ARRÊT DU TRIBUNAL DE LA FONCTION PUBLIQUE DE L’UNION EUROPÉENNE (première chambre)
11 juillet 2007 (*)
« Fonction publique – Fonctionnaires – Rémunération – Indemnité de dépaysement – Conditions prévues à l’article 4, paragraphe 1, de l’annexe VII du statut »
Dans l’affaire F‑7/06,
ayant pour objet un recours introduit au titre des articles 236 CE et 152 EA,
B, fonctionnaire de la Commission des Communautés européennes, demeurant à Bruxelles (Belgique), initialement représentée par Mes S. Rodrigues et A. Jaume, avocats, puis par Mes S. Rodrigues et C. Bernard-Glanz, avocats,
partie requérante,
contre
Commission des Communautés européennes, représentée par MM. J. Currall et D. Martin, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
soutenue par
Conseil de l’Union européenne, représenté par Mmes M. Arpio Santacruz et M. Simm, en qualité d’agents,
partie intervenante,
LE TRIBUNAL (première chambre),
composé de MM. H. Kreppel, président, H. Tagaras (rapporteur) et S. Gervasoni, juges,
greffier : M. S. Boni, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 27 mars 2007,
rend le présent
Arrêt
1 Par requête parvenue au greffe du Tribunal le 23 janvier 2006 par voie électronique (le dépôt de l’original étant intervenu le 24 janvier suivant), B demande, en substance, l’annulation de la décision de l’autorité investie du pouvoir de nomination (ci-après l’« AIPN ») de la Commission des Communautés européennes, du 26 avril 2005, lui refusant le bénéfice de l’indemnité de dépaysement, prise ensemble avec la décision de l’AIPN, du 10 octobre 2005, rejetant sa réclamation formée à l’encontre de ladite décision du 26 avril 2005.
Cadre juridique
2 L’article 69 du statut des fonctionnaires des Communautés européennes, (ci-après le « statut »), dispose :
« L’indemnité de dépaysement est égale à 16 % du total du traitement de base et de l’allocation de foyer ainsi que de l’allocation pour enfant à charge auxquelles le fonctionnaire a droit. L’indemnité de dépaysement ne peut être inférieure à [445,88] euros par mois. »
3 Aux termes de l’article 4 de l’annexe VII du statut :
« 1. L’indemnité de dépaysement égale à 16 % du montant total du traitement de base ainsi que de l’allocation de foyer et de l’allocation pour enfant à charge versées au fonctionnaire, est accordée :
a) au fonctionnaire :
– qui n’a pas et n’a jamais eu la nationalité de l’État sur le territoire duquel est situé le lieu de son affectation
et
– qui n’a pas, de façon habituelle, pendant la période de cinq années expirant six mois avant son entrée en fonctions, habité ou exercé son activité professionnelle principale sur le territoire européen dudit État. Pour l’application de cette disposition, les situations résultant de services effectués pour un autre État ou une organisation internationale ne sont pas à prendre en considération ;
b) au fonctionnaire qui, ayant ou ayant eu la nationalité de l’État sur le territoire duquel est situé le lieu de son affectation, a, de façon habituelle, pendant la période de dix années expirant lors de son entrée en service, habité hors du territoire européen dudit État pour une raison autre que l’exercice de fonctions dans un service d’un État ou dans une organisation internationale.
L’indemnité de dépaysement ne peut être inférieure à [445,88] euros par mois.
2. Le fonctionnaire qui, n’ayant pas et n’ayant jamais eu la nationalité de l’État sur le territoire duquel est situé le lieu de son affectation, ne remplit pas les conditions prévues au paragraphe 1, a droit à une indemnité d’expatriation égale à un quart de l’indemnité de dépaysement.
3. Pour l’application des paragraphes 1 et 2, le fonctionnaire qui, par mariage, a acquis d’office, sans possibilité d’y renoncer, la nationalité de l’État sur le territoire duquel est situé le lieu de son affectation, est assimilé à celui visé au paragraphe 1, [sous] a), premier tiret. »
Faits à l’origine du litige
4 La requérante est entrée au service de la Commission le 16 mars 2005 en tant que fonctionnaire stagiaire.
5 Née le 21 mars 1969 au Royaume-Uni, la requérante est citoyenne britannique de naissance.
6 En 1974, la requérante a suivi son père, entré au service des Communautés européennes, à Luxembourg, où elle a été scolarisée dans la section anglaise de l’École européenne, de 1974 à 1986.
7 Suite à la modification, en 1984, de la législation belge sur la nationalité, la requérante s’est vu attribuer, avec effet au 1er janvier 1985, la nationalité belge, qui est celle de sa mère.
8 Entre 1986 et 1992, la requérante a poursuivi des études supérieures au Royaume-Uni, en France et aux Pays-Bas.
9 Entre 1992 et 2000, la requérante a, la plupart du temps, résidé en Belgique. Elle a effectué un stage de six mois à la Commission à Bruxelles à partir d’octobre 1992. De 1993 à 1994, elle a suivi des cours au Collège d’Europe à Bruges. De janvier 1995 à septembre 2000, elle a exercé son activité professionnelle dans un cabinet d’avocats à Bruxelles.
10 En juin 2000, la requérante s’est mariée à un ressortissant et résident britannique et elle s’est installée, en septembre 2000, à Londres, où elle a d’abord travaillé pour un cabinet d’avocats.
11 En 2002, la requérante est entrée en fonctions auprès de l’administration britannique, où elle est restée jusqu’à son recrutement par la Commission.
12 Entrée en fonctions à la Commission le 16 mars 2005, la requérante a été informée, par courrier du 26 avril 2005, de la décision de l’AIPN de ne pas lui accorder le bénéfice de l’indemnité de dépaysement.
13 En date du 13 juillet 2005, la requérante a introduit une réclamation contre la décision du 26 avril 2005 lui refusant le bénéfice de l’indemnité de dépaysement.
14 En date du 10 octobre 2005, la réclamation de la requérante a été rejetée au double motif que, en raison de sa nationalité belge, la disposition applicable à son cas était celle de l’article 4, paragraphe 1, sous b), de l’annexe VII du statut et qu’elle ne remplissait pas la condition posée par cette disposition pour obtenir le bénéfice de l’indemnité de dépaysement, laquelle condition exige que, durant les dix années précédant son entrée en fonctions à la Commission, l’intéressée n’ait pas habité, de façon habituelle, sur le territoire européen de l’État membre d’affectation, en l’occurrence la Belgique.
Procédure et conclusions des parties
15 Par lettre parvenue au greffe du Tribunal le 2 mai 2006 par télécopie (le dépôt de l’original étant intervenu le 4 mai suivant), le Conseil de l’Union européenne a demandé au Tribunal à intervenir dans la présente procédure à l’appui des conclusions de la partie défenderesse. Par ordonnance du président de la première chambre du Tribunal du 20 juin 2006, le Conseil a été admis à intervenir.
16 La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– déclarer la présente requête recevable ;
– annuler la décision de l’AIPN, du 10 octobre 2005, rejetant sa réclamation, prise ensemble avec la décision de l’AIPN, du 26 avril 2005, lui refusant le bénéfice de l’indemnité de dépaysement ;
– condamner la partie défenderesse à lui verser l’indemnité de dépaysement, à dater de son entrée en fonctions ;
– condamner la partie défenderesse aux intérêts de retard, à dater de la décision à intervenir ;
– condamner la partie défenderesse aux dépens.
17 La partie défenderesse conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le premier moyen du recours comme irrecevable ;
– rejeter le recours comme non fondé ;
– statuer sur les dépens comme de droit.
18 La partie intervenante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal rejeter le premier moyen du recours comme irrecevable, et, subsidiairement, comme non fondé.
Sur les conclusions en annulation
19 À l’appui de ses conclusions en annulation, la requérante soulève, en premier lieu, une exception d’illégalité à l’encontre de l’article 4, paragraphe 1, sous a), de l’annexe VII du statut [ci-après la « disposition sous a) »]. Elle estime en particulier que le critère de nationalité utilisé par cette disposition est discriminatoire vis-à-vis des fonctionnaires possédant, comme elle, une double nationalité. La position de la requérante est que, en dépit du fait que sa situation factuelle juridique présente des différences essentielles par rapport à celle des ressortissants belges et s’apparente beaucoup plus à la situation des ressortissants britanniques, elle est traitée non pas comme ces derniers, mais plutôt comme lesdits ressortissants belges. Elle soutient que l’application du critère de nationalité n’est pas objectivement justifiée et suggère, par conséquent, de faire prévaloir le critère de résidence figurant dans la disposition sous a). Or, elle satisferait à la condition de résidence posée par cette disposition et devrait dès lors avoir droit à l’indemnité de dépaysement.
20 À titre subsidiaire, la requérante invoque un moyen tiré de la violation de l’article 4, paragraphe 1, sous b), de l’annexe VII du statut [ci-après la « disposition sous b) »] et, à titre infiniment subsidiaire, une violation du paragraphe 3 de cet article.
Sur l’exception d’illégalité de la disposition sous a)
21 Tant la partie défenderesse que la partie intervenante font valoir que l’exception d’illégalité est irrecevable, faute d’avoir été soulevée dans la réclamation.
22 Afin de défendre la recevabilité de l’exception d’illégalité qu’elle invoque, la requérante relève que les dispositions du statut n’ont pas pour objet de lier de façon rigoureuse la phase contentieuse à celle de la réclamation, sous réserve que le recours contentieux ne modifie ni la cause ni l’objet de la réclamation, et que les chefs de contestation peuvent, devant le juge communautaire, être développés par la présentation de moyens et arguments ne figurant pas nécessairement dans la réclamation mais s’y rattachant étroitement. Dans ce cadre, en se référant à la jurisprudence de la Cour, selon laquelle, durant la phase précontentieuse, les intéressés agissant en général sans concours d’avocat, l’administration doit examiner les réclamations dans un esprit d’ouverture, la requérante, qui indique avoir introduit sa réclamation sans l’assistance d’un avocat, estime que, sa réclamation ayant invoqué la violation de l’article 4 de l’annexe VII du statut et du principe de non-discrimination, l’exception d’illégalité est recevable.
23 L’argumentation de la requérante ne saurait être acceptée.
24 Il est en effet de jurisprudence constante que, sous peine d’irrecevabilité, les conclusions du recours doivent contenir des chefs de contestation reposant sur la même cause que ceux invoqués dans la réclamation (arrêt du Tribunal de première instance du 28 mai 1997, Burban/Parlement, T‑59/96, RecFP p. I‑A‑109 et II‑331, point 31 ; ordonnance du Tribunal de première instance du 15 décembre 1998, De Compte/Parlement, T‑25/98, RecFP p. I‑A‑629 et II‑1903, point 51 ; arrêt du Tribunal de première instance du 1er avril 2004, Gussetti/Commission, T‑312/02, RecFP p. I‑A‑125 et II‑547, points 47 et 48) et qu’un moyen soulevé devant le juge communautaire doit l’avoir déjà été dans la cadre de la procédure précontentieuse (arrêts du Tribunal de première instance du 10 avril 2003, Robert/Parlement, T‑186/01, RecFP p. I‑A‑131 et II‑631, point 64, et du 25 octobre 2005, Cwik/Commission, T‑96/04, RecFP p. I‑A‑343 et II‑1523, point 32).
25 Certes, ainsi que la requérante le fait valoir, il est également de jurisprudence constante que la règle de concordance entre la réclamation et le recours ne doit pas être appliquée de façon restrictive, mais dans un esprit d’ouverture (arrêts du Tribunal de première instance du 8 juin 1995, Allo/Commission, T‑496/93, RecFP p. I‑A‑127 et II‑405, point 27 ; du 9 juillet 1997, S/Cour de justice, T‑4/96, Rec. p. II‑1125, point 99, et Gussetti/Commission, précité, points 47 et 48). Il a été en particulier jugé que le contenu de la réclamation n’a pas pour objet de lier de façon rigoureuse et définitive la phase contentieuse, à condition que le recours contentieux ne modifie ni la cause ni l’objet de la réclamation (arrêt de la Cour du 23 avril 2002, Campogrande/Commission, C‑62/01 P, Rec. p. I‑3793, point 35) et que, notamment, les chefs de contestation invoqués dans la réclamation peuvent être développés par des moyens et des arguments ne figurant pas nécessairement dans la réclamation, mais s’y rattachant étroitement (arrêts du Tribunal de première instance du 30 mars 1993, Vardakas/Commission, T‑4/92, Rec. p. II‑357, point 16 ; du 4 mai 2005, T-144/03, Schmit/Commission, Rec FP p. I-A-101 et II-465, point 90).
26 Cependant, une telle application de la règle de concordance ne peut pas méconnaître la finalité de cette règle, qui est d’assurer que l’AIPN ait été en mesure de connaître les critiques que l’intéressé a formulées à l’encontre de la décision attaquée, avant que le juge communautaire soit saisi (voir, en ce sens, arrêts du Tribunal de première instance du 3 mars 1993, Booss et Fischer/Commission, T‑58/91, Rec. p. II‑147, points 83 et 84, et du 14 octobre 2003, Wieme/Commission, T‑174/02, RecFP p. I‑A‑241 et II‑1165, point 18), en vue de faciliter un règlement amiable des litiges au stade de la procédure précontentieuse (voir arrêt du Tribunal de première instance du 31 mai 2005, Dionyssopoulou/Conseil, T‑284/02, RecFP p. I‑A‑131 et II‑597, point 63). Par ailleurs, le juge communautaire a, à plusieurs reprises, relevé que la concordance entre la réclamation et le recours, dont dépend la recevabilité de ce dernier, constitue une question d’ordre public qu’il appartient au Tribunal d’examiner d’office (voir arrêts du Tribunal de première instance du 29 mars 1990, Alexandrakis/Commission, T‑57/89, Rec. p. II‑143, point 8, et du 16 juillet 1992, Della Pietra/Commission, T-1/91, Rec. p. II-2145, point 25).
27 En l’espèce, il ressort clairement des termes et de la présentation de la réclamation, d’une part, que la requérante part de l’hypothèse que, du fait de sa nationalité belge, elle relève de la disposition sous b) et, d’autre part, qu’elle ne reproche à la partie défenderesse que d’avoir fait une interprétation rigide, voire erronée, de ladite disposition sous b).
28 La requérante fait en particulier valoir par sa réclamation que, dans l’appréciation de la condition négative de résidence que la disposition sous b) pose, laquelle prévoit une période de référence de dix ans, la partie défenderesse aurait dû suivre l’approche flexible qui, selon la requérante, est celle de l’institution lorsqu’elle est amenée à apprécier la période de référence de la disposition sous a), qui est de cinq ans. La requérante poursuit en faisant valoir que l’application de la disposition sous b) pour refuser l’indemnité de dépaysement à une personne qui, comme elle, dispose tant de la nationalité britannique que de la nationalité belge, ce sans tenir compte des circonstances particulières de sa situation individuelle, pourrait emporter violation de l’article 12 CE, qui interdit les discriminations en raison de la nationalité.
29 En revanche, la réclamation, même lue dans un esprit d’ouverture, ne peut aucunement être interprétée en ce sens que la requérante revendiquerait l’applicabilité, à son encontre, non pas de la disposition sous b), mais de la disposition sous a). Cette dernière disposition n’est en effet mentionnée dans la réclamation que comme un élément de comparaison avec l’interprétation que – selon la requérante – la partie défenderesse fait de la disposition sous b), ce dans le but d’amener ladite partie défenderesse à aligner cette interprétation sur celle qu’elle fait de la disposition sous a).
30 Par ailleurs, aucun autre élément de la réclamation ne permet d’interpréter cette dernière dans le sens allégué par la requérante, à savoir qu’elle contiendrait une exception d’illégalité de la disposition sous a), plus précisément quant au critère de nationalité qui y est retenu, s’agissant en particulier des fonctionnaires de double nationalité, ou de considérer que cette exception serait le développement d’un chef de contestation dirigé déjà au stade précontentieux contre la décision de refus de l’indemnité de dépaysement, par exemple au cas où un tel développement aurait été rendu nécessaire au regard de la réponse faite par l’administration à la réclamation (voir, en ce sens, arrêt du Tribunal du 5 juillet 2007, Ider e.a./Commission. F-25/06, RecFP p. I‑A‑1‑0000 et II‑A‑1‑0000, point 49).
31 En outre, si une telle exception d’illégalité avait été soulevée dans la réclamation, la motivation de celle-ci aurait été toute différente et il n’y aurait pas besoin, pour la requérante, d’exposer en détail les circonstances particulières de sa situation personnelle et professionnelle, lesquelles démontreraient que son déménagement du Royaume-Uni vers la Belgique, en vue de son entrée en fonctions à la Commission, lui a causé des charges et des inconvénients. En effet, si l’exception d’illégalité de la disposition sous a) devait être accueillie dans le sens souhaité par la requérante, la jurisprudence de la Cour relative à cette disposition lui assurerait gain de cause quelles qu’eussent été ces circonstances particulières. Ainsi, l’exposé de ces circonstances particulières dans la réclamation constitue-t-il un indice supplémentaire de ce que la requérante s’y limitait à contester le mode d’application à son égard de la disposition sous b), sans mettre en cause la légalité du critère de nationalité contenu dans la disposition sous a).
32 À titre surabondant, le Tribunal constate que la réponse de l’AIPN à la réclamation passe entièrement sous silence la question de l’illégalité de la disposition sous a), ce qui constitue un indice additionnel, ne serait-ce que de valeur relative, en faveur de la position suivant laquelle la réclamation ne comportait pas l’exception d’illégalité invoquée par la requérante.
33 Il résulte de ce qui précède que l’exception d’illégalité de la disposition sous a) doit être écartée comme irrecevable faute d’avoir été présentée dans la réclamation.
34 Au vu de cette conclusion, il n’y a pas lieu de se prononcer sur la position exprimée lors de l’audience par la partie intervenante, qui contestait l’intérêt de la requérante à soulever une exception d’illégalité de la disposition sous a), au motif que, à supposer l’illégalité de cette disposition établie, l’intéressée continuerait à relever de la disposition sous b), dont cependant elle ne remplirait pas les conditions. Il échet néanmoins de relever à cet égard qu’il ressort des écritures et de la plaidoirie de la requérante que, selon celle-ci, l’accueil par le Tribunal de l’exception d’illégalité la ferait relever de la disposition sous a), dont elle remplirait la condition relative à la période quinquennale de référence ; le Tribunal observe cependant qu’une telle conception de l’exception d’illégalité de la disposition sous a) revient, à l’égard des personnes de double nationalité, à faire prévaloir en la matière la théorie de la nationalité effective, ce que la Cour a expressément refusé par son arrêt du 14 décembre 1979, Devred/Commission (257/78, Rec. p. 3767, point 14).
Sur le moyen subsidiaire, tiré de la violation de la disposition sous b)
35 Ainsi qu’il a été clairement établi par la jurisprudence, les parties l’ayant d’ailleurs expressément reconnu lors de la présente affaire, le critère primordial pour l’octroi de l’indemnité de dépaysement consiste dans la résidence habituelle du fonctionnaire intéressé (arrêts du Tribunal de première instance du 13 décembre 2004, E/Commission, T‑251/02, RecFP p. I‑A‑359 et II‑1643, point 53 ; du 25 octobre 2005, De Bustamante Tello/Conseil, T‑368/03, RecFP p. I‑A‑321 et II‑1439, point 52, et du 27 septembre 2006, Koistinen/Commission, T‑259/04, RecFP p. I‑A‑2‑177 et II‑A‑2‑879, point 33). En réalité, et sous réserve de l’exercice de l’« activité professionnelle principale » dans le pays d’affectation future par des personnes ne possédant pas la nationalité de ce pays [hypothèse visée dans la disposition sous a)], l’octroi de l’indemnité de dépaysement dépend d’une condition négative de résidence habituelle, à savoir l’absence de résidence habituelle dans le pays d’affectation durant une période de référence donnée précédant l’entrée en service de l’intéressé.
36 Cependant, tant la délimitation de la période de référence que les conséquences d’une résidence habituelle dans le pays d’affectation durant cette période se différencient substantiellement en fonction de la nationalité du fonctionnaire concerné, en particulier selon que l’intéressé possède ou non la nationalité du pays de son affectation.
37 S’agissant de la délimitation de la période de référence, la différenciation concerne tout particulièrement la durée de celle-ci. Si elle est de cinq années pour les fonctionnaires ne possédant pas la nationalité du pays d’affectation [hypothèse qui est envisagée par la disposition sous a)], elle est portée à dix années pour les ressortissants de ce pays [hypothèse qui est envisagée par la disposition sous b)].
38 La différenciation selon la nationalité s’avère plus radicale en ce qui concerne les conséquences d’une éventuelle résidence habituelle de l’intéressé, durant la période de référence, dans le pays de son affectation future. Alors que, pour les fonctionnaires qui ne sont pas ressortissants de ce pays, la perte ou le refus du bénéfice de l’indemnité de dépaysement n’intervient, selon une jurisprudence stable (arrêts du Tribunal de première instance du 14 décembre 1995, Diamantaras/Commission, T‑72/94, RecFP p. I‑A‑285 et II‑865, point 48, et Koistinen/Commission, précité, point 49), que dans le cas où la résidence habituelle de l’intéressé dans le pays de son affectation future a duré pendant la totalité de la période quinquennale de référence, en revanche, pour les fonctionnaires possédant la nationalité du pays d’affectation, la circonstance d’y avoir maintenu ou établi leur résidence habituelle, ne fût-ce que pour une durée très brève au cours de la période décennale de référence, suffit pour entraîner la perte ou le refus du bénéfice de cette indemnité (arrêts de la Cour du 17 février 1976, Delvaux/Commission, 42/75, Rec. p. 167 ; du 2 juillet 1981, Garganese/Commission, 185/80, Rec. p. 1785, et du 13 novembre 1986, Richter/Commission, 330/85, Rec. p. 3439 ; arrêt du Tribunal de première instance du 27 septembre 2000, Lemaître/Commission, T‑317/99, RecFP p. I‑A‑191 et II‑867).
39 Au vu de la finalité de l’indemnité de dépaysement, qui est de compenser les charges et désavantages particuliers résultant de l’exercice permanent de fonctions dans un pays avec lequel le fonctionnaire n’a pas établi de liens durables avant son entrée en fonctions (arrêts Vardakas/Commission, précité, point 39 ; Diamantaras/Commission, précité, point 48 ; du Tribunal de première instance du 28 septembre 1999, J/Commission, T‑28/98, RecFP p. I‑A‑185 et II‑973, point 32, et du 30 novembre 2006, J/Commission, T‑379/04, RecFP p. I‑A‑2‑313 et II‑A‑2‑1575, point 35), la double différenciation exposée dans les points 36 à 38 du présent arrêt, désavantageuse pour le fonctionnaire ressortissant du pays de son affectation, ne peut être expliquée et justifiée que sur la base de la présomption suivant laquelle la nationalité d’une personne constitue un indice sérieux de l’existence de liens multiples et étroits entre cette personne et le pays de sa nationalité (voir, en ce sens, en matière d’indemnité d’expatriation, arrêt de la Cour du 16 octobre 1980, Hochstrass/Cour de justice, 147/79, Rec. p. 3005, point 12). Dans le cadre du pouvoir d’appréciation dont il disposait en la matière (voir arrêt du Tribunal de première instance du 13 décembre 2004, E/Commission, T‑251/02, RecFP p. I‑A‑359 et II‑1643, point 124), le législateur communautaire était fondé à déduire de ce qui précède que les fonctionnaires possédant la nationalité du pays de leur affectation, y inclus ceux ayant été obligés de changer de résidence du fait de leur entrée en fonctions auprès de la Communauté, ne supportaient pas les charges et désavantages que l’indemnité de dépaysement visait à compenser et devaient dès lors être exclus du bénéfice de cette indemnité. Il était en outre fondé à soumettre les exceptions apportées à cette règle d’exclusion à des conditions strictes, notamment l’absence de toute résidence habituelle dans le pays d’affectation pendant une période de dix années précédant l’entrée en service, en exigeant que soit démontrée la rupture effective de tout lien durable du fonctionnaire avec le pays en question (arrêt Lemaître/Commission, précité, point 50).
40 Certes, les personnes possédant une double nationalité ne se trouvent pas dans une situation comparable à celle des personnes ne possédant qu’une seule nationalité (voir arrêt de la Cour du 2 octobre 2003, Garcia Avello, C‑148/02, Rec. p. I‑11613, points 31 à 37) et, par conséquent, la présomption que la stricte interprétation de la disposition sous b) vise à sauvegarder (voir point 39 du présent arrêt) est moins forte dans leur cas. Il peut en effet être raisonnablement admis que, en règle générale, les personnes possédant une double nationalité n’entretiennent pas avec chacun des pays dont elles ont la nationalité des liens aussi intenses que ceux entretenus avec l’un ou l’autre de ces pays par une personne n’ayant que la nationalité d’un seul de ces pays. Le législateur communautaire aurait ainsi pu adopter en la matière une règle spéciale pour les fonctionnaires de double nationalité.
41 Cependant, dans l’exercice du large pouvoir d’appréciation dont il disposait en la matière, le législateur communautaire était parfaitement en droit de ne pas procéder de la sorte, mais de soumettre les personnes possédant une double nationalité aux règles communes, dans le but de limiter le cercle des bénéficiaires de l’indemnité de dépaysement due en application de la disposition sous b), ce au moyen de conditions strictes visant à assurer que l’octroi de cette indemnité aux fonctionnaires ayant la nationalité du pays de leur affectation n’intervienne que dans les seuls cas de renversement de la présomption sur laquelle repose la disposition susmentionnée et de constatation de la rupture de tout lien durable entre le fonctionnaire et ce pays (voir point 39 du présent arrêt). C’est, par ailleurs, dans ce même esprit que la condition relative à la période décennale ne s’applique pas seulement aux fonctionnaires qui possèdent la nationalité du pays de leur affectation, mais également à ceux qui l’ont seulement possédée dans le passé, sans que soit même prévue d’exception pour les cas où la période pendant laquelle ces personnes ont possédé la nationalité en question était courte ou, même, éloignée de la date de l’entrée en service à la Communauté.
42 Certes, il ne saurait être exclu que les strictes conditions d’octroi de l’indemnité de dépaysement en application de la disposition sous b) puissent, dans certaines circonstances particulières, soulever des problèmes de compatibilité avec le principe d’égalité de traitement [voir, certes dans le contexte différent de la disposition sous a) et des lois nationales qui limitaient au seul époux de sexe féminin l’acquisition de la nationalité du fait du mariage, arrêts de la Cour du 20 février 1975, Airola/Commission, 21/74, Rec. p. 221, et Van den Broeck/Commission, 37/74, Rec. p. 235].
43 Cependant, interrogée à cet effet à l’audience, la requérante a expressément reconnu que le moyen tiré de la violation de ce principe n’est soulevé qu’en rapport avec la disposition sous a).
44 En toute hypothèse, le Tribunal constate que la période pendant laquelle la résidence habituelle de la requérante se trouvait en Belgique, période durant laquelle elle exerçait également sa profession dans ce pays, loin d’être marginale, a recouvert presque la moitié de la période de référence et que, au moment de son entrée en fonctions auprès de la Communauté, tant sa mère qu’un ou deux de ses frères et sœurs habitaient dans ce pays. Le Tribunal observe en outre que, même si la requérante n’a pas demandé de passeport belge et n’a pas acquis de propriété immobilière en Belgique, elle n’a pas, pour autant, renoncé à la nationalité belge, étant ainsi toujours en mesure de jouir des droits que cette nationalité comportait.
45 Dans ces conditions, s’il est vrai que, comme la requérante le soutient à l’appui de son moyen tiré de l’illégalité de la disposition sous a), sa situation présentait des différences par rapport à celle des personnes ayant uniquement la nationalité belge, en ce sens que ses liens avec la Belgique étaient moins intenses que ceux entretenus par ces dernières avec ce pays, force est de constater que ses liens avec la Belgique étaient en même temps plus intenses que ceux qu’avaient avec la Belgique les ressortissants d’autres États membres, et notamment d’États membres éloignés de ce pays, lorsque ces ressortissants entraient en fonctions auprès de la Communauté. Or, faire droit à un moyen tiré de la violation de l’égalité de traitement, à supposer que la requérante ait présenté un tel moyen à l’égard de l’application de la disposition sous b), aboutirait à traiter l’intéressée de la même manière que ces autres fonctionnaires, malgré les différences substantielles entre leurs situations. Un tel résultat ne pourrait nullement se justifier en application du principe d’égalité de traitement, dès lors que ce dernier ne s’oppose pas seulement au traitement différent des situations juridiques et factuelles qui ne présentent pas de différences essentielles (arrêts du Tribunal de première instance du 17 décembre 1997, Dricot e.a./Commission, T‑159/95, RecFP p. I‑A‑385 et II‑1035, point 83, et Eiselt/Commission, T‑208/96, RecFP p. I‑A‑445 et II‑1179, point 42 ; arrêt du Tribunal du 11 juillet 2006, Tas/Commission, F‑12/05, RecFP p. I‑A‑1‑79 et II‑A‑1‑285, point 52), mais aussi au traitement égal des situations différentes (arrêts du Tribunal de première instance du 15 mars 1994, La Pietra/Commission, T‑100/92, RecFP p. I‑A‑83 et II‑275, point 50 ; du 25 octobre 2005, Herrero Romeu/Commission, T‑298/02, Rec. p. II‑4599, point 76 ; arrêt du Tribunal du 19 octobre 2006, De Smedt/Commission, F‑59/05, RecFP p. I‑A‑1‑109 et II‑A‑1‑409, point 69). Il en résulte que la décision de ne pas accorder à la requérante l’indemnité de dépaysement ne pourrait nullement être considérée comme constitutive d’une discrimination arbitraire ou inadéquate par rapport à l’objectif poursuivi par l’article 4 de l’annexe VII du statut ; or, selon une jurisprudence constante, en raison du pouvoir d’appréciation dont le législateur dispose en la matière, seule une telle discrimination pourrait conduire à l’annulation de la décision attaquée (voir arrêt E/Commission, précité, points 124 et 126).
46 À titre surabondant, il y lieu de rappeler que dans l’arrêt Hochstrass/Cour de justice, précité, point 14, il a été jugé que, même s’il doit résulter dans des situations marginales des inconvénients casuels de l’instauration d’une réglementation générale et abstraite, il ne peut être reproché au législateur d’avoir eu recours à une catégorisation, dès lors qu’elle n’est pas discriminatoire par essence au regard de l’objectif qu’elle poursuit ; cette approche a en outre été confirmée par l’arrêt de la Cour du 15 janvier 1981, Vutera/Commission (1322/79, Rec. p. 127, point 9), dans lequel, après avoir admis que l’application des catégories établies par l’article 4 de l’annexe VII du statut peut occasionner des situations marginales dans lesquelles les fonctionnaires se voient refuser le bénéfice de l’indemnité de dépaysement lorsqu’ils se trouvent dans des situations proches de celles qui sont retenues par l’article susmentionné, la Cour a jugé que cette circonstance ne permet pas de voir dans ces dispositions une différenciation arbitraire alors que, fondées sur des éléments objectifs, celles-ci s’appliquent de la même manière à l’ensemble des fonctionnaires se trouvant dans la situation envisagée par le statut. Dans le même sens abonde d’ailleurs la jurisprudence suivant laquelle l’ensemble du système introduit par l’article 4, paragraphe 1, de l’annexe VII du statut vise à s’appliquer selon des critères simples et objectifs (arrêts du Tribunal de première instance du 8 avril 1992, Costacurta Gelabert/Commission, T‑18/91, Rec. p. II‑1655, point 42, et du 13 avril 2000, Reichert/Parlement, T‑18/98, RecFP p. I‑A‑73 et II‑309, point 25).
47 Au demeurant, faire droit à la demande de la requérante, au motif que ses liens avec le Royaume-Uni étaient beaucoup plus intenses durant la période de référence que ceux qu’elle a entretenus avec la Belgique, équivaudrait en pratique à admettre l’applicabilité en la matière de la théorie de la nationalité effective, théorie que la Cour a expressément écartée (voir point 34 du présent arrêt).
48 Dans ces conditions, le fait, pour la requérante, d’avoir travaillé et habité en Belgique pendant cinq ans et demi durant la période de référence, ainsi qu’elle le reconnaît explicitement, suffit pour constater que la partie défenderesse a fait une application correcte de la disposition sous b) et que le grief de la requérante, tiré d’une application prétendument erronée de cette disposition, doit être rejeté.
49 Cette conclusion ne peut pas être infirmée par les précédents jurisprudentiels cités par la requérante, relevant que la notion de résidence ne se fonde pas sur des données purement quantitatives, que la condition relative à la résidence habituelle se rapporte à la totalité de la période de référence et que des absences de courte durée ne font pas obstacle à l’octroi de l’indemnité de dépaysement en cas de charges et inconvénients particuliers. Ces précédents jurisprudentiels ont trait à la disposition sous a), laquelle, ainsi qu’il a été déjà indiqué (voir, notamment, point 41 du présent arrêt), obéit à des règles interprétatives plus souples, différentes de celles applicables aux conditions délibérément strictes de la disposition sous b).
50 De même, la conclusion susmentionnée ne peut être infirmée par l’existence des liens étroits que la requérante invoque avec le Royaume-Uni. Il résulte des termes clairs de la disposition sous b), que l’existence de tels liens ne saurait neutraliser la circonstance que, durant la moitié de la période de référence, la requérante résidait de façon habituelle en Belgique.
Sur le moyen infiniment subsidiaire, tiré de la violation de l’article 4, paragraphe 3, de l’annexe VII du statut
51 La requérante invoque la violation de l’article 4, paragraphe 3, de l’annexe VII du statut, dans la mesure où elle ne pourrait se voir appliquer la disposition sous a) qu’à la condition de renoncer à la nationalité de son État d’affectation, solution qu’elle considère disproportionnée ; pour la requérante, l’article 4, paragraphe 3, de l’annexe VII du statut ne saurait être interprété en ce sens que, parce qu’elle peut renoncer à sa nationalité belge, elle serait exclue du bénéfice de l’indemnité de dépaysement. La partie défenderesse estime, en revanche, qu’une violation de l’article 4, paragraphe 3, de l’annexe VII du statut ne peut être invoquée dans le cas de l’intéressée, la perte de nationalité en cas de mariage, prévue par cette disposition, ne concernant en rien sa situation. La partie défenderesse excipe par ailleurs de l’irrecevabilité du moyen, au motif qu’il n’avait pas été invoqué dans la réclamation.
52 Le Tribunal constate que, dans sa réclamation, la requérante ne s’est pas référée au présent moyen. La réclamation ne contient pas non plus d’autres éléments dont la partie défenderesse aurait pu déduire, même en s’efforçant d’interpréter la réclamation dans un esprit d’ouverture, que la requérante entendait invoquer une violation de l’article 4, paragraphe 3, de l’annexe VII du statut.
53 Dès lors, le présent moyen doit être rejeté comme irrecevable, en application de la jurisprudence relative à la règle de concordance entre la réclamation et le recours (voir points 24 à 26 du présent arrêt).
54 À titre surabondant, le Tribunal observe que l’article 4, paragraphe 3, de l’annexe VII du statut vise le cas d’acquisition d’une nationalité par mariage et est donc étranger à la situation de la requérante.
55 Il résulte de tout ce qui précède qu’il y a lieu de rejeter les conclusions en annulation dans leur ensemble.
Sur les conclusions tendant à la condamnation de la partie défenderesse au paiement de l’indemnité de dépaysement à dater de l’entrée en fonctions de la requérante, ainsi qu’au paiement des intérêts de retard
56 La requérante ayant succombé en ses conclusions en annulation des décisions lui refusant l’indemnité de dépaysement, il y a lieu de rejeter également les conclusions tendant à la condamnation de la partie défenderesse au paiement de l’indemnité de dépaysement et des intérêts de retard.
57 Même dans l’hypothèse où ces dernières conclusions auraient été formulées en tant que conclusions indemnitaires, le Tribunal rappelle que, selon une jurisprudence constante, les conclusions tendant à la réparation d’un préjudice matériel doivent être rejetées lorsqu’elles présentent un lien étroit avec les conclusions en annulation, qui ont elles-mêmes été rejetées comme étant non fondées (voir arrêt du Tribunal de première instance du 25 juin 2003, Pyres/Commission, T‑72/01, RecFP p. I‑A‑169 et II‑861, point 85, et la jurisprudence citée).
58 Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté dans son ensemble.
Sur les dépens
59 Ainsi que le Tribunal l’a jugé dans son arrêt du 26 avril 2006, Falcione/Commission (F‑16/05, RecFP p. I‑A‑1‑3 et II‑A‑1‑7, points 77 à 86), aussi longtemps que le règlement de procédure du Tribunal et, notamment, les dispositions particulières relatives aux dépens ne sont pas entrés en vigueur, il y a lieu, dans l’intérêt d’une bonne administration de la justice et afin de garantir aux justiciables une prévisibilité suffisante quant aux règles relatives aux frais de l’instance, de faire seulement application du règlement de procédure du Tribunal de première instance des Communautés européennes, applicable mutatis mutandis au Tribunal, en vertu de l’article 3, paragraphe 4, de la décision 2004/752/CE, Euratom du Conseil, du 2 novembre 2004, instituant le Tribunal de la fonction publique de l’Union européenne (JO L 333, p. 7).
60 Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure du Tribunal de première instance, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Toutefois, en vertu de l’article 88 du même règlement, dans les litiges entre les Communautés et leurs agents, les frais exposés par les institutions restent à la charge de celles-ci. La requérante ayant succombé en son recours, il y a lieu de décider qu’elle-même et la partie défenderesse supportent, chacune pour ce qui la concerne, leurs propres dépens.
61 Aux termes de l’article 87, paragraphe 4, premier alinéa, du règlement de procédure du Tribunal de première instance, les États membres et les institutions qui sont intervenus au litige supportent leurs dépens. Par conséquent, la partie intervenante supporte ses propres dépens.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (première chambre)
déclare et arrête :
1) Le recours est rejeté.
2) Chaque partie supporte ses propres dépens.
Kreppel | Tagaras | Gervasoni |
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 11 juillet 2007.