Cause riunite T‑208/11 e T‑508/11
Liberation Tigers of Tamil Eelam (LTTE)
contro
Consiglio dell’Unione europea
«Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive, contro determinate persone ed entità, destinate a combattere il terrorismo – Congelamento dei capitali – Applicabilità del regolamento (CE) n. 2580/2001 alle situazioni di conflitto armato – Possibilità per un’autorità di uno Stato terzo di essere autorità competente ai sensi della posizione comune 2001/931/PESC – Base fattuale delle decisioni di congelamento dei capitali – Riferimento ad atti di terrorismo – Necessità di una decisione di autorità competente ai sensi della posizione comune 2001/931»
Massime – Sentenza del Tribunale (Sesta Sezione ampliata) del 16 ottobre 2014
1. Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive specifiche, contro determinate persone ed entità, destinate a combattere il terrorismo – Congelamento dei capitali – Regolamento n. 2580/2001 – Ambito di applicazione – Conflitto armato ai sensi del diritto internazionale umanitario – Inclusione
(Posizione comune del Consiglio 2001/931; regolamento del Consiglio n. 2580/2001)
2. Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive specifiche, contro determinate persone ed entità, destinate a combattere il terrorismo adottate nei confronti di determinate persone ed entità nell’ambito della lotta contro il terrorismo – Decisione di congelamento dei capitali – Adozione o mantenimento sulla base di una decisione nazionale di apertura di indagini o di azioni penali – Autorità competente ad adottare detta decisione nazionale – Nozione – Autorità amministrativa – Inclusione – Presupposti
(Posizione comune del Consiglio 2001/931, art. 1, § 4)
3. Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive specifiche, contro determinate persone ed entità, destinate a combattere il terrorismo – Decisione di congelamento dei capitali – Adozione o mantenimento sulla base di una decisione nazionale di apertura di indagini o di azioni penali – Insussistenza di un obbligo che la decisione nazionale s’inserisca nell’ambito di un procedimento penale stricto sensu – Presupposti
(Posizione comune del Consiglio 2001/931, art. 1, § 4)
4. Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive specifiche, contro determinate persone ed entità, destinate a combattere il terrorismo – Decisione di congelamento dei capitali – Adozione o mantenimento sulla base di una decisione nazionale di apertura di indagini o di azioni penali – Obbligo di leale collaborazione – Inapplicabilità nei rapporti fra l’Unione e gli Stati terzi – Mancanza di incidenza sulla qualificazione delle autorità di uno Stato terzo come autorità competenti
(Art. 4, § 3, TFUE; posizione comune del Consiglio 2001/931, art. 1, § 4; regolamento del Consiglio n. 2580/2001, art. 2, § 3)
5. Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive specifiche, contro determinate persone ed entità, destinate a combattere il terrorismo – Decisione di congelamento dei capitali – Adozione o mantenimento sulla base di una decisione nazionale di apertura di indagini o di azioni penali – Autorità competente ad adottare detta decisione nazionale – Autorità di uno Stato terzo – Ammissibilità – Presupposti – Verifica da parte del Consiglio dell’esistenza di una normativa che risponda ai requisiti imposti alle autorità competenti ai sensi della posizione comune del Consiglio 2001/931
(Posizione comune del Consiglio 2001/931, art. 1, § 4)
6. Atti delle istituzioni – Motivazione – Obbligo – Portata – Decisione di congelamento dei capitali adottata nei confronti di determinate persone ed entità sospettate di attività terroristiche – Decisione avente ad oggetto una persona o un’entità che ha commesso in passato atti terroristici – Requisiti minimi – Base fattuale della decisione che deve poggiare su elementi concretamente esaminati e valutati in decisioni di autorità nazionali competenti
(Posizione comune del Consiglio 2001/931)
7. Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive specifiche, contro determinate persone ed entità, destinate a combattere il terrorismo – Decisione di congelamento dei capitali – Adozione o mantenimento sulla base di una decisione nazionale di apertura di indagini o di azioni penali – Riesame che giustifichi il mantenimento dell’iscrizione nell’elenco di congelamento dei capitali – Obbligo di motivazione a carico del Consiglio – Portata
(Posizione comune del Consiglio 2001/931, art. 1, § 4; regolamento del Consiglio n. 2580/2001)
8. Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive specifiche, contro determinate persone ed entità, destinate a combattere il terrorismo – Decisione di congelamento dei capitali – Adozione o mantenimento sulla base di una decisione nazionale di apertura di indagini o di azioni penali – Riesame che giustifichi il mantenimento dell’iscrizione nell’elenco di congelamento dei capitali – Cooperazione tra il Consiglio e le autorità competenti – Portata
(Posizione comune del Consiglio 2001/931, art. 1, § 4; regolamento del Consiglio n. 2580/2001)
9. Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive specifiche, contro determinate persone ed entità, destinate a combattere il terrorismo – Decisione di congelamento dei capitali – Persone o entità che hanno commesso in passato atti terroristici – Inclusione – Presupposti
(Posizione comune del Consiglio 2001/931; regolamento del Consiglio n. 2580/2001)
10. Ricorso di annullamento – Sentenza di annullamento – Effetti – Limitazione da parte della Corte – Misure restrittive, contro determinate persone ed entità, destinate a combattere il terrorismo – Efficacia della decisione di annullamento del regolamento a decorrere dalla scadenza del termine di impugnazione o dal rigetto di quest’ultima – Applicazione di tale termine all’efficacia dell’annullamento della decisione
(Art. 264, comma 2, TFUE; Statuto della Corte di giustizia, artt. 56, comma 1, e 60, comma 2; regolamento di esecuzione n. 790/2014)
1. L’applicabilità del diritto internazionale umanitario ad una situazione di conflitto armato e ai fatti commessi in tale ambito non implica l’inapplicabilità ai medesimi fatti di una normativa sul terrorismo.
In primo luogo, l’esistenza di un conflitto armato ai sensi del diritto internazionale umanitario non esclude l’applicazione delle disposizioni del diritto dell’Unione in materia di terrorismo agli eventuali atti terroristici commessi in tale contesto. Infatti, da un lato, la posizione comune 2001/931, relativa all’applicazione di misure specifiche per la lotta al terrorismo, non opera alcuna distinzione, per quanto attiene al proprio ambito di applicazione, a seconda che l’atto in questione venga commesso o meno nell’ambito di un conflitto armato ai sensi del diritto internazionale umanitario. Dall’altro, gli obiettivi dell’Unione e dei suoi Stati membri consistono nella lotta al terrorismo, a prescindere dalle forme che esso possa assumere, in conformità degli obiettivi del diritto internazionale in vigore.
In secondo luogo, la perpetrazione di atti terroristici ad opera delle parti di un conflitto armato è espressamente prevista e condannata in quanto tale dal diritto internazionale umanitario. Inoltre, l’esistenza di un conflitto armato ai sensi del diritto internazionale umanitario non vale a escludere, in caso di atti terroristici commessi nell’ambito di tale conflitto, l’applicazione, oltre che delle disposizioni di detto diritto umanitario sulle violazioni al diritto della guerra, delle disposizioni del diritto internazionale concernenti specificamente il terrorismo.
(v. punti 56‑58, 62, 63)
2. Anche se l’articolo 1, paragrafo 4, secondo comma, della posizione comune 2001/931, relativa all’applicazione di misure specifiche per la lotta al terrorismo, considera di preferenza le decisioni emesse dalle autorità giudiziarie, esso non esclude affatto le decisioni che promanano da autorità amministrative, allorché tali autorità, da un lato, siano effettivamente investite, nel diritto nazionale, della competenza ad adottare decisioni restrittive nei confronti di gruppi implicati nel terrorismo e, dall’altro, benché meramente amministrative, possano nondimeno essere considerate «equivalenti» alle autorità giudiziarie.
(v. punto 107)
3. La posizione comune 2001/931, relativa all’applicazione di misure specifiche per la lotta al terrorismo, non richiede che la decisione dell’autorità competente s’inserisca nell’ambito di un procedimento penale stricto sensu, pur essendo questa l’ipotesi più frequente. Nondimeno, alla luce degli obiettivi perseguiti dalla posizione comune 2001/931, nell’ambito dell’attuazione della risoluzione del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite 1373 (2001), il procedimento nazionale in questione deve avere ad oggetto la lotta al terrorismo in senso ampio.
Inoltre, una decisione di «apertura di indagini o di azioni penali» ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 4, della posizione comune 2001/931, per essere validamente invocata dal Consiglio, deve iscriversi nell’ambito di un procedimento nazionale avente ad oggetto direttamente e principalmente l’applicazione di una misura di tipo preventivo o repressivo, all’interessato, a titolo della lotta al terrorismo e in ragione della sua implicazione nello stesso.
(v. punti 113, 114)
4. V. il testo della decisione.
(v. punti 132‑136)
5. Non si può escludere che un’autorità di uno Stato terzo possa essere considerata autorità competente ai sensi della posizione comune 2001/931, relativa all’applicazione di misure specifiche per la lotta al terrorismo. Incombe tuttavia al Consiglio verificare con cura, prima di fondarsi su una decisione di un’autorità di uno Stato terzo, che la normativa pertinente di tale Stato assicuri una protezione dei diritti della difesa e del diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva equivalente a quella garantita a livello dell’Unione. Inoltre, non possono sussistere elementi nel senso che lo Stato terzo viola nella prassi tale normativa. In tal caso, l’esistenza di una normativa che soddisfi formalmente i summenzionati requisiti non consentirebbe comunque di concludere per l’esistenza di un’autorità competente ai sensi della posizione comune 2001/931.
Senza un’equivalenza fra il livello di tutela assicurato dalla normativa dello Stato terzo e quello assicurato a livello dell’Unione, riconoscere ad un’autorità nazionale di uno Stato terzo la qualità di autorità competente ai sensi della posizione comune 2001/931 implica una disparità di trattamento fra le persone oggetto di misure di congelamento dei capitali dell’Unione, a seconda che le decisioni nazionali sottese a tali misure promanino da autorità di Stati terzi o da autorità di Stati membri.
(v. punti 135, 139, 140)
6. La posizione comune 2001/931, relativa all’applicazione di misure specifiche per la lotta al terrorismo, esige, ai fini della tutela delle persone interessate e considerata l’assenza di strumenti di indagine propri dell’Unione, che la base fattuale di una decisione dell’Unione di congelamento dei capitali in materia di terrorismo poggi non su elementi che il Consiglio abbia estrapolato dalla stampa o da Internet, bensì su elementi concretamente esaminati e valutati in decisioni di autorità nazionali competenti ai sensi della posizione comune 2001/931.
Solo su una siffatta affidabile base fattuale il Consiglio può poi esercitare l’ampio potere discrezionale di cui dispone nell’ambito dell’adozione di decisioni di congelamento dei capitali a livello dell’Unione, in particolare per quanto attiene alle considerazioni di opportunità sulle quali tali decisioni sono fondate.
(v. punti 187, 188)
7. Se è vero che l’importante, nel corso di un riesame, è accertare se, dal momento dell’iscrizione della persona di cui trattasi nell’elenco di congelamento dei capitali o a partire dal riesame precedente, la situazione di fatto sia tanto mutata da non consentire più di trarre la medesima conclusione riguardo al coinvolgimento della persona in questione in attività terroristiche, talché il Consiglio può, se del caso e nell’ambito del suo ampio potere discrezionale, decidere di mantenere una persona nell’elenco di congelamento dei capitali se la situazione di fatto non è mutata, è vero pure che ogni nuovo atto terroristico che il Consiglio inserisca nelle sue motivazioni in occasione di tale riesame, al fine di giustificare il mantenimento dell’iscrizione della persona di cui trattasi nell’elenco di congelamento dei capitali, deve, nel sistema decisionale a due livelli istituito dalla posizione comune 2001/931, relativa all’applicazione di misure specifiche per la lotta al terrorismo, e a causa della mancanza di strumenti di indagine del Consiglio, essere stato oggetto di un esame e di una decisione di un’autorità competente ai sensi di tale posizione comune. L’obbligo del Consiglio di fondare le proprie decisioni di congelamento dei capitali in materia di terrorismo su una base fattuale tratta da decisioni di autorità competenti discende direttamente dal sistema a due livelli instaurato dalla posizione comune 2001/931. Tale obbligo non dipende dunque dal comportamento della persona o del gruppo di cui trattasi. In forza dell’obbligo di motivazione, il quale costituisce una formalità sostanziale, il Consiglio è tenuto a indicare, nella motivazione delle sue decisioni di congelamento dei capitali, le decisioni di autorità nazionali competenti che abbiano concretamente esaminato e valutato i fatti di terrorismo che esso riprende come base fattuale delle sue proprie decisioni.
(v. punti 204, 206)
8. Nel sistema a due livelli della posizione comune 2001/931, relativa all’applicazione di misure specifiche per la lotta al terrorismo, e al fine di assicurare l’efficacia della lotta al terrorismo, spetta agli Stati membri trasmettere regolarmente al Consiglio, e a quest’ultimo raccogliere, le decisioni di autorità competenti adottate in seno a detti Stati membri, nonché le motivazioni di tali decisioni. Se, malgrado tale trasmissione di informazioni, il Consiglio non dispone di alcuna decisione di autorità competente riguardo a un fatto particolare suscettibile di costituire un atto terroristico, incombe al medesimo, in assenza di strumenti di indagine propri, chiedere su tale fatto la valutazione di un’autorità nazionale competente, in vista di una decisione di tale autorità. A tal fine, il Consiglio può rivolgersi ai 28 Stati membri dell’Unione e più in particolare, fra questi, agli Stati membri che abbiano eventualmente già esaminato la situazione della persona o del gruppo di cui trattasi. Esso può altresì rivolgersi ad uno Stato terzo che soddisfi i requisiti richiesti in termini di protezione dei diritti della difesa e del diritto ad un ricorso effettivo. La decisione in questione, la quale deve essere, ai sensi della posizione comune 2001/931, un’«apertura di indagini o di azioni penali (…) o (…) una condanna», non deve necessariamente essere la decisione nazionale di riesame periodico dell’iscrizione della persona o del gruppo interessato nell’elenco nazionale di congelamento dei capitali. Tuttavia, anche in quest’ultimo caso, l’esistenza a livello nazionale di una cadenza temporale di riesame periodico diversa da quella in vigore a livello dell’Unione non può giustificare che lo Stato membro interpellato differisca l’esame di un dato fatto richiestogli dal Consiglio. Alla luce sia della struttura a due livelli del sistema attuato dalla posizione comune 2001/931 sia dei doveri reciproci di leale cooperazione vigenti fra gli Stati membri e l’Unione, gli Stati membri sollecitati dal Consiglio devono dare seguito senza indugio alle richieste di quest’ultimo di ottenere una valutazione e, se del caso, una decisione di autorità competente ai sensi della posizione comune 2001/931 su un elemento di fatto idoneo a costituire un atto terroristico.
(v. punti 210, 212, 213)
9. L’assenza di un nuovo atto terroristico in un periodo di sei mesi non implica affatto che il Consiglio debba rimuovere la persona o il gruppo di cui trattasi dall’elenco del congelamento dei capitali. Infatti, nelle disposizioni del regolamento n. 2580/2001, relativo a misure restrittive specifiche, contro determinate persone e entità, destinate a combattere il terrorismo, e della posizione comune 2001/931, relativa all’applicazione di misure specifiche per la lotta al terrorismo, nulla vieta l’applicazione o il mantenimento di misure restrittive nei confronti di persone o entità che abbiano commesso nel passato atti terroristici, nonostante l’assenza di elementi nel senso che queste ultime commettano ancora atti di tal genere o vi partecipino, se le circostanze lo giustificano. Pertanto, l’obbligo di procedere a nuove imputazioni di atti terroristici solo sulla base di decisioni di autorità competenti non osta affatto al diritto del Consiglio di mantenere iscritta la persona di cui trattasi nell’elenco del congelamento dei capitali, anche successivamente alla cessazione dell’attività terroristica vera e propria, se le circostanze lo giustificano.
(v. punto 215)
10. V. il testo della decisione.
(v. punti 228, 229)