Preliminär utgåva
Förenade målen T‑60/06 RENV II och T‑62/06 RENV II
Republiken Italien och Eurallumina SpA
mot
Europeiska kommissionen
”Statligt stöd – Direktiv 92/81/EG – Punktskatt på mineraloljor – Mineraloljor som används som bränsle vid framställning av aluminiumoxid – Befrielse från punktskatt – Åtgärdens selektivitet – Stöd som kan anses vara förenliga med den gemensamma marknaden – Gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till skydd för miljön – 1998 års riktlinjer om regionalstöd – Berättade förväntningar – Rättssäkerhet – Principen lex specialis derogat legi generali – Principen om att institutionernas rättsakter presumeras vara lagenliga och ha ändamålsenlig verkan – Principen om god förvaltningssed – Motiveringsskyldighet”
Sammanfattning – Tribunalens dom (första avdelningen i utökad sammansättning) av den 22 april 2016
1. Talan om ogiltigförklaring – Unionsdomstolens behörighet – Yrkanden om att ett föreläggande gentemot en institution ska utfärdas – Avvisning
(Artikel 230 EG och 233 första stycket EG)
2. Domstolsförfarande – Åberopande av nya grunder under rättegången – Villkor – Utvidgning av en tidigare åberopad grund – Tillåtet
(Tribunalens rättegångsregler (1991), artiklarna 44.1 c och 48.2)
3. Unionsrätt – Principer – Rättssäkerhet – Räckvidd – Institutionernas rättsakter är okränkbara – Iakttagande av bestämmelser om behörighet och förfarande – Skyldighet att se till att tillämpningen av olika unionsbestämmelser inte leder till inkonsekvenser – Omfattning och följder i fråga om statligt stöd
(Artikel 88 EG)
4. Stöd som ges av en medlemsstat – Begrepp – Bedömning utifrån den objektiva situationen, utan hänsyn till institutionernas beteende – Rådets beslut att ge en medlemsstat tillstånd, enligt direktiv 92/81, att införa en skattebefrielse för punktskatter – Kommissionens bedömning av om det i detta hänseende inte har förekommit någon snedvridning av konkurrensen eller något hinder för den inre marknadens funktion – Saknar betydelse för utövandet av kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning i fråga om statligt stöd – Befogenhetsöverskridande och åsidosättande av artikel 18 i direktiv 2003/96 har inte skett
(Artiklarna 87 EG, 88 EG och 93 EG; rådets direktiv 92/81, artiklarna 8.4 och 5; rådets direktiv 2003/96, artikel 18; rådets beslut 2001/224)
5. Stöd som ges av en medlemsstat – Begrepp – Bedömning utifrån den objektiva situationen, utan hänsyn till institutionernas beteende – Rådets beslut att ge en medlemsstat tillstånd, enligt direktiv 92/81, att införa en skattebefrielse för punktskatter – Kommissionens bedömning av om det i detta hänseende inte har förekommit någon snedvridning av konkurrensen eller något hinder för den inre marknadens funktion – Saknar betydelse för utövandet av kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning i fråga om statligt stöd – Åsidosättande av principerna om rättssäkerhet och om ändamålsenlig verkan samt av artikel 8.5 i direktiv 92/81 har inte skett
(Artiklarna 87 EG, 88 EG och 93 EG; rådets direktiv 92/81, artiklarna 8.4 och 5; rådets direktiv 2003/96, artikel 18; rådets beslut 2001/224)
6. Domstolsförfarande – Ansökan genom vilken talan väckts – Formkrav – Kortfattad framställning av grunderna för talan – Liknande krav på de argument som anförs till stöd för en grund – Otydligt formulerad invändning – Avvisning
(Artikel 225 EG; tribunalens rättegångsregler (1991), artikel 44.1)
7. Stöd som ges av en medlemsstat – Begrepp – Åtgärdens selektiva karaktär – Undantag från skattesystemet – Referensram för att fastställa huruvida det förekommer en ekonomisk fördel
(Artikel 87.1 EG)
8. Stöd som ges av en medlemsstat – Befintligt stöd och nytt stöd – Förfarande för kontroll av stöd – Separata förfaranden – Verkan av ett beslut att stödet är oförenligt
(Artikel 88 EG)
9. Stöd som ges av en medlemsstat – Befintligt stöd och nytt stöd – Kvalificering som befintligt stöd – Rådets beslut att ge en medlemsstat tillstånd, enligt direktiv 92/81, att införa en skattebefrielse för punktskatter – Beslutet kan inte kvalificeras som ett beslut om att godkänna en stödordning – Befrielse kan inte betraktas som befintligt stöd
(Artiklarna 87 EG, 88 EG och 93 EG; rådets förordning nr 659/1999, artikel 1 b; rådets direktiv 92/81, artikel 8.4 och rådets direktiv 2003/96, artikel 18 och bilaga II; rådets beslut 2001/224, artikel 1.2)
10. Stöd som ges av en medlemsstat – Förbud – Undantag – Kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning – Bedömningskriterier – Verkan av kommissionens riktlinjer
(Artikel 87.3 EG; kommissionens meddelanden 2001/C 37/03 och 98/C 74/06)
11. Stöd som ges av en medlemsstat – Kommissionens beslut – Domstolsprövning – Gränser – Bedömning av lagenligheten utifrån de uppgifter som var tillgängliga när beslutet fattades
(Artiklarna 88.3, EG och 230 EG)
12. Stöd som ges av en medlemsstat – Förbud – Undantag – Stöd som kan anses vara förenligt med den inre marknaden – Stöd till regional utveckling – Kriterier – Särskilt missgynnad region – Skyldighet att fastställa att regionalstöd är nödvändigt
(Artikel 87.3 a); kommissionens meddelande 98/C 74/06, punkterna 4.15–4.17]
13. Stöd som ges av en medlemsstat – Återkrav av ett olagligt stöd – Stöd som beviljats i strid med förfarandereglerna i artikel 88 EG – Stödmottagarnas eventuella berättigade förväntningar – Villkor och gränser – Kommissionens overksamhet – Berättigade förväntningar föreligger inte – Särskilda omständigheter – Föreligger inte
(Artiklarna 87 EG och 88 EG; rådets förordning nr 659/1999, artikel 14.1; rådets direktiv 92/81 och 2003/96)
14. Stöd som ges av en medlemsstat – Återkrav av ett olagligt stöd – Stöd som beviljats i strid med förfarandereglerna i artikel 88 EG – Stödmottagarnas eventuella berättigade förväntningar – Villkor och gränser – Berättigade förväntningar upphör då beslutet att inleda det formella granskningsförfarandet offentliggörs även om det föreligger särskilda omständigheter
(Artiklarna 87 EG och 88 EG; rådets förordning nr 659/1999, artikel 14.1; rådets direktiv 92/81 och 2003/96)
15. Stöd som ges av en medlemsstat – Kommissionens beslut att inleda det formella granskningsförfarandet av en statlig åtgärd – Skyldighet att fatta beslut inom rimlig tid – Saknar betydelse om stödet inte har anmälts till kommissionen i föreskriven ordning – Åsidosättande – Hinder för återkrav föreligger inte – Gränser – Åsidosättande av rätten till försvar
(Artikel 88 EG; rådets förordning nr 659/1999, artiklarna 7.6, och 13.2)
16. Talan om ogiltigförklaring – Grunder – Avsaknad av, eller otillräcklig, motivering – Grund som är fristående från frågan huruvida en rättsakt är lagenlig i materiellt hänseende
(Artiklarna 230 EG och 253 EG)
17. Domstolsförfarande – Rättegångskostnader – Vinnande rättegångsdeltagare förpliktas bära en del av sina kostnader
(Artikel 225 EG; tribunalens rättegångsregler (1991), artikel 135)
1. Se domen.
(se punkt 43)
2. Se domen.
(se punkterna 45 och 46)
3. Principen om rättssäkerhet utgör en allmän unionsrättslig princip som syftar till att säkerställa förutsebarheten rörande de situationer och rättsliga relationer som omfattas av unionsrätten. För detta ändamål är det väsentligt att unionsinstitutionerna respekterar att de rättsakter som de har antagit, vilka påverkar rättssubjektens rättsliga och faktiska ställning, endast kan ändras i enlighet med gällande bestämmelser om behörighet och förfarande.
För att garantera att rättssäkerhetsprincipen iakttas ska unionsinstitutionerna principiellt se till att tillämpningen av olika unionsbestämmelser inte leder till inkonsekvenser, särskilt när bestämmelserna avser ett och samma mål – såsom målet att se till att konkurrensen inom den gemensamma marknaden inte snedvrids. Rättssäkerhetsprincipen innebär, i fråga om statligt stöd, att när kommissionen, i strid med den omsorgsplikt som åligger denna institution, har skapat en tvetydig situation som, till följd av ovisshet och brist på klarhet i den lagstiftning som är tillämplig i förening med att kommissionen inte vidtog några åtgärder under en lång tid trots kännedom om de aktuella stöden, åligger det kommissionen att klarlägga denna situation innan den vidtar någon åtgärd i syfte att besluta om återkrav av det stöd som redan utbetalats.
(se punkterna 63 och 183)
4. Det förfarande som föreskrivs i artikel 8.4 i direktiv 92/81 om harmonisering av strukturerna för punktskatter på mineraloljor ‐ som gav rådet befogenhet att genom enhälligt beslut på kommissionens förslag tillåta en medlemsstat att införa andra regler om skattebefrielse eller nedsättning av skatten än de som framgår av nämnda direktiv, som motiveras av speciella hänsyn ‐ har ett annat syfte och tillämpningsområde än den ordning som föreskrivs i artikel 88 EG.
Den omständigheten att rådet beslutar att ge en medlemsstat tillstånd, enligt artikel 8.4 i detta direktiv, att införa en skattebefrielse för punktskatter kan således inte hindra kommissionen från att utnyttja sina befogenheter enligt fördraget och, följaktligen, inleda det förfarande som föreskrivs i artikel 88 EG för att avgöra huruvida denna skattebefrielse utgör ett statligt stöd samt, efter avslutat förfarande, i förekommande fall, fatta ett beslut i vilket det konstateras att ett sådant stöd föreligger.
Den omständigheten att det i besluten om tillstånd ges en total befrielse från punktskatt med preciserade geografiska och tidsmässiga begränsningar och att medlemsstaterna strikt följer dessa begränsningar saknar betydelse för befogenhetsfördelningen mellan rådet och kommissionen och kan således inte beröva kommissionen dess befogenhet.
Härav följer att kommissionen, genom att, utan att dessförinnan inleda det förfarande som föreskrivs i artikel 8.5 direktiv 92/81, genomföra det förfarande som föreskrivs i artikel 88 EG, för att pröva huruvida en skattebefrielse utgör statligt stöd, och genom att efter detta förfarande anta ett beslut i vilket det konstateras att ett sådant stöd föreligger, trots att den berörda medlemsstaten uttryckligen i artikel 1.2 i beslut 2001/224 tillåtits fortsätta att tillämpa skattebefrielsen, inte åsidosätter principerna om rättssäkerhet eller om att institutionernas rättsakter presumeras ha ändamålsenlig verkan. Kommissionen åsidosätter heller inte, artikel 8.5 i direktiv 92/81. Rådets beslut om tillstånd, vilka antas på förslag av kommissionen, kan nämligen endast medföra verkningar inom ramen för det område som omfattas harmoniseringen av lagstiftning rörande punktskatt, och innebär inget ställningstagande i förhållande till ett beslut som kommissionen kan anta med utövande av sina befogenheter i fråga om statligt stöd.
(se punkterna 65–67, 69 och 72)
5. Begreppet statligt stöd motsvarar en objektiv situation som inte påverkas av institutionernas agerande eller uttalanden. Den omständigheten att kommissionen, vid rådets antagande av beslut i enlighet med artikel 8.4 i direktiv 92/81 om harmonisering av strukturerna för punktskatter på mineraloljor, har bedömt att skattebefrielser för mineraloljor som används som bränsle vid framställningen av aluminiumoxid inte snedvrider konkurrensen och inte påverkar den gemensamma marknadens funktion kan inte hindra att dessa skattebefrielser kvalificeras som statligt stöd i den mening som avses i artikel 87.1 EG, när villkoren för att ett statligt stöd ska anses föreligga är uppfyllda. Det följer även av detta angreppssätt att kommissionen, vid kvalificering av befrielser från punktskatt som statligt stöd, inte är bunden av de bedömningar som rådet gjort i sina beslut rörande harmonisering av lagstiftning om punktskatter, enligt vilka dessa skattebefrielser inte leder till snedvridningar av konkurrensen eller hindrar den gemensamma marknadens funktion.
Härav följer att kommissionen, genom att genomföra det förfarande som föreskrivs i artikel 88 EG, för att pröva huruvida den ifrågasatta skattebefrielsen utgör statligt stöd, och genom att efter detta förfarande anta ett beslut i vilket ett stöd konstateras vara oförenligt med den gemensamma marknaden och genom vilket det förordnas om att stödet ska återbetalas, endast har utövat sina befogenheter enligt EG fördraget i fråga om statligt stöd, och den har därvid inte åsidosatt principerna om rättssäkerhet och lex specialis legi generali derogat eller om att institutionernas rättsakter presumeras vara lagenliga och ha ändamålsenlig verkan.
(se punkterna 72–74, 77 och 81–84)
6. Se domen.
(se punkterna 89–91)
7. Se domen.
(se punkterna 97–99 och 101)
8. Se domen.
(se punkt 108)
9. Se domen.
(se punkterna 110 och 111)
10. Se domen.
(se punkterna 127, 128 och 147)
11. Se domen.
(se punkt 132)
12. Se domen.
(se punkterna 143, 152 och 157)
13. Se domen.
(se punkterna 174–176, 187,188 och 192)
14. En medlemsstat vars myndigheter har lämnat stöd med åsidosättande av de förfarandebestämmelser som anges i artikel 88 EG kan åberopa det mottagande företagets berättigade förväntningar för att inför unionsdomstolarna ifrågasätta giltigheten av kommissionens beslut om att medlemsstaten ska återkräva stödet, men inte för att motsätta sig att vidta nödvändiga åtgärder för dess genomförande. Med beaktande av den grundläggande betydelsen som anmälningsplikten har för att möjliggöra en effektiv kontroll av statligt stöd från kommissionens sida, är denna skyldighet emellertid tvingande. Stödmottagarna kan i princip endast ha berättigade förväntningar på att stödet är lagenligt om det beviljats i enlighet med det förfarande som föreskrivs i artikel 88 EG. En aktsam ekonomisk aktör kan normalt säkerställa att det förfarandet iakttagits.
Ett dröjsmål från kommissionens sida när det gäller att fastställa att ett stöd är rättsstridigt samt att det ska undanröjas och återkrävas av en medlemsstat kan mot denna bakgrund, under vissa förhållanden, ge upphov till berättigade förväntningar hos stödmottagarna som hindrar kommissionen från att ålägga den berörda medlemsstaten att kräva tillbaka stödet. Mot bakgrund av de krav som följer av principerna om skydd för berättigade förväntningar och rättssäkerhet utgör en sådan situation med tvetydighet som skapats genom rådsbeslut, vilka antagits på förslag av kommissionen, om tillstånd för medlemsstaten att införa befrielse från eller nedsättning av punktskatt enligt direktiv 92/81 om harmonisering av strukturerna för punktskatter på mineraloljor, endast hinder för att besluta om återkrav av det stöd som lämnats med tillämpning av den ifrågasatta skattebefrielsen fram till offentliggörandet av beslutet att inleda det formella granskningsförfarandet i Europeiska gemenskapernas officiella tidning. Däremot måste stödmottagaren, från och med den tidpunkten, anses känna till att om det omtvistade stödet utgör statligt stöd måste det godkännas av kommissionen enligt artikel 88 EG. Härav följer att offentliggörandet av beslutet att inleda det formella granskningsförfarandet faktiskt medför att de berättigade förväntningar som stödmottagaren dessförinnan kunnat ha, på att den ifrågasatta skattebefrielsen var lagenlig, upphör. Detta offentliggörande kan nämligen undanröja all tvetydighet som kunnat följa av rådets tillståndsbesluts lydelse om att de ifrågavarande åtgärderna, för det fall de utgör statligt stöd, måste godkännas av kommissionen enligt artikel 88 EG.
När det slutligen gäller sådana särskilda omständigheter som kan medföra att stödmottagaren kan grunda berättigade förväntningar på att ett otillåtet stöd skulle vara tillåtet saknar en eventuell passivitet från kommissionens sida betydelse när en stödordning inte har anmälts till kommissionen. Dessa synpunkter gör sig gällande även i ett fall där stödordningen genomförts utan att någon sådan underrättelse om genomförandet lämnats som krävs enligt domen av den 11 december 1973, Lorenz, 120/73, och, därmed, utan att det förfarande som föreskrivs i artikel 88 EG i dess helhet har följts.
(se punkterna 179–181, 188–190 och 217)
15. Enbart den omständigheten att förordning nr 659/1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 88 EG, förutom en preskriptionsfrist på tio år, från det att stödet beviljades, efter vars utgång stödet inte längre kan återkrävas, inte föreskriver någon ytterligare frist, om så bara vägledande, inom vilken kommissionen har att undersöka ett otillåtet stöd, då kommissionen enligt artikel 13.2 i den förordningen inte är bunden av den frist som anges i artikel 7.6 i samma förordning, utgör inte hinder för unionsdomstolarna att pröva om kommissionen handlat inom en rimlig tidsfrist eller orimligt sent.
Referenstiden för att genomföra och avsluta ett formellt granskningsförfarande avseende ett anmält stöd är enligt artikel 7.6 i förordning nr 659/1999 nämligen 18 månader. Även om denna tidsfrist inte är tillämplig när det gäller otillåtna stöd, i enlighet med artikel 13.2 i förordning nr 659/1999, utgör den en lämplig referenspunkt för att bedöma om ett formellt granskningsförfarandes varaktighet är rimlig när den rör en åtgärd som har genomförts på ett otillåtet sätt.
En tidsutdräkt på mer än 49 månader från antagandet av beslutet att inleda det formella granskningsförfarandet till antagandet av ett beslut i vilket det konstateras att det föreligger ett statligt stöd och genom vilket det förordnas om att stödet ska återkrävas – som är något mer än den dubbla jämfört med den frist som anges i artikel 7.6 i förordning nr 659/1999 för att avsluta ett formellt granskningsförfarande inom ramen för anmälda stöd – förefaller härvidlag vara orimligt lång. En sådan tidsutdräkt är inte heller motiverad i ärenden som inte innehåller någon uppenbar svårighet och i vilka kommissionen har kunnat ta ställning långt före inledandet av det formella granskningsförfarandet.
Ett åsidosättande av principen om en rimlig tidsfrist motiverar emellertid endast en ogiltigförklaring av det beslut som fattats vid utgången av denna frist om denna tidsutdräkt också inneburit ett åsidosättande av de berörda företagens rätt till försvar.
(se punkterna 182, 196, 199–201 och 210)
16. Se domen.
(se punkt 234)
17. Se domen.
(se punkterna 245 och 247)