elamisõiguse andmisest keeldumine jätab liidu kodaniku ilma võimalusest reaalselt kasutada põhilisi õigusi, mida liidu kodaniku staatus talle annab, sest teda kohustatakse lahkuma kogu liidu territooriumilt.
98. „Põhiliste õiguste kasutamise võimalusest ilmajäämise“ hindamise kriteerium on selgelt kehtestatud alates kohtuotsusest Dereci jt (C‑256/11, EU:C:2011:734).(37) Küsimus on selles, kuidas seda hinnata: kas kohustust lahkuda liidu territooriumilt tuleb mõista juriidiliselt või konkreetselt, faktiliste asjaolude alusel?
3. Kogu liidu territooriumilt lahkumise kohustuse hindamise kriteeriumid
99. NA mõlemal lapsel on Saksamaa kodanikena kahtlemata õigus elada Saksamaal. Kui nad peaksid lahkuma Ühendkuningriigi territooriumilt, et minna Saksamaale, oleks nende emal järelikult tuletatud elamisõigus viimati nimetatud riigis kooskõlas kohtuotsuses Ruiz Zambrano (C‑34/09, EU:C:2011:124)(38) esitatud põhimõtetega.
100. Vastasel korral oleksid MA ja IA nimelt kohustatud lahkuma liidu territooriumilt, et järgneda oma emale tõenäoliselt Pakistani, mis jätab nad ilma võimalusest reaalselt kasutada põhilisi õigusi, mida liidu kodaniku staatus neile annab.
101. Sarnane olukord oli kohtuasjas, milles tehti kohtuotsus Alokpa ja Moudoulou (C‑86/12, EU:C:2013:645).
102. Selles kohtuasjas väitis A. D. Alokpa, et kui Luksemburgi ametiasutused keelduvad talle elamisõiguse andmisest, kuigi ta elas selle liikmesriigi territooriumil oma kahe Prantsusmaa kodanikust lapsega, puudub tal võimalus minna ja asuda nendega elama Prantsusmaale, mistõttu oleks ta kohustatud pöörduma tagasi Togosse.
103. Kohtujurist Mengozzi sõnul tuleb „[s]eega […] kontrollida, kas sellise otsuse täidesaatmine toob eespool viidatud kohtuotsuste Ruiz Zambrano ning Dereci jt tähenduses kaasa asjaolu, et liidu kodanikud on tegelikult kohustatud lahkuma kogu liidu territooriumilt, jättes nad ilma võimalusest tegelikult kasutada põhilisi õigusi, mida liidu kodaniku staatus neile annab“.(39)
104. Euroopa Kohus otsustas seetõttu oma otsuses kooskõlas kohtujurist Mengozzi seisukohaga, et „A. D. Alokpal [võib] Jarel ja Eja Moudoulou emana ja isikuna, kes on viimaste eest alates nende sünnist tegelikult üksi hoolt kandnud, olla tuletatud õigus nendega koos olla ja nendega koos Prantsuse territooriumil elada“.(40)
105. Euroopa Kohus järeldas sellest, et „põhimõtteliselt […] Luksemburgi ametiasutuste poolt A. D. Alokpale elamisõiguse andmata jätmise tagajärjel ei tohi tekkida viimase lastel kohustust lahkuda kogu liidu territooriumilt“.(41) Euroopa Kohus aga täpsustas samas punktis, et eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne on „siiski kontrollida, kas kõiki põhikohtuasja asjaolusid arvesse võttes see nii ka tegelikult oleks“.(42)
106. Viimati nimetatud täpsustus tundub oluline. Sellel on tähendus vaid juhul, kui „põhiliste õiguste kasutamise võimalusest ilmajäämise“ hindamise test ei ole üksnes õiguslik küsimus.
107. Nimelt on Euroopa Kohus tunnustanud õiguslikku – st teoreetilist – võimalust liidu kodanikest lastel ja neid ainsana hooldava kolmanda riigi kodanikust vanemal elada selle liikmesriigi territooriumil, mille kodanikud on lapsed.
108. Euroopa Kohus jätab aga otseselt siseriikliku kohtu kontrollida, kas „kõiki põhikohtuasja asjaolusid arvesse võttes“(43) seetõttu, et vastuvõttev liikmesriik keeldub kolmanda riigi kodanikust vanemale elamisõiguse andmisest, on tema lapsed kohustatud lahkuma kogu territooriumilt.
109. Sellest täpsustusest esiteks nähtub, et asjaolud, mida arvesse tuleb võtta, on kindlasti faktilised,(44) ja teiseks võivad need kõrvaldada teoreetilise võimaluse, et lahkuma ei pea kogu liidu territooriumilt. Teisisõnu võib kohtuotsuses Ruiz Zambrano (C‑34/09, EU:C:2011:124) esitatud põhimõte olla „taaskäivitatud“ riigi suhtes, mille kodanikud on lapsed.(45)
110. See „põhiliste õiguste kasutamise võimalusest ilmajäämise“ testi faktiline analüüs on kooskõlas loogikaga, mis peab olema valdav liidu kodakondsuse mõistmisel.
111. Nimelt on liikmesriikide kodanike põhistaatus olla liidu kodanik, nagu on Euroopa Kohus järjepidevalt kinnitanud.(46) Seetõttu ei saa olla tegemist tühja kestaga. Nagu kohtujurist Szpunar on hiljuti rõhutanud, „[k]innituse andmine liikmesriikide kodanikele, et nad on liidu kodanikud, tekitab ootusi, määrates samas kindlaks õigused ja kohustused“.(47)
112. Kuigi vabalt liikumise ja asutamise õigus on sõnaselgelt viidatud liidu kodaniku õigusena ELTL artiklites 20 ja 21 ning harta artiklis 45, ei saa sellele kodanikule siiski keelata, et ta loob muus liikmesriigis kui enda omas tõelise ja kestva sideme, mis on märkimisväärsem või olulisem kui liikmesriigis, mille kodanik ta on.
113. Liidu õigus saab anda sisu liidu kodakondsuse kontseptsioonile ainult tingimusel, et tema kaitse on seotud asukohast tuleneva sidemega, territooriumil püsimisega ning integreerimisega mitte üksnes riigi haldus‑ ja majandusellu, vaid ka selle sotsiaal‑ ja kultuuriellu.(48)
114. Teisisõnu ei saa võimalust, et kolmanda riigi kodanik ja tema liidu kodanikest lapsed võiksid minna liikmesriiki, mille kodanikud nad on, olemas olla vaid abstraktselt.(49)
115. Käesoleval juhul näib aga olevat selge, et NA lastel, kuigi nad on Saksamaa kodanikud, ei ole mingit sidet selle liikmesriigiga, mille territooriumil nad ei ole iialgi elanud ja mille keelt nad ei valda. Kuna nad sündisid ja õppisid Ühendkuningriigis, on nad oma kodakondsuse üles ehitanud just selles liikmesriigis.
116. Komisjon ise märgib oma kirjalikes seisukohtades, et kuigi NA tütred saavad „Saksamaa kodanikena tingimusteta elamisõiguse Saksamaal, on samuti selge, et ei ole mõistlik eeldada, et nemad või nende ema selles riigis elavad, ning selle põhjal on siseriiklikud kohtud otsustanud, et neid ei saa Ühendkuningriigist välja saata Saksamaale, ilma et sellega rikutaks EIÕK‑d“.(50)
117. Ehkki seda teavet peab kinnitama eelotsusetaotluse esitanud kohus, leian ma seega, et tal tuleb tunnustada MA ja IA elamisõigust Ühendkuningriigis ELTL artikli 20 alusel, mille tõttu NA saab omakorda tuletatud elamisõiguse. NA lastele selle õiguse andmisest keeldumine jätaks nad nimelt ilma võimalusest tegelikult kasutada põhilisi õigusi, mida liidu kodaniku staatus neile annab. Kohtuotsuse Alokpa ja Moudoulou (C‑86/12, EU:C:2013:645) kohaselt on aga selline tagajärg vastuolus ELTL artikliga 20.(51)
4. Harta artikli 7 ja EIÕK artikli 8 mõju
118. Eelotsusetaotluse esitanud kohus meenutab oma teises küsimuses, et kohtus on tuvastatud, et liidu kodanike, käesoleval juhul laste, väljasaatmisega vastuvõtvast liikmesriigist liikmesriiki, mille kodakondsus neil on, rikutakse EIÕK artiklist 8 ja harta artiklist 7 tulenevaid õigusi.
119. Kas selline tuvastus võib mõjutada sellele küsimusele antavat vastust?
120. Euroopa Kohtult on juba küsitud, kuidas mõjutab harta artikkel 7 ja EIÕK artikkel 8 ELTL artikli 20 kohaldamist. Euroopa Kohus vastas sellele küsimusele kohtuotsuses Dereci jt (C‑256/11, EU:C:2011:734), et „eelotsusetaotluse esitanud kohus [peab] käesolevates kohtuasjades juhul, kui ta on põhikohtuvaidluste asjaolusid arvestades seisukohal, et põhikohtuasjades kaebuse esitajate olukord kuulub liidu õiguse kohaldamisalasse, uurima, kas viimati nimetatutele elamisõiguse andmisest keeldumine kahjustab harta artiklis 7 ette nähtud õigust era‑ ja perekonnaelu austamisele. Kui ta on aga seisukohal, et konkreetne olukord ei kuulu liidu õiguse kohaldamisalasse, peab ta selle asjaolusid hindama EIÕK artikli 8 lõike 1 alusel“.(52)
121. See järeldus tekitab küsimusi. Euroopa Kohus ei kõhelnud kohtuotsuses Alokpa ja Moudoulou (C‑86/12, EU:C:2013:645), kui ta otsustas, et „ELTL artikleid 20 ja 21 [tuleb] tõlgendada nii, et nendega ei ole vastuolus, kui liikmesriik keeldub andmast oma territooriumil elamisõigust kolmanda riigi kodanikule, isegi kui viimase ainuülalpidamisel on tema väikesed lapsed, kes on liidu kodanikud ja kes on temaga koos selles liikmesriigis elanud oma sünnist saati, ilma et neil oleks selle sama riigi kodakondsus ja ilma et nad oleks kasutanud oma õigust vabale liikumisele, kui need liidu kodanikud ei vasta direktiivis 2004/38 ette nähtud tingimustele või kui selline keeldumine ei jäta nimetatud kodanikke ilma võimalusest reaalselt kasutada põhilisi õigusi, mille liidu kodaniku staatus neile annab“.(53)
122. Kuigi aluslepingu sättega ei ole vastuolus elamisõiguse andmisest keeldumine liikmesriigi poolt, tingimusel et järgitakse teatud nõudeid, siis oletatavasti püsitakse selle sätte kohaldamisalas.(54) Vastupidisel juhul peab Euroopa Kohus tunnistama, et tal puudub esitatud küsimusele vastamise pädevus.
123. Seega on kindel, et ELTL artikli 20 kohaldamisega seotud küsimused ja liidu kodakondsuse mõju elamisõigusele kuuluvad liidu õiguse kohaldamisalasse.(55)
124. Kui eelotsusetaotluse esitanud kohus asus seisukohale, et liidu kodaniku väljasaatmine rikub harta artiklit 7 (või EIÕK artikli 8 lõiget 1, sest nende sisu on sama), tuleb seda hinnangut järelikult arvestada ELTL artikli 20 kohaldamisel ja „põhiliste õiguste kasutamise võimalusest ilmajäämise“ testi hindamisel.
125. Harta artikli 7 lisamine siseriikliku kohtu mõttekäiku seoses ELTL artikli 20 kohaldamisega, ei tundu muu hulgas laiendavat liidu õiguse kohaldamisala, mis oleks vastuolus harta artikli 51 lõikega 2.
126. Nimelt on ELTL artiklis 20 sätestatud Euroopa kodakondsus aluseks põhiõiguste kaitsele – ja käesoleval juhul eelkõige harta artiklile 7 – ning mitte vastupidi.(56)
5. Vahejäreldus
127. Eeltoodud kaalutlusi arvestades teen ettepaneku vastata eelotsusetaotluse esitanud kohtu teisele ja kolmandale küsimusele, et ELTL artikleid 20 ja 21 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus, kui liikmesriik keeldub andmast oma territooriumil elamisõigust kolmanda riigi kodanikule, kui selle kodaniku ainuülalpidamisel on lapsed, kes on liidu kodanikud ja kes on temaga koos selles liikmesriigis elanud nende sünnist saati, ilma et neil oleks selle sama riigi kodakondsus ja ilma et nad oleks kasutanud oma õigust vabale liikumisele, kui need liidu kodanikud vastavad direktiivis 2004/38/EÜ ette nähtud tingimustele või – teise võimalusena – kui selline keeldumine jätab nimetatud kodanikud ilma võimalusest tegelikult kasutada põhilisi õigusi, mille liidu kodaniku staatus neile annab, kusjuures selle kontrollimine on eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne, võttes arvesse kõiki käesoleva asjaga seotud asjaolusid. Kui kohus on leidnud, et liidu kodanike väljasaatmine rikub harta artiklit 7 või EIÕK artikli 8 lõiget 1, peab siseriiklik kohus seda arvestama.
E. Neljas eelotsuse küsimus
128. Eelotsusetaotluse esitanud kohus palub oma neljandas küsimuses sisuliselt selgitust, kas määruse nr 1612/68 artiklit 12 tuleb tõlgendada nii, et lapsel ja järelikult teda hooldaval vanemal on elamisõigus vastuvõtvas liikmesriigis, kui tema liidu kodakondsusega lapsevanem, kes on töötanud vastuvõtvas liikmesriigis, on lakanud elamast vastuvõtvas liikmesriigis enne, kui laps selles riigis oma haridusteed alustab.
129. Euroopa Kohtu praktika võimaldab vastata sellele küsimusele jaatavalt.
130. Euroopa Kohtu sõnul nimelt „[m]ääruse nr 1612/68 artikliga 12 võõrtöötaja lapsele antud õigus võimalikult heades tingimustes vastuvõtvas liikmesriigis kooliteed jätkata hõlmab tingimata seda, et antud lapsel on õigus olla koos teda tegelikult kasvatava vanemaga ja järelikult sellele, et nimetatud isikul oleks õigus elada koos temaga kõnealuses liikmesriigis tema õpingute ajal. Vastuvõtvas liikmesriigis kooliskäimise õigust kasutavat last tegelikult kasvatavale vanemale elamisloa andmisest keeldumine riivaks eelnimetatud õigust“.(57)
131. Vastuvõtvas liikmesriigis töötava või töötanud liikmesriigi kodaniku lapsed ja neid tegelikult hooldav vanem võib seega tugineda vastuvõtvas riigis elamise õigusele üksnes määruse nr 1612/68 artikli 12 esimese lõigu alusel.(58)
132. Kohtuotsuses Teixeira (C‑480/08, EU:C:2010:83) meenutas Euroopa Kohus, et „määruse nr 1612/68 artikli 12 eesmärk on eelkõige kindlustada, et liikmesriigi kodanikust töötaja lapsed saaksid ka siis, kui lapsevanem ei tööta enam vastuvõtvas liikmesriigis, käia koolis ja vajaduse korral ka lõpetada kooli selles riigis“.(59)
133. Euroopa Kohus täpsustas veel, et „[v]äljakujunenud kohtupraktika kohaselt nõuab määruse nr 1612/68 artikkel 12 üksnes, et laps oleks liikmesriigis elanud oma vanematega või ühega neist ajal, mil vähemalt üks tema vanematest elab seal töötaja staatuses (kohtuotsused (Brown (197/86 EU:C:1988:323)), punkt 30, ja Gaal ((C‑7/94, EU:C:1995:118)), punkt 27)“.(60)
134. Euroopa Kohus otsustas veelgi selgemalt, et „[l]apse õigus selles riigis elada, et seal vastavalt määruse nr 1612/68 artiklile 12 koolis käia, ning sellest tulenevalt last tegelikult hooldava vanema elamisõigus, ei saa seega sõltuda tingimusest, et üks lapse vanematest oleks töötanud vastuvõtvas liikmesriigis võõrtöötajana päeval, mil laps alustas oma õpinguid“.(61)
135. Kohtuotsuses Ibrahim ja Secreatary of State for the Home Department märkis Euroopa Kohus veel, et olukorras, kus üks asjaomastest lastest alustas oma õpinguid pärast seda, kui endisest võõrtöötajast vanem oli lahkunud vastuvõtvast liikmesriigist, „ei piirdu hariduse kättesaadavust puudutav õigus võrdsele kohtlemisele võõrtöötajate lastega. See on kohaldatav ka endiste võõrtöötajate laste suhtes“.(62)
136. Seega nähtub sellest kohtupraktikast vaieldamatult, et määruse nr 1612/68 artiklit 12 tuleb tõlgendada nii, et lapsel ja järelikult teda hooldaval vanemal on elamisõigus vastuvõtvas liikmesriigis, kui tema liidu kodakondsusega lapsevanem, kes on töötanud vastuvõtvas liikmesriigis, on lakanud elamast vastuvõtvas liikmesriigis enne, kui laps selles riigis oma haridusteed alustab.
137. See määruse nr 1612/68 artikli 12 tõlgendus on muu hulgas kooskõlas põhimõttega, mille kohaselt seda sätet „ei saa tõlgendada kitsendavalt […] ja kindlasti ei tohi sellelt võtta selle kasulikku mõju“.(63)
138. Igaks juhuks lisan, et kohtuotsuse Alarape ja Tijani (C‑529/11, EU:C:2013:290) aluseks olevatest faktilistest asjaoludest ilmneb, et eelnevalt meenutatud põhimõtteid kohaldatakse ka kolmanda riigi kodanike suhtes, kes on liidu kodanike ülenejad sugulased.
VI. Ettepanek
139. Esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Court of Appeal’i (England & Wales) (Civil Division) (apellatsioonikohus (Inglismaa ja Wales) (tsiviilasjade koda)) esitatud eelotsuse küsimustele järgmiselt:
1. Kui abielulahutus on koduvägivalla tagajärg, ei nõuta Euroopa Parlamendi 29. aprilli 2004. aasta direktiivi 2004/38/EÜ, mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil ning millega muudetakse määrust (EMÜ) nr 1612/68 ja tunnistatakse kehtetuks direktiivid 64/221/EMÜ, 68/360/EMÜ, 72/194/EMÜ, 73/148/EMÜ, 75/34/EMÜ, 75/35/EMÜ, 90/364/EMÜ, 90/365/EMÜ ja 93/96/EMÜ, artikli 13 lõike 2 esimese lõigu punktis c, et kolmanda riigi kodaniku Euroopa Liidu kodanikust abikaasa elaks abielulahutuse ajal vastuvõtva liikmesriigi territooriumil vastavalt selle direktiivi artikli 7 lõikele 1, selleks et sellel kolmanda riigi kodanikul säiliks isiklik elamisõigus selle sätte alusel.
2. ELTL artikleid 20 ja 21 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus, kui liikmesriik keeldub andmast oma territooriumil elamisõigust kolmanda riigi kodanikule, kui selle kodaniku ainuülalpidamisel on lapsed, kes on liidu kodanikud ja kes on temaga koos selles liikmesriigis elanud nende sünnist saati, ilma et neil oleks selle sama riigi kodakondsus ja ilma et nad oleks kasutanud oma õigust vabale liikumisele, kui need liidu kodanikud vastavad direktiivis 2004/38/EÜ ette nähtud tingimustele või – teise võimalusena – kui selline keeldumine jätab nimetatud kodanikud ilma võimalusest tegelikult kasutada põhilisi õigusi, mille liidu kodaniku staatus neile annab, kusjuures selle kontrollimine on eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne, võttes arvesse kõiki käesoleva asjaga seotud asjaolusid. Kui kohus on leidnud, et liidu kodanike väljasaatmine rikub Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklit 7 või 4. novembril 1950 Roomas alla kirjutatud Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artikli 8 lõiget 1, peab siseriiklik kohus seda arvestama.
3. Nõukogu 15. oktoobri 1968. aasta määruse (EMÜ) nr 1612/68 töötajate liikumisvabaduse kohta ühenduse piires artiklit 12 tuleb tõlgendada nii, et lapsel ja järelikult teda hooldaval vanemal on elamisõigus vastuvõtvas liikmesriigis, kui tema liidu kodakondsusega lapsevanem, kes on töötanud vastuvõtvas liikmesriigis, on lakanud elamast vastuvõtvas liikmesriigis enne, kui laps selles riigis oma haridusteed alustab.