SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZ-BORDONE,
predstavljeni 26. novembra 2019(1)
Združeni zadevi C‑566/19 PPU in C‑626/19 PPU
Parquet général du Grand-Duché de Luxembourg
proti
JR
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Cour d’appel (Chambre du conseil) (pritožbeno sodišče, senat na nejavni seji, Luksemburg))
in
Openbaar Ministerie
proti
YC
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo rechtbank Amsterdam (prvostopenjsko sodišče v Amsterdamu, Nizozemska))
„Vprašanje za predhodno odločanje – Policijsko in pravosodno sodelovanje v kazenskih zadevah – Okvirni sklep 2002/584/PZN – Evropski nalog za prijetje – Odreditveni pravosodni organ – Neodvisnost državnega tožilstva – Evropski nalog za prijetje, ki ga je izdalo francosko državno tožilstvo – Državno tožilstvo, odgovorno po eni strani za kazenski pregon in po drugi strani za preverjanje pogojev za izdajo in sorazmernost evropskega naloga za prijetje – Pogoj obstoja učinkovitega pravnega sredstva zoper odločitev o izdaji evropskega naloga za prijetje, ki ga izda državni tožilec“
1. Na Sodišču so znova vloženi predlogi za sprejetje predhodne odločbe, v katerih bo treba odločiti, ali je mogoče državno tožilstvo (v obravnavanem primeru Francoske republike) opredeliti kot „odreditveni pravosodni organ“ evropskega naloga za prijetje (ENP) v smislu člena 6(1) Okvirnega sklepa 2002/584/PNZ(2).
2. Dvomi, ki jih navajata sodišče v Luksemburgu (zadeva C‑566/19 PPU) in sodišče na Nizozemskem (zadeva C‑626/19 PPU), se nanašajo, natančneje, na razlago sodbe Sodišča OG in PI (državni tožilstvi v Lübecku in Zwickauu)(3).
3. Enaki dvomi so se pojavili v zvezi s švedskim (zadeva C‑625/19 PPU) in belgijskim (zadeva C‑626/19 PPU) državnim tožilstvom, v zvezi s katerima sem predstavil svoje sklepne predloge z istim datumom.
4. Čeprav je moje načelno stališče še naprej tisto, ki sem ga zagovarjal v zadevah OG (državno tožilstvo v Lübecku) in PI (državno tožilstvo v Zwickauu)(4) in v zadevi PF (generalni državni tožilec v Litvi)(5), bom zdaj moral obravnavati razlago te sodbe, kot je bila izrečena 9. oktobra 2019(6) v drugi podobni zadevi.
I. Pravni okvir
A. Pravo Unije
5. Napotujem na citat uvodnih izjav 5, 6, 8, 10 in 12 ter na člena 1 in 9 Okvirnega sklepa, ki je naveden v sklepnih predlogih v zadevah OG in PI (državni tožilstvi v Lübecku in Zwickauu).
B. Nacionalno pravo. Code de procédure pénale(7)
6. V poglavju Ia („Pristojnosti ministra za pravosodje“) naslova I („Organi, pristojni za vodenje kazenske politike, kazenskega pregona in preiskave“) knjige I CPP člen 30 določa:
„Minister za pravosodje vodi kazensko politiko, ki jo določi vlada, pri čemer nadzira skladnost njene uporabe na ozemlju države.
V ta namen daje splošna navodila sodnikom državnega tožilstva.
Navodil jim ne more dajati v posameznih zadevah.
Vsako leto objavi poročilo o izvajanju kazenske politike, ki jo je določila vlada, pri čemer navede pogoje za izvajanje te politike in splošna navodila, dana v skladu z drugim odstavkom. To poročilo se posreduje parlamentu in o njem se lahko razpravlja v nacionalni skupščini in senatu.“
7. V oddelku 2 („Pristojnosti generalnega državnega tožilca na pritožbenih sodiščih“) poglavja II navedenega naslova I knjige I člen 36 določa:
„Generalni državni tožilec lahko [na pritožbenih sodiščih] državnim tožilcem s pisnimi navodili, vloženimi v spis postopka, odredi, da začnejo pregon ali odredijo, da se ta začne, oziroma da na pristojno sodišče naslovijo take pisne predloge, za katere generalni državni tožilec meni, da so primerni“.
II. Spora in vprašanja za predhodno odločanje
A. Zadeva C‑566/19 PPU
8. Namestnica tožilca pri državnem tožilstvu Tribunal de Grande Instance de Lyon (prvostopenjsko sodišče v Lyonu, Francija) je 24. aprila 2019 izdala ENP zaradi kazenskega pregona zoper osebo JR.
9. Senat Tribunal d'arrondissement de Luxembourg (okrožno sodišče v Luxembourgu, Luksemburg) je s sklepom z dne 19. junija 2019 na nejavni seji odobril predajo osebe JR francoskim organom.
10. Oseba JR se je zoper ta sklep pritožila pri predložitvenem sodišču, pri čemer je, kar je upoštevno za obravnavani primer, predlagala razveljavitev ENP, ker naj organ, ki ga je izdal, ne bi bil „pravosodni organ“ v smislu člena 6(1) Okvirnega sklepa. Dodala je, da lahko izvršilna veja oblasti francoskemu državnemu tožilstvu posredno daje navodila, kar naj ne bi bilo v skladu z merili, ki jih je določilo Sodišče na tem področju.
11. V teh okoliščinah je Cour d’appel (chambre du conseil) (pritožbeno sodišče, senat na nejavni seji, Luksemburg) odobrilo, da se predloži to vprašanje za predhodno odločanje:
„Ali je mogoče francosko državno tožilstvo, ki deluje pri sodišču, zadolženem za preiskavo ali sojenje, in ki je v Franciji na podlagi prava te države pristojno za izdajo evropskega naloga za prijetje, obravnavati kot odreditveni pravosodni organ v samostojnem pomenu iz člena 6(1) Okvirnega sklepa […] ob predpostavki, da je ta organ, ki naj bi nadziral izpolnjevanje pogojev, potrebnih za izdajo […], in preučil njeno sorazmernost glede na okoliščine iz kazenskega spisa, hkrati organ, zadolžen za kazenski pregon v isti zadevi?“
B. Zadeva C‑626/19 PPU
12. Tožilec pri Tribunal de grande instance de Tours (prvostopenjsko sodišče v Toursu, Francija) je s sklepom z dne 27. marca 2019 izdal ENP zaradi kazenskega pregona zoper osebo YC, ki je bila 5. aprila 2019 prijeta na Nizozemskem.
13. Rechtbank Amsterdam (prvostopenjsko sodišče v Amsterdamu, Nizozemska), ki mora odločiti o izvršitvi ENP, postavlja ti vprašanji za predhodno odločanje:
„1. Ali je mogoče državnega tožilca, ki sodeluje pri izvajanju sodne oblasti v odreditveni državi, ki pri opravljanju svojih funkcij, neposredno povezanih z izdajo evropskega naloga za prijetje, deluje neodvisno in ki je izdal ENP, šteti za odreditveni pravosodni organ v smislu člena 6(1) Okvirnega sklepa […], če je sodišče v odreditveni državi članici že pred dejansko odločitvijo državnega tožilca o izdaji ENP presodilo o pogojih za izdajo ENP in zlasti o sorazmernosti tega ukrepa?
2. Če je treba na prvo vprašanje odgovoriti nikalno: ali je pogoj, da mora obstajati možnost sodnega nadzora nad odločitvijo državnega tožilca o izdaji ENP in zlasti nad sorazmernostjo takšne odločitve, ki v celoti izpolnjuje zahteve učinkovitega sodnega varstva, iz točke 75 sodbe [OG in PI (državni tožilstvi v Lübecku in Zwickauu)], izpolnjen, če lahko zahtevana oseba po njeni dejanski predaji sproži sodni postopek, v katerem lahko pred sodiščem v odreditveni državi članici zahteva umik ENP in v katerem to sodišče med drugim preverja sorazmernost odločitve o izdaji ENP?“
III. Postopek pred Sodiščem in stališča strank
14. Zadeva C‑566/19 je bila pri Sodišču vložena 25. julija 2019, pri čemer predložitveno sodišče ni zaprosilo, da se obravnava po nujnem postopku predhodnega odločanja.
15. Zadeva C‑626/19 PPU je bila pri Sodišču vložena 22. avgusta 2019. Ker je bila v okviru postopka v glavni stvari osebi YC odvzeta prostost, je predložitveno sodišče prosilo, da se uporabi nujni postopek predhodnega odločanja.
16. Sodišče je za obe zadevi odredilo obravnavo po nujnem postopku in ju združilo za obravnavo in izdajo sodbe.
17. Pisna stališča so predložile oseba JR, francoska in nizozemska vlada, generalni državni tožilec v Luksemburgu, nizozemsko državno tožilstvo in Komisija.
18. Javna obravnava je potekala 24. oktobra 2019, na kateri sta se skupaj obravnavali zadevi C‑625/19 PPU in C‑627/19 PPU. Udeležili so se je generalni državni tožilec v Luksemburgu, nizozemsko državno tožilstvo, osebe JR, YC, XD in ZB, nizozemska, francoska, švedska, belgijska, irska, španska, italijanska in finska vlada ter Komisija.
IV. Presoja
A. Uvodne ugotovitve
19. Predmet obeh predlogov za sprejetje predhodne odločbe je ugotovitev, ali je francosko državno tožilstvo „odreditveni pravosodni organ“ v smislu člena 6(1) Okvirnega sklepa. V vsakem od navedenih predlogov je to vprašanje postavljeno z drugačnega vidika:
– Luksemburško sodišče sprašuje, ali francosko državno tožilstvo izpolnjuje zahtevo po neodvisnosti, ki jo mora izpolnjevati organ, ki izda ENP.
– Nizozemsko sodišče izhaja iz predpostavke, da je francosko državno tožilstvo neodvisno, vendar dvomi, ali so lahko ENP, ki jih morebiti izda, predmet sodnega nadzora.
20. Kot sem že navedel, se ti vprašanji pojavita v okviru vprašanj, ki so se pojavila predložitvenima sodiščema v zvezi s sodbo OG in PI (državni tožilstvi v Lübecku in Zwickauu), zlasti v delu, v katerem je navedeno, da pojem „odreditvenega pravosodnega organa“ iz člena 6(1) „ne zajema državnega tožilstva […], za katero obstaja tveganje, da bodo nanj […] neposredno ali posredno naslovljeni posamezni napotki ali navodila izvršne veje oblasti“.(8)
21. Razjasniti je torej treba:
– Ali je francosko državno tožilstvo neodvisna institucija, kar mora biti vsak pravosodni organ, ki izda ENP (zadeva C‑566/19).
– Če je odgovor pritrdilen, ali je mogoče sodni nadzor zahtev za ENP izvesti pred „dejansko odločitvijo“ državnega tožilstva, ki ENP izda (prvo vprašanje iz zadeve C‑626/19 PPU).
– Ali v primeru, da je treba ta nadzor formalizirati s pravnim sredstvom zoper odločitev državnega tožilstva, zadostuje možnost vložitve tega pravnega sredstva po izvedbi predaje (drugo vprašanje iz zadeve C‑626/19 PPU).
22. Za odgovor luksemburškemu sodišču (zadeva C‑566/19) bo treba preučiti razlogovanje iz sodb OG in PI (državni tožilstvi v Lübecku in Zwickauu) ter NJ (državno tožilstvo na Dunaju); za rešitev zadeve C‑626/19 PPU je treba najti razlago, s katero bi se uskladili točki 68 in 75 prve od navedenih sodb.
B. Neodvisnost francoskega državnega tožilstva
23. Po mojem mnenju francoskega državnega tožilstva ni mogoče opredeliti kot „odreditveni sodni organ“ v smislu člena 6(1) Okvirnega sklepa, iz razlogov, ki sem jih že predhodno navedel in ki se, če povzamem, nanašajo na varstvo svobode državljanov, ki se lahko omeji le, kadar tako odloči sodnik.(9) Posledično niti nemški državni tožilci in generalni državni tožilec v Litvi niti zdaj francosko državno tožilstvo ne bi mogli izdati ENP.
24. Čeprav tudi Sodišče izhaja iz tega, da mora biti pravosodni organ, ki izda ENP, neodvisen, je sprejelo drugačen pristop, ki se po mojem mnenju razlikuje glede na to, ali gre za sodbo z dne 25. julija 2018, Minister for Justice and Equality (Pomanjkljivosti pravosodnega sistema),(10) ali za sodbi z dne 27. maja 2019, OG in PI (državni tožilstvi v Lübecku in Zwickauu) ter PF (generalni državni tožilec v Litvi)(11).
25. Primerno je torej premisliti o okoliščinah, v katerih je bila ta sodna praksa vzpostavljena.
1. Sodna praksa Sodišča v zvezi s tem vprašanjem
26. Po mnenju Sodišča zadostuje, da ima odreditveni pravosodni organ „možnost opravljati [to] funkcijo objektivno, ob upoštevanju vseh obremenilnih in razbremenilnih elementov, ne da bi bil izpostavljen tveganju, da bi za njegovo odločanje lahko veljali zunanji ukazi ali navodila, zlasti od izvršilne veje oblasti, tako da ni nobenega dvoma o tem, da je za odločitev o izdaji evropskega naloga za prijetje pristojen ta organ in ne navedena oblast“.(12)
27. V skladu s to argumentacijo:
– mora odreditveni pravosodni organ „izvršitvenemu pravosodnemu organu zagotoviti, da glede na jamstva, ki jih zagotavlja pravni sistem odreditvene države članice, deluje neodvisno pri opravljanju svojih funkcij v zvezi z izdajo evropskega naloga za prijetje“;
– se zahteva, „da obstajajo statusna in organizacijska pravila, ki zagotavljajo, da odreditveni pravosodni organ v okviru sprejetja odločitve o izdaji takega naloga za prijetje ni izpostavljen kakršnemu koli tveganju, da bo zlasti podrejen posameznim navodilom izvršilne veje oblasti“;(13)
– se zdi nevarnost izpostavljenosti morebitnim posameznim navodilom izvršilne veje oblasti ključni element za presojo neodvisnosti državnega tožilstva kot odreditvenega pravosodnega organa.
28. V sodbi OG in PI (državni tožilstvi v Lübecku in Zwickauu) je bilo ključno, da so lahko minister Zvezne republike Nemčije za pravosodje ali ministri nemških zveznih držav dajali navodila državnim tožilstvom.(14) Ta okoliščina je imela večjo težo od ugotovitve, „da je nemško državno tožilstvo zavezano k objektivnosti in mora preiskovati ne le obremenilne dokaze, ampak tudi razbremenilne“.(15)
29. V sodbi NJ (državno tožilstvo na Dunaju) se je iz podobnih razlogov razglasilo, da avstrijska državna tožilstva niso izpolnila zahtev, povezanih z neodvisnostjo, zahtevano za izdajo ENP.(16)
30. Nasprotno pa je Sodišče menilo, da je bil lahko generalni državni tožilec v Litvi „odreditveni pravosodni organ“, saj zanj glede na njegovo odgovornost za izdajanje ENP velja neodvisnost od izvršilne veje oblasti, zagotovljena s samo državno ustavo.(17)
31. Poudariti moram, da do sedaj v sodni praksi še ni bilo jasne odločitve o odvisnosti ali neodvisnosti posameznega državnega tožilca, ki prejema navodila od svojih nadrejenih.(18)
2. Državno tožilstvo v Franciji
32. Po informacijah, navedenih v spisu, je lahko v Franciji do leta 2013 minister za pravosodje dajal navodila državnim tožilcem v posameznih zadevah. Zato bi lahko sodna praksa, izhajajoča iz sodb OG in PI (državni tožilstvi v Lübecku in Zwickauu) ter NJ (državno tožilstvo na Dunaju), privedla do ugotovitve, da državnega tožilstva te države članice pred tem datumom ni bilo mogoče opredeliti kot „odreditveni pravosodni organ“.
33. To, da lahko francosko državno tožilstvo od izvršilne veje oblasti prejema posamezna navodila, je bilo odpravljeno z reformo CPP leta 2014. Vendar je ohranjena možnost, da minister za pravosodje daje splošna navodila (člen 30 CPP). Od tedaj torej obstaja hierarhična struktura, značilna za državno tožilstvo, posledica česar je, da so njeni sestavni deli organizacijsko in funkcionalno podrejeni generalnemu državnemu tožilcu pred zadevnimi sodišči. Vsak od državnih tožilcev je torej „pod vodstvom in nadzorom svojih nadrejenih“.(19)
34. Tako se postavljata dve vprašanji:
– Prvič, ali lahko možnost, da izvršilna veja oblasti tožilcem daje splošna navodila, vpliva na njihovo neodvisnost?
– Drugič, ali hierarhična struktura, značilna za tožilstva, ne škoduje neodvisnosti njenih sestavnih delov?
a) Posamezna in splošna navodila
35. Sodišče se je v izreku sodbe OG in PI (državni tožilstvi v Lübecku in Zwickauu) izrecno sklicevalo samo na posamezna navodila. Toda v točki 73 te sodbe je zavrnilo možnost, da bi za pristojnost državnega tožilca za odločanje „veljali zunanji ukazi ali navodila“, ne da bi to natančneje pojasnilo.
36. Ker je bila v tem primeru očitna možnost, da minister za pravosodje nemškim državnim tožilcem daje posamezna navodila, je bilo treba odločiti o vplivu splošnih navodil na njihovo delovanje.
37. Vendar menim, da je lahko upoštevna tudi ta zadnjenavedena vrsta navodil. V sklepnih predlogih v zadevah OG in PI sem opozoril na povsem pravilen pristop Sodišča, ki se je v sodbi Minister for Justice and Equality (Pomanjkljivosti pravosodnega sistema) izreklo o neodvisnosti pravosodnega organa, ki izda ENP. Ta neodvisnost zahteva, da „zadevni organ svoje funkcije izvaja povsem samostojno, ne da bi bil s komer koli kakor koli hierarhično povezan ali mu podrejen in ne da bi prejemal kakršne koli ukaze ali navodila, ter da je s tem zaščiten pred zunanjimi posegi ali pritiski, ki lahko ogrozijo neodvisnost presoje njegovih članov in vplivajo na njihove odločitve“.(20)
38. Nepredstavljivo je, da bi se moral (neodvisen) sodnik držati navodil izvršilne veje oblasti, naj so še tako splošna, kadar mora odločati o nečem tako pomembnem, kot je svoboda njegovih sodržavljanov. Sodnik je podrejen izključno zakonu, in ne navodilom kazenskopravne politike, ki jih (prek ministra za pravosodje) daje vlada.
39. Taka splošna navodila so lahko v državah članicah, ki izberejo možnost, da jih bodo dopustile, legitimno zavezujoča za državna tožilstva. Prav iz tega razloga – torej omejevanja zmožnosti za samostojno delovanje, ki je podrejeno izključno zakonu – ni mogoče priznati statusa odreditvenega pravosodnega organa članom državnega tožilstva, ki se morajo držati splošnih vladnih navodil, da bi presodili, ali naj izdajo ENP ali ne.
40. Ni mogoče izključiti, da se s temi splošnimi navodili konkretizira kazenska politika neke vlade,(21) tako da članom državnega tožilstva na primer nalaga dolžnost, da izdajo ENP za nekatera kazniva dejanja, ali v vsakem primeru, za nekatere kategorije storilcev. Kako je mogoče govoriti o neodvisnosti odločitve, ki jo sprejme nekdo, ki mora pri izdaji ENP obvezno upoštevati ta (splošna) navodila vlade, in to tudi takrat, kadar se z njimi ne strinja?
41. Odgovoriti bi bilo mogoče, da ta predpostavka ni običajna, vendar poudarjam, da kadar gre za odvzem prostosti, varstvo v zvezi z zavezujočimi navodili izvršilne veje oblasti (tako splošnimi kot tudi a foritori posameznimi) na področju ENP zahteva, da tisti, ki odloča o svobodi določene osebe, odloča v položaju popolne neodvisnosti, pri čemer je podrejen izključno zakonu, in ne posebnim ali splošnim navodilom izvršilne veje oblasti.
42. Menim torej, da bi se moralo Sodišče vrniti k ugotovitvi, ki jo je navedlo v točki 63 sodbe Minister for Justice and Equality (Pomanjkljivosti pravosodnega sistema), in potrditi, da organ, ki mora izdati ENP, ne more biti s komer koli kakor koli hierarhično povezan ali mu podrejen in ne sme „prejemati kakršnih koli ukazov ali navodil, ne glede na to, kdo jih daje“.
b) Hierarhična podrejenost državnega tožilstva v Franciji
43. Kot sem trdil v sklepnih predlogih v zadevah OG in PI (državni tožilstvi v Lübecku in Zwickauu), pri čemer sem znova navajal sodbo Minister for Justice and Equality (Pomanjkljivosti pravosodnega sistema), „[n]eodvisnost […] ni združljiva z okoliščino biti kakor koli ,hierarhično povezan ali komur koli podrejen‘“. Glede sodnikov in sodišč neodvisnost pomeni, da „[so] [n]osilci sodne oblasti […] neodvisni tudi od višjih pravosodnih organov, ki sicer lahko pregledajo in odpravijo njihove napake a posteriori, ne morejo pa jim predpisati, kako naj sodijo“.(22)
44. Po mojem mnenju bi se moralo za to značilnost neodvisnosti zavzemati tudi državno tožilstvo kot „odreditveni pravosodni organ“ v smislu Okvirnega sklepa. Če torej – za kar se zdi, da drži – francoska državna sodišča delujejo ne le v skladu s splošnimi navodili, ki jih daje minister za pravosodje, temveč morajo izpolnjevati tudi ukaze svojih nadrejenih znotraj strukture državnega tožilstva,(23) jih je težko opredeliti kot neodvisne pri delovanju kot „odreditveni pravosodni organ“, ki izda ENP.
45. To je poleg tega pristop, ki ga je sprejelo Sodišče v sodbi z dne 16. februarja 2017, Margarit Panicello, točki 41 in 42, s tem, da je zavrnilo, da lahko drugi od uradnikov (sodni tajnik), ki pri izvajanju sodne oblasti sodeluje le kot pomožni udeleženec, Sodišču predloži vprašanja za predhodno odločanje. Njegovo pomanjkanje neodvisnosti naj bi izhajalo ravno iz tega, da je moral „upoštevati navodila, ki mu jih daje njegov nadrejeni“.(24)
46. Čeprav merila za razlago člena 267 PDEU(25) niso z vseh vidikov skladna s tistimi, ki se nanašajo na člen 6(1) Okvirnega sklepa, menim, da v bistvu izražajo isto skrb.
47. Naj znova spomnim na točko 63 sodbe Minister for Justice and Equality (Pomanjkljivosti pravosodnega sistema) o neobstoju „hierarhičnih povezav ali podrejenosti“ kot bistveni sestavini, ki je neločljivo povezana z neodvisnostjo.
48. V zadevi, v kateri je bila izdana sodba PF (Generalni državni tožilec v Litvi), je Sodišče menilo, da bi bilo mogoče generalnega državnega tožilca v Litvi opredeliti kot „odreditveni pravosodni organ“, ker ima zaradi svojega ustavnega statusa glede izdaje ENP zagotovljeno neodvisnost od izvršilne veje oblasti. V Francoski republiki pa, nasprotno, ni enakovrednega ustavnega jamstva.
c) Nepristranskost državnega tožilstva
49. Luksemburško predložitveno sodišče izraža dvome v zvezi s tem, ali je mogoče francosko državno tožilstvo šteti za „odreditveni pravosodni organ“, ki izda ENP, ne le zaradi statusa te institucije, temveč tudi zato, ker so državni tožilci „organ, ki naj bi nadziral izpolnjevanje pogojev, potrebnih za izdajo [ENP], in preučil njeno sorazmernost glede na okoliščine iz kazenskega spisa, [in] hkrati organ, zadolžen za kazenski pregon v isti zadevi“.
50. Po mojem mnenju so ti pomisleki predložitvenega sodišča bolj povezani z nepristranskostjo državnega tožilstva kot z njegovo neodvisnostjo.
51. Državno tožilstvo je po definiciji „stranka v postopku, ki izvede kazenski pregon“.(26) Državno tožilstvo kot stranka, ki izvede kazenski pregon proti drugi stranki (osumljena ali obtožena oseba), ne bi smelo biti pristojno za omejevanje osebnega položaja nasprotne stranke, in to celo do te mere, da ji odvzame prostost, temveč bi moral biti za to pristojen pravosodni organ, ki sprejme odločitev v tem postopku.
52. Vendar bi bilo mogoče to predpostavko omiliti, če zakon državo tožilstvo obvezuje, da deluje popolnoma objektivno, tako da oceni in sodišču predstavi tako obremenilne kot tudi razbremenilne okoliščine zoper ali v korist osumljene ali obtožene osebe.
53. Natančneje, če mora državno tožilstvo izpolnjevati to dolžnost objektivnosti v fazi preiskave kazenskega postopka, je njegov položaj podoben preiskovalnemu sodniku (v državah, kjer ta institucija obstaja), med običajnimi pristojnostmi katerega je izdaja ENP, če tako določa zadevno nacionalno pravo.
54. Menim torej, da značilnost stranke v kazenskem postopku, ki jo ima državno tožilstvo s formalnega vidika, ni nezdružljiva s tem, da se mu prizna status nepristranskosti kot (ne le deontološko, temveč pravno) pravilo ravnanja v postopku. V tem smislu je mogoče v nacionalnem pravu, kot je to v Franciji, pojasniti, da državno tožilstvo vodi kazenski pregon in zahteva uporabo kazenskega prava „ob upoštevanju načela nepristranskosti, ki mu je zavezano“.(27)
55. Vsekakor pa, ker po moji presoji in glede na navedeno nacionalna ureditev francoskega državnega tožilstva ne zagotavlja, da je njegovo delovanje pri izdaji ENP neodvisno od vsakega vpliva izvršilne veje oblasti, menim, da je treba na vprašanje predložitvenega sodišča v zadevi C‑566/19 odgovoriti nikalno.
56. Če je to tako, potem zaradi tega odgovora ni treba odgovoriti na vprašanji nizozemskega sodišča v zadevi C‑626/19 PPU, saj to predpostavlja, da je francosko državno tožilstvo neodvisno, kar sem ovrgel. Vendar bom ti vprašanji vseeno preučil podredno.
C. Sodni nadzor ENP, ki ga je izdalo državno tožilstvo
1. Uvodne ugotovitve
57. Rechtbank (prvostopenjsko sodišče) dvomi – kar zadeva izpolnitev tretje od zahtev, določenih v sodbi OG in PI (državni tožilstvi v Lübecku in Zwickauu) – da lahko organ, ki ni sodnik ali sodišče, a sodeluje pri izvajanju sodne oblasti in deluje neodvisno, izda ENP, to pomeni: da je zoper njegovo odločitev mogoče vložiti pravno sredstvo.
58. V točki 75 sodbe OG in PI (državni tožilstvi v Lübecku in Zwickauu) je navedeno, da „kadar zakonodaja te države članice podeljuje pristojnost za izdajo [ENP] organu, ki, čeprav sodeluje pri izvajanju sodne oblasti te države članice, ni sodna oblast, mora obstajati možnost sodnega nadzora nad odločitvijo o izdaji takega [ENP] in zlasti nad sorazmernostjo takšne odločitve, ki v celoti izpolnjuje zahteve učinkovitega sodnega varstva“.
59. Nizozemsko državno tožilstvo zastopa stališče, da pravno sredstvo, na katero se nanaša točka 75 sodbe OG in PI (državni tožilstvi v Lübecku in Zwickauu), ne določa, kdaj, na prvi od dveh ravni varstva, določenih v sistemu iz Okvirnega sklepa, je bila že sprejeta odločitev, ki izpolnjuje zahteve učinkovitega sodnega varstva.(28)
60. V skladu s tem stališčem bi bile torej zahteve, navedene v točkah 68 in 75 sodbe (državni tožilstvi v Lübecku in Zwickauu), izključujoče. Vendar po mnenju predložitvenega sodišča obe zahtevi soobstajata in ju je zato mogoče uporabljati hkrati. Strinjam se s tem stališčem.
61. Trditve, navedene v točkah 68 in 75 sodbe OG in PI (državni tožilstvi v Lübecku in Zwickauu), nedvomno vzbujajo nekatera vprašanja.
62. V točki 68 je navedeno, da varstvo sistema ENP, določeno na dveh ravneh, „pomeni, da je treba odločitev, ki izpolnjuje zahteve za učinkovito sodno varstvo, sprejeti vsaj na eni od dveh ravni tega varstva“.(29) Ti ravni sta:
– raven „ob sprejetju nacionalne sodne odločbe, kot je nacionalni nalog [NNP]“;(30)
– raven ob izdaji ENP v pravem pomenu.(31)
63. Pravi pomen navedbe „vsaj na eni od dveh ravni varstva“, uporabljeni v točki 68 sodbe OG in PI (državni tožilstvi v Lübecku in Zwickauu), je mogoče razumeti šele pri branju naslednjih točk.
64. V točki 69 je navedeno, da iz besedila točke 68 „izhaja“, da mora biti ENP podprt z „nacionalno sodno odločbo, kot je nacionalni nalog“, kadar nacionalno pravo podeli pristojnost za izdajo ENP organu, ki – tako kot državno tožilstvo – sodeluje pri izvajanju sodne oblasti, vendar ni sodišče ali sodnik. Nacionalni nalog (NNP) mora izpolnjevati zahteve, navedene v točki 68, ki so „neločljivo povezan[e] z učinkovitim sodnim varstvom“.
65. Tako mora torej ENP, ki ga je izdalo državno tožilstvo, temeljiti na NNP, ki sta ga izdala sodnik ali sodišče, torej pravosodni organ v ozkem pomenu. Zato je treba ugotoviti, da je „odločitev, ki izpolnjuje zahteve za učinkovito sodno varstvo“, v smislu točke 68 sodbe OG in PI (državni tožilstvi v Lübecku in Zwickauu), tista, ki sta jo sprejela sodnik ali sodišče.
66. Druga raven varstva v skladu s točko 71 sodbe OG in PI (državni tožilstvi v Lübecku in Zwickauu) pomeni, da organ, pristojen za izdajo ENP, „spremlja izpolnjevanje pogojev, potrebnih za to izdajo, in preuči, ali je glede na posebnosti vsakega posameznega primera navedena izdaja naloga sorazmerna“.
67. Zato lahko ENP, ki temelji na NNP, ki sta ga izdala sodnik ali sodišče, izda državno tožilstvo v državah članicah, v katerih ta institucija sodeluje pri izvajanju sodne oblasti, in je pri tem povsem neodvisna.
68. V tem primeru so bile „zahtev[e], neločljivo povezan[e] z učinkovitim sodnim varstvom“ (to je s posredovanjem pravosodnega organa v ozkem pomenu) že izpolnjene na prvi ravni varstva, ob izdaji NNP, na katerem temelji ENP.
69. Vendar mora v skladu s točko 75 sodbe OG in PI (državni tožilstvi v Lübecku in Zwickauu) v zvezi z odločitvijo državnega tožilstva, da izda ENP, „obstajati možnost sodnega nadzora […], ki v celoti izpolnjuje zahteve učinkovitega sodnega varstva“.
70. Potreba po tem pravnem sredstvu ne pomeni pogoja, ki bi ga moralo izpolnjevati državno tožilstvo, da bi lahko izdalo ENP, torej da bi ga bilo treba opredeliti kot „odreditveni pravosodni organ“ v smislu člena 6(1) Okvirnega sklepa. Prej gre za pogoj, ki se nanaša na pravilnost izdaje ENP s strani državnega tožilstva in s tem na njegovo učinkovitost.(32)
71. To izhaja iz sodbe PF (generalni državni tožilec v Litvi), v kateri je Sodišče po ugotovitvi, da je mogoče generalnega državnega tožilca v Litvi opredeliti kot „odreditveni pravosodni organ“, da bi lahko sodeloval pri izvajanju sodne oblasti in bil zagotovo neodvisen od izvršilne veje oblasti, opozorilo, da ni bilo mogoče ugotoviti, ali se lahko zoper njegove odločitve, da izda ENP, vloži pravno sredstvo.(33) Kljub zadnjenavedeni okoliščini je ugotovilo, da je navedeni generalni državni tožilec spadal pod pojem „odreditveni pravosodni organ“ iz člena 6, točka 1, Okvirnega sklepa.
72. Drugače povedano, iz sodne prakse Sodišča izhaja, da je mogoče državno tožilstvo opredeliti kot „odreditveni pravosodni organ“ v smislu člena 6(1) Okvirnega sklepa, če ima ti značilnosti: (a) sodeluje pri izvajanju sodne oblasti ter (b) ima z organizacijskega vidika in glede na svoje funkcije status, ki zagotavlja njegovo neodvisnost.
73. Če ima državno tožilstvo obe značilnosti, bo lahko izdalo ENP. Vendar mora obstajati možnost, da se zoper izdani ENP lahko vloži pravno sredstvo pri sodniku ali sodišču v pravem pomenu. Neobstoj tega pravnega sredstva ne bi vplival na njegovo značilnost „odreditvenega pravosodnega organa“, temveč na učinkovitost ENP, ki ga je navedeno tožilstvo izdalo.
2. Prvo vprašanje za predhodno odločanje v zadevi C‑626/19 PPU
74. Če bi bila ta razlaga pravilna, bi bilo treba prvo od vprašanj predložitvenega sodišča preoblikovati.
75. Rechtbank Amsterdam (prvostopenjsko sodišče v Amsterdamu) sprašuje, ali je mogoče kot „odreditveni pravosodni organ“ v smislu člena 6(1) Okvirnega sklepa obravnavati državnega tožilca, ki sodeluje pri izvajanju sodne oblasti in deluje neodvisno, če je bilo pred njegovo odločitvijo o izdaji ENP (in ne po njej) izvedeno sodno preverjanje.
76. Iz navedenih razlogov menim, da ni več upoštevno to, ali je v navedenih okoliščinah državni tožilec „odreditveni pravosodni organ“, temveč ali ima lahko ENP, ki ga je izdal, učinek v izvršitveni državi članici. Pri preverjanju se je zato treba osredotočiti na pravilnost postopka, po katerem je bil sprejet ENP, in ne na značilnost organa, ki ga izda.
77. Vprašanje bi bilo torej treba preoblikovati tako: „Ali se lahko izpolnjenost pogojev za izdajo ENP, ki ga je sprejel državni tožilec, ki ga je mogoče obravnavati kot ,odreditveni pravosodni organ‘ v smislu člena 6(1) Okvirnega sklepa, preveri pred izdajo ENP?“
78. V skladu z informacijo, ki jo je posredovalo predložitveno sodišče, je ENP v obravnavanem primeru izdal francoski državni tožilec na podlagi zahteve pravosodnega organa, ki je izdal NNP. Ta pravosodni organ naj bi v okviru sprejetja navedenega NNP nato preučil zahteve za izdajo ENP in, konkretno, njegovo sorazmernost.
79. Ker torej pravosodni organ, ki sprejme NNP, že v tem trenutku preuči, ali so izpolnjeni pogoji, da bi državni tožilec hkrati izdal ENP (zlasti, ali je njegova izdaja sorazmerna), to pomeni precejšnje jamstvo, da je mehanizem iz Okvirnega sklepa pravilno uporabljen.
80. Če se NNP in ENP sprejmeta hkrati ali skoraj neposredno eden za drugim, se prepreči tveganje zamude pri presojanju sorazmernosti ENP. To tveganje pa se, nasprotno, pojavi, če se ENP izda dolgo po izdaji NNP: mogoče je, da je v teh okoliščinah presoja sorazmernosti, ki jo je ob neki priložnosti opravil pravosodni organ, zastarela in da so nastale dodatne okoliščine, ki zadostujejo, da se ta presoja spremeni.
81. Na to možnost napotuje Sodišče v sodbi NJ (državno tožilstvo na Dunaju), pri čemer poudarja, da mora sodnik pri nadzoru sorazmernosti(34) upoštevati tudi kršitev pravic zadevne osebe, pri čemer naj ne bi preveril le kršitve njene pravice do svobode, za kar naj bi moral preučiti učinke ENP za družbena in družinska razmerja, ki jih je dokazal tisti, ki je že v drugi državi članici, ki ni odreditvena država članica.
82. V točki 75 sodbe OG in PI (državni tožilstvi v Lübecku in Zwickauu) je ob tem preizkusu po uradni dolžnosti v zvezi s pogoji za izdajo ENP izrecno navedeno „pravno sredstvo“, to je revizija, ki jo vloži oseba, zoper katero je izdan ENP.
83. Sodnik ob sprejetju NNP opravi lastno presojo (po uradni dolžnosti) v zvezi z okoliščinami, ki so ga pripeljale do izdaje NNP, ki mu lahko sledi izdaja ENP. Kot je poudaril generalni državni tožilec v Luksemburgu, zahtevana oseba v tem postopku iz očitnih razlogov ne bo udeležena.(35)
84. Vendar ta sodni ukrep zaradi svoje narave ne more izpolniti „zahtev za učinkovito sodno varstvo“, navedenih v točki 75 sodbe OG in PI (državni tožilstvi v Lübecku in Zwickauu). Zadnjenavedeno varstvo vedno zahteva zadevna oseba in se udejanja s postopkom, v katerem ta lahko posreduje in sodeluje ter s tem uresničuje svojo pravico do obrambe.
85. Zato pravnega sredstva, navedenega v točki 75 sodbe OG in PI (državni tožilstvi v Lübecku in Zwickauu), ni mogoče nadomestiti s sodnim nadzorom, kakršen se izvede ob izdaji NNP. Ker gre za „pravno sredstvo“, je lahko njegov predmet samo že izdan ENP, zaradi česar je treba preveriti, kdaj ga je mogoče vložiti. Na ta primer se nanaša drugo vprašanje v okviru zadeve C‑626/19 PPU.
3. Drugo vprašanje za predhodno odločanje v zadevi C‑626/19 PPU
86. Predložitveno sodišče izhaja iz predpostavke, da mora obstajati možnost za vložitev pravnega sredstva zoper odločitev državnega tožilstva o izdaji ENP. Glede na to predpostavko želi izvedeti, ali mora možnost za vložitev navedenega pravnega sredstva obstajati pred izvršitvijo ENP ali zadostuje to, da se lahko vloži po dejanski predaji zahtevane osebe.
87. V sodbi OG in PI (državni tožilstvi v Lübecku in Zwickauu) ni bilo izrecno izraženo stališče o tem vprašanju. Vendar se strinjam s Komisijo, da bi morala glede na tveganje poseganja v pravico do svobode, ki je tesno povezano z izdajo ENP, možnost, da se ta izpodbija s pravnim sredstvom, obstajati, takoj ko je bila odobrena izdaja ENP.(36) Toda pri tem bi bilo treba izvzeti tiste primere, v katerih zaradi zaupnosti preiskave ali preprečitve pobega zadevne osebe ne bi bila primerna neposredna vročitev ENP, temveč bi se ta opravila šele po prijetju te osebe.
88. Seveda bi pravno sredstvo, vloženo po predaji zahtevane osebe, tej omogočilo sodno varstvo, čeprav v manjšem obsegu, kot bi ga lahko uživala, če bi bilo mogoče izpodbijati ukrep, da bi se preprečilo poseganje v njen položaj zaradi izvršitve ENP (zlasti odvzem prostosti).
89. Vsekakor, kot je navedel generalni državni tožilec v Luksemburgu,(37) Direktiva 2013/48/EU(38) v členu 10(5) določa, da mora odreditvena država članica, ki izda ENP, zahtevani osebi olajšati izbiro odvetnika iz izvršitvene države članice, seveda s ciljem, da ji olajša izvajanje njene pravice do učinkovitega sodnega varstva pred sodišči odreditvene države članice, ne da bi bilo treba čakati na njeno predajo.
90. Tega, da v točki 75 sodbe OG in PI (državni tožilstvi v Lübecku in Zwickauu) ni navedeno, kdaj je mogoče vložiti pravno sredstvo zoper ENP v odreditveni državi članici, torej ni treba razlagati tako, da za združljivost s pravom Unije zadostuje zgolj pravno sredstvo, vloženo po predaji zadevne osebe, ki sledi izdaji ENP.
91. Po mojem mnenju nacionalni sistem, ki vključuje le to pravno sredstvo ex post in ne omogoča izpodbijanja prvotnega ENP,(39) ne izpolnjuje „zahtev, neločljivo povezanih z učinkovitim sodnim varstvom“ v odreditveni državi članici, na katere se sklicuje Sodišče. Zadevna oseba mora imeti na voljo pravno sredstvo, ki ji zagotavlja polno sodno varstvo, saj je močno poseženo v njeno pravico do svobode.
92. Vendar je v skladu s stališčem, ki ga zagovarja Komisija,(40) pomembno poudariti, da vložitev pravnega sredstva v odreditveni državi članici ne more posegati v preizkus ENP v izvršitveni državi članici, katere pravosodni organ mora izpolnjevati pogoje iz Okvirnega sklepa in spoštovati v njem določene roke. Vse to je nazadnje tudi v korist zahtevani osebi, ki se jih odvzame prostost med postopkom predaje.
93. Če povzamem, na vprašanji za predhodno odločanje, ki ju je predložilo nizozemsko sodišče, je mogoče podati en sam odgovor, pri čemer je treba poudariti, da je treba zadevni osebi vsekakor zagotoviti možnost, da zoper ENP, ki ga je izdalo državno tožilstvo, pri sodniku ali sodišču v ozkem pomenu vloži pravno sredstvo, tudi takrat, kadar je bil pred njim izdan NNP, ki ga je izdal sodnik.
4. Končna ugotovitev
94. Prejšnjo ugotovitev je treba po mojem mnenju nujno sprejeti zaradi končnih posledic zahteve, določene v točki 75 sodbe OG y PI (državni tožilstvi v Lübecku in Zwickauu).
95. Kot sem že izpostavil, ta zahteva ni nujen pogoj za to, da je mogoče državno tožilstvo šteti za „odreditveni pravosodni organ“ v smislu Okvirnega ukrepa. Toda gotovo je, da bi imel ENP, ki ga izda državno tožilstvo, čeprav ima navedeni status, veliko pomanjkljivost, če zoper njega ne bi bilo mogoče vložiti pravnega sredstva.
96. Nenazadnje ne bi dosti veljalo, če bi se državnemu tožilstvu priznal status „odreditvenega pravosodnega organa“, če ne bi bilo mogoče izvršiti ENP, ki ga je to izdalo, ker bi bil izdan v okviru nacionalnega sistema, ki ne priznava pravnih sredstev zoper ENP.
97. Sodišče bi lahko za izognitev temu neželenemu učinku razglasilo, da morajo do sprejetja upoštevnih zakonodajnih reform(41) sodišča odreditvenih držav članic, katerih pravila njihovim državnim tožilcem dovoljujejo izdajo ENP, svojo procesno zakonodajo razlagati tako, da je mogoče vložiti pravno sredstvo, kakršno je navedeno v točki 75 sodbe OG in PI (državni tožilstvi v Lübecku in Zwickauu).
98. Če ta razlaga prava Unije ne bi bila mogoča (ker bi se izkazalo, da je v nacionalni pravni ureditvi contra legem), bi bilo po mojem mnenju potrebno drugo sredstvo, da se ne onemogoči uporaba Okvirnega sklepa.
99. Načelo zaupanja med državami članicami in z njim povezano načelo vzajemnega priznavanja podpirata poenostavitev postopkov iz Okvirnega sklepa. S tega vidika po mojem mnenju razlogom za „zavrnitev izvršitve“ ENP ni mogoče dodati razloga, ki ni izrecno določen z Okvirnim sklepom, in sicer, da je treba za odločitve državnega tožilstva zagotoviti, da nacionalna pravila odreditvene države članice dovoljujejo pravno sredstvo, vloženo pri pravosodnem organu te države.
100. Če bi bila ta zahteva naložena izvršitvenemu pravosodnemu organu, bi bil preizkus ENP še bolj zapleten, saj bi moral ta organ (podrobno) poznati posebnosti postopkovnih ureditev v preostalih državah članicah ali zahtevati dodatne informacije.(42)
101. V teh okoliščinah bi morala sama sodišča odreditvene države po izvršitvi ENP ugotoviti ustrezne posledice, ki v njenem notranjem pravu in glede na zahteve prava Unije, kot jih je razlagalo Sodišče, izhajajo iz tega, da ENP ni bilo mogoče razlagati v skladu z njeno nacionalno zakonodajo.
102. Skratka, če državni tožilec, ki je neodvisen in v zvezi s tem ne prejema navodil izvršilne veje oblasti, izda ENP, mora ta ENP zato, ker ga je izdal „pravosodni organ“ v smislu Okvirnega sklepa, obravnavati izvršitveni pravosodni organ, tudi če nikjer ni navedeno, da se lahko zoper njegovo izdajo v odreditveni državi članici vloži pravno sredstvo.
V. Predlog
103. Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj Cour d’appel (Chambre du conseil) (pritožbeno sodišče, senat na nejavni seji, Luksemburg) in rechtbank Amsterdam (prvostopenjsko sodišče v Amsterdamu, Nizozemska) odgovori:
Člen 6(1) Okvirnega sklepa Sveta 2002/584/PNZ z dne 13. junija 2002 o evropskem nalogu za prijetje in postopkih predaje med državami članicami, kakor je bil spremenjen z Okvirnim sklepom Sveta 2009/299/PNZ z dne 26. februarja 2009, je treba razlagati tako, da:
Državnega tožilstva ni mogoče opredeliti kot „odreditveni pravosodni organ“, kadar se morajo njegovi člani pri odločanju o evropskem nalogu za prijetje držati splošnih navodil kazenske politike, ki jih da minister za pravosodje in ki so zavezujoča v zvezi s tovrstnimi nalogi in navodili, ki jim jih dajejo njihovi nadrejeni.
Podredno:
Oseba, zahtevana na podlagi evropskega naloga za prijetje, ki ga je izdalo državno tožilstvo države članice, ki sodeluje pri izvajanju sodne oblasti in ima zagotovljen status neodvisnosti, mora imeti možnost, da ta nalog izpodbija pri sodniku ali sodišču te države, ne da bi bilo treba čakati na njeno predajo, takoj ko je bil ta nalog izdan (razen če se s tem ogrozi kazenski postopek) ali ji je bil vročen.