URTEIL DES GERICHTS FÜR DEN ÖFFENTLICHEN DIENST
(Erste Kammer)
8. März 2011
Rechtssache F-59/09
Carlo De Nicola
gegen
Europäische Investitionsbank
„Öffentlicher Dienst – Personal der Europäischen Investitionsbank – Beurteilung – Beförderung – Zuständigkeit des Gerichts – Zulässigkeit – Stillschweigende Zurückweisung – Innerdienstliche Richtlinie – Personalvertreter – Grundsatz der Wahrung der Verteidigungsrechte“
Gegenstand: Klage gemäß Art. 41 der Personalordnung der Europäischen Investitionsbank, mit der Herr De Nicola u. a. Folgendes beantragt: erstens die Aufhebung der Entscheidung des Beschwerdeausschusses der Europäischen Investitionsbank (Bank) vom 14. November 2008, zweitens die Aufhebung der am 29. April 2008 beschlossenen Beförderungen und der Entscheidung vom selben Tag, ihn nicht in die Funktion D zu befördern, drittens Aufhebung seiner Beurteilung für das Jahr 2007, viertens die Feststellung, dass er gemobbt wurde, fünftens die Verurteilung der Bank, das Mobbing abzustellen und ihm den durch dieses Mobbing entstandenen Schaden zu ersetzen
Entscheidung: Die Beurteilung des Klägers für 2007 und die Entscheidung, ihn nicht zu befördern, werden aufgehoben. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen. Der Kläger und die Europäische Investitionsbank tragen jeweils ihre eigenen Kosten.
Leitsätze
1. Beamte – Bedienstete der Europäischen Investitionsbank – Klage – Fristen
(Art. 236 EG; Beamtenstatut, Art. 90 und 91; Personalordnung der Europäischen Investitionsbank, Art. 41)
2. Verfahren – Klageschrift – Formerfordernisse
(Verfahrensordnung des Gerichts für den öffentlichen Dienst, Art. 35 Abs. 1 Buchst. d)
3. Beamte – Bedienstete der Europäischen Investitionsbank – Klage – Entsprechende Anwendung der Art. 90 und 91 des Statuts
(Art. 236 EG; Beamtenstatut, Art. 90 und 91; Personalordnung der Europäischen Investitionsbank, Art. 41)
4. Beamte – Bedienstete der Europäischen Investitionsbank – Beurteilung
5. Beamte – Bedienstete der Europäischen Investitionsbank – Beurteilung – „Interne Bestimmungen“ für das Beurteilungsverfahren – Verstoß
(Personalordnung der Europäischen Investitionsbank, Art. 22)
6. Beamte – Bedienstete der Europäischen Investitionsbank – Beförderung – Ermessen der Verwaltung – Gerichtliche Nachprüfung – Grenzen
(Personalordnung der Europäischen Investitionsbank, Art. 22 und 23)
1. Ein Ausgleich zwischen dem Recht auf einen wirksamen gerichtlichen Rechtsschutz – das ein allgemeiner Grundsatz des Unionsrechts ist, der besagt, dass der Betroffene über ausreichend Zeit für die Prüfung der Rechtmäßigkeit des ihn beschwerenden Rechtsakts und gegebenenfalls die Vorbereitung seiner Klage verfügen muss – einerseits und dem Gebot der Rechtssicherheit – das bedeutet, dass Handlungen der Unionsorgane nach Ablauf einer bestimmten Frist unanfechtbar werden – andererseits verlangt, dass der Unionsrichter innerhalb einer angemessenen Frist mit Rechtsstreitigkeiten zwischen der Europäischen Investitionsbank und ihren Beschäftigten befasst wird.
Eine derartige Frist ist insbesondere unter Berücksichtigung der Eigenart von Rechtsstreitigkeiten in Personalangelegenheiten und der Bedeutung zu beurteilen, die in diesem Rahmen einem etwaigen Vorverfahren zukommt. Auch wenn nämlich die Beschäftigten der Bank einer von dieser erlassenen besonderen Regelung unterliegen, ähneln rein interne Streitigkeiten zwischen der Bank und ihren Beschäftigten ihrem Wesen nach den Streitigkeiten zwischen den Organen der Union und ihren Beamten oder sonstigen Bediensteten, die unter die Art. 90 und 91 des Statuts fallen und ebenfalls der gerichtlichen Nachprüfung nach Art. 236 EG unterliegen. Deshalb ist von der Regelung der Klagefristen in den Art. 90 und 91 des Statuts auszugehen, wobei dem besonderen Kontext der Personalordnung der Bank Rechnung zu tragen ist, die in ihrem Art. 41 ein fakultatives Güteverfahren vorsieht.
Dieses Güteverfahren nach Art. 41 der Personalordnung und das in einer Verwaltungsmitteilung der Bank vorgesehene spezifische Beschwerdeverfahren für die jährliche Beurteilung verfolgen dasselbe Ziel wie das obligatorische Vorverfahren nach Art. 90 des Statuts. Diese Verfahren sollen ebenfalls eine gütliche Beilegung von Streitigkeiten erlauben, indem sie der Bank Gelegenheit geben, die beanstandete Maßnahme noch einmal zu überdenken, und es dem betroffenen Bediensteten zu ermöglichen, die der beanstandeten Maßnahme zugrunde liegende Begründung zu akzeptieren und gegebenenfalls auf die Erhebung einer Klage zu verzichten. Darüber hinaus sieht die Regelung der Bank keine Modalitäten für eine Koordinierung dieser beiden Verfahren vor. Bei Beurteilungen steht es somit im Ermessen des betroffenen Beschäftigten, sich entweder des einen oder des anderen Verfahrens zu bedienen oder beide Verfahren gleichzeitig zu betreiben, sofern die in den einschlägigen Verwaltungsmitteilungen als Hinweis festgelegte Frist für einen Antrag auf Befassung des Beschwerdeausschusses eingehalten wird.
Vor diesem Hintergrund ist eine Frist von drei Monaten – die an dem Tag beginnt, an dem die beschwerende Maßnahme dem betroffenen Beschäftigten mitgeteilt wurde, oder gegebenenfalls an dem Tag, an dem das Beschwerdeverfahren erfolglos geendet hat oder an dem das Güteverfahren gescheitert ist – grundsätzlich als angemessen anzusehen, vorausgesetzt allerdings, dass das etwaige Beschwerdeverfahren innerhalb einer angemessenen Frist stattgefunden hat und der Betroffene seinen etwaigen Schlichtungsantrag innerhalb einer angemessenen Frist nach Erhalt der Mitteilung der ihn beschwerenden Maßnahme gestellt hat. Das bedeutet, dass die Einführung dieser für die Bank verbindlichen, in Art. 41 der Personalordnung und den erwähnten Personalmitteilungen vorgesehenen fakultativen Verfahren eindeutig zu der Schlussfolgerung führt, dass die Frist für die Erhebung einer Klage beim Gericht für den öffentlichen Dienst in dem Fall, dass ein Beschäftigter nacheinander erst die Einleitung des Beschwerdeverfahrens und dann die des Schlichtungsverfahrens beantragt hat, erst in dem Zeitpunkt in Lauf gesetzt wird, in dem das letztgenannte Verfahren gescheitert ist, sofern der Beschäftigte den Schlichtungsantrag innerhalb einer angemessenen Frist nach Abschluss des Beschwerdeverfahrens gestellt hat. Jede andere Auslegung brächte den bei der Bank Beschäftigten in eine Situation, in der er bereits zu einem Zeitpunkt, in dem er sich noch aktiv um eine gütliche Beilegung der Angelegenheit bemüht, Klage erheben müsste, wodurch den fakultativen Verwaltungsverfahren ihre Wirksamkeit genommen würde.
(vgl. Randnrn. 134 bis 137)
Verweisung auf:
Gericht erster Instanz: 23. Februar 2001, De Nicola/EIB, T‑7/98, T‑208/98 und T‑109/99, Randnrn. 98, 99, 100, 106 und 107
2. Ein Aufhebungsantrag, der die beschwerende Maßnahme, deren Aufhebung der Kläger begehrt, nicht erkennen lässt, ist unzulässig. Ein solcher Antrag erfüllt nämlich nicht die Voraussetzungen des Art. 35 Abs. 1 Buchst. d der Verfahrensordnung des Gerichts für den öffentlichen Dienst, wonach die Klageschrift den Streitgegenstand und die Anträge des Klägers enthalten muss. Beantragt ein Kläger, alle verbundenen, nachfolgenden und vorausgehenden Maßnahmen im Zusammenhang mit einer Beförderungsentscheidung aufzuheben, genügt dieser Antrag nicht den Bestimmungen des Art. 35 Abs. 1 Buchst. d der Verfahrensordnung, wenn es an einer klaren und präzisen Angabe der beanstandeten Maßnahmen fehlt. Ein solcher Antrag ist demnach als unzulässig zurückzuweisen.
(vgl. Randnrn. 148 und 149)
Verweisung auf:
Gericht erster Instanz: 24. März 1993, Benzler/Kommission, T‑72/92, Randnrn. 16, 18 und 19
Gericht für den öffentlichen Dienst: 26. Juni 2008; Nijs/Rechnungshof, F‑1/08, Randnr. 46
3. Soweit in der Personalordnung der Europäischen Investitionsbank nichts bestimmt ist, sind nicht etwa die Vorschriften des Beamtenstatuts unmittelbar anzuwenden; bei einer solchen Anwendung bliebe der spezifische Charakter der für die Bankangehörigen geltenden Regelung außer Acht. Die Vorschriften des Beamtenstatuts sind vielmehr als Anhaltspunkte zu beachten und entsprechend anzuwenden, da rein interne Streitigkeiten zwischen der Bank und ihren Beschäftigten ihrem Wesen nach den Streitigkeiten zwischen den Unionsorganen und ihren Beamten oder sonstigen Bediensteten ähneln. Insbesondere ist auf Klagen von Bankangehörigen, die sich aus Art. 91 Abs. 1 des Statuts ergebende Bestimmung entsprechend anzuwenden, wonach der Unionsrichter unter keinem Gesichtspunkt zuständig ist, wenn die bei ihm erhobene Klage nicht gegen eine Handlung gerichtet ist, mit der die Verwaltung Anträge des Klägers zurückgewiesen hat. Außerdem sind, wenn ein Bankangehöriger bei der Bank den Erlass einer ihn betreffenden Entscheidung beantragt, die Bestimmungen des Art. 90 Abs. 1 des Statuts in entsprechender Weise anzuwenden. Ergeht auf diesen Antrag nicht binnen vier Monaten eine Antwort, so gilt dies als stillschweigende Ablehnung, gegen die eine Klage beim Gericht für den öffentlichen Dienst zulässig ist.
(vgl. Randnrn. 153 bis 155)
Verweisung auf:
Gericht erster Instanz: De Nicola/EIB, Randnrn. 100 und 101
Gericht für den öffentlichen Dienst: 30. November 2009, De Nicola/EIB, F‑55/08, Randnr. 239, Rechtsmittel anhängig beim Gericht der Europäischen Union, Rechtssache T‑37/10 P
4. Die Wahrung der Verteidigungsrechte in jedem gegen eine Person eröffneten Verfahren, das zu einer beschwerenden Maßnahme führen kann, ist ein elementarer Grundsatz des Unionsrechts, der auch dann zu beachten ist, wenn die Regelung für das betreffende Verfahren insoweit keine ausdrückliche Vorschrift enthält. Dieser Grundsatz, der den Erfordernissen einer ordnungsgemäßen Verwaltung entspricht, gebietet, dass dem Mitarbeiter vor der endgültigen Abfassung einer Beurteilung Gelegenheit gegeben wird, in zweckdienlicher Weise von seinem Vorgesetzten gehört zu werden. Wurde das Beurteilungsgespräch eines Mitarbeiters der Europäischen Investitionsbank mit seinen Vorgesetzten insofern regelwidrig geführt, als es rein formaler Natur war und sich nur auf einen Teil der Fragen bezog, die Gegenstand einer solchen Unterredung sein müssen, so dass der Betroffene nicht in zweckdienlicher Weise Stellung nehmen konnte, so verstößt dies gegen den Grundsatz der Wahrung der Verteidigungsrechte und die Vorschriften über das Beurteilungsverfahren. Ein Verstoß gegen den Grundsatz der Wahrung der Verteidigungsrechte führt zwar nur dann zur Aufhebung einer Handlung, wenn das Verfahren ohne diese Verletzung zu einem anderen Ergebnis hätte führen können. Da jedoch nicht auszuschließen ist, dass die Beurteilung des Mitarbeiters, wenn er sich hätte zweckdienlich äußern können und wenn das Beurteilungsgespräch ordnungsgemäß geführt worden wäre, anders ausgefallen wäre, muss diese Verletzung zur Aufhebung dieser Handlung führen.
(vgl. Randnrn. 176, 177 und 181 bis 183)
Verweisung auf:
Gerichtshof: 23. Oktober 1974, Transocean Marine Paint/Kommission, 17/74, Randnr. 15; 12. November 1996, Ohja/Kommission, C‑294/95 P, Randnr. 67
Gericht erster Instanz: 30. September 2004, Ferrer de Moncada/Kommission, T‑16/03, Randnr. 40; 14. September 2006, Laroche/Kommission, T‑115/04, Randnr. 36; 25. Oktober 2006, Carius/Kommission, T‑173/04, Randnr. 69; 6. Februar 2007, Wunenburger/Kommission, T‑246/04 und T‑71/05, Randnr. 149
Gericht für den öffentlichen Dienst: 29. Juni 2010, Kipp/Europol, F‑28/09, Randnr. 68
5. Nach Art. 22 der Personalordnung der Europäischen Investitionsbank wird das Verfahren für die jährliche Beurteilung jedes Bankangehörigen durch „interne Bestimmungen“ der Bank festgelegt. Da es lediglich einen Hinweis auf eine Dienstanweisung gibt, ist festzustellen, dass die Bank das jährliche Beurteilungsverfahren in dieser Dienstanweisung festgelegt hat und dass diese zusammen mit dem in ihrem Anhang enthaltenen Leitfaden für die Beurteilung ein Bündel verbindlicher Vorschriften darstellt, von denen die Bank nicht abweichen kann, ohne regelwidrig zu handeln. Selbst wenn die genannte Dienstanweisung keine „interne Bestimmung“ im Sinne der Personalordnung wäre, wäre sie nicht unverbindlich, da sie zumindest als eine innerdienstliche Weisung anzusehen ist, mit der sich die Bank eine Verhaltensregel gesetzt hat, die zwar nur einen Hinweischarakter hat, von der sie jedoch nicht abweichen kann, ohne dafür Gründe anzugeben, da sie andernfalls gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung verstoßen würde.
Wenn die Bank einen ihrer Mitarbeiter benotet, ohne dessen Tätigkeit als ordentliches Mitglied eines paritätischen Ausschusses berücksichtigt zu haben, verstößt dies gegen Punkt 7 des Leitfadens für das Beurteilungsverfahren. Personalvertretungstätigkeiten sind nämlich bei der Erstellung der Beurteilung eines Bediensteten in dem Sinne zu berücksichtigen, dass diesem aus der Ausübung derartiger Tätigkeiten kein Nachteil entstehen darf. Der Beurteilende muss daher unter diesen Umständen – obwohl er lediglich die Leistungen beurteilen darf, die der Bedienstete, der ein Mandat als Personalvertreter innehat, auf seinem Dienstposten erbringt, mit Ausnahme der mit dem genannten Mandat zusammenhängenden Tätigkeiten, die nicht unter die Zuständigkeit des Beurteilenden fallen – bei seiner Beurteilung der rein beruflichen Leistungen die mit der Ausübung von Personalvertretungstätigkeiten verbundenen Zwänge berücksichtigen. Er muss insbesondere die Tatsache berücksichtigen, dass der Bedienstete im Beurteilungszeitraum aufgrund seiner Tätigkeit als Personalvertreter nur eine geringere Zahl von Arbeitstagen auf seinem Dienstposten hat ableisten können, als üblich ist.
(vgl. Randnrn. 185, 190, 192 und 195)
Verweisung auf:
Gericht für den öffentlichen Dienst: De Nicola/EIB, Randnrn. 105 und 106 sowie die dort angeführte Rechtsprechung
6. Aus den Art. 22 und 23 der Personalordnung der Europäischen Investitionsbank ergibt sich, dass die Bank zur Vornahme einer Abwägung der Verdienste der Bewerber um eine Beförderung verpflichtet ist. Insofern gilt für die Beschäftigten der Bank eine Regelung, die mit der für die Beamten der Unionsorgane vergleichbar ist.
Die Abwägung der Verdienste ist sowohl Ausdruck des Grundsatzes der Gleichbehandlung der Beschäftigten als auch des Grundsatzes ihrer Anwartschaft auf eine Laufbahn. Die Personalordnung der Bank schließt also durch die Festlegung eines auf den Verdiensten beruhenden Beförderungsverfahrens den Grundsatz der Anwartschaft ihrer Beschäftigten auf eine Laufbahn ein, ohne ihnen durch diese Anerkennung – selbst wenn sie die entsprechenden Voraussetzungen erfüllen – ein subjektives Recht auf Beförderung einzuräumen. Da außerdem die Verwaltung im Rahmen der Abwägung der Verdienste der Bewerber um eine Beförderung über ein weites Ermessen verfügt, beschränkt sich in dieser Hinsicht die Nachprüfung durch das Gericht auf die Frage, ob sich die Verwaltung innerhalb nachvollziehbarer Grenzen gehalten und ihr Ermessen nicht offensichtlich fehlerhaft ausgeübt hat. Das Gericht kann nämlich die Beurteilung der Qualifikationen und der Verdienste der Bewerber durch die zuständige Behörde nicht durch seine eigene Beurteilung ersetzen.
Aus dem Leitfaden für das Beurteilungsverfahren ergibt sich, dass die Bank für die Abwägung der Verdienste besonders auf die Beurteilungen zumindest der letzten drei Jahre und darauf abstellt, ob die in diesen Beurteilungen vergebenen Noten einer bestimmten Note entsprechen oder sie übersteigen. Da die Beurteilung ein unerlässliches Element ist, das die Bank, wenn sie für den Erlass der Beförderungsentscheidungen eine Abwägung der Verdienste vornimmt, berücksichtigen muss, führt die Aufhebung der Beurteilung folglich zur Aufhebung der Entscheidung über die Nichtbeförderung.
(vgl. Randnrn. 199 bis 202)
Verweisung auf:
Gericht erster Instanz: De Nicola/EIB, Randnrn. 127, 175 und 176 bis 178; 19. Oktober 2006, Buendía Sierra/Kommission, T‑311/04, Randnrn. 340 bis 344