HOTĂRÂREA CURȚII (Camera întâi)
4 iunie 2020(*)
„Recurs – Ajutoare de stat – Ajutoare presupuse – Decizie de a iniția procedura prevăzută la articolul 108 alineatul (2) TFUE – Ordin de suspendare a măsurilor în cauză – Condiții de legalitate a ordinului”
În cauza C‑456/18 P,
având ca obiect un recurs formulat în temeiul articolului 56 din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene, introdus la 12 iulie 2018,
Ungaria, reprezentată de M. Z. Fehér și de G. Koós, în calitate de agenți,
recurentă,
susținută de:
Republica Polonă, reprezentată de B. Majczyna, de M. Rzotkiewicz și de A. Kramarczyk, în calitate de agenți,
intervenientă în recurs,
cealaltă parte din procedură fiind:
Comisia Europeană, reprezentată de L. Flynn, de P.‑J. Loewenthal, de V. Bottka și de K. Talabér‑Ritz, în calitate de agenți,
pârâtă în primă instanță,
CURTEA (Camera întâi),
compusă din domnul J.‑C. Bonichot, președinte de cameră (raportor), doamna R. Silva de Lapuerta, vicepreședinta Curții, îndeplinind funcția de judecător al Camerei întâi, domnul M. Safjan și doamnele L. S. Rossi și C. Toader, judecători,
avocat general: doamna J. Kokott,
grefier: doamna R. Șereș, administratoare,
având în vedere procedura scrisă și în urma ședinței din 26 septembrie 2019,
după ascultarea concluziilor avocatei generale în ședința din 16 ianuarie 2020,
pronunță prezenta
Hotărâre
1 Prin recursul formulat, Ungaria solicită anularea Hotărârii Tribunalului Uniunii Europene din 25 aprilie 2018, Ungaria/Comisia (T‑554/15 și T‑555/15, denumită în continuare „hotărârea atacată”, EU:T:2018:220), prin care acesta a respins acțiunile sale având ca obiect anularea, pe de o parte, a Deciziei C(2015) 4805 final a Comisiei din 15 iulie 2015 privind ajutorul de stat SA. 41187 (2015/NN) – Ungaria – Contribuțiile la asigurările de sănătate din partea întreprinderilor din sectorul tutunului (JO 2015, C 277, p. 24) și, pe de altă parte, a Deciziei C(2015) 4808 final a Comisiei din 15 iulie 2015 privind ajutorul de stat SA. 40018 (2015/C) (ex 2014/NN) – Modificare din 2014 a taxei de inspecție a lanțului alimentar în Ungaria (JO 2015, C 277, p. 12) (denumite în continuare „deciziile în litigiu”), în măsura în care prin acestea se dispune suspendarea aplicării cotei de impozitare progresive a contribuțiilor la asigurările de sănătate din partea întreprinderilor din sectorul tutunului și, respectiv, a taxei de inspecție a lanțului alimentar, astfel cum rezultă acestea din Legea nr. XCIV din 2014 privind contribuțiile la asigurările de sănătate din partea întreprinderilor din sectorul tutunului și din modificarea din anul 2014 a Legii nr. XLVI din 2008 privind lanțul alimentar și supravegherea oficială a acestuia.
Cadrul juridic
2 Considerentul (12) al Regulamentului (CE) nr. 659/1999 al Consiliului din 22 martie 1999 de stabilire a normelor de aplicare a articolului [108 TFUE] (JO 1999, L 83, p. 1, Ediție specială, 08/vol. 1, p. 41), astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (UE) nr. 734/2013 al Consiliului din 22 iulie 2013 (JO 2013, L 204, p. 15) (denumit în continuare „Regulamentul nr. 659/1999”), este redactat după cum urmează:
„întrucât, în cazul ajutorului ilegal, Comisia trebuie să aibă dreptul de a obține toate informațiile necesare pentru a adopta o decizie și pentru a restabili imediat, atunci când este cazul, concurența nedenaturată; întrucât, în consecință, este necesar să i se permită Comisiei să adopte măsuri provizorii adresate statelor membre în cauză; întrucât măsurile provizorii pot consta în ordine de furnizare a informațiilor, ordine de suspendare sau ordine de recuperare; întrucât, în caz de nerespectare a unui ordin de furnizare a informațiilor, Comisia trebuie să poată lua o decizie pe baza informațiilor disponibile și, în cazul nerespectării unui ordin de suspendare sau de recuperare, să poată sesiza direct Curtea de Justiție, în conformitate cu articolul [108 alineatul (2) al doilea paragraf TFUE]”.
3 Articolul 3 din acest regulament, intitulat „Clauza suspensivă”, prevede:
„Ajutorul care trebuie notificat în temeiul articolului 2 alineatul (1) nu poate fi acordat decât în cazul în care Comisia a adoptat, sau este considerată a fi adoptat, o decizie de autorizare a acestuia.”
4 Potrivit articolului 4 din regulamentul menționat, intitulat „Examinarea preliminară a notificării și deciziile Comisiei”:
„(1) Comisia examinează notificarea imediat după primirea acesteia. Fără a aduce atingere articolului 8, Comisia adoptă o decizie în temeiul alineatului (2), (3) sau (4).
(2) În cazul în care, după o examinare preliminară, Comisia constată că măsura notificată nu constituie un ajutor, ea consemnează acest lucru printr‑o decizie.
(3) În cazul în care, după o examinare preliminară, Comisia constată că nu există îndoieli privind compatibilitatea unei măsuri notificate cu piața [internă], în măsura în care intră în sfera de aplicare a articolului [107 alineatul (1) TFUE], aceasta decide că măsura este compatibilă cu piața [internă] (denumită în continuare «decizie de a nu ridica obiecții»). Decizia precizează excepția aplicată în temeiul tratatului.
(4) În cazul în care, după o examinare preliminară, Comisia constată că există îndoieli privind compatibilitatea unei măsuri notificate cu piața [internă], aceasta decide să inițieze procedura prevăzută la articolul [108 alineatul (2) TFUE] (denumită în continuare «decizie de deschidere a procedurii oficiale de investigare»).
[…]”
5 Capitolul III din Regulamentul nr. 659/1999, intitulat „Procedura privind ajutorul ilegal”, cuprinde articolele 10-14 din acesta. Articolul 10 din regulamentul respectiv prevede:
„(1) Fără a aduce atingere articolului 20, Comisia poate, din proprie inițiativă, să examineze informații provenind din orice sursă, cu privire la un ajutor presupus ilegal.
[…]
(2) Dacă este necesar, Comisia solicită informații statului membru vizat. […]”
6 Articolul 11 din regulamentul menționat, intitulat „Ordinul de suspendare sau de recuperare provizorie a ajutorului”, prevede:
„(1) După ce îi acordă statului membru în cauză posibilitatea de a‑și prezenta observațiile, Comisia poate adopta o decizie prin care îi solicită statului membru să suspende acordarea oricărui ajutor ilegal până la adoptarea de către Comisie a unei decizii privind compatibilitatea ajutorului cu piața [internă] (denumită în continuare «ordin de suspendare»).
(2) După ce îi acordă statului membru în cauză posibilitatea de a‑și prezenta observațiile, Comisia poate adopta o decizie prin care îi solicită statului membru recuperarea provizorie a oricărui ajutor ilegal, până la adoptarea unei decizii privind compatibilitatea ajutorului cu piața [internă] (denumită în continuare «ordin de recuperare»), dacă sunt îndeplinite următoarele criterii:
– în conformitate cu o practică consacrată, nu există îndoieli cu privire la caracterul de ajutor al măsurii în cauză și
– o intervenție este urgentă și
– există un risc serios de prejudiciere semnificativă și ireparabilă a unui concurent.
Recuperarea se efectuează în conformitate cu procedura prevăzută la articolul 14 alineatele (2) și (3). După recuperarea efectivă a ajutorului, Comisia adoptă o decizie în termenele aplicabile ajutorului notificat.
Comisia poate autoriza statul membru să coreleze rambursarea ajutorului cu acordarea către întreprinderea în cauză a ajutorului pentru salvare.
Dispozițiile din prezentul alineat se aplică numai în cazul ajutoarelor ilegale puse în aplicare după intrarea în vigoare a prezentului regulament.”
7 Potrivit articolului 12 din același regulament, intitulat „Nerespectarea unui ordin”:
„În cazul în care statul membru nu respectă un ordin de suspendare sau de recuperare, Comisia este îndreptățită, în cursul examinării fondului chestiunii pe baza informațiilor disponibile, să sesizeze direct Curtea de Justiție a Comunităților Europene și să îi solicite acesteia să declare că nerespectarea constituie o încălcare a tratatului.”
8 Articolul 13 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999 prevede:
„În urma examinării posibilului ajutor ilegal, se adoptă o decizie în temeiul articolului 4 alineatul (2), (3) sau (4). În cazul deciziilor de a deschide o procedură oficială de investigare, procedura se încheie printr‑o decizie în temeiul articolului 7. În cazul în care un stat membru nu respectă un ordin de furnizare a informațiilor, decizia se adoptă pe baza informațiilor disponibile.”
Istoricul litigiului
9 Prin Legea nr. XCIV din 2014 privind contribuțiile la asigurările de sănătate din partea întreprinderilor din sectorul tutunului, Parlamentul maghiar a instituit un nou impozit perceput, potrivit unei cote progresive, pe cifra de afaceri anuală a întreprinderilor care obțin cel puțin 50 % din cifra lor de afaceri din producția sau din comercializarea produselor din tutun. Acesta a stabilit de asemenea, prin modificarea din anul 2014 a Legii nr. XLVI din 2008 privind lanțul alimentar și supravegherea oficială a acestuia, caracterul progresiv al unei taxe de inspecție a lanțului alimentar percepută pe cifra de afaceri a magazinelor care comercializează bunuri de consum curent.
10 Prin scrisorile din 17 martie și, respectiv, din 13 aprilie 2015, Comisia a informat autoritățile maghiare că, în opinia sa, cota progresivă a taxei de inspecție a lanțului alimentar, pe de o parte, și cea a contribuției la asigurările de sănătate, precum și reducerea contribuției la asigurările de sănătate în cazul investițiilor, pe de altă parte, determinau un tratament diferit al întreprinderilor aflate într‑o situație comparabilă și puteau fi privite astfel ca instituind ajutoare de stat incompatibile cu piața internă. În fiecare dintre aceste scrisori, Comisia a menționat posibilitatea de a adresa Ungariei un ordin de suspendare în temeiul articolului 11 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999 și a invitat‑o să își prezinte observațiile cu privire la eventuala aplicare a unui astfel de ordin. Prin scrisorile din 16 aprilie și din 12 mai 2015, autoritățile maghiare au răspuns că măsurile în cauză nu constituiau, în opinia lor, ajutoare de stat.
11 Prin deciziile în litigiu, în fiecare dintre cauze, Comisia, pe de o parte, a inițiat o procedură oficială de investigare în temeiul articolului 108 alineatul (2) TFUE și, pe de altă parte, în temeiul articolului 11 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999, a dispus ca Ungaria să suspende punerea în aplicare a măsurilor fiscale în cauză.
12 La 4 iulie 2016, Comisia a adoptat două decizii de încheiere a procedurilor oficiale de investigare, prin care a considerat că măsurile contestate erau nelegale și incompatibile cu piața internă.
Procedura în fața Tribunalului și hotărârea atacată
13 Prin cererile introductive depuse la grefa Tribunalului la 25 septembrie 2015, Ungaria a introdus o acțiune împotriva fiecăreia dintre deciziile în litigiu, în măsura în care prin acestea se dispune suspendarea aplicării cotei de impozitare progresive a contribuției la asigurările de sănătate și, respectiv, a taxei de inspecție a lanțului alimentar, precum și suspendarea reducerii contribuției la asigurările de sănătate în cazul investițiilor.
14 Prin hotărârea atacată, Tribunalul a respins aceste acțiuni.
Procedura în fața Curții și concluziile părților
15 Prin recursul formulat, Ungaria solicită Curții anularea hotărârii atacate, admiterea concluziilor sale prezentate în primă instanță și obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
16 Prin decizia președintelui Curții din 15 octombrie 2018, a fost admisă cererea de intervenție în susținerea Ungariei formulată de Republica Polonă.
17 Comisia solicită respingerea recursului, obligarea Ungariei la plata cheltuielilor de judecată și obligarea Republicii Polone la plata cheltuielilor de judecată aferente intervenției.
Cu privire la recurs
Cu privire la admisibilitatea recursului
18 Comisia opune guvernului maghiar o excepție de inadmisibilitate întemeiată pe faptul că acesta nu prezintă în mod clar și univoc motivele pe care se întemeiază, nu precizează toate punctele criticate din hotărârea atacată pe care le contestă, se limitează în mare măsură să repete motivele și argumentele deja prezentate în primă instanță și înlăturate de Tribunal, critică în special motivarea deciziilor în litigiu ale Comisiei, iar nu pe cea a hotărârii atacate, și urmărește, în realitate, să obțină reexaminarea cererii introductive respinse de Tribunal. Prin urmare, recursul nu ar îndeplini cerințele coroborate ale articolului 256 TFUE, ale articolului 58 primul paragraf din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene și ale articolului 169 alineatul (2) din Regulamentul de procedură al Curții.
19 În această privință, trebuie constatat că afirmațiile Comisiei nu sunt însoțite de precizările necesare pentru a aprecia temeinicia acestora. În plus, contrar celor susținute de Comisie, Ungaria invocă în recursul său în special motivele întemeiate pe erorile de drept săvârșite de Tribunal privind, pe de o parte, marja de apreciere de care dispune Comisia atunci când adoptă ordine de suspendare și, pe de altă parte, obligația acestei instituții de a motiva ordinele menționate.
20 Prin urmare, excepția de inadmisibilitate a recursului invocată de Comisie trebuie respinsă.
Cu privire la admisibilitatea motivelor intervenției
Argumentația părților
21 Comisia susține că al doilea motiv invocat de Republica Polonă, care este legat de al doilea motiv de recurs al Ungariei, însă critică alte pasaje din hotărârea atacată, precum și al treilea motiv al acesteia, care nu reia niciun motiv de recurs, modifică obiectul litigiului și sunt, în consecință, inadmisibile.
Aprecierea Curții
22 Potrivit articolului 40 alineatul (4) din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene, concluziile cererii de intervenție pot avea ca obiect numai susținerea concluziilor uneia dintre părți. Articolul 132 din Regulamentul de procedură, care este aplicabil procedurii de recurs în fața Curții în temeiul articolului 190 din același regulament, prevede că memoriul în intervenție cuprinde motivele și argumentele invocate de intervenient.
23 Aceste dispoziții nu se opun, așadar, ca intervenientul să prezinte argumente diferite de cele ale părții pe care o susține, cu condiția ca el să urmărească să susțină numai concluziile acesteia sau să solicite respingerea concluziilor părții adverse (Hotărârea din 23 februarie 1961, De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg/Înalta Autoritate, 30/59, EU:C:1961:2, p. 37 și 38, precum și Hotărârea din 19 noiembrie 1998, Regatul Unit/Consiliul, C‑150/94, EU:C:1998:547, punctul 36).
24 În consecință, nu pot fi considerate inadmisibile motivele Republicii Polone prezentate în susținerea concluziilor Ungariei pe considerentul că acestea completează al doilea motiv de recurs prin criticarea altor pasaje din hotărârea atacată și cuprind un argument care nu figurează în recurs.
25 Prin urmare, excepția de inadmisibilitate parțială a intervenției Republicii Polone invocată de Comisie trebuie respinsă.
Cu privire la fond
26 În susținerea recursului, Ungaria invocă trei motive, întemeiate, în primul rând, pe o interpretare eronată de către Tribunal a condițiilor de adoptare a ordinelor de suspendare în temeiul articolului 11 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999, în al doilea rând, pe o denaturare a anumitor argumente ale sale de către Tribunal și, în al treilea rând, pe încălcarea de către Tribunal a obligației de motivare, precum și pe aplicarea eronată a articolului 296 TFUE și a articolului 41 alineatul (1) din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene.
Cu privire la al patrulea aspect al primului motiv de recurs
– Argumentele părților
27 Potrivit guvernului maghiar, Tribunalul nu a ținut seama de faptul că un ordin de suspendare trebuie să fie conform cu Tratatul FUE și cu principiile generale ale dreptului Uniunii. Desigur, Tribunalul ar fi arătat, la punctul 86 din hotărârea atacată, că „controlul instanței Uniunii nu se limitează numai la condițiile prevăzute la articolul 11 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999 și se poate extinde, în special, la conformitatea ordinului de suspendare cu Tratatul FUE și cu principiile generale de drept”. Totuși, la punctele 70 și 71 din această hotărâre, Tribunalul ar fi limitat condițiile de adoptare a unui ordin de suspendare la cele două condiții prevăzute la articolul 11 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999. De asemenea, la punctul 87 din hotărârea menționată, el și‑ar fi limitat examinarea doar la acest articol. Tribunalul ar fi săvârșit aceeași eroare de drept la punctele 95 și 134 din hotărârea atacată atunci când a statuat că, în cazul în care dispune suspendarea unei măsuri, în temeiul articolului 11 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999, Comisia nu este obligată să se asigure că ordinul este necesar și proporțional.
28 Comisia consideră, la rândul său, că nu există nicio incoerență între punctele 71 și 95 din hotărârea atacată, pe de o parte, și punctele 86 și 98 din această hotărâre, pe de altă parte. Astfel, punctele 86 și 98 ar trebui interpretate ținând seama de punctele 130 și 134 din hotărârea menționată, potrivit cărora oportunitatea adoptării unui ordin de suspendare este justificată suficient de existența unei încălcări dovedite a articolului 108 alineatul (3) TFUE și, prin urmare, nu este necesar să fie motivată mai mult. Astfel, interdicția prevăzută la articolul 108 alineatul (3) TFUE s‑ar aplica chiar înainte de adoptarea de către Comisie a unei decizii de deschidere a procedurii oficiale de investigare. Încălcarea articolului 108 alineatul (3) TFUE s‑ar produce din momentul în care un stat membru ar pune în aplicare o măsură de ajutor fără să o fi notificat Comisiei. Calificarea măsurii naționale în cauză drept ajutor de stat ilegal ar constitui condiția de fond prevăzută la articolul 11 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999. Acesta este motivul pentru care Comisia consideră că Tribunalul a statuat, la punctele 135-137 din hotărârea atacată, că ea trebuia să expună, în decizia privind ordinul de suspendare, motivele pentru care consideră că este puțin probabil ca statul membru să respecte această interdicție.
29 Având în vedere contradicția menționată mai sus, Comisia solicită Curții să procedeze la înlocuirea motivelor care figurează la punctele 135-137 din hotărârea atacată, astfel încât ele să devină conforme cu cele dezvoltate la punctele 70, 71, 130 și 134 din această hotărâre.
– Aprecierea Curții
30 Articolul 108 alineatul (3) TFUE obligă statele membre să notifice Comisiei orice proiect care urmărește să instituie sau să modifice ajutoare de stat. Articolul 109 TFUE abilitează Consiliul Uniunii Europene să stabilească printre altele condițiile de aplicare a articolului 108 alineatul (3) TFUE. Consiliul a adoptat în acest temei Regulamentul nr. 659/1999.
31 În cazul în care statul membru vizat nu suspendă punerea în aplicare a măsurii în cauză pentru a se conforma obligației de a nu pune în aplicare ajutoarele noi sau modificările unor ajutoare existente înainte de autorizarea Comisiei sau, după caz, a Consiliului, care rezultă din articolul 108 alineatul (3) ultima teză TFUE și din articolul 3 din Regulamentul nr. 659/1999, Comisia poate, potrivit articolului 11 alineatul (1) din acesta din urmă, după ce îi acordă statului membru posibilitatea de a‑și prezenta observațiile, să adopte o decizie prin care îi solicită să suspende această punere în aplicare până la decizia finală privind compatibilitatea ajutorului (Hotărârea din 9 octombrie 2001, Italia/Comisia, C‑400/99, EU:C:2001:528, punctul 46).
32 Regulamentul nr. 659/1999 prevede la articolul 4 alineatul (4) că, în cazul în care, după o examinare preliminară, Comisia constată că există îndoieli privind compatibilitatea unei măsuri notificate cu piața internă, aceasta inițiază procedura oficială de investigare. Atunci când Comisia are cunoștință despre o măsură nenotificată, cu privire la care consideră că ar putea fi vorba despre un ajutor nou sau despre o modificare a unui ajutor existent, ea poate de asemenea, în temeiul articolului 10 alineatul (2) din acest regulament, să solicite statului membru în cauză să îi furnizeze informații și, dacă este cazul, să decidă, în temeiul articolului 13 alineatul (1) a doua teză din acesta, să inițieze procedura oficială de investigare.
33 În toate ipotezele, deschiderea procedurii oficiale de investigare cu privire la o măsură pe care Comisia o prezumă a fi un ajutor nou obligă statul membru în cauză să suspende punerea în aplicare a acesteia (a se vedea în acest sens Hotărârea din 30 iunie 1992, Spania/Comisia, C‑312/90, EU:C:1992:282, punctul 17, Hotărârea din 9 octombrie 2001, Italia/Comisia, C‑400/99, EU:C:2001:528, punctul 59, Hotărârea din 10 mai 2005, Italia/Comisia, C‑400/99, EU:C:2005:275, punctul 39, precum și Hotărârea din 9 iunie 2011, Diputación Foral de Vizcaya și alții/Comisia, C‑465/09 P‑C‑470/09 P, nepublicată, EU:C:2011:372, punctul 92).
34 Cu toate acestea, deschiderea procedurii oficiale de investigare în privința unei măsuri nenotificate nu determină aceleași consecințe pentru statul membru în cauză precum adoptarea unui ordin de suspendare în temeiul articolului 11 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999. Desigur, acesta este obligat în ambele ipoteze să suspende punerea în aplicare a măsurii în cauză. Totuși, numai nerespectarea unui ordin de suspendare permite Comisiei, în temeiul articolului 12 din Regulamentul nr. 659/99, să sesizeze direct Curtea cu o acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor (a se vedea în acest sens Hotărârea din 9 octombrie 2001, Italia/Comisia, C‑400/99, EU:C:2001:528, punctul 60).
35 Curtea a decis că ordinul de suspendare poate interveni atât în același timp cu decizia de deschidere a procedurii oficiale de investigare, cât și ulterior acesteia (Hotărârea din 9 octombrie 2001, Italia/Comisia, C‑400/99, EU:C:2001:528, punctul 47). O decizie privind ordinul de suspendare poate fi adoptată în special după deschiderea procedurii oficiale de investigare, în cazul în care statul membru vizat nu a suspendat punerea în aplicare a măsurii examinate de la deschiderea acestei proceduri.
36 În cele două cauze în care s‑a pronunțat hotărârea atacată, Tribunalul a fost sesizat de Ungaria cu acțiuni îndreptate împotriva unor ordine de suspendare adoptate în același timp și prin aceeași decizie precum deschiderea procedurii oficiale de investigare în privința celor două măsuri fiscale criticate.
37 Prin intermediul primului motiv al cererii sale introductive în fața Tribunalului, Ungaria a susținut printre altele că adoptarea unui ordin de suspendare impunea, pe lângă îndeplinirea celor două condiții prevăzute la articolul 11 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999, și anume calificarea provizorie de către Comisie a măsurii naționale în cauză drept ajutor de stat ilegal și consultarea statului membru în cauză cu privire la ordinul preconizat, ca acest ordin să respecte principiul proporționalității. Or, având în vedere efectul suspensiv al deschiderii procedurii oficiale de investigare adoptate concomitent, ordinul de suspendare ar fi fost justificat, potrivit acestui stat membru, numai în cazul în care Comisia ar fi putut considera în mod rezonabil că el nu ar respecta aceste obligații, ceea ce nimic nu ar permite să se afirme.
38 Prin intermediul celui de al patrulea aspect al primului motiv de recurs, Ungaria susține că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept prin faptul că a răspuns în hotărârea atacată la argumentul amintit la punctul anterior. În mod repetat, la punctele 70, 71, 95 și 134 din hotărârea atacată, Tribunalul ar fi statuat în mod eronat că adoptarea unui ordin de suspendare era subordonată numai celor două condiții prevăzute la articolul 11 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999, omițând obligația Comisiei de a verifica dacă ordinul de suspendare este proporțional.
39 Cu titlu introductiv, trebuie amintit că, potrivit articolului 11 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999, „[d]upă ce îi acordă statului membru în cauză posibilitatea de a‑și prezenta observațiile, Comisia poate adopta o decizie prin care îi solicită statului membru să suspende acordarea oricărui ajutor ilegal până la adoptarea de către Comisie a unei decizii privind compatibilitatea ajutorului cu piața [internă] (denumită în continuare «ordin de suspendare»)”.
40 Reiese din înșiși termenii acestei dispoziții că Comisia are posibilitatea, iar nu obligația, de a adopta o decizie privind ordinul de suspendare (a se vedea în acest sens Hotărârea din 9 octombrie 2001, Italia/Comisia, C‑400/99, EU:C:2001:528, punctul 46). În consecință, nefiind vorba despre o situație de competență nediscreționară, ea dispune de o marjă de apreciere pentru a decide cu privire la adoptarea unei astfel de măsuri. Or, din moment ce Comisia dispune de o putere de apreciere, ea trebuie să o exercite cu respectarea principiilor generale ale dreptului Uniunii (a se vedea în acest sens Hotărârea din 18 iulie 2013, Schindler Holding și alții/Comisia, C‑501/11 P, EU:C:2013:522, punctul 59).
41 Potrivit unei jurisprudențe constante, principiul proporționalității, care se numără printre principiile generale ale dreptului Uniunii, impune ca actele instituțiilor Uniunii să nu depășească limitele a ceea ce este adecvat și necesar pentru realizarea obiectivelor legitime urmărite de reglementarea în cauză, fiind stabilit că, atunci când este posibilă alegerea între mai multe măsuri adecvate, trebuie să se recurgă la cea mai puțin constrângătoare și că inconvenientele cauzate nu trebuie să fie disproporționate în raport cu scopurile vizate [Hotărârea din 17 mai 1984, Denkavit Nederland, 15/83, EU:C:1984:183, punctul 25, și Hotărârea din 30 aprilie 2019, Italia/Consiliul (Cota de pescuit a peștelui‑spadă mediteraneean), C‑611/17, EU:C:2019:332, punctul 55]. Acest principiu este amintit la articolul 5 alineatul (4) TUE, precum și la articolul 1 din Protocolul (nr. 2) privind aplicarea principiilor subsidiarității și proporționalității, anexat la Tratatul UE și la Tratatul FUE.
42 Rezultă din cele ce precedă că un ordin de suspendare adoptat în temeiul articolului 11 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999 trebuie să respecte principiul proporționalității, cu alte cuvinte să nu depășească limitele a ceea ce este adecvat și necesar pentru realizarea obiectivului urmărit prin această dispoziție. Astfel cum s‑a amintit la punctul 33 din prezenta hotărâre, competența conferită Comisiei de a adresa statelor membre asemenea ordine are ca obiectiv să asigure respectarea interdicției de a pune în aplicare proiecte de ajutoare până la decizia finală cu privire la compatibilitatea acestora din urmă. Ea este completată de competența de care dispune Comisia de a sesiza direct Curtea, într‑un termen redus, pentru ca aceasta să constate neîndeplinirea obligațiilor constând în punerea în aplicare de către un stat membru a unei măsuri suspectate de a constitui un ajutor ilegal.
43 În lumina acestui obiectiv, adoptarea unui ordin de suspendare este justificată atunci când, după deschiderea procedurii oficiale de investigare, statul membru în cauză nu a suspendat punerea în aplicare a măsurii examinate, după cum s‑a arătat la punctul 35 din prezenta hotărâre. Cu toate acestea, poate fi de asemenea adecvat să se adopte un ordin de suspendare în același timp cu decizia de deschidere a procedurii oficiale de investigare, în ipoteza în care elemente suficiente permit Comisiei să prezume că statul membru în cauză nu are intenția de a suspenda punerea în aplicare a măsurii examinate, astfel cum îi impune deschiderea procedurii oficiale de investigare, și să anticipeze că, în consecință, Curtea va trebui să fie sesizată cu o acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor.
44 Ca răspuns la primul motiv al cererii de sesizare, amintit la punctul 37 din prezenta hotărâre, Tribunalul a enunțat condițiile de legalitate a unui ordin de suspendare, la punctele 70 și 71 din hotărârea atacată, după cum urmează:
„70 Condițiile pentru adoptarea unui astfel de ordin, stabilite la articolul 11 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999, se limitează la o condiție de fond, și anume calificarea de către Comisie, în acest stadiu al procedurii, a măsurii naționale în cauză ca fiind un ajutor de stat ilegal, și la o condiție procedurală, și anume faptul de a da statului membru în cauză posibilitatea să își prezinte observațiile.
71 Nicio altă condiție nu trebuie îndeplinită pentru ca Comisia să fie abilitată să adopte un ordin în temeiul articolului 11 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999 și este necesar să se sublinieze că această situație este rezultatul voinței, iar nu, astfel cum susține Ungaria, al unei omisiuni a legiuitorului. Astfel, textul articolului respectiv, care reflectă stadiul dreptului așa cum rezultă din jurisprudența constantă citată la punctul 30 de mai sus, nu a fost modificat prin amendamentele Regulamentului nr. 659/1999 introduse și a fost preluat ca atare în noul Regulament nr. 2015/1589.”
45 Este adevărat că aceste puncte, privite izolat, ar putea fi interpretate în sensul că nu impun Comisiei, atunci când adoptă un ordin de suspendare, decât respectarea condițiilor prevăzute în mod expres la articolul 11 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999 și că exonerează, prin urmare, Comisia de obligația de a aprecia necesitatea acestui ordin de suspendare.
46 Totuși, este necesar ca acestea să fie replasate în ansamblul raționamentului Tribunalului. Or, la punctul 86 din hotărârea atacată, acesta a amintit că „controlul instanței Uniunii nu se limitează numai la condițiile prevăzute la articolul 11 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999 și se poate extinde, în special, la conformitatea ordinului de suspendare cu Tratatul FUE și cu principiile generale de drept”. În plus, la punctul 94 și următoarele din această hotărâre, Tribunalul a examinat dacă, prin adoptarea ordinelor de suspendare în litigiu, Comisia a respectat principiul proporționalității. În special, Tribunalul a analizat, la punctele 98 și 99 din hotărârea atacată, dacă aceste ordine erau adecvate și necesare pentru realizarea obiectivelor legitime urmărite prin articolele 107 și 108 TFUE, inclusiv caracterul proporțional al inconvenientelor cauzate de acestea în raport cu scopurile urmărite prin dispozițiile respective. În sfârșit, la punctul 102 din hotărârea atacată, Tribunalul a concluzionat că, prin adoptarea ordinelor în litigiu, Comisia nu a încălcat principiul proporționalității.
47 Rezultă din cele ce precedă că Comisia nu a încălcat obligația instituțiilor de a respecta, în toate actele lor, principiul proporționalității. În consecință, al patrulea aspect al primului motiv trebuie să fie înlăturat.
Cu privire la primul aspect al celui de al treilea motiv de recurs
– Argumentația părților
48 Prin intermediul celui de al treilea motiv de recurs, guvernul maghiar reproșează Tribunalului că a efectuat o apreciere eronată în drept a cerințelor privind motivarea ordinelor de suspendare.
49 Prin intermediul primului aspect al acestui motiv, guvernul maghiar susține în esență că Tribunalul a săvârșit o eroare de calificare juridică a faptelor atunci când a considerat că ordinul de suspendare este motivat suficient.
50 Desigur, Tribunalul ar fi indicat în mod corect la punctul 135 din hotărârea atacată că, atunci când ordinul de suspendare este inclus în decizia de deschidere a procedurii oficiale de investigare, motivarea ordinului trebuie să permită să se înțeleagă de ce statul membru în cauză nu va respecta obligația de suspendare a punerii în aplicare a măsurilor examinate. În schimb, Tribunalul s‑ar fi înșelat considerând că indicațiile furnizate prin deciziile în litigiu permiteau să se înțeleagă că, potrivit Comisiei, Ungaria avea intenția de a nu suspenda măsurile în cauză în cursul procedurii de investigare.
51 În primul rând, menționarea în aceste decizii a faptului că calificarea provizorie drept ajutoare de stat era contestată de autoritățile maghiare ar fi fost interpretată în mod eronat de Tribunal, la punctul 136 din hotărârea atacată, ca un indiciu al unei astfel de intenții. Dacă aceasta ar fi situația, un stat membru nu ar putea contesta analiza Comisiei fără a fi suspectat că intenționează să pună în aplicare măsurile naționale în pofida deschiderii unei proceduri de investigare în privința lor.
52 În al doilea rând, contrar celor statuate de Tribunal, nici menționarea în deciziile în litigiu a faptului că autoritățile naționale nu au reacționat la invitația Comisiei de a prezenta observații cu privire la eventuala adoptare a unor ordine de suspendare nu ar putea fi considerată un element de motivare. Aceasta ar fi o interpretare abuzivă a unei tăceri pe care, de altfel, Comisia însăși nu ar fi interpretat‑o în acest sens.
53 În al treilea rând, Tribunalul ar fi reținut în mod eronat, la punctul 137 din hotărârea atacată, atitudinea autorităților maghiare într‑o altă procedură de investigare ca un element de motivare a deciziilor în litigiu, deși această atitudine nu era menționată în aceste decizii și nimic nu indica faptul că ea a fost luată în considerare de Comisie. Tribunalul s‑ar fi înșelat atunci când a considerat că acest element făcea parte din motivare.
54 În al patrulea rând, deciziile în litigiu ar autoriza cu atât mai puțin interpretarea dată acestora de Tribunal, cu cât ele nu menționează nicidecum un risc de punere în aplicare a măsurilor examinate de autoritățile naționale în cursul procedurii de investigare.
55 În al cincilea rând, aprecierea Tribunalului cu privire la motivarea deciziilor în litigiu ar fi, de altfel, contrazisă chiar de Comisie, care ar fi susținut în mod constant, pe parcursul întregii proceduri și în special în ședință, că era obligată să respecte doar condițiile de fond și de procedură menționate la articolul 11 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999.
56 Comisia apreciază că, având în vedere împrejurările în care au fost adoptate ordinele de suspendare, Tribunalul a constatat în mod întemeiat că autoritățile maghiare erau în măsură să înțeleagă de ce Comisia a decis adoptarea lor.
– Aprecierea Curții
57 Potrivit unei jurisprudențe constante, motivarea actelor instituțiilor Uniunii impusă la articolul 296 TFUE trebuie să fie adaptată naturii actului în cauză și trebuie să menționeze în mod clar și neechivoc raționamentul instituției care a emis actul, astfel încât să dea posibilitatea persoanelor interesate să ia cunoștință de justificările măsurii luate, iar instanței competente să își exercite controlul. Cerința motivării trebuie apreciată în funcție de toate împrejurările cauzei, în special de conținutul actului, de natura motivelor invocate și de interesul de a primi explicații pe care îl pot avea destinatarii sau alte persoane vizate în mod direct și individual de actul respectiv. Nu este obligatoriu ca motivarea să specifice toate elementele de fapt și de drept pertinente, având în vedere că problema dacă motivarea unui act respectă condițiile impuse la articolul 296 TFUE trebuie să fie apreciată nu numai prin prisma modului său de redactare, ci și în raport cu contextul său, precum și cu ansamblul normelor juridice care reglementează materia respectivă (Hotărârea din 10 martie 2016, HeidelbergCement/Comisia, C‑247/14 P, EU:C:2016:149, punctul 16 și jurisprudența citată).
58 După cum s‑a arătat la punctul 40 din prezenta hotărâre, adoptarea unui ordin de suspendare nu constituie pentru Comisie decât o posibilitate, chiar dacă sunt îndeplinite cele două condiții prevăzute la articolul 11 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999. Prin urmare, este necesar ca anumite motive speciale să determine instituția să adopte o asemenea decizie. Or, după cum se amintește la punctul precedent, în temeiul obligației de motivare a actelor instituțiilor, motivele oricărei decizii trebuie să fie aduse la cunoștința destinatarului său pentru a‑i permite să îi aprecieze temeinicia și să își exercite, dacă este cazul, dreptul la o cale de atac în cunoștință de cauză. Comunicarea motivelor este necesară și pentru a permite instanței Uniunii să controleze, astfel cum procedează în privința oricărui act, legalitatea ordinului de suspendare din perspectiva principiului proporționalității și să verifice dacă Comisia nu a procedat la o utilizare nejustificată a posibilității pe care i‑o conferă articolul 11 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999.
59 În ipoteza, care este cea din speță, în care ordinul de suspendare este adoptat în același timp cu decizia de deschidere a procedurii oficiale de investigare, motivele care determină Comisia să îl emită se raportează în mod necesar la previziunea că statul membru vizat nu va suspenda punerea în aplicare a măsurii în cauză, în pofida deschiderii procedurii de investigare. Astfel, după cum s‑a arătat la punctul 34 din prezenta hotărâre, singurul efect suplimentar al ordinului de suspendare în raport cu cele ale deschiderii procedurii oficiale de investigare este de a permite Comisiei, în cazul în care statul membru vizat nu își îndeplinește obligația de a suspenda punerea în aplicare a măsurii examinate, să sesizeze direct Curtea cu o acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor, în temeiul articolului 12 din Regulamentul nr. 659/1999. În consecință, în cazul în care Comisia nu ar fi obligată, în ipoteza în care ordinul de suspendare este adoptat în același timp cu decizia de deschidere a procedurii oficiale de investigare, să indice motivele pentru care consideră că statul membru nu va respecta obligația de suspendare și, prin urmare, preconizează deja să sesizeze Curtea, ea ar fi exonerată de motivarea acestui ordin de suspendare, ceea ce ar constitui o încălcare a obligației de motivare.
60 Astfel, Tribunalul a amintit în mod întemeiat, la punctul 135 din hotărârea atacată, că, „într‑o situație precum cea din speță, în care ordinul de suspendare este inserat în decizia de deschidere a procedurii oficiale de investigare, ținând seama de puterea largă de apreciere de care dispune Comisia în temeiul articolului 11 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999, precum și de efectul juridic specific pe care un ordin de suspendare îl produce în conformitate cu articolul 12 din regulamentul menționat, trebuie să se considere că decizia de adoptare a unui astfel de ordin trebuie să facă posibil să se înțeleagă de ce, în opinia Comisiei, statul membru în cauză urma să nu respecte obligația prevăzută la articolul 108 alineatul (3) TFUE și să nu suspende punerea în aplicare a măsurilor examinate în urma deschiderii procedurii oficiale de investigare”.
61 Prin intermediul celui de al treilea motiv al cererii sale introductive în fața Tribunalului, Ungaria a susținut că ordinele de suspendare în litigiu erau insuficient motivate, din moment ce Comisia nu a expus motivele care au justificat adoptarea lor.
62 Tribunalul a respins acest motiv întemeindu‑se pe trei elemente.
63 În primul rând, el a arătat, la punctul 136 din hotărârea atacată, că din deciziile în litigiu reieșea că, drept răspuns la scrisorile de informare ale Comisiei din 17 martie și din 13 aprilie 2015, autoritățile maghiare au susținut că măsurile naționale în cauză nu constituiau ajutoare de stat. Cu toate acestea, astfel cum a arătat doamna avocată generală la punctul 93 din concluziile sale, un stat membru are pe deplin dreptul să se apere susținând că măsura în cauză nu constituie un ajutor. În consecință, din acest fapt nu se poate deduce existența unui risc sporit ca statul membru să nu respecte efectele juridice ale articolului 108 alineatul (3) TFUE, în special atunci când, precum în speță, problema de drept vizată este controversată.
64 În al doilea rând, Tribunalul a făcut referire, la același punct 136 din hotărârea atacată, la menționarea în deciziile în litigiu a faptului că autoritățile maghiare nu au dat curs invitației Comisiei de a prezenta observații cu privire la ordinele de suspendare a căror adoptare era preconizată. Conform aprecierii Tribunalului, acest element ar fi permis să se înțeleagă, având în vedere circumstanțele, că exista un risc de punere în aplicare a măsurilor naționale în cauză, în pofida deschiderii procedurii oficiale de investigare.
65 Cu toate acestea, deși articolul 11 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999 prevede că, înainte de adoptarea unui ordin de suspendare, Comisia trebuie să permită statului membru în cauză să își prezinte observațiile cu privire la această măsură, în schimb, astfel cum a observat doamna avocată generală în mod întemeiat la punctul 94 din concluziile sale, el nu obligă nicidecum acest stat membru să prezinte observații. În consecință, faptul că Ungaria nu a formulat observații cu privire la posibila adoptare a unui ordin de suspendare nu era suficient pentru a justifica temerea Comisiei că acest stat membru ar pune în aplicare măsurile în litigiu.
66 În al treilea și ultimul rând, Tribunalul a menționat la punctul 137 din hotărârea atacată împrejurarea că, cu câteva luni înainte de adoptarea ordinelor în litigiu, în pofida deschiderii de către Comisie a unei proceduri oficiale de investigare în privința unor măsuri fiscale maghiare bazate pe aceeași schemă precum măsurile naționale în discuție în prezenta cauză, aceste măsuri nu au fost suspendate de autoritățile maghiare. Totuși, astfel cum a observat doamna avocată generală la punctul 99 din concluziile sale, această împrejurare nu face parte din contextul adoptării ordinelor în litigiu, contrar celor afirmate de Tribunal la punctul 137 din hotărârea atacată. În plus, deși acest comportament anterior al Ungariei constituia un indiciu determinant pentru Comisie, aceasta din urmă ar fi trebuit să îl menționeze în deciziile în litigiu, ceea ce nu este cazul.
67 Având în vedere ceea ce precedă, Tribunalul a considerat în mod eronat, la punctul 138 din hotărârea atacată, că „autoritățile maghiare au fost în măsură să înțeleagă motivele pentru care Comisia a decis să recurgă efectiv, în deciziile în litigiu, la ordine de suspendare”. Prin urmare, al treilea motiv de recurs trebuie admis.
Cu privire la al treilea motiv al cererii de intervenție a Republicii Polone
– Argumentele părților
68 Prin intermediul celui de al treilea motiv al cererii sale de intervenție, Republica Polonă susține că Tribunalul a încălcat articolul 264 alineatul (1) TFUE prin faptul că a adăugat, pentru a respinge argumentația Ungariei, propria apreciere la cea care figurează în deciziile în litigiu. Astfel, Tribunalul ar fi apreciat, la punctele 135 și 136 din hotărârea atacată, pentru a considera că adoptarea deciziilor privind ordinul de suspendare era justificată, că Comisia a ținut seama de riscul ca Ungaria să pună în aplicare măsurile naționale în cauză, în pofida deschiderii procedurii oficiale de investigare. Această apreciere ar rezulta dintr‑un raționament propriu al Tribunalului, care nu și‑ar găsi niciun temei în motivarea deciziilor în litigiu. Or, Tribunalul nu ar putea în niciun caz să substituie motivarea emitentului actului cu propria motivare.
69 Comisia recunoaște că deciziile în litigiu nu cuprind motivele pentru care a apreciat că Ungaria nu intenționa să suspende acordarea ajutoarelor în cauză. Ea consideră însă că a motivat în mod suficient aceste decizii prin faptul că a arătat că măsurile de ajutor intraseră în vigoare înainte de notificarea lor.
– Aprecierea Curții
70 În această privință, trebuie amintit că, în cadrul controlului legalității vizat la articolul 263 TFUE, Curtea și Tribunalul au competența să se pronunțe cu privire la acțiunile formulate pentru motive de necompetență, de încălcare a unor norme fundamentale de procedură, de încălcare a tratatului sau a oricărei norme de drept privind aplicarea acestuia ori de abuz de putere. Articolul 264 TFUE prevede că, în cazul în care acțiunea este întemeiată, actul contestat este declarat nul și neavenit. Prin urmare, Curtea și Tribunalul nu pot, în nicio împrejurare, să substituie motivarea emitentului actului atacat cu propria motivare (Hotărârea din 28 februarie 2013, Portugalia/Comisia, C‑246/11 P, nepublicată, EU:C:2013:118, punctul 85 și jurisprudența citată).
71 În speță, astfel cum s‑a amintit la punctele 63 și 64 din prezenta hotărâre, Tribunalul a apreciat că ordinele de suspendare în litigiu îndeplineau cerința privind motivarea actelor instituțiilor, întemeindu‑se pe faptul că din deciziile în litigiu reieșea, pe de o parte, că autoritățile maghiare susținuseră că măsurile naționale în cauză nu constituiau ajutoare de stat și, pe de altă parte, că aceleași autorități nu dăduseră curs invitației Comisiei de a‑i prezenta observații cu privire la ordinele de suspendare preconizate. Tribunalul a apreciat că aceste motive permiteau să se înțeleagă că Comisia considera că exista un risc de punere în aplicare a măsurilor în litigiu. În plus, Tribunalul a reținut că trebuia să se țină seama, ca element de context, chiar dacă deciziile în litigiu nu se refereau la acesta, de faptul că autoritățile maghiare nu suspendaseră măsurile fiscale vizate de o procedură oficială de investigare anterioară, deschisă cu câteva luni înainte.
72 Independent de faptul că aceste elemente nu puteau constitui o motivare suficientă a deciziilor în litigiu, după cum s‑a constatat anterior, trebuie să se constate că acestea nu figurează în deciziile respective, ceea ce recunoaște, de altfel, însăși Comisia. Astfel, în memoriul în apărare, aceasta din urmă susține, dimpotrivă, că nu trebuia să expună motivele pentru care a considerat probabil că Ungaria nu va respecta deciziile prin care i se solicita să suspende punerea în aplicare a măsurilor în cauză. Ea apreciază de asemenea că motivele care figurează la punctele 135-137 din hotărârea atacată sunt contrare celor dezvoltate la punctele 70, 71, 130 și 134 din această hotărâre. Comisia a recunoscut de asemenea, în observațiile sale referitoare la memoriul în intervenție al Republicii Polone, că deciziile în litigiu nu furnizau explicații concrete cu privire la motivele pentru care apreciase că Ungaria nu intenționa să suspende acordarea ajutorului în cauză. Această argumentație este, de altfel, în concordanță cu întinderea puterii discreționare de care Comisia a afirmat că dispune, în temeiul articolului 11 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999, pentru a adopta o decizie privind ordinul de suspendare, după cum reiese din înscrisurile sale prezentate atât în fața Tribunalului, cât și în fața Curții.
73 Reiese din ceea ce precedă că Tribunalul a adăugat motive la cele expuse de Comisie și a depășit astfel limitele competențelor sale.
74 În consecință, trebuie admis și al treilea motiv al cererii de intervenție formulate de Republica Polonă.
75 Rezultă din tot ceea ce precedă că hotărârea atacată trebuie anulată.
Cu privire la acțiunea în fața Tribunalului
76 În conformitate cu articolul 61 primul paragraf din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene, în cazul în care anulează decizia Tribunalului, Curtea poate fie să trimită cauza Tribunalului pentru a se pronunța asupra acesteia, fie să soluționeze ea însăși în mod definitiv litigiul, atunci când acesta este în stare de judecată.
77 În speță, Curtea trebuie să soluționeze în mod definitiv prezentul litigiu, care este în stare de judecată.
78 Astfel cum se amintește la punctul 69 din prezenta hotărâre, însăși Comisia a admis că deciziile în litigiu nu furnizau explicații cu privire la motivele pentru care Comisia a considerat că Ungaria nu va suspenda măsurile în cauză, în pofida deschiderii procedurii oficiale de investigare. Or, ordinele de suspendare ar fi trebuit să fie motivate în această privință, după cum s‑a arătat la punctul 58 din prezenta hotărâre și astfel cum a statuat și Tribunalul la punctul 135 din hotărârea atacată. Prin urmare, ordinele de suspendare în litigiu sunt afectate de o insuficiență a motivării și încalcă articolul 296 TFUE. În consecință, și cel de al treilea motiv al cererii introductive formulate în primă instanță de Ungaria trebuie admis.
79 Rezultă din ceea ce precedă că ordinele de suspendare adoptate prin deciziile în litigiu trebuie anulate, fără a fi necesară examinarea celorlalte motive ale acestei cereri introductive.
Cu privire la cheltuielile de judecată
80 În conformitate cu articolul 184 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, atunci când recursul este fondat, iar Curtea soluționează ea însăși în mod definitiv litigiul, aceasta se pronunță asupra cheltuielilor de judecată.
81 Articolul 138 alineatul (1) din acest regulament, aplicabil procedurii de recurs în temeiul articolului 184 alineatul (1) din regulamentul menționat, prevede că partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât Ungaria a solicitat obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată, iar aceasta din urmă a căzut în pretenții, se impune obligarea sa să suporte, pe lângă propriile cheltuieli de judecată, pe cele efectuate de Ungaria, aferente atât procedurii în primă instanță, cât și celei de recurs.
82 Articolul 140 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, de asemenea aplicabil procedurii de recurs în temeiul articolului 184 alineatul (1) din acest regulament, prevede că statele membre și instituțiile care au intervenit în litigiu suportă propriile cheltuieli de judecată.
83 Republica Polonă, intervenientă în recurs, va suporta propriile cheltuieli de judecată.
Pentru aceste motive, Curtea (Camera întâi) declară și hotărăște:
1) Anulează Hotărârea Tribunalului Uniunii Europene din 25 aprilie 2018, Ungaria/Comisia (T‑554/15 și T‑555/15, EU:T:2018:220).
2) Anulează Decizia C(2015) 4805 final a Comisiei din 15 iulie 2015 privind ajutorul de stat SA. 41187 (2015/NN) – Ungaria – Contribuțiile la asigurările de sănătate din partea întreprinderilor din sectorul tutunului și Decizia C(2015) 4808 final a Comisiei din 15 iulie 2015 privind ajutorul de stat SA. 40018 (2015/C) (ex 2014/NN) – Modificare din 2014 a taxei de inspecție a lanțului alimentar în Ungaria, în măsura în care prin acestea se dispune suspendarea aplicării cotei de impozitare progresive a contribuțiilor la asigurările de sănătate și, respectiv, a taxei de inspecție a lanțului alimentar, astfel cum rezultă acestea din Legea nr. XCIV din 2014 privind contribuțiile la asigurările de sănătate din partea întreprinderilor din sectorul tutunului și din modificarea din anul 2014 a Legii nr. XLVI din 2008 privind lanțul alimentar și supravegherea oficială a acestuia.
3) Comisia Europeană suportă, pe lângă propriile cheltuieli de judecată, pe cele efectuate de Ungaria, aferente atât procedurii în primă instanță, cât și celei de recurs.
4) Republica Polonă suportă propriile cheltuieli de judecată.
Semnături