ARRÊT DU TRIBUNAL DE LA FONCTION PUBLIQUE
(première chambre)
7 juillet 2009 (*)
« Fonction publique – Fonctionnaires – Congé annuel – Activités de représentant du personnel – Détachement à mi-temps à des fins de représentation syndicale – Activités de représentation statutaire – Absence irrégulière – Déduction du droit à congé annuel – Article 60 du statut »
Dans l’affaire F‑39/08,
ayant pour objet un recours introduit au titre des articles 236 CE et 152 EA,
Giorgio Lebedef, fonctionnaire de la Commission des Communautés européennes, demeurant à Senningerberg (Luxembourg), représenté par Me F. Frabetti, avocat,
partie requérante,
contre
Commission des Communautés européennes, représentée par M. G. Berscheid et Mme K. Herrmann, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
LE TRIBUNAL (première chambre),
composé de MM. S. Gervasoni, président, H. Kreppel et H. Tagaras (rapporteur), juges,
greffier : M. R. Schiano, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 17 février 2009,
rend le présent
Arrêt
1 Par requête parvenue au greffe du Tribunal le 28 mars 2008 par télécopie (le dépôt de l’original étant intervenu le 31 mars suivant), le requérant demande l’annulation des décisions des 29 mai, 20 juin, 28 juin et 6 juillet 2007, ainsi que des deux décisions du 26 juillet 2007 et de la décision du 2 août 2007, toutes ces décisions concernant au total la déduction de 32 jours de son droit à congé pour l’année 2007.
Cadre juridique
Droit à congé des fonctionnaires
2 Aux termes de l’article 57, premier alinéa, du statut des fonctionnaires des Communautés européennes (ci-après le « statut ») :
« Le fonctionnaire a droit, par année civile, à un congé annuel de vingt-quatre jours ouvrables au minimum et de trente jours ouvrables au maximum, conformément à une réglementation à établir d’un commun accord entre les institutions des Communautés après avis du comité du statut. »
3 L’article 59 du statut dispose :
« 1. Le fonctionnaire qui justifie être empêché d’exercer ses fonctions par suite de maladie ou d’accident bénéficie de plein droit d’un congé de maladie.
L’intéressé doit aviser, dans les délais les plus brefs, son institution de son indisponibilité en précisant le lieu où il se trouve. Il est tenu de produire, à partir du quatrième jour de son absence, un certificat médical. Ce certificat doit être envoyé au plus tard le cinquième jour de l’absence, le cachet de la poste faisant foi. À défaut, et sauf si le certificat n’est pas envoyé pour des raisons indépendantes de la volonté du fonctionnaire, l’absence est considérée comme injustifiée.
[…]
2. Lorsque les absences pour maladie sans certificat médical non supérieures à trois jours dépassent, sur une période de douze mois, un total de douze jours, le fonctionnaire est tenu de produire un certificat médical pour toute nouvelle absence pour cause de maladie. L’absence est considérée comme injustifiée à compter du treizième jour d’absence pour maladie sans certificat médical.
3. Sans préjudice de l’application des dispositions relatives aux procédures disciplinaires, le cas échéant, toute absence considérée comme injustifiée au titre des paragraphes 1 et 2 est imputée sur la durée du congé annuel de l’intéressé. En cas d’épuisement de ce congé, le fonctionnaire perd le bénéfice de sa rémunération pour la période correspondante.
[…] »
4 Selon l’article 60, premier alinéa, du statut :
« Sauf en cas de maladie ou d’accident, le fonctionnaire ne peut s’absenter sans y avoir été préalablement autorisé par son supérieur hiérarchique. Sans préjudice de l’application éventuelle des dispositions prévues en matière disciplinaire, toute absence irrégulière dûment constatée est imputée sur la durée du congé annuel de l’intéressé. En cas d’épuisement de ce congé, le fonctionnaire perd le bénéfice de sa rémunération pour la période correspondante. »
Représentation du personnel
5 L’article 10 quater du statut énonce :
« Chaque institution peut conclure avec les organisations syndicales ou professionnelles représentatives en son sein des accords concernant son personnel. De tels accords ne peuvent entraîner aucune modification du statut, aucun engagement budgétaire, ni porter sur le fonctionnement de l’institution. Les organisations syndicales ou professionnelles représentatives signataires agissent dans chaque institution dans le respect des compétences statutaires du comité du personnel. »
Droits des représentants du personnel
6 En ce qui concerne le comité du personnel (ci-après le « CP »), l’article 1er, sixième alinéa, de l’annexe II du statut dispose :
« Les fonctions assumées par les membres du [CP] et par les fonctionnaires siégeant par délégation du comité dans un organe statutaire ou créé par l’institution, sont considérées comme parties des services qu’ils sont tenus d’assurer dans leur institution. L’intéressé ne peut subir de préjudice du fait de l’exercice de ces fonctions. »
7 L’accord-cadre concernant les relations entre la Commission des Communautés européennes et les organisations syndicales et professionnelles (ci-après les « OSP »), entré en vigueur le 27 janvier 2006, pour une durée de 18 mois (ci-après l’« accord-cadre »), stipule à l’article 1er, paragraphe 2 :
« L’appartenance à une OSP, la participation à une activité syndicale ou l’exercice d’un mandat syndical ne peuvent sous quelque forme ou à quelque titre que ce soit porter préjudice à la situation professionnelle ou au déroulement de la carrière de l’intéressé. »
Ressources mises à la disposition de la représentation du personnel
8 La représentation du personnel au sein de la Commission a fait l’objet de plusieurs accords entre l’institution et les OSP, touchant également le CP et portant notamment sur les ressources mises à disposition de la représentation du personnel.
9 Dans l’« accord entre le vice-président [de la Commission] et les [OSP] » du 4 avril 2001 (ci-après l’« accord-ressources de 2001 »), il a été indiqué que les OSP s’engageaient à assurer une répartition des ressources à la fois entre les OSP, mais aussi au sein du comité central du personnel et des comités locaux du personnel, sur la base de la représentativité des OSP, en tenant compte des contraintes locales. Il a également été prévu que la répartition des ressources serait réglée par un protocole entre les OSP, cosigné par la direction générale (DG) « Personnel et administration ». Enfin, il a été conclu que la Commission mettait à la disposition des OSP 31,5 détachements, dont 19,5 détachements pour le CP, tous ces détachements étant distribués entre les OSP sur la base de la représentativité.
10 En ce qui concerne le cas d’espèce, le « [p]rotocole d’accord entre les [OSP] et la [DG ‘Personnel et administration’] concernant l’allocation de ressources pour la représentation du personnel au titre de l’année 2007 » a prévu l’attribution de 20 détachements – auxquels s’ajoute une dotation supplémentaire – pour le CP, à savoir le comité central du personnel et les comités locaux du personnel. Concernant spécifiquement la répartition de ces 20 détachements, 10 détachements ont été octroyés à l’Alliance confédérale des Syndicats libres.
11 En pratique, il peut exister plusieurs modalités de détachement, auprès d’une OSP, à titre syndical, et/ou auprès du CP, à titre statutaire, pour un même fonctionnaire ou agent détaché, notamment comme suit :
– 100 % à titre statutaire, soit auprès du comité central du personnel, soit auprès d’un comité local du personnel, ou 100 % à titre syndical ;
– 50 % à titre statutaire et 50 % à titre syndical ;
– 50 % à titre statutaire ou à titre syndical, avec affectation de l’agent concerné pour les 50 % du temps de travail restant dans un service de la Commission.
12 Les représentants du personnel qui font l’objet d’un détachement à titre syndical et/ou statutaire sont choisis par les OSP, mais les décisions de détachement sont adoptées par la Commission.
Faits à l’origine du litige
13 Fonctionnaire de la Commission à Eurostat, le requérant a, par décision du 12 mars 2004 de M. Reichenbach, alors directeur général de la DG « Personnel et administration », bénéficié à hauteur de 100 % d’un détachement à titre syndical à partir du 1er avril 2004 et jusqu’au 31 décembre 2004, date à laquelle il devait être réaffecté à son service d’origine, Eurostat. Lors de cette décision de détachement, le requérant occupait le poste de secrétaire politique de l’Alliance confédérale des Syndicats libres.
14 Au mois d’octobre 2004, le requérant aurait été élu au poste de vice-président du comité local du personnel de Luxembourg (ci-après le « CLP »).
15 Par décision du 23 décembre 2004 de M. Chêne, successeur de M. Reichenbach à la DG « Personnel et administration », décision remplacée par une nouvelle décision du même M. Chêne en date du 10 février 2005, le requérant a été réaffecté, à partir du 1er janvier 2005, à hauteur de 50 % à Eurostat. Il a donc continué à bénéficier pour les 50 % du temps restants d’un détachement en tant que représentant syndical.
16 Nonobstant, en réalité, tout au long des années 2005 et 2006, le requérant a travaillé exclusivement pour la représentation statutaire et syndicale du personnel (voir respectivement points 14 et 15 du présent arrêt), consacrant à ces activités (ci-après les « activités de représentation du personnel ») 100 % de son temps de travail, de telle sorte qu’il n’a consacré aucun temps de travail à son service d’affectation. Il est constant que cette situation n’a pas eu de conséquences sur son droit à congé.
17 Par note du 27 septembre 2006 adressée au requérant, le chef de l’unité E.5 « Coopération statistique internationale » de la direction E « Statistiques agricoles et environnementales, coopération statistique » (ci-après le « chef d’unité du requérant » ou « son chef d’unité ») a demandé au requérant, notamment, de se présenter désormais au travail dans l’unité E.5 pour 50 % de son temps de travail, d’exécuter les tâches afférentes à son poste et d’atteindre les objectifs tels que fixés et discutés au cours de l’année 2005, ainsi que de lui faire un rapport, à la fin de chaque mois, sur « le progrès réalisé » ; le chef d’unité du requérant lui a précisé que « ceci [était] sans préjudice d’éventuelles conséquences découlant de la non-présence [à son] lieu de travail et [de] la non-exécution des travaux pendant la période depuis la date de [son] affectation à l’[u]nité E.5 ».
18 Dans un courrier du 5 octobre 2006 adressé à son chef d’unité, le requérant, se référant à son « demi-détachement » et à la charge de vice-président du CLP, s’est étonné d’être en faute, alors même que, durant une période pendant laquelle il n’était pas détaché et exerçait moins d’activités de représentation du personnel, les décisions de ne pas le promouvoir au motif qu’il n’avait fourni aucun travail pour Eurostat avaient été annulées par le Tribunal de première instance (voir arrêts du 17 mars 2004, Lebedef/Commission, T‑175/02, RecFP p. I‑A‑73 et II‑313, et Lebedef/Commission, T‑4/03, RecFP p. I‑A‑79 et II‑337) ; le requérant ajoutait que « ceci est sans préjudice des conséquences découlant de l’entrave [à] mon activité syndicale, de la violation de l’article 24 ter du [s]tatut, de la violation de l’accord-cadre entre Commission et OSP, et du harcèlement moral […] subi[…] depuis des années [du fait d’]Eurostat ».
19 Par note du 3 novembre 2006, le requérant, se référant à l’arrêt du 17 mars 2004, Lebedef/Commission (T‑4/03, précité, points 60 et 64), a notamment indiqué à son chef d’unité que sa présence et son travail à la représentation du personnel « compt[aient] aussi pour Eurostat » ; il a également proposé de « se mett[re] d’accord » sur un système de contrôle de sa présence par la représentation du personnel, au cas où un tel contrôle s’imposerait pour des raisons pratiques et formelles.
20 Dans une note du 17 novembre 2006, le directeur général d’Eurostat a indiqué au requérant que la gestion de son dossier avait été confiée au chef de l’unité A.1 « Personnel » de la direction A « Resssources » d’Eurostat (ci-après le « chef de l’unité du personnel d’Eurostat »).
21 Dans un courrier du 16 janvier 2007, le chef d’unité du requérant a informé ce dernier que, après avoir consulté les services compétents de la DG « Personnel et administration », il ne devait pas accepter la position prise par le requérant dans son courrier du 5 octobre 2006 ; il ajoutait :
« En effet, une absence totale de travail pour l’unité d’affectation n’est pas possible sans un détachement formel. Par conséquent, je considère que cette absence n’est pas conforme au [s]tatut et est donc irrégulière. Je me dois de réitérer l’instruction de ma note du 27 septembre 2006 […] que vous adhériez au régime de travail normal pour le temps d’affectation à Eurostat. Je vous demande de me notifier toute absence – quelle [qu’en] soit la raison – à l’avance. Ces absences doivent faire l’objet d’un accord préalable de ma part. »
22 Selon le requérant, à partir du 29 janvier 2007, il se serait aperçu qu’à chaque fois qu’il n’était pas présent à la Commission lors d’un jour ouvrable, y compris les journées où il était en mission de représentation syndicale, il y avait eu un enregistrement dans le système informatique de gestion du personnel appelé « SysPer 2 » (ci-après « SysPer 2 ») d’une demi-journée comme absence irrégulière.
23 Par lettre du 5 février 2007 adressée au chef d’unité du requérant, le conseil du requérant a rappelé que le temps pendant lequel celui-ci ne s’occupait pas des tâches assignées par Eurostat dépendait « exclusivement de la quantité de son travail pour la représentation statutaire du personnel » et a réitéré les arguments du requérant tenant à la violation « des droits syndicaux » et de l’article 24 ter du statut, lequel prévoit que les fonctionnaires jouissent du droit d’association et peuvent être membres d’OSP.
24 Par notes des 12 mars et 14 mai 2007 adressées au chef de l’unité du personnel d’Eurostat, M. Frankin, président du CLP, a, concernant les mois de janvier, février, mars et avril 2007, d’une part, attesté de la présence du requérant, soit à la représentation syndicale ou statutaire, soit à Bruxelles pour des missions de représentation syndicale (missions en date des 11 et 30 janvier 2007, du 14 février 2007, des 2 et 22 mars 2007), d’autre part, fait état de périodes de congé et de maladie du requérant ; le requérant aurait en effet été le 9 janvier 2007 et pendant la période allant du 19 au 28 février 2007 en congé approuvé par Eurostat et, pendant la période allant du 18 janvier au 26 janvier 2007, en maladie déclarée auprès d’Eurostat, mais aurait également été, pendant les périodes allant du 26 au 30 mars 2007 et du 2 au 30 avril 2007, d’abord hospitalisé, puis en congé de maladie « approuvé » par Eurostat. Dans ces mêmes notes, le président du CLP ajoutait que, selon le statut et l’accord-cadre, les activités du requérant auprès de la représentation du personnel comptaient comme activités auprès de son service et, par conséquent, comme présence auprès d’Eurostat.
25 Ainsi que cela ressort d’un tableau intitulé « Évolution du quota » et qui serait apparemment extrait de SysPer 2 (ci-après le « tableau SysPer 2 »), quinze jours et demi de congé ont été retirés, en date du 29 mai 2007, du droit à congé annuel du requérant, ainsi que deux jours le 20 juin suivant, trois jours le 28 juin suivant et trois jours le 6 juillet suivant ; ces jours de congé déduits se rapportaient aux quatre périodes allant respectivement du 29 janvier 2007 au 23 mars 2007, du 15 juin 2007 au 20 juin 2007, du 21 juin 2007 au 28 juin 2007 et, enfin, du 29 juin 2007 au 6 juillet 2007.
26 Par note du 5 juillet 2007 adressée au chef de l’unité du personnel d’Eurostat, le président du CLP a, concernant les mois de mai et juin 2007, d’une part, attesté de la présence du requérant, y compris durant les jours pendant lesquels il était à mi-temps médical (à savoir douze jours, du 2 au 25 mai 2007, puis huit jours du 4 au 15 juin 2007), soit à la représentation syndicale ou statutaire, soit à Bruxelles pour des missions de représentation syndicale (missions en date des 2, 15 et 16 mai 2007 et des 7, 14 et 28 juin 2007), d’autre part, fait état d’une période de congé approuvée par Eurostat, pour la période allant du 28 mai au 1er juin 2007. Dans cette même note, le président du CLP ajoutait que, selon le statut et l’accord-cadre, les activités du requérant auprès de la représentation du personnel comptaient comme activités auprès de son service et, par conséquent, comme présence auprès d’Eurostat.
27 Par courriel du 16 juillet 2007 adressé au requérant, son chef d’unité a refusé une demande de congé de celui-ci de 34 jours – entre le 30 juillet 2007 et le 14 septembre suivant – du fait que son solde de congé n’aurait été plus que de huit jours et demi ; selon le chef d’unité du requérant, à chaque fois que le requérant ne se présenterait pas au travail ou ne produirait pas un certificat approprié, l’administration d’Eurostat serait obligée, ainsi qu’indiqué dans la note du 16 janvier 2007, d’enregistrer l’absence de celui-ci comme non autorisée.
28 Par note du 23 juillet 2007, le requérant a réagi au courriel du 16 juillet 2007 susmentionné, en qualifiant les décisions de son chef d’unité de « harcèlement moral répétitif et continu ».
29 Par son courriel du 26 juillet 2007, le chef d’unité du requérant a confirmé son refus de faire droit à la demande de congé de 34 jours, précisant que les absences du requérant n’avaient pas été autorisées préalablement, et a indiqué que son solde de congé était désormais de quatre jours et demi. Le même jour, et ainsi que cela ressort du tableau SysPer 2, trois jours puis quatre jours étaient déduits du droit à congé annuel du requérant ; ces jours de congé déduits se rapportaient aux périodes allant respectivement du 9 au 16 juillet 2007 et du 17 au 26 juillet 2007.
30 Par courriel du 1er août 2007 adressé à son chef d’unité, le requérant a indiqué, en premier lieu, être en congé de maladie du 1er au 24 août 2007, ce qui ressort d’ailleurs du tableau SysPer 2, et en second lieu, avoir demandé un congé pour une période de sept jours, allant du 27 août au 4 septembre 2007.
31 Par courriel du 2 août 2007, le chef d’unité du requérant a refusé sa demande de congé au motif que le solde de son droit à congé ne s’élevait plus qu’à un jour et demi, tout en lui indiquant qu’il serait prêt à accepter une demande portant sur un nombre de jours inférieur ou égal à cinq. Le même jour, ainsi que cela ressort du tableau SysPer 2, un jour et demi était déduit du droit à congé du requérant ; ce congé déduit se rapportait à la période allant du 27 au 31 juillet 2007.
32 Par note du 27 août 2007 adressée au chef de l’unité du personnel d’Eurostat, le président du CLP a, d’une part, concernant le mois de juillet 2007, attesté de la présence du requérant soit à la représentation syndicale ou statutaire soit à Bruxelles pour des missions de représentation syndicale (missions en date des 12, 18 et 26 juillet 2007), d’autre part, s’agissant du mois d’août 2007, fait état d’une période de congé de maladie pour la totalité de ce mois, à l’exception, selon cette note, du 2 août 2007, date à laquelle le requérant était en mission à Bruxelles pour la représentation syndicale ; comme dans les attestations antérieures, mentionnées aux points 24 et 26 du présent arrêt, le président du CLP ajoutait que, selon le statut et l’accord-cadre, les activités du requérant auprès de la représentation du personnel comptaient comme activités auprès de son service et, par conséquent, comme présence auprès d’Eurostat.
33 Le 29 août 2007, le requérant a introduit une réclamation contre les décisions des 29 mai, 20 juin, 28 juin et 6 juillet 2007 ainsi que contre les deux décisions du 26 juillet 2007 et la décision du 2 août 2007, concernant la déduction de 32 jours de son droit à congé pour l’année 2007 (ci-après les « décisions attaquées »). Dans sa réclamation, le requérant invoquait, d’une part, la violation des articles 57, 59 et 60 du statut, de l’article 1er, sixième alinéa, de l’annexe II du statut, ainsi que de l’article 1er, paragraphe 2, de l’accord-cadre, et l’entrave à la liberté syndicale, d’autre part, la violation du principe de protection de la confiance légitime et de la règle patere legem quam ipse fecisti.
34 Le 18 décembre 2007, l’autorité investie du pouvoir de nomination a explicitement rejeté la réclamation du requérant au motif que celui-ci ne pouvait se prévaloir de sa qualité de représentant du personnel pour manquer aux obligations qui lui incombaient en tant que fonctionnaire affecté, à raison de 50 % de son temps de travail, à Eurostat ; de plus, et dès lors qu’Eurostat aurait respecté scrupuleusement les procédures et que la conversion des absences irrégulières en jours de congé ne serait que l’application stricte, notamment, des articles 59 et 60 du statut, aucune irrégularité ne pourrait être décelée dans les décisions attaquées.
Conclusions des parties et procédure
35 Le requérant conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler les décisions des 29 mai, 20 juin, 28 juin et 6 juillet 2007, ainsi que les deux décisions du 26 juillet 2007 et la décision du 2 août 2007, concernant la déduction de 32 jours de son droit à congé pour l’année 2007 ;
– statuer sur les frais, dépens et honoraires et condamner la Commission à leur paiement.
36 La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal:
– rejeter le recours ;
– condamner le requérant aux dépens.
37 Conformément à l’article 56 du règlement de procédure, le Tribunal a procédé à des mesures d’organisation de la procédure, portées à la connaissance des parties par lettres du 8 janvier 2009 et du 3 février 2009 ; les parties ont déféré à ces mesures.
38 Dans le cadre de ses réponses aux mesures d’organisation de la procédure, le requérant a indiqué, sans être contredit sur ce point à l’audience par la Commission, que, concernant la période allant du 1er août 2007 au 6 septembre 2007, il avait été en congé de maladie du 1er au 24 août 2007 (voir également point 32 du présent arrêt), puis du 27 août au 6 septembre 2007 ; par ailleurs, pour la période allant du 10 septembre au 21 décembre 2007, il a déclaré, toujours sans être contredit par la Commission, avoir été en mi-temps médical et avoir dédié exclusivement à la représentation statutaire et syndicale du personnel le reste de son temps de travail sans pour autant qu’Eurostat, qui l’aurait considéré présent au travail durant cette période, lui retire un jour de son droit à congé.
En droit
Arguments des parties
39 À l’appui des conclusions en annulation, le requérant invoque deux moyens, dont le premier est tiré, d’une part, de la violation des articles 57, 59 et 60 du statut, de l’article 1er, sixième alinéa, de l’annexe II du statut, ainsi que de l’article 1er, paragraphe 2, de l’accord-cadre, d’autre part, de l’entrave à la liberté syndicale et le second est tiré de la violation du principe de protection de la confiance légitime et de la règle patere legem quam ipse fecisti.
40 En ce qui concerne le premier moyen, le requérant, après avoir fait référence aux arrêts du 17 mars 2004, Lebedef/Commission (T‑175/02) et Lebedef/Commission (T‑4/03), précités, soutient que ses activités de représentation du personnel l’occupent plus de sept heures et demie par jour, sans qu’il soit possible de distinguer nettement entre les activités de représentation syndicale et de représentation statutaire. De plus, le requérant prétend que les violations invoquées deviennent encore plus manifestes du fait qu’Eurostat aurait refusé même de régulariser les absences pour mission de représentation syndicale et s’interroge sur les raisons pour lesquelles les absences antérieures à janvier 2007 n’avaient pas été considérées comme injustifiées. En outre, en faisant remarquer que le statut ne pose pas de limites concernant les activités de représentation du personnel, le requérant soutient que son cas serait un cas ad hoc et qu’il « ne faut pas généraliser ».
41 Concernant le second moyen, le requérant fait état d’espérances fondées, soutient qu’Eurostat a commencé à retirer les jours de son droit à congé sans jamais l’informer que l’administration n’entendait pas prendre en considération les attestations du président du CLP (attestations mentionnées aux points 24, 26 et 32 du présent arrêt) et estime qu’il appartient à la Commission de respecter, en vertu du principe pacta sunt servanda, les dispositions des articles 57, 59 et 60 du statut, de l’article 1er, sixième alinéa, de l’annexe II du statut, ainsi que de l’article 1er, paragraphe 2, de l’accord-cadre.
42 S’agissant du premier moyen, la Commission fait valoir que rien ne dispense le requérant de son obligation, en cas d’absence, d’obtenir l’autorisation préalable de son supérieur hiérarchique ou d’informer préalablement ce dernier. Or, cette autorisation ou information manquerait à chaque fois dans la présente affaire. De plus, la Commission considère que la teneur de l’article 1er, sixième alinéa, de l’annexe II du statut implique que, outre les fonctions assumées par les représentants du personnel, une autre partie des fonctions doit impérativement être exercée dans le service d’affectation, sauf détachement à temps complet. De plus, la Commission fait remarquer que les arrêts du 17 mars 2004, Lebedef/Commission (T‑175/02) et Lebedef/Commission (T‑4/03), précités, se limitent à annuler des décisions portant refus de promotion, sans même considérer si le requérant était ou non obligé d’effectuer son travail dans son service d’affectation. Par ailleurs, la Commission soutient qu’il existe en l’espèce un abus de droit et que l’arrêt du Tribunal du 7 mai 2008, Lebedef/Commission, F‑36/07, RecFP p. I‑A‑1‑0000 et II‑A‑1‑0000, confirmerait que le requérant ne saurait en aucun cas décider lui-même de son emploi du temps pendant son temps d’affectation à Eursotat. Enfin, la Commission aurait notifié à plusieurs reprises au requérant, en particulier par sa note du 16 janvier 2007, rappelant celle du 27 septembre 2006, quelles étaient les obligations de celui-ci ; la prise en compte des absences irrégulières en déduction du droit à congé ne serait ainsi que l’application stricte, notamment, des articles 59 et 60 du statut.
43 Concernant le second moyen, la Commission fait valoir que l’argument tiré de la prétendue violation de la règle patere legem quam ipse fecisti doit être rejeté, étant donné que toutes les dispositions pertinentes ont été correctement appliquées dans le cas d’espèce. Pour la même raison, l’allégation concernant la prétendue violation du principe de protection de la confiance légitime ne pourrait être retenue, ce d’autant que le requérant n’aurait jamais reçu de promesse individuelle et aurait au contraire, été averti des « conséquences éventuelles de l’irrégularité de sa conduite ». Enfin, la Commission fait remarquer que, même s’il invoque l’accord-cadre, le requérant reste dans un lien statutaire et non contractuel par rapport à la Commission et, par conséquent, que le principe pacta sunt servanda ne peut trouver à s’appliquer.
44 Dans le mémoire en réplique, le requérant allègue que son chef d’unité et sa hiérarchie étaient au courant de ses activités. Il fait également valoir qu’il n’existe pas d’abus de droit mais plutôt un conflit d’« intérêts » ou plus précisément un conflit des devoirs et obligations qu’il aurait envers son service, d’une part, et la représentation du personnel, d’autre part. Enfin, le requérant estime que, si, dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 7 mai 2008, Lebedef/Commission, précité, le Tribunal a admis les critiques formulées par la Commission au regard du comportement du requérant, il « ne s’est pas prononcé sur les soi-disant[…] absences ».
45 Dans le mémoire en duplique, la Commission soutient, notamment, que le fait que le chef d’unité du requérant et la hiérarchie de ce dernier avaient connaissance de ses activités de représentant du personnel ne pouvait valoir information préalable ni autorisation préalable.
Appréciation du Tribunal
Sur le moyen tiré, d’une part, de la violation des articles 57, 59 et 60 du statut, de l’article 1er, sixième alinéa, de l’annexe II du statut, ainsi que de l’article 1er, paragraphe 2, de l’accord-cadre, d’autre part, de l’entrave à la liberté syndicale
46 La représentation du personnel est d’importance cardinale pour le bon fonctionnement des institutions communautaires, et partant, pour l’accomplissement de leurs missions.
47 En reconnaissance de cette importance, le législateur statutaire a prévu, à l’article 1er, sixième alinéa, de l’annexe II du statut, que les fonctions assumées par les membres du CP sont considérées « comme parties des services qu’ils sont tenus d’assurer dans leur institution » et qu’ils ne peuvent « subir de préjudice du fait de l’exercice de ces fonctions ». De même, l’article 1er, paragraphe 2, de l’accord-cadre stipule notamment que les activités de représentation syndicale ne peuvent « sous quelque forme ou à quelque titre que ce soit porter préjudice à la situation professionnelle ou au déroulement de la carrière de l’intéressé ».
48 En outre, l’expérience acquise au sein des institutions communautaires en matière de représentation du personnel a permis de constater les avantages d’un système en application duquel certains fonctionnaires ou agents consacrent 50 % ou 100 % de leur temps de travail à ces fonctions de représentation, système exposé au point 11 du présent arrêt.
49 Pour autant, il n’est ni possible ni souhaitable que la représentation du personnel soit assurée uniquement par des fonctionnaires ou agents détachés, qu’ils le soient à hauteur de 50 % ou de 100 % de leur temps de travail. Il existe un intérêt certain à ce que du personnel non détaché couvre une partie des obligations de représentation du personnel. Cependant, le système auquel il est fait référence au point précédent et prévoyant spécifiquement l’octroi de détachements à certains représentants du personnel implique que, dans le cas de fonctionnaires ou agents non détachés, la participation à la représentation du personnel ait un caractère occasionnel et, calculée sur une base semestrielle ou trimestrielle, couvre un pourcentage du temps de travail relativement limité.
50 Il est vrai que la délimitation exacte du caractère « occasionnel » de la participation à la représentation du personnel, ainsi que la délimitation exacte du pourcentage de temps consacré à celle-ci sont, par nature, impossibles et ne peuvent se faire qu’au cas par cas. Force est cependant de constater que, accepter qu’un fonctionnaire ou un agent non détaché dédie à la représentation du personnel la quasi-totalité ou même la totalité de son temps de travail, de sorte qu’il ne consacre que peu, voire même aucun temps de travail à son service d’affectation, a pour effet de contourner le système mis en place par les différents accords conclus entre la Commission et les OSP (voir points 8, 9 et 10 du présent arrêt) et pourrait constituer, selon les circonstances de l’espèce, un abus de droit, que le juge communautaire peut être amené à sanctionner (voir arrêt du Tribunal de première instance du 8 mai 2007, Citymo/Commission, T‑271/04, Rec. p. II‑1375, points 100 et suivants ; plus spécifiquement, dans le domaine de la fonction publique, arrêts du Tribunal de première instance du 18 décembre 1997, Angelini/Commission, T‑222/95, RecFP p. I‑A‑491 et II‑1277, points 35 et 36, et Costantini/Commission, T‑57/96, RecFP p. I‑A‑495 et II‑1293, points 28 et 29 ; ordonnance du Tribunal de première instance du 12 juin 2001, Gogos/Commission, T‑95/98 DEP, RecFP p. I‑A‑123 et II‑571, point 24).
51 En tout état de cause, pour résoudre le litige dont il est saisi, il n’y a pas lieu pour le Tribunal de se prononcer sur les limites exactes que doivent respecter, en l’absence d’un détachement ou en présence d’un détachement à hauteur de 50 % du temps de travail, les représentants du personnel dans l’exercice de leurs activités de représentation. Il n’y a pas lieu non plus pour le Tribunal de se prononcer sur la question de savoir si le requérant a éventuellement commis un abus de droit, ni d’examiner, afin de constater l’existence de celui-ci, le comportement de l’institution, notamment le caractère stable et continu de son interprétation et de sa mise en œuvre des règles statutaires pertinentes, ainsi que la clarté et la cohérence de son attitude vis-à-vis du requérant, éléments dont l’absence aurait pu contribuer à un tel abus.
52 En effet, force est de constater que, tout au long de l’année 2007, le requérant n’a consacré aucun temps de travail à son service d’affectation. Durant la période concernée par les décisions attaquées, à savoir la période allant du 29 janvier 2007 au 23 mars 2007 et du 15 juin 2007 au 31 juillet 2007, il aurait – ainsi qu’il l’indique dans sa requête – consacré 60 % de son temps de travail aux activités de représentation syndicale, pour lesquelles il bénéficiait d’un détachement à hauteur de 50 %, et le temps restant aux activités de représentation statutaire. En outre, il résulte des réponses du requérant aux mesures d’organisation de la procédure, que, pour le reste de l’année 2007, certes non concerné par les décisions attaquées, celui-ci était soit en congé de maladie, soit en mi-temps médical, son temps de travail étant, dans le cadre de celui-ci, « dédié exclusivement à la représentation syndicale et statutaire du personnel » (pour cette dernière période, aucun jour n’aurait été déduit de son droit à congé).
53 Or, pour aucune des absences qui ont, d’abord, été considérées comme irrégulières par l’administration d’Eurostat, ensuite, été imputées sur le droit à congé du requérant à hauteur du temps de travail qu’il aurait dû fournir au sein de son service d’affectation, à savoir à hauteur de 50 %, et enfin, donné lieu aux décisions attaquées, le supérieur hiérarchique du requérant à Eurostat, à savoir son chef d’unité, n’avait préalablement autorisé celui-ci à s’absenter ni même, à tout le moins, préalablement été informé par ce dernier de ses absences.
54 Ainsi, le requérant ne s’est pas conformé à l’article 60 du statut qui exige l’autorisation préalable du supérieur hiérarchique de l’intéressé pour toute absence, sauf cas de maladie ou d’accident, et n’a pas, à tout le moins, procédé à ce que la Commission a laissé entendre lors de l’audience qu’elle accepterait, à savoir l’information préalable de son chef d’unité, information du type de celle prévue à l’article 6, paragraphe 1er, de la décision de la Commission C(2005)2665 du 15 juillet 2005 sur l’amélioration du dialogue social au sein de cette institution, décision citée dans la note, du 4 janvier 2007, du chef de l’unité B.5 « Dialogue social, élargissement et relations avec les administrations publiques nationales » de la DG « Personnel et administration », adressée au chef de l’unité du personnel d’Eurostat et annexée aux réponses de la Commission aux mesures d’organisation de la procédure (lequel article énonce que les membres des commissions et comités paritaires, parmi lesquels les représentants du personnel, doivent notifier à l’avance à leur supérieur hiérarchique toute absence relative à leur participation aux travaux d’une commission/d’un comité).
55 Par ailleurs, et eu égard à ce qui précède, les attestations ex post du président du CLP, en date des 12 mars, 14 mai, 5 juillet et 27 août 2007, adressées au chef de l’unité du personnel d’Eurostat, n’auraient pu permettre de valider postérieurement les absences irrégulières du requérant, une telle validation ne pouvant intervenir que dans le cas de maladie ou d’accident, en vertu de l’article 60 du statut ; en tout état de cause, même en présence d’attestations ex post, l’administration compétente doit pouvoir garder un certain droit de contrôle et apprécier le bien-fondé d’une régularisation postérieure de l’absence considérée comme irrégulière.
56 Il est vrai que, pour justifier son omission de demander l’autorisation préalable ou de procéder à l’information préalable de son chef d’unité, le requérant a fait état de difficultés pratiques et de la confidentialité inhérente à ses activités de représentation du personnel.
57 Le Tribunal relève cependant que la Commission a indiqué, sans être contredite sur ce point par le requérant, que d’autres fonctionnaires ou agents de la Commission réussissaient à concilier les tâches afférentes à leur service d’affectation et celles de représentation du personnel, ce dans le respect de l’article 60 du statut. De plus, s’il peut être admis que, dans certaines circonstances, des difficultés pratiques ou des contraintes de confidentialité puissent empêcher les représentants du personnel de respecter l’obligation d’autorisation préalable (ou, à tout le moins et dans le sens indiqué au point 54 du présent arrêt, celle d’information préalable) de leur supérieur hiérarchique, force est de rappeler que le requérant en l’espèce n’a jamais requis l’autorisation préalable de son chef d’unité (ou, à tout le moins, informé préalablement ce dernier) de ses absences. En outre, le requérant n’a cité, notamment lors de l’audience, aucun cas concret dans lequel des difficultés pratiques ou des contraintes de confidentialité l’auraient empêché de respecter l’obligation susmentionnée ; s’agissant, en particulier, de la question ayant trait à la confidentialité, et outre le fait que de nombreuses informations relatives aux activités de représentation du personnel ne sont pas confidentielles, notamment les lieux, horaires et participants aux réunions officielles, et que l’obligation de confidentialité ne porte ainsi que sur une partie de ces activités, il y a lieu d’admettre que, même en présence de données confidentielles, il demeure toujours possible pour un représentant du personnel de donner à son supérieur hiérarchique des informations générales non confidentielles, telle que la durée approximative d’une réunion. En conséquence, l’argumentation du requérant tenant à l’existence de difficultés pratiques ou de contraintes de confidentialité dans l’exercice de ses activités de représentant du personnel, argumentation d’ailleurs non étayée, ne pouvait en tout état de cause l’exonérer totalement de son obligation de requérir une autorisation préalable de son chef d’unité (ou, à tout le moins et dans le sens indiqué au point 54 du présent arrêt, d’informer préalablement ce dernier).
58 De plus, le fait que l’administration d’Eurostat, et donc le chef d’unité du requérant, avaient connaissance de ses activités de représentation du personnel effectuées en dehors du temps de travail consacré au détachement syndical ne saurait non plus avoir pour conséquence de justifier le comportement du requérant. Une connaissance générale et vague, comme en l’espèce, des activités de représentation du personnel du fonctionnaire par le service d’affectation ne peut valoir information préalable dans le sens indiqué au point 54 du présent arrêt, ni, a fortiori, autorisation préalable, du supérieur hiérarchique.
59 Par ailleurs, si, dans un courrier du 3 novembre 2006 adressé à son chef d’unité, le requérant a proposé la mise en place d’un contrôle de ses absences par la « représentation du personnel », ce contrôle ne saurait être opportun dans un cas comme celui de l’espèce. En effet, il est constant que le requérant appartient à deux structures hiérarchiques, la première étant celle de la représentation du personnel concernant ses activités de représentant syndical, la seconde étant celle d’Eurostat dans le cadre de son affectation à ce service ; or, si la représentation du personnel est compétente pour exercer un contrôle des absences du requérant dans le cadre de son détachement syndical, il n’en va pas de même concernant ses absences qui portent sur le temps de travail qu’il doit consacrer à son service d’affectation, absences pour lesquelles seul Eurostat est compétent.
60 Enfin, le fait, d’une part (comme l’a déclaré le requérant lors de l’audience et à supposer même qu’il en soit ainsi), que la majorité des représentants du personnel non détachés s’investiraient peu dans la représentation du personnel, tandis que d’autres personnes, dont il ferait partie, effectueraient des tâches importantes et nécessaires pour la préparation et le bon déroulement des réunions du CP, et d’autre part, que les absences du requérant ne relèveraient pas du domaine de la sphère privée mais bien de l’exercice d’activités de représentation du personnel ne saurait avoir comme conséquence de remettre en cause la position du Tribunal.
61 Il résulte des considérations qui précèdent que, en l’espèce, la déduction des jours de congé du requérant effectuée par l’administration d’Eurostat ne heurte pas l’article 60 du statut.
62 Il en va de même s’agissant des autres dispositions invoquées par le requérant au soutien de son premier moyen, ainsi que de l’entrave à la liberté syndicale. Tel est le cas notamment de la prétendue violation de l’article 57 du statut invoquée par le requérant, cet article prévoyant simplement le droit à congé des fonctionnaires, droit qui, en l’espèce, n’a pas été refusé au requérant. Quant à l’article 59 du statut, il concerne les fonctionnaires empêchés d’exercer leurs fonctions par suite de maladie ou d’accident, tandis que, en l’espèce, la question litigieuse de la déduction du droit à congé ne concernait pas de telles hypothèses. En tout état de cause, le requérant n’apporte aucune argumentation autonome sur la prétendue violation de ces deux derniers articles. En outre, on ne saurait déduire ni de l’assimilation des fonctions des membres du CP aux services qu’ils sont tenus d’assurer dans leur institution (telle qu’énoncée à l’article 1er, sixième alinéa, de l’annexe II du statut), ni de l’interdiction faite aux institutions de porter préjudice de quelque manière que ce soit aux représentants du personnel (telle qu’énoncée à l’article 1er, sixième alinéa, de l’annexe II du statut et à l’article 1er, paragraphe 2, de l’accord-cadre), ni, enfin, du concept même de liberté syndicale invoquée par le requérant, un droit général des représentants du personnel de s’absenter de leur lieu de travail au sein de leur service d’affectation, sans autorisation préalable (ni, à tout le moins et dans le sens indiqué au point 54 du présent arrêt, information préalable) de leur supérieur hiérarchique, et de ne consacrer aucun temps de travail à leur service d’affectation ; ce, à plus forte raison quand ces absences couvrent une partie essentielle, voire la totalité, de leur temps de travail et qu’il n’est même pas allégué et encore moins prouvé que l’administration avait refusé d’accorder à l’intéressé les facilités nécessaires à l’exercice de ses fonctions de représentation.
63 Les conclusions auxquelles aboutit le Tribunal aux points 61 et 62 du présent arrêt valent également pour les jours de congé qui ont été déduits pour les missions que le requérant a effectuées en 2007 à Bruxelles pour la représentation syndicale, les 30 janvier, 14 février, 2 et 22 mars, 28 juin, ainsi que les 12, 18 et 26 juillet. Même pour les absences liées à ces missions, le requérant était tenu de demander l’autorisation préalable de son chef d’unité à Eurostat (ou, à tout le moins et dans le sens indiqué au point 54 du présent arrêt, d’informer préalablement ce dernier) ; ce, d’autant plus que, s’agissant de réunions officielles programmées, il ne saurait exister de problèmes du type de ceux dont il est fait état au point 57 du présent arrêt, à savoir des difficultés pratiques ou une obligation de confidentialité.
64 En outre, si, pour chaque mission qu’il a effectuée à Bruxelles pour la représentation syndicale, il était justifié que le requérant consacre la totalité d’une journée de travail et dépasse en conséquence, dès lors qu’il ne bénéficie que d’un détachement syndical à hauteur de 50 %, le temps de travail qu’il pouvait consacrer à de telles activités, le requérant aurait cependant dû compenser une telle situation en travaillant, pour chaque journée de mission effectuée à Bruxelles, une journée entière dans son unité d’affectation au sein d’Eurostat. En toute hypothèse, il ne s’agit que d’un grief relatif à la déduction de quatre jours de congé en raison de huit jours de mission effectués à Bruxelles pour la représentation syndicale. Or, pendant la période concernée par les décisions attaquées, Eurostat n’a pas procédé à la déduction de jours de congé pour les jours durant lesquels le requérant était en mi-temps médical et n’avait pourtant consacré aucun temps de travail à son service d’affectation. En effet, l’administration d’Eurostat a accepté que, pendant ces jours (voir point 26 du présent arrêt), le requérant ait consacré les 50 % restants de son temps de travail à la représentation du personnel alors que, ainsi que la Commission l’a relevé dans ses réponses aux mesures d’organisation de la procédure, Eurostat aurait pu déduire à ce titre des jours du droit à congé du requérant (pour un nombre de jours supérieur à celui déduit pour les jours de mission à Bruxelles) et s’estimerait d’ailleurs en droit de le faire « si le Tribunal ne devait pas suivre les arguments [de la Commission] ». De même, il ressort des réponses du requérant aux mesures d’organisation de la procédure que, pour la période (non concernée par les décisions attaquées) pendant laquelle il était en mi-temps médical, à savoir du 10 septembre au 21 décembre 2007, Eurostat n’a retiré aucun jour de son droit à congé, ce alors qu’il avait dédié le reste de son temps de travail exclusivement à la représentation statutaire et syndicale du personnel.
65 Il s’ensuit que ce moyen doit être rejeté comme non fondé.
Sur le moyen tiré de la violation du principe de protection de la confiance légitime et de la règle patere legem quam ipse fecisti
66 Selon une jurisprudence bien établie, le droit de réclamer la protection de la confiance légitime s’étend à tout particulier pouvant se prévaloir d’assurances précises, inconditionnelles et concordantes fournies par l’administration (arrêts du Tribunal de première instance du 27 février 1996, Galtieri/Parlement, T‑235/94, RecFP p. I‑A‑43 et II‑129, points 63 et 65, ainsi que du 16 mars 2005, Ricci/Commission, T‑329/03, RecFP p. I‑A‑69 et II‑315, point 79 ; arrêts du Tribunal du 21 février 2008, Skoulidi/Commission, F‑4/07, RecFP p. I‑A‑1‑0000 et II‑A‑1‑0000, point 79, et du 4 novembre 2008, Van Beers/Commission, F‑126/07, RecFP p. I‑A‑1‑0000 et II‑A‑1‑0000, point 70).
67 En l’espèce, à supposer même que l’inertie d’Eurostat durant les années 2005 et 2006 quant aux absences continues du requérant de son service d’affectation soit assimilée, au sens de la jurisprudence susmentionnée, à des « assurances précises, inconditionnelles et concordantes » de l’administration, laquelle avait toléré, d’une part, que l’intéressé exerce ses activités de représentation du personnel sans fournir aucun travail dans son unité d’affectation, d’autre part, qu’il s’exonère de son obligation d’autorisation préalable (ou, à tout le moins et dans le sens indiqué au point 54 du présent arrêt, d’information préalable) de son chef d’unité, une telle constatation ne vaut, en toute hypothèse, que jusqu’à l’envoi au requérant de la note du 27 septembre 2006 ou, au plus tard, de celle du 16 janvier 2007. En effet, par ces notes, son chef d’unité lui a demandé de se présenter désormais dans son service pour 50 % de son temps de travail et d’exécuter les tâches y afférentes, puis a indiqué qu’une absence totale de travail pour le service d’affectation n’était pas, à défaut de détachement formel, conforme au statut et était donc irrégulière, enfin, lui a demandé de lui notifier à l’avance toute absence, afin qu’il existe un accord préalable ; de surcroît, dans la note du 27 septembre 2006, le chef d’unité du requérant a déclaré que le contenu de cette note était « sans préjudice d’éventuelles conséquences découlant de la non-présence au lieu de travail et la non-exécution des travaux pendant la période depuis la date [d’affectation] à l’unité E.5 ».
68 Ainsi, dès la réception de ces notes et postérieurement, à savoir pendant la période concernée par les décisions attaquées, le requérant ne pouvait se prévaloir d’une quelconque assurance que lui aurait donnée l’administration d’Eurostat, et encore moins d’une confiance légitime au sens de la jurisprudence citée au point 66 du présent arrêt, ni même du droit au maintien de la situation existant durant les années 2005 et 2006.
69 En outre, il apparaît à la lecture du dossier que, même si l’interprétation et la mise en œuvre des règles statutaires pertinentes par Eurostat n’ont pas été stables et continues dans le cas d’espèce et que l’attitude de l’administration vis-à-vis de l’intéressé n’a pas toujours été claire et cohérente, il n’en demeure pas moins qu’Eurostat a agi de manière diligente en avertissant le requérant, par les notes des 27 septembre 2006 et 16 janvier 2007, précitées, de son obligation de se présenter désormais dans son service à Eurostat, de l’irrégularité de ses absences au regard du statut et de la nécessité de notification et d’autorisation préalable de ses absences.
70 S’agissant des griefs liés à l’obligation pour la Commission de respecter, en vertu du principe pacta sunt servanda, les dispositions des articles 57, 59 et 60 du statut, l’article 1er, sixième alinéa, de l’annexe II du statut, ainsi que de l’article 1er, paragraphe 2, de l’accord-cadre, et hormis le fait que, s’agissant de l’obligation pour la Commission de respecter ces dispositions, le lien d’emploi du requérant et de l’administration est statutaire et non contractuel, il y a lieu de constater que, au regard des considérations exposées dans le cadre du premier moyen, ce grief doit également être rejeté.
71 En conséquence, le moyen tiré de la violation du principe de protection de la confiance légitime et de la règle patere legem quam ipse fecisti doit être rejeté comme non fondé.
Sur les dépens
72 Aux termes de l’article 87, paragraphe 1, du règlement de procédure, sous réserve des autres dispositions du chapitre huitième du titre deuxième dudit règlement, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. En vertu du paragraphe 2 du même article, le Tribunal peut décider, lorsque l’équité l’exige, qu’une partie qui succombe n’est condamnée que partiellement aux dépens, voire qu’elle ne doit pas être condamnée à ce titre.
73 En l’espèce, le requérant est la partie qui succombe. Ainsi, et en l’absence de raisons justifiant l’application de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, il y a lieu de le condamner à l’ensemble des dépens.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (première chambre)
déclare et arrête :
1) Le recours est rejeté.
2) M. Lebedef supporte l’ensemble des dépens.
Gervasoni | Kreppel | Tagaras |
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 7 juillet 2009.
W. Hakenberg | | S. Gervasoni |