РЕШЕНИЕ НА СЪДА (пети състав)
6 юни 2019 година(*)
„Преюдициално запитване — Процедури за възлагане на обществени поръчки за строителство, доставки и услуги — Директива 2014/24/ЕС — Член 10, буква в) и буква г), подточки i), ii) и v) — Валидност — Приложно поле — Изключване на арбитражните, помирителните и някои други правни услуги — Принципи на равно третиране и на субсидиарност — Членове 49 и 56 ДФЕС“
По дело C‑264/18
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Grondwettelijk Hof (Конституционен съд, Белгия) с акт от 29 март 2018 г., постъпил в Съда на 13 април 2018 г., в рамките на производство по дело
P. M.,
N. G.d.M.,
P. V.d.S.
срещу
Ministerraad,
СЪДЪТ (пети състав),
състоящ се от: E. Regan (докладчик), председател на състава, C. Lycourgos, E. Juhász, M. Ilešič и I. Jarukaitis, съдии,
генерален адвокат: M. Bobek,
секретар: A. Calot Escobar,
предвид изложеното в писмената фаза на производството,
като има предвид становищата, представени:
– за P. M., P. V.d.S. и N. G.d.M., от P. Vande Casteele, advocaat,
– за белгийското правителство, от J.‑C. Halleux, P. Cottin, L. Van den Broeck и C. Pochet, в качеството на представители, подпомагани от D. D’Hooghe, C. Mathieu и P. Wytinck, advocaten,
– за чешкото правителство, от M. Smolek и J. Vláčil, в качеството на представители,
– за гръцкото правителство, от M. Tassopoulou, S. Papaioannou и S. Charitaki, в качеството на представители,
– за кипърското правителство, от D. Kalli и E. Zachariadou, в качеството на представители,
– за Европейския парламент, от A. Pospíšilová Padowska и R. van de Westelaken, в качеството на представители,
– за Съвета на Европейския съюз, от M. Balta и F. Naert, в качеството на представители,
– за Европейската комисия, от L. Haasbeek и P. Ondrůšek, в качеството на представители,
предвид решението, взето след изслушване на генералния адвокат, делото да бъде разгледано без представяне на заключение,
постанови настоящото
Решение
1 Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 10, буква в) и буква г), подточки i), ii) и v) от Директива 2014/24/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 година за обществените поръчки и за отмяна на Директива 2004/18/ЕО (ОВ L 94, 2014 г., стр. 65).
2 Запитването е отправено във връзка със спор на P. M., N. G.d.M. и P. V.d.S с Ministraad (Министерски съвет, Белгия) относно белгийското законодателство, което транспонира разпоредбите на Директива 2014/24 и което предвижда неприложимост на процедурите за възлагане на обществени поръчки за определени правни услуги.
Правна уредба
Правото на Съюза
3 Съображения 1, 4, 24 и 25 от Директива 2014/24 гласят:
„(1) При възлагането на обществени поръчки от органите на държавите членки или от тяхно име трябва да бъдат спазвани принципите на [ДФЕС], и по-специално тези за свободното движение на стоки, свободата на установяване и свободата на предоставяне на услуги, както и произтичащите от тях принципи, като равнопоставеност, недискриминация, взаимно признаване, пропорционалност и прозрачност. Въпреки това за обществените поръчки над определена стойност следва да се изготвят разпоредби за координиране на националните процедури за възлагане на обществени поръчки, така че да се гарантира, че тези принципи се прилагат на практика и че при обществените поръчки има конкуренция.
[…]
(4) Все по-разнообразните форми на публична дейност наложиха по-ясното определяне на самото понятие „обществена поръчка“. Това изясняване на определението не следва обаче да разширява обхвата на настоящата директива в сравнение с обхвата на Директива 2004/18/ЕО [на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 година относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки за строителство, услуги и доставки (ОВ L 134,2004 г., стр. 114; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 8, стр. 116)]. Правилата на Съюза за обществените поръчки нямат за цел да обхванат всички форми на изразходване на публични средства, а само онези, предназначени за придобиване на строителство, доставки или услуги срещу възнаграждение въз основа на договор за обществена поръчка. […]
[…]
(24) Следва да се припомни, че арбитражните и помирителните услуги, както и други сходни алтернативни начини за уреждане на спорове обикновено се предоставят от органи или физически лица, за които е постигната договореност или които са избрани по начин, който не може да се уреди от правилата за обществените поръчки. Следва да се поясни, че настоящата директива не се прилага за поръчки за услуги за предоставяне на такива услуги, независимо от наименованието им съгласно националното право.
(25) Определен брой правни услуги се предоставят от доставчици на услуги, определени от съд или юрисдикция на държава членка, включват представителство на клиенти в съдебни производства от страна на адвокат, представляват услуги, които трябва да бъдат предоставени от нотариус или са свързани с упражняването на официална власт. Такива правни услуги обикновено се предоставят от органи или физически лица, определени или избрани по начин, който не може да се уреди от правилата за поръчките, като например в случая с определянето на главния прокурор в някои държави членки. Следователно тези правни услуги следва да бъдат изключени от обхвата на настоящата директива“.
4 Член 10 от посочената директива е озаглавен „Специални изключения за поръчки за услуги“ и в букви в) и г) предвижда:
„Настоящата директива не се прилага за обществени поръчки за услуги при:
[…]
в) арбитражни и помирителни услуги;
г) някоя от следните правни услуги:
i) представителство на клиент от адвокат по смисъла на член 1 от Директива 77/249/ЕИО на Съвета [от 22 март 1977 година относно улесняване на ефективното упражняване от адвокатите на свободата на предоставяне на услуги (ОВ L 78, 1977 г., стр. 17; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 1, стр. 46)] във:
– арбитражна или помирителна процедура в държава членка, трета държава или пред международна арбитражна или помирителна инстанция; или
– съдебно производство пред съд, юрисдикция или публичен орган на държава членка или трета държава или пред международен съд, юрисдикция или институция;
ii) правни съвети, предоставени при подготовката на производство по подточка i) от настоящата буква, или когато има конкретни основания да се счита и висока степен на вероятност въпросът, до който се отнасят правните съвети, да се превърне в предмет на такова производство, при условие че правните съвети са предоставени от адвокат по смисъла на член 1 от Директива [77/249];
[…]
v) други правни услуги, които във въпросната държава членка са свързани, макар и в отделни случаи, с упражняването на официална власт“.
Белгийското право
5 Със Закона от 17 юни 2016 г. за обществените поръчки (Moniteur belge от 14 юли 2016 г., стр. 44219) белгийският законодател изменя правилата за възлагане на обществени поръчки и ги привежда в съответствие с Директива 2014/24. Член 28 от този закон гласи:
„§ 1. Освен в случаите по параграф 2, настоящият закон не се прилага за обществени поръчки за услуги при:
[…]
3° арбитражни и помирителни услуги;
4° някоя от следните правни услуги:
а) представителство на клиент от адвокат по смисъла на член 1 от Директива [77/249] във:
i. арбитражна или помирителна процедура в държава членка, трета държава или пред международна арбитражна или помирителна инстанция; или
ii. съдебно производство пред съд, юрисдикция или публичен орган на държава членка или трета държава или пред международен съд, юрисдикция или институция;
b) правни съвети, предоставени при подготовката на производство по буква а) от настоящата точка, или когато има конкретни основания да се счита и висока степен на вероятност въпросът, до който се отнасят правните съвети, да се превърне в предмет на такова производство, при условие че правните съвети са предоставени от адвокат по смисъла на член 1 от Директива [77/249];
[…]
e) други правни услуги, които в Кралство Белгия са свързани, макар и в отделни случаи, с упражняването на официална власт;
[…]
§ 2. Кралят може да определя правила за възлагане на обществени поръчки по параграф 1, 4, а) и b), в определени от него случаи“.
Спорът в главното производство и преюдициалният въпрос
6 На 16 януари 2017 г. жалбоподателите в главното производство P. M., N. G.d.M. и P. V.d.S, които са адвокати и юристи, предявяват искане до Grondwetelijk Hof (Конституционен съд, Белгия) за отмяна на разпоредбите от Закона за обществените поръчки, които изключват от приложното му поле някои правни, арбитражни и помирителни услуги.
7 Според жалбоподателите в главното производство фактът, че тези разпоредби предвиждат неприложимост на процедурите за възлагане на обществени поръчки за определени услуги, води до необоснована разлика в третирането.
8 С оглед на това запитващата юрисдикция счита за необходимо да се отговори на въпроса дали неприложимостта за тези услуги на процедурите за възлагане на обществени поръчки не противоречи на преследваните с приемането на Директива 2014/24 от законодателя на Съюза цели за пълна конкуренция, свобода на предоставяне на услуги и свобода на установяване, както и дали принципите на субсидиарност и на равно третиране не налагат хармонизиране на правилата на правото на Съюза по отношение и на тези услуги.
9 За да прецени конституционносъобразността на обжалваните пред нея вътрешноправни разпоредби, запитващата юрисдикция иска да се установи дали разпоредбите на член 10, буква в) и буква г), i), ii) и v) от споменатата директива са съвместими както с принципите на равно третиране и на субсидиарност, така и с членове 49 и 56 ДФЕС.
10 При тези обстоятелства Grondwettelijk Hof (Конституционен съд) решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
„Съвместим ли е член 10, буква в) и буква г), подточки i), ii) и v) от Директива [2014/24] с принципа на равенство, разглеждан евентуално във връзка с принципа на субсидиарност и с членове 49 и 56 [ДФЕС], след като посочените в него услуги са изключени от приложното поле на правилата за възлагане на обществени поръчки по споменатата директива, а тези правила все пак гарантират пълната конкуренция и свободното движение при възлагането на обществени поръчки за услуги?“.
По допустимостта на преюдициалното запитване
11 Чешкото и кипърското правителство оспорват допустимостта на преюдициалния въпрос, а следователно и на преюдициалното запитване.
12 Чешкото правителство твърди, че преюдициалният въпрос няма никаква връзка с действителността или с предмета на спора, който всъщност е дали белгийската конституция допуска националното право да изключи от приложното поле на националните правила в областта на възлагането на обществени поръчки правни услуги, изключени и от приложното поле на Директива 2014/24. Правото на Съюза не изисквало държава членка да включи въпросните услуги в приложното поле на националната правна уредба за транспониране. Поради това този въпрос следвало да бъде разгледан единствено от гледна точка на Конституцията на Белгия.
13 Според кипърското правителство пък въпросът е дали член 10, буква в) и буква г), подточки i), ii) и v) от посочената директива е в съответствие с членове 49 и 56 ДФЕС. Всяка национална мярка, предмет на изчерпателно хармонизиране на равнището на Съюза, трябвало да бъде оценявана с оглед на разпоредбите от мярката за хармонизиране, а не с оглед на разпоредбите от първичното право.
14 В това отношение следва да се припомни, че когато пред национална юрисдикция се повдига въпрос относно валидността на акт, приет от институциите на Съюза, тази юрисдикция трябва да прецени дали за произнасянето ѝ е необходимо решение в тази връзка и в резултат да поиска от Съда да се произнесе по този въпрос. Следователно, щом въпросите на националния съд се отнасят до валидността на разпоредба от правото на Съюза, Съдът принципно е длъжен да се произнесе (решения от 11 ноември 1997 г., Eurotunnel и др., C‑408/95, EU:C:1997:532, т. 19, от 10 декември 2002 г., British American Tobacco (Investments) и Imperial Tobacco, C‑491/01, EU:C:2002:741, т. 34 и от 28 март 2017 г., Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, т. 49).
15 Съдът може да откаже да се произнесе по преюдициален въпрос, отправен от национална юрисдикция съгласно член 267 ДФЕС, само когато не са спазени по-специално изискванията относно съдържанието на преюдициалното запитване в член 94 от Процедурния правилник на Съда или когато е ясно, че исканото от националната юрисдикция тълкуване или преценка на валидността на норма от правото на Съюза няма никаква връзка с действителността или предмета на спора по главното производство, или когато въпросът е хипотетичен (решение от 28 март 2017 г., Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, т. 50).
16 В случая от акта за преюдициално запитване следва, че разглежданите в главното производство национални разпоредби, чиято отмяна е поискана от запитващата юрисдикция, се отнасят до закона, с който се транспонира Директива 2014/24, и по-специално до изключването от приложното му поле на някои правни услуги.
17 При тези обстоятелства, обратно на твърдяното от чешкото и кипърското правителство, въпросът за валидността на член 10, буква в) и буква г), подточки i), ii) и v) от Директива 2014/24 не е без значение за изхода на спора в главното производство. Всъщност, ако предвиденото в тези разпоредби изключване се приеме за невалидно, разпоредбите, за чиято отмяна е предявено искане пред запитващата юрисдикция, трябва да се считат за противоречащи на правото на Европейския съюз.
18 От изложените съображения следва, че поставеният преюдициален въпрос е допустим.
По преюдициалния въпрос
19 С въпроса си запитващата юрисдикция иска по същество от Съда да се произнесе по валидността на член 10, буква в) и буква г), подточки i), ii) и v) от Директива 2014/24 с оглед както на принципите на равно третиране и на субсидиарност, така и на членове 49 и 56 ДФЕС.
20 Що се отнася, първо, до принципа на субсидиарност и спазването на членове 49 и 56 ДФЕС, следва да се припомни, че споменатият принцип е закрепен в член 5, параграф 3 ДЕС и предвижда, че в областите, които не са от изключителната компетентност на Съюза, той действа само ако и доколкото целите на предвиденото действие не могат да бъдат постигнати в достатъчна степен от държавите членки, а поради обхвата или последиците от предвиденото действие могат да бъдат по-добре постигнати на равнището на Съюза (в този смисъл вж. решение от 4 май 2016 г., Philip Morris Brands и др., C‑547/14, EU:C:2016:325, т. 215 и цитираната съдебна практика).
21 Фактът, че законодателят на Съюза е изключил от приложното поле на Директива 2014/24 услугите по член 10, буква в) и буква г), подточки i), ii) и v) от същата директива, всъщност означава, че според него националните законодатели могат сами да решават дали правилата за възлагане на обществени поръчки да важат и за тези услуги.
22 Ето защо няма основание да се счита, че споменатите разпоредби са приети в нарушение на принципа на субсидиарност.
23 От друга страна, по отношение на спазването на членове 49 и 56 ДФЕС съображение 1 от Директива 2014/24 предвижда, че при възлагането на обществени поръчки от органите на държавите членки или от тяхно име трябва да бъдат спазвани принципите на Договора за функционирането на ЕС, и по-специално разпоредбите, свързани със свободата на установяване и на предоставяне на услуги.
24 Всъщност съгласно постоянната практика на Съда съгласуването на равнището на Съюза на процедурите за възлагане на обществени поръчки цели да премахне пречките пред свободата на предоставяне на услуги и свободното движение на стоки и следователно да защити интересите на икономическите оператори, установени в една държава членка, които желаят да предлагат стоки или услуги на възлагащите органи, установени в друга държава членка (в този смисъл вж. решение от 13 ноември 2007 г., Комисия/Ирландия, C‑507/03, EU:C:2007:676, т. 27 и цитираната съдебна практика).
25 От това обаче не следва, че Директива 2014/24 — като изключва услугите по член 10, буква в) и буква г), подточки i), ii) и v) от приложното си поле и следователно не изисква от държавите членки да предвидят приложимост по отношение на тях на правилата за възлагане на обществени поръчки — засяга гарантираните от Договорите свободи.
26 Що се отнася, второ, до правото на преценка на законодателя на Съюза и на принципа на равно третиране, от постоянната практика на Съда следва, че същият признава широко право на преценка на законодателя на Съюза при упражняване на предоставените му правомощия, когато действията му предполагат избор от политическо, икономическо и социално естество и когато е призван да извършва комплексни преценки и оценки (решения от 16 декември 2008 г., Arcelor Atlantique и Lorraine и др., C‑127/07, EU:C:2008:728, т. 57 и от 30 януари 2019 г., Planta Tabak, C‑220/17, EU:C:2019:76, т. 44). Единствено явно неподходящият характер на приета в тази област мярка с оглед на целта, която компетентните институции възнамеряват да постигнат, може да засегне законосъобразността на такава мярка (решение от 14 декември 2004 г., Swedish Match, C‑210/03, EU:C:2004:802, т. 48).
27 Дори при наличието на такова право обаче законодателят на Съюза е длъжен да основе избора си на критерии, които са обективни и подходящи с оглед на преследваната от разглежданото законодателство цел (решение от 16 декември 2008 г., Arcelor Atlantique и Lorraine и др., C‑127/07, EU:C:2008:728, т. 58).
28 Освен това съгласно постоянната практика на Съда общият принцип на равно третиране в качеството си на общ принцип на правото на Съюза изисква да не се третират по различен начин сходни положения и да не се третират еднакво различни положения, освен ако такова третиране не е обективно обосновано (решение от 16 декември 2008 г., Arcelor Atlantique и Lorraine и др., C‑127/07, EU:C:2008:728, т. 23 и цитираната съдебна практика).
29 Сходният характер на различните положения се преценява с оглед на всички характеризиращи ги елементи. Тези елементи трябва по-специално да бъдат определени и преценени в светлината на предмета и целта на акт на Съюза, който установява разглежданото различие. Освен това трябва да бъдат взети предвид принципите и целите в областта, към която се отнася разглежданият акт (решения от 12 май 2011 г., Люксембург/Парламент и Съвет, C‑176/09, EU:C:2011:290, т. 32 и от 30 януари 2019 г., Planta Tabak, C‑220/17, EU:C:2019:76, т. 37).
30 Предвид посочените принципи валидността на член 10, буква в) и буква г), подточки i), ii) и v) от Директива 2014/24 следва да бъде анализирана от гледна точка на принципа на равно третиране.
31 В този смисъл, що се отнася, на първото място, до арбитражните и помирителните услуги, посочени в член 10, буква в) от Директива 2014/24, съображение 24 от същата директива предвижда, че тези услуги, както и други сходни алтернативни начини за уреждане на спорове се предоставят от органи или лица, избрани по начин, който не може да се уреди от правилата за обществените поръчки.
32 Всъщност арбитрите и помирителите винаги трябва да бъдат приети от всички страни по спора и да бъдат определени от тях по общо съгласие. Ето защо, ако публичен орган проведе процедура за възлагане на обществена поръчка за арбитражни или помирителни услуги, не би могъл да наложи на другата страна по спора да приеме спечелилия поръчката оферент като общ арбитър или помирител.
33 С оглед на обективните си характеристики арбитражните и помирителните услуги по споменатия член 10, буква в) не са следователно сходни на други попадащи в приложното поле на Директива 2014/24 услуги. Поради това законодателят на Съюза не е нарушил принципа на равно третиране, когато по силата на правото си на преценка е изключил от приложното поле на Директива 2014/24 услугите по член 10, буква в) от същата.
34 На второ място, що се отнася до адвокатските услуги по член 10, буква г), подточки i) и ii) от Директива 2014/24, от съображение 25 от същата директива следва, че законодателят на Съюза е взел под внимание факта, че такива правни услуги обикновено се предоставят от органи или лица, определени или избрани по начин, който не може да се уреди от правилата за възлагане на обществени поръчки в някои държави членки, поради което те следва да бъдат изключени от приложното поле на споменатата директива.
35 В това отношение следва да се отбележи, че член 10, буква г), подточки i) и ii) от Директива 2014/24 не изключва от приложното поле на същата директива всички адвокатски услуги, които могат да бъдат предоставяни на възлагащ орган, а само правното представителство в производство пред международна арбитражна или помирителна инстанция, пред юрисдикция или публичен орган на държава членка или на трета държава, пред международна юрисдикция или съд, както и правните съвети при подготовката или при евентуална възможност за образуване на такова производство. Такива адвокатски услуги са мислими само при отношения intuitu personae между адвоката и неговия клиент и при най-строга поверителност.
36 От една страна, отношенията intuitu personae между адвокат и клиент, които се характеризират със свобода при избора на правен защитник и взаимно доверие, затрудняват обективното описание на очакваното качество на услугите.
37 От друга страна, поверителността в отношенията между адвокат и клиент — която по-специално при обстоятелствата, описани в точка 35 от настоящото решение, има за цел да гарантира пълно упражняване на правото на всеки на защита и на свободен избор на адвокат (в този смисъл вж. решение от 18 май 1982 г., AM & S Europe/Комисия, 155/79, EU:C:1982:157, т. 18) — би могла да бъде нарушена от задължението за възлагащия орган да уточни условията за възлагане на поръчката и от публичността, която трябва да им осигури.
38 Поради обективните си характеристики услугите по член 10, буква г), подточки i) и ii) от Директива 2014/24 не са следователно сходни на други попадащи в приложното поле на същата директива услуги. Като се има предвид посочената обективна разлика законодателят на Съюза не е нарушил принципа на равно третиране, когато по силата на правото си на преценка е изключил споменатите услуги от приложното поле на директивата.
39 На трето място, що се отнася до правните услуги по член 10, буква г), подточка v) от Директива 2014/24, които са свързани, макар и в отделни случаи, с упражняването на официална власт, член 51 ДФЕС изключва такива дейности и следователно услуги от приложното поле на разпоредбите на Договора, свързани със свободата на установяване и със свободното предоставяне на услуги съгласно член 62 ДФЕС. Посочените услуги са различни от тези, които попадат в приложното поле на споменатата директива, тъй като пряко или косвено спадат към упражняването на публични правомощия и функции, насочени към защитата на общите интереси на държавата или на други публичноправни субекти.
40 Следователно по самото си естество и с оглед на обективните си характеристики правните услуги, които са свързани, макар и в отделни случаи, с упражняването на официална власт, не са сходни на други попадащи в приложното поле на Директива 2014/24 услуги. Поради посочената обективна разлика законодателят на Съюза не е нарушил принципа на равно третиране, когато по силата на правото си на преценка ги е изключил от приложното поле на Директива 2014/24.
41 Предвид изложеното анализът на разпоредбите на член 10, буква в) и буква г), подточки i), ii) и v) от Директива 2014/24 не разкрива обстоятелства, които биха могли да засегнат валидността им от гледна точка както на принципите на равно третиране и на субсидиарност, така и на членове 49 и 56 ДФЕС.
42 С оглед на изложените съображения на поставения въпрос следва да се отговори, че анализът му не разкрива обстоятелства, които биха могли да засегнат валидността на разпоредбите на член 10, буква в) и буква г), подточки i), ii) и v) от Директива 2014/24 от гледна точка както на принципите на равно третиране и на субсидиарност, така и на членове 49 и 56 ДФЕС.
По съдебните разноски
43 С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (пети състав) реши:
Анализът на въпроса не разкрива обстоятелства, които биха могли да засегнат валидността на разпоредбите на член 10, буква в) и буква г), подточки i), ii) и v) от Директива 2014/24/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 година за обществените поръчки и за отмяна на Директива 2004/18/ЕО от гледна точка както на принципите на равно третиране и на субсидиарност, така и на членове 49 и 56 ДФЕС.
Подписи