SENTENZA DEL TRIBUNALE DELLA FUNZIONE PUBBLICA DELL’UNIONE EUROPEA
(Seconda Sezione)
13 dicembre 2012
Cause riunite F‑7/11 e F‑60/11
AX
contro
Banca centrale europea (BCE)
«Funzione pubblica – Personale della BCE – Procedimento disciplinare – Sospensione di un agente senza riduzione del suo stipendio di base – Revoca di una decisione – Diritti della difesa – Accesso al fascicolo – Motivazione – Motivazione di una decisione – Asserita violazione degli obblighi professionali – Colpa grave»
Oggetto: Ricorsi proposti ai sensi dell’articolo 36.2 del protocollo sullo statuto del Sistema europeo di banche centrali e della Banca centrale europea, allegato al Trattato UE e al Trattato FUE, con i quali AX chiede, nel primo, iscritto a ruolo col numero F‑7/11, e nel secondo, col numero F‑60/11, in via principale, rispettivamente l’annullamento delle decisioni della Banca centrale europea (BCE) del 4 agosto 2010 e del 23 novembre 2010 che lo hanno sospeso dalle sue funzioni.
Decisione: I ricorsi nelle cause riunite F‑7/11 e F‑60/11 sono respinti: Il ricorrente sopporterà le proprie spese ed è condannato a sopportare le spese sostenute dalla BCE.
Massime
1. Ricorso dei funzionari – Interesse ad agire – Ricorso proposto contro un atto abrogato – Effetti rispettivi dell’abrogazione e della revoca
(Statuto dei funzionari, artt. 90 e 91)
2. Ricorso dei funzionari – Agenti della Banca centrale europea – Ricorso speciale – Ricorso diretto contro la decisione di rigetto di tale ricorso speciale – Ricevibilità
(Protocollo sullo statuto del Sistema europeo di banche centrali e della Banca centrale europea, art. 36.2; condizioni di impiego del personale della Banca centrale europea, art. 42)
3. Funzionari – Agenti della Banca centrale europea – Regime disciplinare – Sospensione di un agente – Decisione dell’amministrazione adottata senza sentire preliminarmente l’interessato – Mancata audizione imputabile all’interessato – Legittimità
(Condizioni di impiego del personale della Banca centrale europea, art. 43)
4. Funzionari – Agenti della Banca centrale europea – Regime disciplinare – Sospensione di un agente – Obbligo di reintegro – Limiti
(Condizioni di impiego del personale della Banca centrale europea, art. 43)
5. Funzionari – Agenti della Banca centrale europea – Regime disciplinare – Sospensione di un agente – Violazione del principio della presunzione di innocenza – Insussistenza
(Condizioni di impiego del personale della Banca centrale europea, art. 43)
6. Funzionari – Agenti della Banca centrale europea – Regime disciplinare – Sospensione di un agente – Diritto di accesso al fascicolo dell’indagine relativa alle attività dell’interessato – Limiti – Violazione dei diritti fondamentali – Insussistenza
[Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 41, § 2, b), e 48, § 1; condizioni di impiego del personale della Banca centrale europea, art. 43]
7. Funzionari – Agenti della Banca centrale europea – Regime disciplinare – Sospensione di un agente – Esigenza di accuse sufficientemente verosimili di violazione grave degli obblighi di quest’ultimo – Sindacato giurisdizionale – Limiti
(Condizioni di impiego del personale della Banca centrale europea, art. 43)
8. Procedimento giurisdizionale – Spese – Accollo – Presa in considerazione delle esigenze di equità – Condanna della parte rimasta soccombente – Istituzione convenuta che ha fatto ricorso ai servizi di un avvocato – Circostanza che non giustifica l’accollo all’istituzione degli onorari dovuti
(Statuto della Corte di giustizia, art. 19; regolamento di procedura del Tribunale della funzione pubblica, art. 87, § 2)
1. Un ricorrente conserva un interesse ad agire contro un atto abrogato, poiché, contrariamente alla revoca, l’abrogazione lascia sussistere, per i destinatari dell’atto interessato, gli effetti prodotti da tale atto durante il periodo in cui l’atto stesso è stato in vigore.
(v. punto 77)
Riferimento:
Corte: 12 febbraio 1960, Geitling e a./Alta Autorità, 16/59, 17/59 e 18/59
Tribunale di primo grado: 13 dicembre 1995, Exporteurs in Levende Varkens e a./Commissione, T‑481/93 e T‑484/93 (punti 46-48)
2. Un ricorso speciale, fondato sugli articoli 36.2 del protocollo sullo statuto del Sistema europeo di banche centrali e della Banca centrale europea e 42 delle condizioni di impiego del personale della Banca, forma parte integrante di un procedimento complesso e costituisce unicamente una condizione preliminare per agire in giudizio. Pertanto, si deve ritenere che conclusioni formalmente dirette contro il rigetto del ricorso speciale abbiano l’effetto di investire il giudice dell’atto arrecante pregiudizio contro il quale il ricorso è stato presentato, salvo il caso in cui il rigetto del ricorso speciale abbia una portata diversa da quella dell’atto contro il quale tale ricorso speciale è stato presentato.
(v. punto 78)
Riferimento:
Tribunale di primo grado: 25 ottobre 2006, Staboli/Commissione, T‑281/04 (punto 26)
Tribunale della funzione pubblica: 18 maggio 2006, Corvoisier e a./BCE, F‑13/05 (punto 25)
Tribunale de l’Unione europea: 21 settembre 2011, Adjemian e a./Commissione, T‑325/09 P (punto 32)
3. Qualora l’amministrazione debba sentire una persona prima dell’adozione di una decisione, essa non è tenuta a rinviare indefinitamente la data dell’audizione sino a quando l’interessato sia in grado di parteciparvi.
Pertanto, in assenza di una norma che obblighi l’amministrazione ad abrogare una decisione prima di avviare una nuova procedura diretta a sostituirla, un agente della Banca centrale europea non può rifiutarsi, in violazione del dovere di lealtà che incombe ad ogni dipendente al servizio dell’Unione europea nei confronti dell’amministrazione di quest’ultima, di presenziare all’audizione organizzata dalla Banca. Orbene, il fatto di declinare un invito a partecipare ad un’audizione può essere equiparato ad una circostanza eccezionale tale da giustificare che sia adottata una decisione di sospensione, ai sensi dell’articolo 43 delle condizioni di impiego del personale della Banca, senza che l’interessato sia stato sentito. Al riguardo, la Banca, quando adotta tale decisione, non viola né l’articolo 43 delle condizioni di impiego, né, di conseguenza, i diritti della difesa secondo i quali ad ogni persona contro la quale è avviato un procedimento che possa sfociare in un atto arrecante pregiudizio dev’essere offerta la possibilità di essere utilmente sentita.
(v. punti 90 e 91)
Riferimento:
Tribunale di primo grado: 5 dicembre 2002, Stevens/Commissione, T‑277/01 (punto 41); 16 marzo 2004, Afari/BCE, T‑11/03 (punto 192)
4. Finché la decisione con la quale un agente della Banca centrale europea, nell’ambito di un procedimento disciplinare, è stato sospeso dalle sue funzioni non è stata annullata dal giudice dell’Unione, l’amministrazione non ha l’obbligo di reintegrare l’interessato. Pertanto, a meno che l’agente interessato non dimostri l’esistenza di uno sviamento di procedura, nessun illecito può essere imputato all’amministrazione per il fatto che quest’ultima abbia agito in modo tale che il detto agente restasse sospeso dalle sue funzioni.
(v. punto 92)
5. Una violazione della presunzione di innocenza può essere constatata solo in presenza di elementi tali da dimostrare che l’amministrazione avesse deciso, sin dall’inizio di un procedimento disciplinare, di infliggere, in ogni caso, una sanzione alla persona interessata.
Ciò non vale nel caso di un agente della Banca centrale europea sospeso dalle sue funzioni nell’ambito di un procedimento disciplinare. Infatti, la possibilità offerta dall’articolo 43 delle condizioni di impiego del personale della Banca di sospendere una persona non mira a sanzionare quest’ultima, ma a consentire all’amministrazione di adottare un provvedimento cautelare per essere certa che tale persona non interferisca nell’indagine in corso.
(v. punto 93)
Riferimento:
Tribunale di primo grado: 18 ottobre 2001, X/BCE, T‑333/99 (punto 151); 9 luglio 2002, Zavvos/Commissione, T‑21/01 (punto 341)
6. Benché l’amministrazione abbia l’obbligo di comunicare alla persona interessata i documenti sui quali essa si basa espressamente per adottare una decisione che arreca pregiudizio, la mancata divulgazione di tali documenti può condurre all’annullamento della decisione interessata solo se gli addebiti formulati possono essere provati unicamente con riferimento a tali documenti. Relativamente ad una decisione della Banca centrale europea di sospendere un agente dalle sue funzioni, l’articolo 43 delle condizioni di impiego del personale della Banca, su cui è fondata la competenza di quest’ultima ad adottare un provvedimento di sospensione, subordina l’applicazione di tale disposizione alla sola esistenza, nei confronti dell’agente interessato, di accuse di violazione grave dei suoi obblighi professionali aventi un sufficiente carattere di verosimiglianza. Al riguardo, nel caso di accuse vertenti sull’acquisto di articoli di dubbia utilità professionale e la cui localizzazione non abbia potuto essere chiaramente stabilita, non può imputarsi all’amministrazione il fatto di non aver comunicato all’interessato i documenti che menzionavano rispettivamente lo stato di avanzamento dei lavori di investigazione sulle attività di quest’ultimo.
Analogamente, la Banca non viola l’articolo 41, paragrafo 2, lettera b), della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, e neppure i diritti della difesa di un agente, rifiutando a quest’ultimo l’accesso al fascicolo di un’indagine prima dell’adozione della decisione di sospensione.
Vero è che, alla luce delle disposizioni del detto articolo 41, paragrafo 2, lettera b), un dipendente della Banca ha diritto ad un accesso alle informazioni detenute dalla Banca che possano permettergli di comprendere il tenore delle accuse di violazione grave dei suoi obblighi professionali e ciò affinché l’interessato possa dimostrare, in particolare, che i comportamenti considerati non rientrano nella sua responsabilità, che essi non sono di gravità tale da giustificare una decisione di sospensione, che essi non presentano un carattere di verosimiglianza sufficiente o che sono manifestamente infondati, di modo che la sospensione del dipendente in questione sia illegittima. Una siffatta interpretazione dell’articolo 43 delle condizioni di impiego del personale della Banca è, del resto, altresì coerente con il principio della presunzione di innocenza sancito, per quanto riguarda le persone imputate, dall’articolo 48, paragrafo 1, della Carta.
Tuttavia, ai sensi stessi dell’articolo 41, paragrafo 2, lettera b), della Carta, il diritto per ogni individuo di accedere al fascicolo che lo riguarda si esercita solo nel rispetto dei legittimi interessi della riservatezza e del segreto professionale e commerciale. Orbene, tra i legittimi interessi che possono giustificare la riservatezza, figura l’esigenza di proteggere l’efficacia delle indagini. Infatti, l’efficacia di un’indagine potrebbe essere ridotta ove l’accesso a tutti i documenti connessi a quest’ultima potesse essere dato alle persone interessate finché l’indagine non sia chiusa.
(v. punti 100-103 e 105)
Riferimento:
Corte: 7 gennaio 2004, Aalborg Portland e a./Commissione, C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P e C‑219/00 P (punti 73-75)
Tribunale di primo grado: 3 luglio 2001, E/Commissione, T‑24/98 e T‑241/99, (punto 92); 12 settembre 2007, Nikolaou/Commissione, T‑259/03 (punto 242); 8 luglio 2008, Franchet e Byk/Commissione, T‑48/05 (punto 255)
Tribunale della funzione pubblica: 30 novembre 2009, Wenig/Commissione, F‑80/08 (punto 67)
7. Anche se l’articolo 43 delle condizioni di impiego del personale della Banca centrale europea subordina l’applicazione di tale disposizione alla sola esistenza, nei confronti dell’agente interessato, di accuse di violazione grave dei suoi obblighi professionali, è tuttavia necessario, al fine di sospendere un agente, che le accuse formulate nei suoi confronti presentino un sufficiente carattere di verosimiglianza.
Alla luce dell’ampio potere discrezionale di cui la Banca dispone ai sensi del detto articolo 43 per adottare un provvedimento di sospensione, qualora un agente sia oggetto di accuse sufficientemente verosimili di violazione grave dei propri obblighi non spetta al giudice dell’Unione determinare se altri provvedimenti sarebbero stati più opportuni.
(v. punti 137 e 149)
Riferimento:
Tribunale della funzione pubblica: Wenig/Commissione, cit. (punto 67)
8. Nell’ambito della presa in considerazione delle esigenze di equità ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 2, del regolamento di procedura del Tribunale della funzione pubblica, il fatto di ammettere che un ricorrente non debba sopportare gli onorari e le spese legali dell’istituzione convenuta in quanto quest’ultima avrebbe potuto farsi rappresentare dal proprio servizio giuridico avrebbe l’effetto di ridurre l’effetto utile per tale istituzione dell’articolo 19 dello Statuto della Corte di giustizia ai sensi del quale le istituzioni – termine da comprendere come riferito più in generale anche agli organi e organismi dell’Unione – hanno la possibilità di farsi assistere da un consulente o da un avvocato. In ogni caso, un siffatto argomento si riferisce al carattere indispensabile delle spese sostenute da tale istituzione, questione che può, se del caso, essere sollevata in un procedimento di liquidazione delle spese, ma che è ininfluente sulla questione se una parte soccombente debba essere condannata in toto o in parte alle spese.
(v. punto 164)
Riferimento:
Tribunale della funzione pubblica: 27 settembre 2011, De Nicola/BEI, F‑55/08 DEP (punto 26)