РЕШЕНИЕ НА ОБЩИЯ СЪД (осми състав)
4 април 2019 година(*)
„Публична служба — Длъжностни лица — Случай „Евростат“ — Национално наказателно производство — Прекратяване на производството — Искане за съдействие — Лице, подало сигнал за нередност — Презумпция за невиновност — Иск за обезщетение и жалба за отмяна“
По дело T‑61/18
Amador Rodriguez Prieto, бивше длъжностно лице на Европейската комисия, с местожителство в Щайнсел (Люксембург), за когото се явяват S. Orlandi, T. Martin и R. García-Valdecasas y Fernández, avocats,
ищец,
срещу
Европейска комисия, за която се явяват B. Mongin и R. Striani, в качеството на представители,
ответник,
с предмет главно искане, на основание член 270 ДФЕС, за поправяне на имуществените и неимуществените вреди, които ищецът твърди, че е претърпял, и при условията на евентуалност, искане за отмяна на решението на Комисията от 28 март 2017 г. за отхвърляне на искане за съдействие на ищеца,
ОБЩИЯТ СЪД (осми състав),
състоящ се от: A. M. Collins, председател, R. Barents и J. Passer (докладчик), съдии,
Секретар: R. Ramette, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 17 януари 2019 г.,
постанови настоящото
Решение
Факти в основата на спора
1 Ищецът, г‑н Amador Rodriguez Prieto, е бил длъжностно лице в Европейската комисия в периода 1987—2003 г.
2 На 1 март 1998 г. ищецът е назначен за ръководител на отдел C1 в дирекция С „Информация и разпространение; транспорт; техническо сътрудничество с трети държави; статистически данни за външната и вътреобщностната търговия“ към Евростат (Статистическа служба на Европейския съюз).
3 От 1996 г. Евростат осигурява публичното разпространение на събираните статистически данни с помощта на Службата за публикации на Европейските общности (OPOCE), която е изградила мрежа от пунктове за продажба (наричани по-нататък „datashops“). Тристранните договори, сключени между Евростат, OPOCE и datashops през 1996 г., предвиждат сложна схема за фактуриране, която позволява на Евростат да получава до 55 % от фактурираната цена на посочените данни, които се пускат на пазара.
4 Директорът на ищеца, г‑н B., му възлага да одобрява разходите, произтичащи от тристранните договори, сключени по-специално с дружество Planistat.
5 С докладна записка от 27 октомври 1998 г. ищецът е поискал провеждането на вътрешен одит в рамките на Евростат във връзка с управлението на тези договори. Освен това той иска да му бъде отнето правомощието да подписва разходните разпореждания, което е направено на 27 ноември 1998 г.
6 През септември 1999 г. вътрешният одит установява, че са налице нередности във финансовото управление на тристранните договори, сключени с дружествата Eurocost, Eurogramme, Datashop, Planistat и CESD Communautaire, довели до захранването на финансов пакет, за който не се прилагат бюджетните правила на Комисията.
7 На 3 януари 2000 г. докладът от вътрешния одит е предаден на генералната дирекция на Комисията, която отговаря за финансовия контрол.
8 На 17 март 2000 г. генералната дирекция на Комисията, която отговаря за финансовия контрол, сезира Европейската служба за борба с измамите (OLAF). OLAF започва редица разследвания, отнасящи се по-специално до договорите, сключени от Евростат с дружествата Eurocost, Eurogramme, Datashop, Planistat и CESD Communautaire, до субсидиите, отпуснати на тези дружества, и до въведената система за фактуриране.
9 На 19 март 2003 г. OLAF препраща преписката във връзка с договора, сключен с Planistat, на procureur de la République de Paris (окръжен прокурор, Париж, Франция), който започва съдебна проверка за укривателство и съучастие в злоупотреба с доверие на 4 април 2003 г.
10 Освен това на 11 юни 2003 г. Комисията възлага проверка на службата си за вътрешен одит, която изготвя три доклада, а именно два доклада от 7 юли и от 24 септември 2003 г. и един окончателен доклад от 22 октомври 2003 г.
11 Въз основа на доклад на OLAF от 22 април 2003 г. Комисията оправомощава правната си служба да подаде до procureur de la République de Paris (окръжен прокурор, Париж) жалба срещу неизвестен извършител за укривателство и съучастие в злоупотреба с доверие, което е направено на 10 юли 2003 г. Тази жалба се отнася до възможни злоупотреби със средства, извършени от длъжностни лица или служители на Европейския съюз и увредили финансовите му интереси. Съдебната проверка, започната от procureur de la République de Paris (окръжен прокурор, Париж), е разширена с допълнително постановление от 4 август 2003 г. с обвинение в злоупотреба с доверие.
12 На 11 юни 2008 г. ищецът уведомява Комисията, че е призован от френската полиция, за да бъде изслушан като свидетел в рамките на това наказателно производство. Поради това той иска от органа по назначаването (наричан по-нататък „ОН“) да го освободи от задължението му за неразкриване на служебна информация съгласно член 19 от Правилника за длъжностните лица на Европейския съюз (наричан по-нататък „Правилникът“) и да му бъдат възстановени разноските за пътуването от Люксембург (Люксембург) до Париж.
13 На 30 юни 2008 г. ОН освобождава ищеца от задължението за неразкриване на служебна информация, но отхвърля искането му за възстановяване на пътните разноски. Жалбата по административен ред от 21 юли 2008 г. срещу това решение е отхвърлена на 20 ноември 2008 г.
14 На 7 октомври 2008 г. ищецът е изслушан от френската полиция.
15 На 22 октомври 2008 г. ищецът подава първо искане за съдействие (заведено под номер D/505/08) на основание член 24 от Правилника. Той изтъква по-специално, че когато през октомври 1998 г. е поискал вътрешен одит, той е действал като лице, подаващо сигнал за нередност, както и че наличието на общи интереси между него и засегнатата институция налага тя да му окаже съдействие. Следователно според него Комисията трябва да поеме разноските за адвокат, които той е направил, когато е бил призован като свидетел от френската полиция.
16 Това първо искане за съдействие е отхвърлено на 17 декември 2008 г. Комисията посочва, че е узнала, че ищецът е бил привлечен като обвиняем по време на изслушването от 7 октомври 2008 г. Тя счита, че двете условия за прилагане на член 24 от Правилника, а именно наличието на заплахи, обиди и т.н. срещу личността или имуществото на длъжностното лице и наличието на причинно-следствена връзка между тези деяния и качеството му на длъжностно лице или задачите, които изпълнява, не са налице. Решението на Комисията не е оспорено.
17 На 9 септември 2013 г. съдия-следователят към Tribunal de grande instance de Paris (Окръжен съд Париж, Франция) постановява определение за прекратяване на производството по отношение на всички лица, привлечени като обвиняеми в рамките на наказателното производство, сред които и ищеца (наричано по-нататък „определението за прекратяване на производството“).
18 На 17 септември 2013 г. Комисията подава жалба срещу определението за прекратяване на производството.
19 С решение от 23 юни 2014 г. Cour d’appel de Paris (Апелативен съд Париж, Франция) потвърждава определението за прекратяване на производството.
20 На 27 юни 2014 г. Комисията подава касационна жалба срещу решението на Cour d’appel de Paris (Апелативен съд Париж) от 23 юни 2014 г., с което е потвърдено определението за прекратяване на производството.
21 С решение от 15 юни 2016 г. Cour de cassation (Касационен съд, Франция) отхвърля жалбата на Комисията срещу решението на Cour d’appel de Paris (Апелативен съд Париж) от 23 юни 2014 г., с което е потвърдено определението за прекратяване на производството, и по този начин слага край на наказателното производство.
22 На 28 ноември 2016 г. ищецът, като се позовава по-специално на решение от 9 септември 2016 г., De Esteban Alonso/Комисия (T‑557/15 Р, непубликувано, EU:T:2016:456, т. 59), и на решението на Cour de cassation (Касационен съд) от 15 юни 2016 г., подава второ искане за съдействие на основание член 24 от Правилника, с което иска Комисията да поеме разноските и адвокатските хонорари, понесени от него за нуждите на защитата му пред френските юрисдикции. Той иска също така да му се признае статут на лице, подало сигнал за нередност, като се добави бележка в личното му досие, за да се възстанови професионалната му репутация. При условията на евентуалност той иска обезщетение за вредите, произтичащи от служебната грешка на институцията, която не му е признала статут на лице, подало сигнал за нередност, и му е отказала защита.
23 С решение от 28 март 2017 г. (наричано по-нататък „обжалваното решение“) ОН обявява второто искане за съдействие за недопустимо, като изтъква главно, че ищецът не се е позовал на нито едно ново обстоятелство, настъпило след решението за отхвърляне на първото искане за съдействие от 17 декември 2008 г. Впрочем той счита, че второто искане за съдействие, както и искането за обезщетение са неоснователни.
24 С писмо на Комисията от 10 април 2017 г., заведено под номер CMS 16/056, ищецът е уведомен за съществуването и прекратяването на дисциплинарна „преписка“, по думите на Комисията, срещу него в рамките на случая „Евростат“.
25 На 28 юни 2017 г. ищецът подава предварителна жалба по административен ред срещу обжалваното решение.
26 На 30 октомври 2017 г. тази жалба е отхвърлена.
Производство и искания на страните
27 С акт, постъпил в секретариата на Общия съд на 5 февруари 2018 г., ищецът подава настоящия иск.
28 С писмо, подадено в секретариата на Общия съд на 4 юни 2018 г., ищецът посочва, че няма да прави писмена реплика.
29 Ищецът иска по същество от Общия съд:
– като главно искане — да осъди Комисията да му плати обезщетение за имуществени вреди в размер на 68 831 EUR и за неимуществени вреди в размер на 100 000 EUR,
– при условията на евентуалност, да отмени обжалваното решение,
– да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
30 Комисията иска от Общия съд:
– да отхвърли иска като недопустим и във всички случаи като неоснователен,
– да осъди ищеца да заплати съдебните разноски.
От правна страна
31 В подкрепа на иска си ищецът изтъква най-напред, че искането му за съдействие на основание член 24 от Правилника е допустимо и че следователно жалбата за отмяна на решението, с което е отхвърлено това искане, също е допустима. По-нататък, той се позовава главно на извъндоговорната отговорност на Съюза за твърдяно непризнаване от Комисията на статута му на лице, подало сигнал за нередност, и при условията на евентуалност иска отмяната на обжалваното решение.
По допустимостта на искането за съдействие и на жалбата за отмяна на обжалваното решение
32 В исковата си молба ищецът оспорва становището, изразено от Комисията в обжалваното решение, че второто искане за съдействие е недопустимо.
33 Според ищеца, макар да е вярно, че ОН не е длъжен да оказва съдействие на длъжностно лице, за което се подозира, че е нарушило професионалните си задължения, конституирането на Комисията като граждански ищец в крайна сметка не е пречка той да му предостави съдействието си на по-късен етап. В случая ОН разполагал с данни, установяващи, че той е действал като лице, подаващо сигнал за нередност.
34 Ищецът поддържа, че фактът, че нанесената му вреда се дължи на действията на френските органи, не е пречка за прилагането на член 24 от Правилника. Той твърди, че се е позовал на качеството си на лице, подало сигнал за нередност, за да изтъкне незаконосъобразността на привличането си като обвиняем и на продължаването на наказателното производство срещу него.
35 Накрая, ищецът изтъква, че винаги е оспорвал съзнателното си участие в система за управление, нарушаваща бюджетните правила, както показвало искането му да му бъде отнето правомощието да подписва разходните разпореждания. Според него тези обстоятелства трябвало да доведат ОН до заключението, че преследваният от него интерес не противоречи на интереса на ищеца и че случаят на последния заслужава да се разграничи от този на другите замесени длъжностни лица по-специално що се отнася до поемането на разноските за защитата му пред френските юрисдикции.
36 Комисията изтъква по същество, че искането за отмяна на обжалваното решение е недопустимо, с мотива, че самото второ искане за съдействие било недопустимо, тъй като, от една страна, ищецът просто възпроизвеждал предходно искане за съдействие, без да съобщава нови факти, и от друга страна, отправял това ново искане за съдействие, без да е изчерпал националните средства за защита.
37 Що се отнася, от една страна, до доводите на Комисията, изведени от недопустимостта на второто искане за съдействие, поради това че ищецът не е посочил нови обстоятелства, следва да се констатира, че посоченото искане за съдействие (вж. т. 22 по-горе) съдържа едно ново обстоятелство в сравнение с първото искане за съдействие (вж. т. 15 по-горе), подадено малко след привличането на ищеца като обвиняем от съдия-следователя към Tribunal de grande instance de Paris (Окръжен съд Париж).
38 Това ново обстоятелство е свързано с определението за прекратяване на производството, постановено на 9 декември 2013 г. от съдия-следователя и след жалбите на Комисията, потвърдено на два пъти, последния път окончателно на 15 юни 2016 г. от Cour de cassation (Касационен съд).
39 Определението за прекратяване на производството, последващото му потвърждаване във въззивното производство и отхвърлянето на касационната жалба, които оборват убеждението на Комисията — изразено в писмените ѝ становища в рамките на въззивното и касационното производство — че ищецът е извършил престъпление, заедно представляват ново обстоятелство.
40 Действително в определението за прекратяване на производството френският съдия-следовател отбелязва, че „механизмът, който произтича от изпълнението на тристранните [договори], сключени под егидата на Евростат, нарушава член 4, параграф 1 от Финансовия регламент“ от 21 декември 1977 г., приложим за общия бюджет на Европейските общности (ОВ L 356, 1977 г., стр. 1, наричан по-нататък „Финансовият регламент“), а в решението от 23 юни 2014 г. Cour d’appel de Paris (Апелативен съд Париж) постановява, че „правилата за повторно усвояване, предвидени във Финансовия регламент, не са спазени“.
41 Тези констатации обаче са направени в безлична форма, без да се посочва името на ищеца.
42 Освен това в същото време френският наказателен съд констатира липса на намерение за измама и за злоупотреба със средства и излага няколко съображения, съгласно които, първо, макар да не е в съответствие с Финансовия регламент, според Сметната палата на Европейския съюз системата на datashops е „необходима предвид непригодността на посочения регламент“ и „просто възпроизвежда система, вече използвана напълно законосъобразно от OPOCE“, второ, „съществуващите общностни процедури не са позволявали да се осигури гъвкава и работеща рамка за продажбата на произведените от Евростат данни, като [при] липсата на подходяща процедура е трябвало да се намерят разрешения, които да дадат възможност на Евростат да изпълнява задачата си“, и трето, „финансовият контрол, който първоначално е бил свързан със създаването на мрежата от datashops и който не е благоприятствал изграждането ѝ със системата от тристранни споразумения, всъщност е проявил пълна незаинтересованост по отношение на реда и условията за функционирането ѝ, поради което ръководителите на Евростат са били поставени в положение, при което е трябвало и е можело да действат „по най-добрия възможен начин“ [и] то като се има предвид, че стратегията на Комисията е била да се увеличава предлагането на статистически данни, за да се отговори на особено голямото търсене в това отношение“ (определение за прекратяване на производството, решение на Cour d’appel de Paris (Апелативен съд Париж) от 23 юни 2014 г.).
43 От гореизложените съображения следва, че позовавайки се на решенията на френските наказателни съдилища, ищецът правилно изтъква ново обстоятелство.
44 Що се отнася, от друга страна, до недопустимостта на второто искане за съдействие поради неизчерпването на националните средства за защита от страна на ищеца, трябва да се отбележи, че този довод почива на предпоставката, че в случая е приложим член 24 от Правилника, който се отнася до съдействието, и съответно че безвиновната отговорност на администрацията по тази разпоредба от Правилника е обусловена от изчерпването на националните средства за защита срещу причинилото вредата трето лице.
45 Както ще стане ясно от изложеното в точки 46—59 по-долу обаче, тази предпоставка е погрешна.
46 Член 24 от Правилника гласи:
„Съюзът оказва съдействие на всяко длъжностно лице, по-специално в производства срещу всяко лице, отправящо заплахи, обиди или клеветнически действия или твърдения, или нападение срещу личността или имуществото, на които длъжностното лице или член от неговото семейство е подложено поради длъжността, която заема, или служебните му задължения.
Т[ой] дълж[и] солидарно обезщетение на длъжностното лице за вредите, претърпени от него в такива случаи, доколкото длъжностното лице само не е причинило умишлено или с груба небрежност вреди и не е успяло да получи обезщетение от виновния“.
47 Според съдебната практика целта на член 24 от Правилника е да осигури на длъжностните лица и служителите сигурност в настоящето и в бъдеще, за да им позволи в общия интерес на службата да изпълняват по-добре служебните си задължения (решения от 12 юни 1986 г., Sommerlatte/Комисия, 229/84, EU:C:1986:241, т. 19, от 27 юни 2000 г., K/Комисия, T‑67/99, EU:T:2000:169, т. 35 и от 20 юли 2011 г., Gozi/Комисия, F‑116/10, EU:F:2011:124, т. 12). Следователно задължението за съдействие на институцията се отнася както до защитата на нейния персонал, така и за опазването на собствените ѝ интереси и съответно предполага наличие на общи интереси. Ето защо се приема, че администрацията не може да бъде задължена да окаже съдействие на длъжностно лице, за което се подозира, че е нарушило тежко своите професионални задължения, и на което на това основание може да бъдат наложени дисциплинарни санкции (решение от 23 ноември 2010 г., Wenig/Комисия, F‑75/09, EU:F:2010:150, т. 49).
48 Още по-точно и съгласно постоянната съдебна практика, целта на предвиденото в член 24 от Правилника задължение за съдействие е длъжностните лица да получат защита от страна на институцията, в която работят, срещу действия на трети лица, а не срещу актове на самата институция, контролът върху които се урежда от други разпоредби от Правилника (решения от 9 септември 2016 г., De Esteban Alonso/Комисия, T‑557/15 P, непубликувано, EU:T:2016:456, т. 45 и от 13 юли 2018 г., Curto/Парламент, T‑275/17, EU:T:2018:479, т. 111; вж. също в този смисъл решение от 12 юли 2011 г., Комисия/Q, T‑80/09 P, EU:T:2011:347, т. 66 и цитираната съдебна практика).
49 В случая ищецът е привлечен като обвиняем от френските съдебни органи на 7 октомври 2008 г. Това се случва вследствие на съдебната проверка, започната от тези съдебни органи на 4 април 2003 г. въз основа на информация, предадена им от OLAF на 19 март 2003 г., и след жалба срещу неизвестен извършител, подадена от Комисията на 10 юли 2003 г.
50 След постановяването на определението за прекратяване на производството в полза на всички лица, привлечени като обвиняеми, сред които и ищеца, френското наказателно производство продължава, тъй като Комисията подава въззивна жалба срещу това определение, отхвърлена с решение на Cour d’appel de Paris (Апелативен съд Париж) от 23 юни 2014 г., което потвърждава посоченото определение, и касационна жалбата срещу това съдебно решение, отхвърлена с решение на Cour de cassation (Касационен съд) от 15 юни 2016 г.
51 Следва да се отбележи, че както Общият съд вече е установил по отношение на г‑н De Esteban Alonso в контекста на делото, по което е постановено решение от 9 септември 2016 г., De Esteban Alonso/Комисия (T‑557/15 Р, непубликувано, EU:T:2016:456, т. 49), действията на френските съдебни органи, и по-специално привличането на ищеца като обвиняем, не спадат към деянията, визирани от член 24 от Правилника. Тези действия не само са част от нормалния ход на разглежданото наказателно производство, но ищецът в нито един момент не твърди сериозно, че те представляват незаконосъобразни атаки срещу него от посочените френски съдебни органи и че поради това могат да обосноват оказването на съдействие от страна на Комисията на основание член 24 от Правилника.
52 Както обаче следва по същество от съдебната практика, макар предвиденото в член 24, параграф 1 от Правилника задължение за оказване на съдействие да представлява съществена гаранция от Правилника за длъжностното лице и да не е подчинено на условието незаконосъобразността на действията, поради които длъжностното лице е поискало съдействие, да е предварително установена, то трябва все пак да приведе доказателства, които на пръв поглед навеждат на извода, че тези действия се отнасят до него поради качеството и функциите му и са незаконосъобразни с оглед на приложимото национално законодателство (решение от 23 ноември 2010 г., Wenig/Комисия, F‑75/09, EU:F:2010:150, т. 48).
53 В случая това не е така, тъй като ищецът не твърди сериозно, че френските съдебни органи са действали незаконосъобразно по отношение на него и не представя доказателства в този смисъл.
54 По-нататък, следва да се констатира, че в действителност ищецът иска съдействието на Комисията не срещу действията на трети лица, а срещу самите актове на тази институция, които са в основата на наказателното производство срещу него и поради които преди всичко наказателното производство стига до постановяването на решението на Cour de cassation (Касационен съд) от 15 юни 2016 г.
55 Всъщност, макар да е вярно, че привличането на ищеца като обвиняем е дело на френските съдебни органи, това не променя факта, че с информацията, която им предоставя, и с подаването на жалба именно Комисията е в основата на наказателното производство. Освен това и преди всичко Комисията е причинила продължаването на това наказателно производство след постановяването на определението за прекратяване.
56 Така в исковата си молба ищецът посочва, че „макар Комисията да е счела за необходимо да се конституира като граждански ищец, за да осигури защитата на финансовите интереси на Съюза, нищо не оправдава продължаването на наказателното производство срещу [него] […], доколкото Комисията е знаела, че той не може да бъде упрекван в съзнателно участие в създадената от ръководителите му съдържаща нередности система на управление на datashops“.
57 От констатациите дотук произтича, че доколкото ищецът иска съдействие на основание член 24 от Правилника не във връзка с действията на френските съдебни органи (действия, чиято законосъобразност впрочем не се оспорва сериозно, вж. т. 51—53 по-горе), а във връзка с тези на самата Комисия, тази разпоредба — в съответствие със съдебната практика, припомнена в точка 48 по-горе — не е приложима в случая.
58 Вследствие на това доводът на Комисията, изведен от недопустимостта на второто искане за съдействие поради неизчерпването на националните средства за защита от ищеца, не може да бъде уважен.
59 От гореизложените съображения следва, че доводите на Комисията в подкрепа на недопустимостта на жалбата за отмяна, изведени от липсата на нови обстоятелства и от неспазването на условие за прилагане на член 24 от Правилника, трябва да се отхвърлят.
По същество
60 В допълнение към искането си за съдействие и в случай че то бъде отхвърлено, в искането си и в предварителната жалба по административен ред ищецът изтъква, че Комисията е допуснала нарушение, като не е отчела факта, че той е действал като лице, подаващо сигнал за нередност. Ищецът се позовава в това отношение член 22а от Правилника. Комисията била узнала ролята му в разкриването на фактите най-късно в момента на изготвянето на окончателния доклад на службата ѝ за вътрешен одит през 2003 г. Той отбеляза, че в случай на дисциплинарно производство срещу него той е щял да се ползва от разпоредбите на член 21 от приложение IX към Правилника, отнасящ се до възможността институцията да поеме разноските за защита на длъжностно лице, на което не е наложено наказание след приключването на дисциплинарно производство.
61 Ищецът оспорва да е участвал умишлено в проблемната система за управление. Той своевременно споделил съмненията си относно тази система. Не знаел, че финансовият контрол не е ангажиран в изграждането на мрежата от datashops. Поискал да се извърши вътрешен одит и да му бъде отнето правомощието да подписва. В случая той се оказал в капан. Освен това едва на 10 април 2017 г. узнал, че срещу него има дисциплинарно производство.
62 Поради това ищецът счита, че Комисията не е изпълнила задължението за защита на лицата, подаващи сигнали за нередности, нарушение, което било утежнено от конституирането ѝ като граждански ищец, от въззивната жалба срещу определението за прекратяване на производството, а след това и от касационната жалба срещу решението на Cour d’appel de Paris (Апелативен съд Париж) от 23 юни 2014 г., потвърждаващо това определение, все актове, съставляващи несправедливи обвинения срещу него, че съзнателно е участвал в система, нарушаваща Финансовия регламент.
63 Съответно ищецът счита, че му е нанесена, от една страна, имуществена вреда, изразяваща се в направените в рамките на френското наказателно производство разноски за защита в размер на 68 331 EUR, и от друга страна, неимуществена вреда в размер на 90 000 EUR, изразяваща се в усещането за несправедливост, произтичащо от факта, че срещу него е водено наказателно производство за деяния, за чието разкриване е допринесъл. Освен това той е поискал от Комисията в личното му досие да се добави бележка, признаваща статута му на лице, подало сигнал за нередности по случая „Евростат“, за да бъде възстановена професионалната му репутация.
64 В исковата си молба ищецът по същество поддържа своята позиция. Неотчитането на качеството му на лице, подало сигнал за нередност, представлявало нарушение на член 22а от Правилника и неизпълнение на задължението за полагане на грижа. Обстоятелството, че тази разпоредба е включена в Правилника едва през 2004 г., не било пречка Комисията да признае през 2016 г. ролята му на лице, подало сигнал за нередност, която изиграл в миналото съгласно задълженията си по членове 11 и 12 от Правилника. Задължението за полагане на грижа, както и принципът на равно третиране изисквали от Комисията да разграничи неговия случай от този на останалите обвиняеми по случая „Евростат“.
65 Въпреки това, както отбелязва ищецът, Комисията, която била уведомена за ролята му най-късно на 22 октомври 2003 г., пропуснала да информира френските съдебни органи за тази роля и несправедливо удължила наказателното производство срещу него, при положение че няма как да не е знаела, че той не е участвал съзнателно в системата на datashops. Според него фактът, че Комисията не го е предпазила от вредите, които е претърпял само защото се е оказал ръководител на отдел по времето, когато са направени разкритията по случая „Евростат“, представлява служебно нарушение. Накрая, що се отнася до дисциплинарното производство, което Комисията започва срещу него, той отбелязва, че мотивите, на които тя се позовава, за да го приключи, не възстановят професионалната му репутация, а оставят да витаят съмнения относно начина, по който е изпълнявал задълженията си.
66 Относно член 24 от Правилника ищецът поддържа, че Комисията неправилно претендира, дори след решението на Cour de cassation (Касационен съд) от 15 юни 2016 г., че преследва противоположен на неговия интерес, което възпрепятствало всяка възможност за оказване на съдействие.
67 Комисията оспорва позицията на ищеца. Член 22а бил добавен в Правилника едва на 1 май 2004 г. Ищецът не можел да упреква Комисията, че не му е предоставила статут, който не е съществувал към датата на докладната записка с искането за одит. Относно твърдяното нарушение на задължението за полагане на грижа, съгласно постоянната съдебна практика това задължение не допускало предоставянето на предимства, които не са предвидени в Правилника. Що се отнася до твърдяното утежняване на вредата чрез упражняването на способите за обжалване, Комисията изтъква, че само е упражнила право. Относно твърдяното нарушение, състоящо се в започването на дисциплинарно производство, било установено, че то не е довело до предприемането на действия по отношение на ищеца, което обяснявало защо той не е бил уведомен. Започването на чисто формално дисциплинарно производство, което никога не е било публично оповестено и което не е довело до предприемането на действия по разследване, не е могло да причини вреда на ищеца.
68 Що се отнася до твърдяното нарушение на член 24 от Правилника, Комисията припомня становището си относно недопустимостта на второто искане за съдействие, основано на тази разпоредба, и поддържа, че във всички случаи посоченото искане е неоснователно, тъй като се отнася до възстановяването на разноски, които ищецът бил принуден да направи, за да докаже, че е невинен, в положение, при което сблъсъкът между интересите на Комисията и тези на заинтересованото лице не е преставал да съществува, а не до възстановяването на разноските, направени от ищеца, за да се защити от атаките или противозаконните действия на трети лица.
По искането за обезщетение
69 Член 22а от Правилника гласи:
„1. Всяко длъжностно лице, което при или по повод на изпълнението на служебните си задължения узнае факти, които водят до предположение за наличието на евентуална противозаконна дейност, по-специално измама или корупция, увреждаща интересите на Съюза, или за поведение във връзка с изпълнението на функциите му, което може да съставлява сериозно неизпълнение на задълженията на длъжностните лица на Съюза, незабавно уведомява прекия си ръководител или своя генерален директор или, ако намери за необходимо — генералния секретар или лицата на равностойна длъжност, или директно Европейската служба за борба с измамите (ОЛАФ).
[…]
3. Длъжностното лице не може да претърпи никакви неблагопроятни последици от страна на институцията поради това че е съобщило информацията по параграфи 1 и 2, при условие че е действало добросъвестно“.
70 Член 22 от Правилника, който въвежда задължение в тежест на всички длъжностни лица да уведомяват относно факти, които могат да доведат до предположение за противозаконна дейност или сериозно неизпълнение на задълженията на длъжностните лица на Съюза (вж. в този смисъл решение от 8 октомври 2014 г., Bermejo Garde/ЕИСК, T‑530/12 P, EU:T:2014:860, т. 103—106), влиза в сила на 1 май 2004 г.
71 Впрочем следва да се отбележи, че още преди 1 май 2004 г. всяко длъжностно лице, което по собствена инициатива подава сигнал до началника си за наличието на незаконосъобразни действия или неизпълнение на предвидени в Правилника задължения, които са му станали известни и които могат да засегнат финансовите интереси на Съюза, вече има право да се ползва от защитата на институцията, в която работи, срещу евентуални действия на отмъщение вследствие на това разкриване, както и да не търпи неблагоприятни последици от страна на посочената институция, при условие че е действало добросъвестно.
72 Следва обаче да се добави, че макар тази дължима на длъжностното лице защита да му гарантира липса на неблагоприятни последици от страна на институцията, тя не може да има за цел да го предпази от разследвания, насочени към установяването на това дали и в каква степен самото то е участвало в нередностите, за които е подало сигнал. В най-добрия случай инициативата на длъжностното лице да съобщи за подобни нередности, може, ако тези разследвания потвърдят участието му в деянията, за които е подало сигнал, да представлява смекчаващо обстоятелство в рамките на евентуалните процедури по санкциониране, започнати от институцията в резултат на тези разследвания, както впрочем се посочва в съобщението на заместник-председателя Šefčovič до Комисията от 6 декември 2012 г., SEC(12012) 679 окончателен, относно насоките за подаване на сигнали при сериозни нарушения в работата (whistleblowing) (т. 3, in fine).
73 От гореизложените съображения следва, че качеството на лице, подало сигнал за нередност, което ищецът претендира, във всички случаи не може да го предпази от процедури, целящи да се установи възможното му участие в деянията, за които е подало сигнал.
74 Въпросът в случая е да се установи не толкова дали ищецът трябва да се ползва от качеството на лице, подало сигнал за нередност, а по-скоро дали с оглед на конкретните факти по случая Комисията е действала незаконосъобразно, ставайки причина за продължаването на наказателното производство след постановяването на определението за прекратяване.
75 Относно продължаването на наказателното производство след постановяването на определението за неговото прекратяване с въззивната жалба срещу посоченото определение, а след това и с касационната жалба срещу решението на Cour d’appel de Paris (Апелативен съд Париж) от 23 юни 2014 г., потвърждаващо това определение, следва да се припомни, че възможността за предявяване на права по съдебен ред и съдебният контрол, който това предполага, са израз на общ принцип на правото, който е залегнал в основата на общите конституционни традиции на държавите членки и който е прогласен и в членове 6 и 13 от Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи, подписана в Рим на 4 ноември 1950 г. (решения от 15 май 1986 г., Johnston, 222/84, EU:C:1986:206, т. 17 и 18 и от 17 юли 1998 г., ITT Promedia/Комисия, T‑111/96, EU:T:1998:183, т. 60), и в член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз. Тъй като достъпът до съд е основно право и общ принцип, гарантиращ спазването на правото, фактът, че дадена институция предприема действие по съдебен ред, може да съставлява служебно нарушение само при изключителни обстоятелства (вж. в този смисъл решение от 28 септември 1999 г., Frederiksen/Парламент, T‑48/97, EU:T:1999:175, т. 97).
76 В конкретния случай следва да се приеме, че — независимо от текста на определението за прекратяване на производството и на решението на Cour d’appel de Paris (Апелативен съд Париж) от 23 юни 2014 г., потвърждаващо това определение, в което френският наказателния съд по същество приема, че констатираните нарушения се дължат повече на непригодността на нормативната уредба на Съюза, отколкото на привлечените като обвиняеми длъжностни лица, които просто са търсили разрешения в интерес на Евростат и в подобен неподходящ нормативен контекст — обстоятелствата по случая не изглеждат изключителни до степен да доведат до извода, че въззивната жалба срещу посоченото определение и касационната жалба срещу това съдебно решение представляват служебно нарушение от страна на Комисията. От това следва, че ищецът няма основание да претендира обезщетение за неимуществени и имуществени вреди, причинени вследствие на наказателното производство, водено срещу него в периода 2003—2016 г.
По искането за отмяна
77 Що се отнася до отказа на Комисията, след оправдаването на ищеца с решението на Cour de cassation (Касационен съд) от 15 юни 2016 г., да поеме разноските за защита, които той е направил в рамките на националното наказателно производство, следва да се отбележи, че основанията за този отказ, посочени от Комисията в решението ѝ за отхвърляне на искането, а след това и в решението за отхвърляне на предварителната жалба по административен ред, макар да не отговарят ясно на някои опасения на ищеца в административното производство, все пак позволяват да се разбере действителната причина, поради която Комисията е отхвърлила второто заявление за съдействие.
78 Що се отнася до опасенията на ищеца, изглежда, че с позоваванията си на членове 22а и 24 от Правилника — за втория от които беше установено, че не е приложим към случая (вж. т. 57 по-горе), а за първия, че не може да предпази ищеца от евентуални наказателни или дисциплинарни производства (вж. т. 73 по-горе) — той по същество заявява, че не е виновен по случая „Евростат“.
79 Така от самото начало на административното производство ищецът изтъква, че системата на datashops му е представена по убедителен начин като правомерна и одобрена, че е бил добросъвестен, че никога не е участвал съзнателно в спорния механизъм, че е подал сигнал своевременно и че в крайна сметка се е оказал в капан. Именно воден от това убеждение, което се затвърждава с благоприятните решения във френското наказателно производство, той е поискал от Комисията да поеме разноските му за защита, направени в рамките на националното наказателно производство, както и да поправи неимуществените вреди, произтичащи от усещането за несправедливост, свързано с обстоятелството, че Комисията не го е защитила, макар да е действал както лице, подало сигнал за нередност по случая „Евростат“. Пак поради тази причина той е поискал в досието му да се добави бележка, признаваща ролята му на лице, подало сигнал за нередност, за да се възстанови професионалната му репутация.
80 След оправдаването му в наказателното производство ищецът впрочем посочва във второто искане за съдействие, а след това и в предварителната жалба по административен ред, че при подобен резултат в дисциплинарно производство е щяло да се стигне до поемане на разноските му за защита съгласно член 21 от приложение XI към Правилника.
81 В решенията си за отхвърляне на искането за съдействие, а след това и на предварителната жалба по административен ред, обаче Комисията не дава ясен отговор на тези опасения на ищеца. Тя отхвърля съображенията му, отнасящи се до членове 22а и 24 от Правилника, по технически причини.
82 От съображенията, които излага, обаче става ясно, че отказът ѝ в административното производство да поеме разноските на ищеца, в крайна сметка се дължи не толкова на техническа неприложимост на тези разпоредби на Правилника, колкото на по-същественото становище, че ищецът не е изпълнил задълженията си по Правилника.
83 Така Комисията два пъти изтъква, използвайки получер шрифт — в решението за отхвърляне на искането за съдействие, а след това и в решението за отхвърляне на предварителната жалба по административен ред — факта, че в решението на Cour de cassation (Касационен съд) от 15 юни 2016 г. посоченият съд е потвърдил наличието на „нарушение на европейските бюджетни правила“ и е отбелязал, че няма „достатъчно“ доказателства за предаването на лицата, привлечени като обвиняеми, на съда по същество.
84 Впрочем в решението за отхвърляне на предварителната жалба по административен ред Комисията преценява, че „в хода на наказателното производство [тя] преследва интерес, противоположен на интереса на [ищеца], вследствие на което член 24 от Правилника не може, дори при наличието на съдебно решение[, потвърждаващо определението за прекратяване на производството], да послужи като основание на искане за съдействие за поправяне на вреди, претърпени поради или във връзка с това производство“.
85 Налага се изводът, че макар действително да е вярно и впрочем очевидно, че в хода на наказателното производство интересът на Комисията е противоположен на този на ищеца, след решението на Cour de cassation (Касационен съд), с което е потвърдено определението за прекратяване на производството, това противоречие на интереси може логично да се запази само ако Комисията продължава да счита, че ищецът, независимо от оправдаването му в наказателното производство, не е изпълнил задълженията си по Правилника.
86 Впрочем фактът, че дори след решението на Cour de cassation (Касационен съд) от 15 юни 2016 г. Комисията запазва това уличаващо становище по отношение на ищеца, се потвърждава и в писмената защита.
87 Така в писмената защита Комисията изтъква, че „обстоятелствата, при които е постановено определението за прекратяване на производството (това определение не отрича възможността за финансова манипулация), и прекратяването на дисциплинарното производство по целесъобразност не успяват да заличат наличието на сблъсък на интереси между страните и обосновават отказа [ѝ] да промени решението си да не предостави съдействие“.
88 Следователно в крайна сметка изглежда, че решението на Комисията да не поеме разноските за защита, направени от ищеца в рамките на националното производство, не се дължи толкова на техническа неприложимост на член 24 от Правилника, за която Комисията впрочем посочва, че не е непреодолима пречка пред поемането на посочените разноски, колкото на запазването на „сблъсъка на интереси“ и следователно на непромененото становище на Комисията, ще ищецът е нарушил задълженията си по Правилника.
89 Въпреки това, при положение че срещу ищеца вече не се води наказателно преследване в рамките на националното наказателно производство, доколкото впрочем френският съд в нито един момент не го посочва лично като нарушител на финансовите правила, и че освен това към момента на приемането на обжалваното решение срещу него няма дисциплинарно решение, установяващо нарушение на предвидени в Правилника задължения, той не само е оправдан в рамките на наказателното производство във Франция, но непременно се ползва и от презумпцията за невиновност, що се отнася до спазването на задълженията му по Правилника.
90 Действително ищецът не изтъква изрично основание, изведено от нарушение на презумпцията за невиновност. Причината за това е, че тъй като е убеден в своята невиновност, той се позовава пряко на нея, за да оспори обжалваното решение. Подобно становище обаче неизбежно съдържа, a majore ad minus, и както впрочем ищецът потвърждава в съдебното заседание, позоваване на нарушение на принципа на презумпцията за невиновност по-специално когато последният, след като твърди, че е невинен (вж. т. 79 по-горе), изтъква, че с поведението си „Комисията оставя да витаят съмнения относно начина, по който е изпълнявал задълженията си[, и] относно професионалната му репутация“.
91 Следва да се припомни, че принципът на презумпцията за невиновност като основно право, прогласено в член 6, параграф 2 от Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи и в член 48, параграф 1 от Хартата на основните права, предоставя на частноправните субекти права, чието спазване се гарантира от съдилищата на Съюза (решения от 4 октомври 2006 г., Tillack/Комисия, T‑193/04, EU:T:2006:292, т. 121, от 8 юли 2008 г., Franchet и Byk/Комисия, T‑48/05, EU:T:2008:257, т. 209 и от 12 юли 2012 г., Комисия/Nanopoulos, T‑308/10 P, EU:T:2012:370, т. 90).
92 Бидейки част от основните права (решения от 8 юли 1999 г., Montecatini/Комисия, C‑235/92 P, EU:C:1999:362, т. 175 и от 4 октомври 2006 г., Tillack/Комисия, T‑193/04, EU:T:2006:292, т. 121), които пък съгласно съдебната практика са общи принципи на правото на Съюза (решение от 27 септември 2006 г., Dresdner Bank и др./Комисия, T‑44/02 OP, T‑54/02 OP, T‑56/02 OP, T‑60/02 OP и T‑61/02 OP, EU:T:2006:271, т. 61), този принцип е приложим към административните производства предвид характера на разглежданите нарушения, както и вида и тежестта на предвидените за тях санкции (вж. в областта на конкуренцията решения от 8 юли 2004 г., JFE Engineering/Комисия, T‑67/00, T‑68/00, T‑71/00 и T‑78/00, EU:T:2004:221, т. 178, от 27 септември 2006 г., Dresdner Bank и др./Комисия, T‑44/02 OP, T‑54/02 OP, T‑56/02 OP, T‑60/02 OP и T‑61/02 OP, EU:T:2006:271, т. 61 и от 5 октомври 2011 г., Romana Tabacchi/Комисия, T‑11/06, EU:T:2011:560, т. 129). От това следва, че правото на презумпцията за невиновност се прилага дори при липса на наказателно преследване по отношение на длъжностното лице, обвинено в нарушение на предвидените в Правилника задължения, което е достатъчно тежко, за да бъде основание за разследване от OLAF, с оглед на което администрацията може да приеме всякакви мерки, евентуално строги, които се налагат (решения от 28 март 2012 г., BD/Комисия, F‑36/11, EU:F:2012:49, т. 51 и от 29 април 2015 г., CJ/ECDC, F‑159/12 и F‑161/12, EU:F:2015:38, т. 154).
93 В настоящия случай, като е отхвърлила искането на ищеца за поемане на разноските му за защита, направени в рамките на националното наказателно производство, изтъквайки по същество мотива, че продължава да е налице сблъсък на интереси с последния, Комисията е нарушила правото на презумпцията за невиновност на ищеца.
94 Относно довода, който Комисията изтъква в съдебното заседание, че към момента на приемането на обжалваното решение продължава легитимно да е налице сблъсък на интереси, тъй като решението за приключване на дисциплинарната „преписка“ било взето едва няколко дни по-късно, на 10 април 2017 г., той следва да се отхвърли поради следните причини.
95 Най-напред, съществуването на дисциплинарна „преписка“ срещу ищеца, съгласно неясната формулировка на Комисията, към датата на обжалваното решение не само не е доказано, но изглежда опровергано. Всъщност образуването на преписката CMS 04/002 през януари 2004 г. вследствие на искане за отнемане на съдебния имунитет на ищеца не изглежда да представлява започване на дисциплинарно производство, нито дори на административно разследване срещу него. Освен това и във всички случаи преписката CMS 04/002 е заличена от списъка на CMS („Case Management System“ (система за управление на досиета) през 2010 г., а след това унищожена през 2012 г. след изтичането на срока за съхраняване на архивите.
96 По-нататък и във всички случаи, дори да се предположи, че към датата на обжалваното решение срещу ищеца е имало висящо производство, Комисията не може, без да извърши нарушение, да отхвърли второто искане за съдействие на основание уличаващото си становище, а няколко дни по-късно да приключи това предполагаемо производство, при положение че целта на това производство е именно да потвърди или отхвърли посоченото становище.
97 На последно място и доколкото доводът на Комисията, че ищецът можел да се ползва от презумпцията за невиновност едва от деня на приключването на това предполагаемо производство, следва между другото да се отбележи, че от една страна, длъжностните лица се ползват от презумпцията за невиновност на всеки етап, предхождащ приемането на решение, установяващо вината им, и от друга страна, че на етапа на обжалването пред Общия съд Комисията всъщност е продължила да нарушава презумпцията за невиновност на ищеца, твърдейки в защитата си, че „прекратяването на дисциплинарното производство по целесъобразност не успява[…] да залич[и] наличието на сблъсък на интереси между страните“.
98 В заключение, въз основа на всички гореизложени съображения, от които произтича, че обжалваното решение се основава на нарушение на презумпцията за невиновност, същото следва да се отмени, като се припомня, че Комисията е длъжна да вземе необходимите мерки за изпълнение на съдебното решение.
По съдебните разноски
99 Съгласно член 134, параграф 1 от Процедурния правилник на Общия съд загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Съгласно член 134, параграф 2 от същия правилник, когато има няколко загубили делото страни, Общият съд взема решение по разпределянето на съдебните разноски.
100 Тъй като Комисията е загубила делото в основната му част, тя следва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски.
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (осми състав)
реши:
1) Отхвърля искането за обезщетение.
2) Отменя решението на Европейската комисия от 28 март 2017 г. за отхвърляне на искане за съдействие, подадено от г‑н Amador Rodriguez Prieto.
3) Осъжда Комисията да понесе направените от нея съдебни разноски и разноските на г‑н Rodriguez Prieto.
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 4 април 2019 година.