Causa C‑271/08

Commissione europea

contro

Repubblica federale di Germania

«Inadempimento di uno Stato — Direttive 92/50/CEE e 2004/18/CE — Appalti pubblici di servizi — Previdenza complementare aziendale dei pubblici dipendenti del comparto dei comuni e degli enti comunali — Attribuzione diretta di contratti, senza gara d’appalto a livello dell’Unione, ad organismi assicurativi designati in un accordo collettivo concluso tra parti sociali»

Massime della sentenza

1.        Diritti fondamentali — Diritto di negoziazione collettiva — Conciliazione con le esigenze inerenti alle libertà fondamentali garantite dal Trattato — Libertà di stabilimento — Libera prestazione dei servizi — Direttive nel settore degli appalti pubblici

(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 28; direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2004/18; direttiva del Consiglio 92/50)

2.        Ravvicinamento delle legislazioni — Procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di servizi — Direttive 92/50 e 2004/18 — Ambito di applicazione

(Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2004/18; direttiva del Consiglio 92/50)

3.        Ravvicinamento delle legislazioni — Procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di servizi — Direttive 92/50 e 2004/18 — Ambito di applicazione — Valore dell’appalto

(Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2004/18, art. 9, n. 8; direttiva del Consiglio 92/50, art. 7, nn. 4 e 5)

1.        La natura di diritto fondamentale del diritto di negoziazione collettiva e la finalità sociale, intesa nella sua globalità, di un contratto collettivo relativo alla conversione, per i dipendenti del comparto dei comuni e degli enti comunali, di una parte della loro retribuzione in prestazioni pensionistiche, non possono, in quanto tali, comportare l’automatico esonero delle amministrazioni e aziende comunali datrici di lavoro dal rispetto degli obblighi imposti dalle direttive 92/50, che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di servizi, e 2004/18, relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi, le quali danno attuazione alla libertà di stabilimento ed alla libera prestazione dei servizi nel settore degli appalti pubblici.

Infatti, le clausole dei contratti collettivi non sono escluse dall’ambito applicativo delle disposizioni relative alla libera circolazione delle persone.

Inoltre, l’esercizio di un diritto fondamentale come il diritto di negoziazione collettiva può essere sottoposto a talune restrizioni. In particolare, quand’anche il diritto di negoziazione collettiva goda, in uno Stato membro, di tutela costituzionale, ciò non toglie che, ai sensi dell’art. 28 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, tale diritto debba essere esercitato in conformità alle norme dell’Unione.

Inoltre, non si può ritenere che l’esercizio della libertà delle parti sociali e del diritto di negoziazione collettiva implichi di per sé, come inevitabile corollario, una lesione delle direttive che danno applicazione alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi nel settore degli appalti pubblici.

Infine, a differenza dell’obiettivo, concordato fra le parti sociali, di migliorare il livello delle pensioni dei lavoratori del comparto dei comuni e degli enti comunali, la designazione, nell’ambito di un contratto collettivo, di organismi ed imprese ai quali si prevede di attribuire contratti di servizi di previdenza complementare aziendale non attiene all’essenza del diritto di negoziazione collettiva.

(v. punti 41-43, 47, 49)

2.        Uno Stato membro ha violato gli obblighi che ad esso incombevano, fino al 31 gennaio 2006, in forza del combinato disposto dell’art. 8 e dei titoli III‑VI della direttiva 92/50, che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di servizi e, a decorrere dal 1° febbraio 2006, in forza del combinato disposto degli artt. 20 e 23‑55 della direttiva 2004/18, relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi, nella misura in cui, senza previa indizione di una gara d’appalto a livello dell’Unione europea, è intervenuta l’attribuzione diretta di contratti relativi a servizi di previdenza complementare aziendale ad organismi od imprese contemplati da una disposizione di un accordo collettivo, ad opera di amministrazioni o aziende comunali che hanno raggiunto la dimensione critica, in termini di numero di dipendenti, a partire dalla quale il valore dei contratti suddetti è pari o superiore alle soglie pertinenti ai fini dell’applicazione delle direttive sopra menzionate.

Infatti, l’esercizio del diritto fondamentale di negoziazione collettiva deve essere contemperato con gli obblighi scaturenti dalle libertà tutelate dal Trattato FUE e deve essere conforme al principio di proporzionalità. A questo proposito, un giusto equilibrio nella ponderazione dei rispettivi interessi in gioco, ossia il miglioramento del livello delle pensioni di vecchiaia dei lavoratori interessati, da un lato, e l’attuazione delle libertà di stabilimento e di prestazione dei servizi nonché l’apertura alla concorrenza a livello dell’Unione, dall’altro, non risulta rispettato da una disposizione di un accordo collettivo che finisce per escludere completamente, e a tempo indeterminato, l’applicazione delle norme dettate dalle direttive 92/50 e 2004/18 nel settore della previdenza complementare dei dipendenti comunali, mentre il rispetto delle direttive in materia di appalti pubblici di servizi non risulta inconciliabile con la realizzazione della finalità sociale perseguita dalle parti firmatarie del contratto collettivo.

Inoltre, i presupposti dai quali le direttive suddette fanno dipendere la qualifica come «appalti pubblici» sono soddisfatti in quanto, da un lato, le amministrazioni e le aziende comunali datrici di lavoro, anche quando mettono in atto, nel settore della previdenza complementare aziendale, una scelta predeterminata da un accordo collettivo, restano comunque amministrazioni aggiudicatrici e, dall’altro, i contratti di assicurazione di gruppo comportano un interesse economico diretto per i datori di lavoro che li concludono, cosicché si tratta di contratti a titolo oneroso. A questo proposito, la circostanza che i beneficiari finali delle prestazioni previdenziali siano i lavoratori che hanno aderito a tale sistema non è idonea a rimettere in discussione il carattere oneroso dei suddetti contratti.

(v. punti 44, 52-53, 66, 75, 80, 89, 105 e dispositivo)

3.        Per quanto riguarda gli appalti relativi a servizi di previdenza complementare aziendale dei dipendenti del comparto dei comuni e degli enti comunali, da attuarsi tramite la conversione di parte della remunerazione in prestazioni pensionistiche, il «valore stimato dell’appalto» ai sensi dell’art. 7, n. 4, primo trattino, della direttiva 92/50, che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di servizi, e dell’art. 9, n. 8, lett. a), i), della direttiva 2004/18, relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi, corrisponde al valore stimato dei premi, ossia delle quote trattenute, a titolo di conversione salariale, sulla retribuzione dei lavoratori interessati in seno all’amministrazione o azienda comunale interessata, e destinate al finanziamento delle prestazioni finali di previdenza complementare aziendale. Infatti, i premi suddetti costituiscono la principale contropartita dei servizi forniti dall’organismo o dall’impresa prestataria all’amministrazione o azienda comunale datrice di lavoro nell’ambito dell’esecuzione di tali prestazioni. In un contesto in cui un’indicazione precisa, al momento della conclusione dell’appalto in questione, del valore complessivo di tali premi risulta impossibile a motivo della scelta lasciata a ciascun lavoratore di aderire o meno al sistema di conversione salariale, e tenuto conto della durata di tale appalto, lunga, o addirittura indeterminata, tanto l’art. 7, n. 5, secondo trattino, della direttiva 92/50 quanto l’art. 9, n. 8, lett. b), ii), della direttiva 2004/18 impongono di assumere quale base di calcolo del valore stimato di tale appalto il «valore mensile moltiplicato per 48». Pertanto, occorre anzitutto fondare il calcolo su una stima dell’importo mensile medio di retribuzione convertita per ciascun dipendente, moltiplicato per 48, indi stabilire, tenuto conto del prodotto di tale moltiplicazione, il numero di adesioni individuali di dipendenti alla conversione salariale necessario per raggiungere la pertinente soglia di applicazione delle norme dell’Unione in materia di appalti pubblici, ed infine fissare, sulla base di una stima della percentuale di partecipazione dei lavoratori del comparto dei comuni e degli enti comunali al sistema di conversione salariale, la dimensione critica, in termini di numero di dipendenti, a partire dalla quale le amministrazioni e aziende comunali datrici di lavoro hanno concluso appalti di valore pari o superiore alla citata soglia di applicazione.

(v. punti 86-89)