STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
MICHALA BOBKA
přednesené dne 6. února 2019(1)
Věc C‑395/17
Evropská komise
proti
Nizozemskému království
„Nesplnění povinnosti členským státem – Vlastní zdroje – Rozhodnutí 91/482/EHS – Rozhodnutí 2001/822/ES – Přidružení zámořských zemí a území k Evropské unii – Dovoz sušeného mléka a rýže z Curaçaa a krup z Aruby – Osvědčení EUR.1, jež byla nesprávně vystavena celními orgány zámořské země nebo území – Clo nevybrané členským státem dovozu – Finanční odpovědnost členského státu, se kterým má ZZÚ zvláštní vztah – Náhrada ztráty vlastních zdrojů EU vzniklé v jiném členském státě“
I. Úvod
1. Evropská komise se domáhá určení toho, že Nizozemské království nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají ze zásady loajální spolupráce zakotvené v rozhodné době v článku 5 ES. Tvrdí, že důvodem je, že nebyla nahrazena ztráta vlastních zdrojů, jež měly být poskytnuty do rozpočtu EU. K této ztrátě došlo v důsledku toho, že v rozporu s rozhodnutími o zámořských zemích a územích (ZZÚ)(2) celní orgány Curaçaa a Aruby, dvou ZZÚ Nizozemského království, vydaly průvodní osvědčení EUR.1. Komise je toho názoru, že podle práva EU je Nizozemské království odpovědné za ztrátu vlastních zdrojů způsobenou těmito ZZÚ. Tvrdí, že povinnost loajální spolupráce vyžaduje, aby členský stát zajistil, že nevybrané clo (včetně vzniklých úroků) bude poskytnuto do rozpočtu EU tímto členským státem.
2. Základní argumentace předložená Komisí v projednávaném případě je shodná s argumentací, o níž se Komise opírá v souběžném případě, ve věci C‑391/17, Komise v. Spojené království Velké Británie a Severního Irska, ve které stanovisko přednesu souběžně s projednávaným případem. Může se Komise v řízení o nesplnění povinnosti podle článku 258 SFEU domáhat prohlášení, že členský stát porušil povinnost loajální spolupráce tím, že nenahradil ztrátu do rozpočtu EU, čímž se ve skutečnosti domáhá určení protiprávnosti zároveň s rozhodnutím o výši škody, která má být zaplacena? Pokud ano, jaké prvky musí být prokázány, aby takový návrh uspěl?
3. Projednávaná věc se liší od žaloby proti Spojenému království, pokud jde o jednotlivá údajná porušení: nejen že se údajná porušení přičítaná Nizozemskému království po faktické stránce liší, ale týkají se rovněž jiných ustanovení dotčených rozhodnutí o ZZÚ. Hlavní rozdíl spočívá v tom, že Nizozemské království nepopírá tvrzení, že celní orgány Curaçaa a Aruby skutečně vydaly osvědčení EUR 1 v rozporu s rozhodnutími o ZZÚ. Zpochybňuje však, že by mohlo být podle práva EU považováno za finančně odpovědné za tato pochybení.
II. Právní rámec
A. Unijní právo
4. Příslušná ustanovení systému vlastních zdrojů, jež platila v rozhodné době, jsou totožná s ustanoveními uvedenými v bodech 4 až 10 mého stanoviska ve věci Komise v. Spojené království.
5. Pokud jde o rozhodnutí o ZZÚ, na dovoz z Curaçaa a Aruby se vztahovaly jiné legislativní nástroje.
6. Rozhodnutí o ZZÚ z roku 1991 se použije na skutečnosti týkající se dovozu z Curaçaa v letech 1997 až 2000.
7. Článek 101 odst. 1 rozhodnutí o ZZÚ z roku 1991 stanovil, že „produkty pocházející ze ZZÚ se dovážejí do Společenství s osvobozením od cla a poplatků s rovnocenným účinkem“. (Citované pasáže z rozhodnutí o ZZÚ jsou neoficiálním překladem)
8. Článek 1 přílohy II rozhodnutí o ZZÚ z roku 1991, který se týká vymezení pojmu „původní produkty“ a metod správní spolupráce, stanovil, že „pro účely provádění ustanovení o obchodní spolupráci tohoto rozhodnutí se za produkty pocházející ze ZZÚ, ze Společenství nebo ze států AKT považují produkty zcela získané nebo dostatečně zpracované nebo opracované na jejich území“.
9. Relevantní ustanovení čl. 12 odst. 1, 2, 6 a 8 přílohy II rozhodnutí o ZZÚ z roku 1991 zněla následovně:
„1. Status původu produktů ve smyslu této přílohy se prokazuje průvodním osvědčením EUR.1, jehož vzor je uveden v příloze 4 této přílohy.
2. Průvodní osvědčení EUR.1 lze vydat jen tam, kde může sloužit jako doklad potřebný pro účely provádění tohoto rozhodnutí.
[…]
6. Průvodní osvědčení EUR.1 vydávají celní orgány země nebo území vývozu, pokud může být vyvážené zboží považováno za ‚původní produkty‘ ve smyslu této přílohy.
[…]
8. Celní orgány země vývozu jsou odpovědné za zajištění řádného vyplnění formulářů uvedených v odstavci 1. Zkontrolují především, je-li prostor určený pro popis produktů vyplněn takovým způsobem, aby byla vyloučena možnost dodatečného podvodného doplnění. […]“
10. Na dovoz krup a „rýžové mouky“ z Aruby v letech 2002 až 2003 se naopak vztahuje rozhodnutí o ZZÚ z roku 2001.
11. V článku 35 rozhodnutí o ZZÚ z roku 2001 se uvádělo:
„1. Produkty pocházející ze ZZÚ se dovážejí do Společenství s osvobozením od cla.
2. Pojem původních produktů a metody správní spolupráce, které se k nim vztahují, jsou stanoveny v příloze III.“
12. Článek 2 přílohy III rozhodnutí o ZZÚ z roku 2001, který se týká vymezení pojmu „původní produkty“ a metod správní spolupráce, stanovil, že:
„1. Pro účely provádění ustanovení o obchodní spolupráci tohoto rozhodnutí se za produkty pocházející ze ZZÚ považují:
(a) produkty zcela získané v ZZÚ ve smyslu článku 3 této přílohy;
(b) produkty získané v ZZÚ, s použitím materiálů, které tam nebyly zcela získány, za předpokladu, že tyto materiály byly v ZZÚ dostatečně zpracovány nebo opracovány ve smyslu článku 4 této přílohy.
2. Pro účely provádění odstavce 1 se území ZZÚ považují za jedno území.
[…]“
13. Článek 15 přílohy III rozhodnutí o ZZÚ z roku 2001stanovil:
„1. Průvodní osvědčení EUR.1 vydávají celní orgány ZZÚ vývozu na základě písemné žádosti podané vývozcem nebo na odpovědnost vývozce jeho pověřeným zástupcem.
[…]
4. Průvodní osvědčení EUR.1 vydávají celní orgány ZZÚ vývozu, pokud mohou být dotyčné produkty považovány za produkty pocházející ze ZZÚ, ze Společenství nebo z AKT a pokud jsou splněny ostatní požadavky této přílohy.
[…]“
B. Nizozemské právo
14. Článek 51 Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden (Charta Nizozemského království) stanoví:
„1. Pokud některý orgán Aruby, Curaçaa nebo Svatého Martina nevykonává nebo nevykonává řádně své povinnosti v souladu s touto chartou, mezinárodním nástrojem, královským zákonem nebo nařízením Královské rady, může královský zákon stanovit opatření, která mají být přijata, přičemž uvede právní základ a důvody, na nichž je založen.
2. V případě potřeby se tato záležitost upraví pro Nizozemsko v Ústavě království.“
15. Článek 52 Charty Nizozemského království zní následovně: „Se souhlasem krále mohou být vyhláškou země uděleny králi jako hlavě království a guvernérovi jako orgánu království, pravomoci týkající se záležitostí země.“
III. Skutkový základ sporu a postup před zahájením soudního řízení
A. Skutkový základ sporu
1. Osvědčení EUR.1 vydaná na Curaçau
16. Curaçao je jednou ze „zámořských zemí a území Nizozemského království“, které jsou uvedeny v příloze II Smlouvy o ES, na které se vztahují ustanovení části čtvrté této Smlouvy. Rozhodnutí o ZZÚ z roku 1991 se v rozhodné době vztahovalo také na toto území.
17. V září 2000 provedl Evropský úřad pro boj proti podvodům (OLAF) v souladu s čl. 26 odst. 6 přílohy II rozhodnutí o ZZÚ z roku 1991 a ve spolupráci s celními orgány Nizozemska a Německa misi na Curaçau. Výsledek ukázal, že v letech 1997 až 1999 vydaly celní orgány Curaçaa 109 osvědčení EUR.1 pro sušené mléko a rýži, přestože dotčené zboží nesplňovalo požadavky pro získání preferenčního statusu. Zpráva o misi OLAF zveřejněná dne 24. října 2000 i odbor pro původ Výboru pro celní kodex shledaly, že na Curaçau bylo sušené mléko pocházející z Evropské unie nebo ze třetích zemí smícháno s rýží pocházející ze Surinamu nebo Guyany. Podle uvedené zprávy nezískal na základě činnosti „mísení“ na Curaçau koncový produkt status „původního produktu“, aby se na něj mohla vztahovat na pravidla o původu.
18. Komise dále tvrdí, že jelikož dotčené zboží bylo následně dovezeno do Nizozemska a Německa bez cla, které se na toto zboží vztahovalo, byly orgány těchto dvou členských států vyzvány, aby přikročily k dodatečnému výběru cla, které nebylo vybráno kvůli nesprávně poskytnutému preferenčnímu zacházení.
19. V červenci 2005 poskytlo Nizozemsko částku ve výši 778 510,54 eura, která odpovídala částce, již nebylo možné vybrat z důvodu skutečnosti, že pohledávky byly promlčeny, zvýšené o úroky. Komise má za to, že Nizozemsko splnilo povinnosti týkající se těchto částek.
20. Podle dokumentů získaných prostřednictvím šetření OLAF Komise vypočítala, že nevybrané clo vztahující se k dovozu do Německa mezi 20. únorem 1997 a 22. únorem 2000 činí 18 192 641,95 eura. Německé orgány byly schopné doložit pouze malou částku (4 838 383 eur) a uvedly, že zbývající část je promlčena.
21. Dne 19. května 2009 Komise přijala rozhodnutí ve věci REC 04/07. Toto rozhodnutí bylo vydáno na žádost Německa, v níž byla Komise požádána, aby rozhodla o konkrétním případu. Případ se týkal dovozu produktu sestávajícího ze směsi sušeného mléka a rýže z Curaçaa německou společností v období od ledna 1999 do dubna 2000. Dne 20. prosince 2006 německé orgány s ohledem na zjištění OLAF z roku 2000 a po řadě odvolání oznámily uvedené společnosti, že dluží clo. Společnost požádala o upuštění od dodatečného zaúčtování cla podle čl. 220 odst. 2 písm. b) celního kodexu(3). V rozhodnutí REC 04/17 Komise ve světle zprávy OLAF uvedla, že celní orgány Nizozemských Antil věděly nebo měly vědět, že výrobek nesplňuje podmínky pro preferenční zacházení. Vzhledem k tomu, že pochybení se dopustily celní orgány a nemohlo být přiměřeným způsobem zjištěno hospodářským subjektem, který jednal v dobré víře, Komise rozhodla, že dodatečné zaúčtování dovozního cla není v tomto případě odůvodněné. Tímto rozhodnutím bylo navíc povoleno upustit od dodatečného zaúčtování cla v případech, které vykazují podobné skutkové a právní okolnosti.
22. V dopise ze dne 27. ledna 2012 Komise uvedla, že shledává Nizozemské království odpovědným za pochybení, jehož se dopustily celní orgány Curaçaa. Komise proto požádala Nizozemsko, aby nahradilo do rozpočtu EU tuto ztrátu vlastních zdrojů ve výši 18 192 641,95 eur, která měla být uhrazena nejpozději do 20. března 2012, aby se předešlo nárůstu úroků z prodlení (na základě článku 11 nařízení č. 1150/2000).
23. Po dvou upomínkách ze dne 12. června 2012 a 21. ledna 2013 odpovědělo Nizozemské království dopisem ze dne 14. června 2013, ve kterém vyjádřilo nesouhlas s právním stanoviskem Komise a odmítlo jakoukoli finanční odpovědnost.
2. Osvědčení EUR.1 vydaná na Arubě
24. Aruba je rovněž jednou ze ZZÚ Nizozemského království, které jsou uvedeny v příloze II Smlouvy o ES, na kterou se vztahuje část čtvrtá této Smlouvy. V rozhodné době se i na toto území vztahovalo rozhodnutí o ZZÚ z roku 2001.
25. V období od 4. srpna 2002 do 18. června 2003 bylo podáno 1 929 celních prohlášení o dovozu spolu s osvědčeními EUR.1 za účelem propuštění zboží deklarovaného jako zásilky krup a rýžové mouky pocházejícího z Aruby do volného oběhu v Nizozemsku.
26. Poté, co OLAF provedl šetření, oznámil dne 23. prosince 2004 orgánům Nizozemska, že orgány Aruby vydaly osvědčení o původu EUR.1 pro výrobky, které nesplňovaly podmínky nezbytné k tomu, aby se mohly považovat za výrobky s preferenčním původem. Důvodem bylo, že opracování nebylo dostatečné k tomu, aby byl dotyčnému zboží přiznán arubský původ.
27. Dne 1. srpna 2005 zaslaly nizozemské orgány dovozci platební výměr na částku 298 080 eur. Dovozce tento výměr napadl před vnitrostátními soudy. Rechtbank Haarlem [okresní soud v Haarlemu (Nizozemsko)] konstatoval, že i když produkty nezískaly arubský původ, je třeba vyhovět žádosti dovozce na základě čl. 220 odst. 2 písm. b) celního kodexu. Nizozemské orgány sdělily tento rozsudek Komisi v roce 2010 v rámci čl. 870 odst. 2 nařízení Komise (EHS) č. 2454/93(4).
28. V dopise ze dne 31. května 2012 Komise shledala Nizozemské království finančně odpovědným za pochybení, jichž se dopustily celní orgány Aruby. Vyzvala tento členský stát, aby poskytl odpovídající částku ve výši 298 080 eur nejpozději do 20. července 2012.
29. Po dvou upomínkách ze dne 5. října 2012 a 9. dubna 2013 odpovědělo Nizozemské království dopisem ze dne 14. června 2013. Vyjádřilo nesouhlas s právním stanoviskem Komise a odmítlo jakoukoli finanční odpovědnost.
B. Postup před zahájením soudního řízení
30. Vzhledem k tomu, že Komise dospěla k závěru, že Nizozemské království nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají ze Smlouvy, vydala dne 21. listopadu 2013 výzvu dopisem.
31. Nizozemské království odpovědělo dne 20. února 2014. Ve své odpovědi nepopíralo skutkové okolnosti věci. Odmítlo však, že má jakoukoli finanční odpovědnost za následky správních pochybení, jichž se dopustily celní orgány Aruby a Curaçaa.
32. Dne 17. října 2014 zaslala Komise Nizozemskému království odůvodněné stanovisko, v němž trvala na svém stanovisku uvedeném ve výzvě dopisem. Lhůta stanovená pro přijetí požadovaných opatření k dosažení souladu s tímto odůvodněným stanoviskem uplynula dne 17. prosince 2014. Žádost Nizozemského království o prodloužení této lhůty do ledna 2015 byla Komisí zamítnuta dopisem ze dne 22. prosince 2014.
33. Dopisem ze dne 19. listopadu 2015 Nizozemské království odpovědělo na odůvodněné stanovisko, ve kterém odmítlo jakoukoli finanční odpovědnost.
34. Vzhledem k tomu, že Nizozemské království neposkytlo do rozpočtu EU částku ve výši 18 490 721,95 eura navýšenou o úroky, rozhodla se Komise podat tuto žalobu.
IV. Řízení před Soudním dvorem a návrhová žádání účastníků řízení
35. V žalobě ze dne 30. června 2017 Komise navrhuje, aby Soudní dvůr:
– určil, že Nizozemské království tím, že nenahradilo ztrátu částek vlastních zdrojů, které měly být stanoveny a poskytnuty do unijního rozpočtu podle článků 2, 6, 10, 11 a 17 [nařízení (EHS, Euratom) č. 1552/89](5) […], pokud by nebyla vydána průvodní osvědčení EUR.1 v rozporu s čl. 101 odst. 1 rozhodnutí 91/482 a čl. 12 odst. 6 přílohy II tohoto rozhodnutí pro dovoz sušeného mléka a rýže z Curaçaa v letech 1997 až 2000 a v rozporu s čl. 35 odst. 1 rozhodnutí Rady 2001/822 a čl. 15 odst. 4 přílohy III tohoto rozhodnutí pro dovoz krup a [rýžové] mouky z Aruby v letech 2002 až 2003, nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z článku 5 (následně článku 10) Smlouvy o založení Evropského společenství (nyní čl. 4 odst. 3 SEU);
– uložil Nizozemskému království náhradu nákladů řízení.
36. Nizozemské království navrhuje, aby Soudní dvůr:
– prohlásil žalobu za nepřípustnou;
– podpůrně, zamítl žalobu jako neopodstatněnou;
– uložil Komisi náhradu nákladu řízení.
37. Usnesením předsedy Soudního dvora ze dne 4. ledna 2018 bylo povoleno vedlejší účastenství Spojeného království na podporu návrhových žádání Nizozemského království.
38. Komise i vláda Nizozemska přednesly ústní vyjádření na jednání konaném dne 2. října 2018, jehož se rovněž účastnilo Spojené království.
V. Posouzení
39. Než se budu zabývat opodstatněností žaloby, posoudím námitku nepřípustnosti vznesenou Nizozemským královstvím.
40. Je ustálenou judikaturou, že hlavní skutkové a právní okolnosti, na kterých je žaloba založena, musí uceleně a srozumitelně vyplývat z textu samotné žaloby. Žaloba musí členskému státu a Soudnímu dvoru umožnit přesně pochopit rozsah vytýkaného porušení práva EU. Musí členskému státu umožnit užitečně uplatnit důvody na svou obhajobu a Soudnímu dvoru určit, zda došlo k tvrzenému nesplnění povinnosti(6).
41. V projednávaném případě Nizozemské království zpochybňuje přípustnost žaloby z důvodu, že nesplňuje tyto požadavky. Tento členský stát zejména zdůrazňuje, že žaloba Komise není soudržná. Je tomu tak proto, že Komise v některých bodech své žaloby podle všeho tvrdí, že Nizozemské království je podle práva EU přímo odpovědné za jednání orgánů ZZÚ, jako by tyto orgány byly jeho vlastními orgány, zatímco v jiných bodech Komise zdůrazňuje skutečnost, že Nizozemské království nepřijalo „odpovídající opatření“, aby zabránilo nesprávnému vydávání osvědčení EUR.1 celními orgány Aruby a Curaçaa.
42. Souhlasím s tím, že postoj Komise není v této otázce jasný. Podle mého názoru je však tento nedostatek pouze slabinou odůvodnění Komise ve věci samé, spojenou s obtížemi přesně formulovat konkrétní právní povinnost, kterou Nizozemské království údajně porušilo tím, že nenahradilo ztrátu způsobenou rozpočtu EU.
43. Nejsem však přesvědčen o tom, že by tento nedostatek právní přesnosti postačoval k tomu, aby žaloba byla nesrozumitelná, a tudíž nepřípustná. Domnívám se, že Nizozemské království bylo schopno porozumět povaze a rozsahu tvrzeného porušení. Tento stát podle mého názoru účinně uplatnil své právo na obhajobu ve vztahu k těmto tvrzením. Předmět žaloby je dostatečně podrobně určen, takže Soudní dvůr nebude rozhodovat ultra petita. Proto se domnívám, že tuto žalobu je třeba prohlásit za přípustnou.
A. Povaha žalobního důvodu
44. Komise se domáhá, aby bylo určeno, že Nizozemské království nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z článku 5 ES. Tvrdí, že důvodem je to, že nenahradilo ztrátu částky vlastních zdrojů, která měla být stanovena a poskytnuta do rozpočtu EU podle článků 2, 6, 10, 11 a 17 nařízení č. 1552/89. Tvrdí, že k poskytnutí by došlo, kdyby nebyla vydána průvodní osvědčení EUR.1 v rozporu s rozhodnutími o ZZÚ. Porušenými ustanoveními zejména jsou a) čl. 101 odst. 1 rozhodnutí o ZZÚ z roku 1991 a čl. 12 odst. 6 přílohy II tohoto rozhodnutí, pokud jde o dovoz sušeného mléka a rýže z Curaçaa v letech 1997 až 2000, a b) čl. 35 odst. 1 rozhodnutí o ZZÚ z roku 2001 a čl. 15 odst. 4 přílohy III tohoto rozhodnutí, pokud jde o dovoz krup a rýžové mouky z Aruby v letech 2002 až 2003.
45. V bodech 33 až 46 mého souběžného stanoviska ve výše uvedené věci Komise v. Spojené království jsem nastínil problémy, jaké taková „kaskádovitá“ struktura neboli struktura „matrjošky“ přináší. Po analýze žalobního důvodu předloženého Komisí v uvedeném stanovisku jsem však stran jeho povahy dospěl k závěru, že se Komise ve skutečnosti domáhá prohlášení o neplnění povinnosti nahradit ztráty/škody způsobené vlastním zdrojům EU údajným protiprávním jednám, které lze přičíst členskému státu. Klíčový rozdíl spočívá v předmětu žaloby, který se netýká pouze abstraktního určení, které se týká stávajícího neplnění práva EU členským státem, ale ve skutečnosti také návrhu, aby byla určena protiprávnost a vyčíslena škoda v souvislosti s konkrétními porušeními práva EU v minulosti.
46. V bodech 48 až 64 téhož stanoviska jsem uvedl, že ve znění, účelu ani celkovém systému Smluv neshledávám nic, co by v zásadě bránilo Komisi v tom, aby podala tuto žalobu k Soudnímu dvoru jako žalobu pro nesplnění povinnosti podle článku 258 SFEU. Uvedl jsem také, že pokud Komise žádá o zaplacení konkrétních a přesných částek ztrát údajně způsobených členským státem konkrétními porušeními práva EU, musí prokázat jak toto protiprávní jednání, tak dotyčné ztráty v souladu se standardy a podmínkami pro vznik odpovědnosti státu (body 65 až 73). Nemůže „transponovat“ zvláštní režim vlastních zdrojů na jiný členský stát, na který se tento standard zjevně nevztahuje (body 74 až 84).
47. Všechny tyto prvky platí i v kontextu projednávané věci, a určitě pokud jde o situaci na Curaçau. I zde údajná ztráta vlastních zdrojů vznikla v jiném členském státě (B). Situace na Arubě je poněkud odlišná. Vzhledem k tomu, že Komise tuto věc žaluje jako běžné nesplnění povinnosti, jehož se údajně dopustilo Nizozemsko, pokud jde o obě ZZÚ, posoudím obě situace společně. Závěrečnou poznámkou k této části bych však chtěl zdůraznit relevantnost skutečnosti, že pokud jde o dovoz z Aruby, ztráta vlastních zdrojů vznikla přímo na území Nizozemska (C).
B. Uplatnění v tomto konkrétním případě
48. Komise tvrdí, že Nizozemské království nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají ze zásady loajální spolupráce. Je tomu tak proto, že nenahradilo ztráty vlastních zdrojů, které by měly být stanoveny a poskytnuty do rozpočtu EU podle nařízení č. 1552/89 a nařízení č. 1150/2000, pokud by nebyla vydána průvodní osvědčení EUR.1 v rozporu s příslušnými ustanovení rozhodnutí o ZZÚ pro dovoz sušeného mléka a rýže z Curaçaa v letech 1997 až 2000 a krup a rýžové mouky z Aruby v letech 2002 až 2003.
49. K tomu, aby bylo možné určit, zda došlo k nesplnění povinnosti nahradit ztráty, jak tvrdí Komise, je třeba ověřit, zda taková povinnost náhrady v první řadě existuje: jaká je přesná právní povinnost, kterou Nizozemské království údajně porušilo tím, že nenahradilo ztrátu do rozpočtu EU? Dále, aby mohla vzniknout odpovědnost státu za ztráty způsobené Evropské unii, musí být toto porušení dostatečně závažné a existovat příčinná souvislost mezi dostatečně závažným porušením a údajnou škodou, k níž došlo a za kterou je požadována náhrada.
1. Protiprávnost (představující dostatečně závažné porušení)
50. Podle rozhodnutí o ZZÚ (čl. 101 odst. 1 rozhodnutí o ZZÚ z roku 1991 a čl. 35 odst. 1 rozhodnutí o ZZÚ z roku 2001) se produkty pocházející ze ZZÚ dovážejí do Evropské unie s osvobozením od cla a poplatků s rovnocenným účinkem. Vlastnost, že se jedná o původní produkty, musí být zaznamenána v osvědčení EUR.1, jak je popsáno v příloze II rozhodnutí o ZZÚ z roku 1991 a v příloze III rozhodnutí o ZZÚ z roku 2001.
51. V průběhu postupu před zahájením soudního řízení Nizozemské království uznalo, že celní orgány Curaçaa a Aruby nedodržely příslušná ustanovení týkající se osvědčení EUR.1. Vydávaly osvědčení pro výrobky, které nesplňovaly výše uvedené podmínky. Je proto nesporné, že se orgány Curaçaa a Aruby dopustily pochybení při vydávání osvědčení EUR.1, která byla v rozporu s platnými rozhodnutími o ZZÚ.
52. Nizozemské království rovněž nezpochybnilo částky požadované Komisí (18 490 721,95 eur, což odpovídá 18 192 641,95 eur za osvědčení vydaná na Curaçau a 298 080 eur za osvědčení vydaná na Arubě), které představují celkovou hodnotu cla, které by bylo vybráno, pokud by dovezenému zboží nebyl přiznán preferenční status.
53. V projednávaném případě tedy „originární porušení“ není na rozdíl od věci C‑391/17, Komise v. Spojené království(7), zpochybňováno. Jsem si však vědom judikatury tohoto soudu, která uvádí, že „je v každém případě na Soudním dvoru, aby konstatoval, zda k vytýkanému nesplnění [povinností] došlo, či nikoli, přestože dotyčný členský stát tvrzené nesplnění povinností nepopírá“(8). Takový závěr by však podle mého názoru měl být přiměřeně vykládán tak, že se vztahuje na působnost a rozsah právních povinností, které jsou uplatňovány v rámci řízení o nesplnění povinnosti a jež Soudní dvůr vykládá a posuzuje sám. Takový závěr se sotva použije na skutečnosti, které nejsou zpochybňovány.
54. Klíčovou otázkou v projednávaném případě se tedy stává pochopení přesného zdroje právní povinnosti Nizozemského království nahradit ztrátu do rozpočtu EU v takovém případě a) a zda by mohlo být porušení této povinnosti považováno za dostatečně závažné porušení b).
a) Hlavní povinnost, jejíž porušení musí být prokázáno
55. Komise netvrdí, že by porušení rozhodnutí o ZZÚ byla přímo přičitatelná Nizozemskému království. Jak bylo uvedeno v rámci přezkumu námitky nepřípustnosti(9), Komise, i přes určitou nejasnost týkající se této otázky v jejích písemnostech, potvrdila, že cílem její žaloby nebylo určit, komu lze porušení rozhodnutí o ZZÚ přičíst, když byla výslovně požádána o objasnění této otázky na jednání.
56. Z důvodů, které jsem uvedl v bodech 91 až 97 mého souběžného stanoviska ve věci Komise v. Spojené království, připouštím, že členský stát, který má zvláštní vztah s dotčeným ZZÚ, má ve skutečnosti v každém případě obecnou odpovědnost za přijetí veškerých vhodných opatření k tomu, aby zabránil porušování práva EU, která mohou vyplynout z chování (jednání nebo opomenutí jednat) v rámci režimu přidružení, a aby je monitoroval. Nicméně, jak bylo rovněž vysvětleno v uvedeném stanovisku, od tohoto obecného konstatování je stále ještě poměrně dlouhá argumentační cesta k tomu, aby bylo možné (pokud vůbec) dospět k závěru, že tento členský stát je rovněž automaticky finančně odpovědný za jakoukoli částku stanovenou Komisí, která měla být stanovena a poskytnuta jako vlastní zdroje Evropské unie v jiném členském státě. Znamenalo by to automaticky také to, že se Komise může prostřednictvím řízení podle článku 258 SFEU domáhat platby za jakékoli údajné porušení rozhodnutí o ZZÚ od členských států, které mají zvláštní vztah se ZZÚ, a to bez ohledu na povahu tohoto porušení nebo postupy urovnávání sporů stanovené v příslušných režimech přidružení? Vyžadovalo by pak právo EU v zásadě úplné znovuzavedení přímé správy ze strany členského státu, se kterým má „zvláštní vztah“?
57. Podobně jako při přístupu, který jsem navrhl ve věci C‑391/17, Komise v. Spojené království, si nemyslím, že by se Soudní dvůr měl touto problematikou v kontextu projednávané věci podrobně zabývat. I kdyby bylo podle obecného režimu odpovědnosti státu za ztráty způsobené EU uznáno, že připisované protiprávní jednání spočívalo v tom, že nebyla zavedena dostatečná ochranná a kontrolní opatření, která mohla zabránit vydávání protiprávních osvědčení ze strany orgánů ZZÚ(10), nevidím jednoduše žádný způsob, jak by na základě skutkových okolností a kontextu daného případu bylo možné takové porušení kvalifikovat jako dostatečně závažné.
b) Dostatečně závažné porušení
58. Na rozdíl od objektivního standardu používaného při posuzování porušení práva EU v rámci tradiční žaloby pro nesplnění povinnosti je standard, který je třeba splnit při posuzování porušení práva EU, jež pravděpodobně způsobilo ztráty na vlastních zdrojích, které mají být nahrazeny členským státem, vyšší. Ne každá protiprávnost automaticky způsobuje vznik odpovědnosti. Musí existovat dostatečně závažné porušení, aby vznikla povinnost nahradit škodu způsobenou Evropské unii členským státem.
59. Z judikatury Soudního dvora vyplývá, že kritérium pro ověření dostatečně závažného porušení je „závislé na posuzovací pravomoci“. Má-li členský stát posuzovací pravomoc, může takové dostatečně závažné porušení představovat pouze zjevné a závažné překročení mezí této pravomoci dotyčným státem(11).
60. Mezi další faktory, ke kterým je třeba při posouzení „dostatečné závažnosti“ porušení práva EU přihlédnout, dále patří „stupeň jasnosti a přesnosti porušené normy, rozsah prostoru pro uvážení, který tato norma ponechává orgánům státu nebo [EU], úmyslná, nebo neúmyslná povaha spáchaného protiprávního jednání a vzniklé škody, omluvitelnost, nebo neomluvitelnost případného nesprávného právního posouzení, skutečnost, že k opomenutí mohlo přispět chování orgánu [EU], přijetí nebo zachování vnitrostátních opatření nebo zvyklostí, které jsou v rozporu s právem [EU]“(12).
61. V projednávaném případě mají v tomto ohledu zvláštní význam tři prvky. Prvním je široký prostor pro uvážení, který má Nizozemské království při rozhodování o vhodných opatřeních k dodržení „hlavní povinnosti“ ve světle zásady dodržování svých ústavních ujednání a ústavní identity. Druhým je rozdělení pravomocí a institucionální rámec rozhodnutí o ZZÚ, které přímo svěřují odpovědnost orgánům ZZÚ při provádění rozhodnutí o ZZÚ. Třetím a patrně obzvláště důležitým je nejasná povaha režimu odpovědnosti členského státu, který má zvláštní vztah se ZZÚ v rámci rozhodnutí o ZZÚ, pokud jde o správní pochybení způsobená orgány ZZÚ.
62. Zaprvé Komise odkázala na články 51 a 52 Charty Nizozemského království, aniž konkrétně poukázala na opatření, která mělo podle jejího názoru Nizozemské království přijmout(13). Vláda Nizozemska odpověděla, že shledat tento členský stát odpovědným za jednání celních orgánů Aruby a Curaçaa, by bylo v rozporu s čl. 4 odst. 2 SEU(14).
63. Rozhodnutí o ZZÚ totiž výslovně uznávají potřebu respektovat ústavní rámec vztahů mezi ZZÚ a členskými státy, se kterými mají zvláštní vztah. Zvláštní mechanismus partnerství, jenž je začleněný do systému rozhodnutí o ZZÚ má za cíl respektovat ústavní dělbu pravomocí a odpovědností mezi ZZÚ a členskými státy, jak vyplývá zejména z bodu 12 odůvodnění a článku 10 rozhodnutí o ZZÚ z roku 1991, a dále se odráží v článcích 234 až 236 tohoto rozhodnutí, jakož i v článku 7 rozhodnutí o ZZÚ z roku 2001. Tato ustanovení ukazují, že unijní normotvůrce chtěl nalézt rovnováhu mezi potřebou zajistit účinnost přidružení ZZÚ na jedné straně a respektováním zvláštních a často poměrně složitých ústavních ujednání členských států a jejich ZZÚ na straně druhé (která jsou jádrem části čtvrté Smlouvy o ES, jež se týká režimu přidružení ZZÚ).
64. Zadruhé, jak uvádí vláda Nizozemska ve svých písemnostech, rozhodnutí o ZZÚ upravují výslovné pravomoci orgánů ZZÚ, které se liší od pravomocí členských států, a to zejména v rámci mechanismu partnerství a zvláštních ustanovení týkajících se správní spolupráce. Rozhodnutí o ZZÚ uznávají specifické pravomoci orgánů ZZÚ jak v rámci mechanismu obecného partnerství, tak v rámci zvláštního systému správní spolupráce v oblasti vydávání osvědčení EUR.1(15). Kromě toho článek 9 rozhodnutí o ZZÚ z roku 2001 výslovně uznává hlavní úlohu orgánů ZZÚ v každodenním uplatňování tohoto rozhodnutí v oblasti obchodu a vedlejší úlohu členských států („případně i“) a vždy „v souladu s institucionálními, právními a finančními pravomocemi každého z partnerů“.
65. Je obtížné z toho vyvodit, jak ve zvláštním kontextu rozdělení pravomocí by pochybení celních orgánů ZZÚ automaticky a bezprostředně vedla k porušení povinnosti loajální spolupráce ze strany dotyčného členského státu, pokud neexistují žádné další kvalifikující okolnosti, které se v projednávaném případě podle všeho nevyskytují. Komise totiž nepředložila žádné jiné argumenty, jako je například nerespektování upozornění, odmítnutí spolupráce s OLAF, nezohlednění nebo odmítnutí monitorování protiprávních aktů, o nichž tento stát věděl nebo měl vědět, neúčast nebo odmítnutí spolupráce v rámci mechanismů partnerského postupu nebo systému správní spolupráce.
66. Zatřetí, a to je podle mého názoru zvlášť důležité, skutečností zůstává, že v rozhodnutí o ZZÚ, kterým se stanoví zvláštní režim odpovědnosti členských států za jednání ZZÚ, nejsou (a nikdy nebyly) žádné výslovné povinnosti, ať už jde o specifický kontext celní spolupráce nebo obecně. Obě zúčastněné strany v tomto řízení o nesplnění povinnosti totiž upozornily Soudní dvůr na travaux préparatoires k rozhodnutí o ZZÚ z roku 2013, kdy takové ustanovení navrhla Komise(16), avšak které bylo v legislativním procesu v Radě jednoznačně zamítnuto. Závěr připojený k zápisu Rady v souvislosti s tímto návrhem Komise – jak Komise, tak skupiny členských států(17) – svědčí o tom, že otázka odpovědnosti členských států za jednání jejich ZZÚ, pokud jde o správní pochybení ZZÚ, by stěží mohla být považována za nespornou otázku, jejíž řešení jasně vyplývá z jednotlivých znění rozhodnutí o ZZÚ.
67. Vzhledem k těmto prvkům, i kdyby bylo třeba připustit, že povinnost loajální spolupráce by mohla být rozšířena tak, aby zahrnovala povinnost nahradit EU ztráty způsobené porušeními práva EU, jehož se dopustilo ZZÚ, členským státem, se kterým má dotčená ZZÚ zvláštní vztah, nemůže být Nizozemskému království vytýkáno, že se v projednávaném případě dopustilo dostatečně závažného porušení povinnosti loajální spolupráce.
2. Poznámka k časovému aspektu
68. Nizozemské království rovněž v žalobní odpovědi namítá, že kdyby bylo shledáno odpovědným za pochybení, jichž se dopustily celní orgány Aruby a Curaçaa, znamenalo by to porušení zásad právní jistoty a řádné správy. Je tomu tak proto, že Komise nejednala v přiměřené lhůtě(18). Komise situaci přešetřila až 11 let (pokud jde o Curaçao) a 7 let (pokud jde o Arubu) poté, co OLAF zjistil nesrovnalosti.
69. V odpovědi na tento argument Komise uvedla, že ztráty na „vlastních zdrojích“ se staly definitivními až v roce 2009, a to přijetím rozhodnutí REC a rozsudkem vnitrostátního soudu. Proto by odpovědnost Nizozemského království neměla být promlčena. Na jednání Komise trvala na tom, že podle judikatury Soudního dvora nepodléhají žaloby pro nesplnění povinnosti promlčecím lhůtám. Komise navíc na jednání rovněž uvedla, že analogické použití článku 73a nařízení (ES, Euratom) č. 1605/2002(19), které stanoví pětiletou lhůtu pro promlčení nároků Evropské unie vůči třetím stranám a naopak, by nemělo být připuštěno. Komise dále tvrdí, že podle judikatury Soudního dvora neexistují promlčecí lhůty pro výběr vlastních zdrojů(20).
70. Může se zdát překvapivé zmínit otázku potenciálně použitelných lhůt pro žalobu na konci věcného posouzení této žaloby. Vzhledem k tomu, že navrhuji Soudnímu dvoru, aby tuto žalobu, jakož i souběžný případ proti Spojenému království zamítl ve věci samé, však skutečně není potřebné zvlášť se v této fázi zabývat otázkou promlčecích lhůt. Přesto bych rád zmínil tuto otázku pro ilustraci jiného aspektu, a sice důsledků přístupu „tři v jednom“, který si Komise zvolila pro tyto dva případy(21), a v důsledku kterého je skutečně těžké určit, jaké lhůty by se měly případně na takovou žalobu použít.
71. Do svého odůvodnění totiž Komise zahrnula prvky, které jsou součástí zvláštní povahy řízení o nesplnění povinnosti podle článku 258 SFEU (žádné promlčecí lhůty pro podání žaloby pro nesplnění povinnosti)(22), jakož i použití zvláštního systému vlastních zdrojů (žádné promlčecí lhůty pro žaloby spojené s vymáháním)(23) a tvrdí, že jsou použitelné na žalobu, která v konečném důsledku směřuje k určení povinnosti nahradit ztráty, a to bez ohledu na skutečnost, že žaloby na určení odpovědnosti státu obecně podléhají promlčecí lhůtě(24).
C. Závěrečná poznámka k případu Aruba
72. Konečně v tomto případě Komise tvrdila, že se jedná o jedno běžné porušení práva EU vyplývající z nesprávného vydávání osvědčení EUR.1 na Arubě a Curaçau.
73. Pokud jde však o situaci na Arubě, je třeba zdůraznit, že osvědčení EUR.1 byla předložena a přijata prostřednictvím celních režimů prováděných Nizozemskem. Nizozemské celní orgány se pokoušely vybrat cla zasláním platebního výměru dovozci. Dovozce však úspěšně napadl toto rozhodnutí před vnitrostátními soudy, které rozhodly v jeho prospěch na základě čl. 220 odst. 2 písm. b) celního kodexu.
74. Je však třeba připomenout, jak vyplývá z rozsudku Soudního dvora ve věci Komise v. Dánsko, že použití čl. 220 odst. 2 písm. b) celního kodexu nebrání povinnosti členského státu stanovit a poskytnout finanční prostředky, které jsou součástí vlastních zdrojů EU a které nebyly vybrány od soukromých dovozců. Členské státy jsou totiž povinny stanovit vlastní zdroje EU, jakmile jsou jejich celní orgány schopny vypočítat částku cla vyplývající z celního dluhu a určit dlužníka, a to bez ohledu na to, zda jsou splněna kritéria pro použití čl. 220 odst. 2 písm. b) celního kodexu. Členský stát nemá tuto povinnost jedině tehdy, jsou-li splněny podmínky stanovené v čl. 17 odst. 2 nařízení č. 1552/89 (vyšší moc nebo nemožnost vybrání těchto částek z důvodů, které nemohou být členskému státu přičítány)(25).
75. Jak však Nizozemské království správně uvedlo ve svých písemnostech, Komise neuplatňovala přímé porušení „nařízení o vlastních zdrojích“, které lze přičíst nizozemským celním orgánům za nevybrání cla za dovoz na území Nizozemska. Komise tedy neposkytla žádné informace, na základě kterých by bylo možné určit, zda jsou v projednávané věci splněny podmínky čl. 17 odst. 2 nařízení č. 1552/89 ve znění pozdějších předpisů. Místo toho se Komise rozhodla uplatnit jinou argumentaci.
76. Vzhledem k tomu, že se Komise takového prohlášení nedomáhá, a v každém případě, jelikož Soudní dvůr by nebyl schopen v tomto ohledu rozhodnout z důvodu nedostatku důkazů, navrhuji, aby žalobu Komise rovněž prohlásit za neopodstatněnou, pokud jde o situaci na Arubě.
VI. Náklady řízení
77. Podle čl. 138 odst. 1 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Nizozemské království požadovalo po Komisi náhradu nákladů řízení a Komise neměla úspěch ve věci. Je tedy důvodné uložit Komisi náhradu nákladů řízení.
78. Podle čl. 140 odst. 1 jednacího řádu nesou členské státy, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci, vlastní náklady řízení. V souladu s tímto ustanovením ponese Spojené království vlastní náklady řízení.
VII. Závěry
79. Na základě výše uvedených úvah navrhuji, aby Soudní dvůr:
„1) zamítl žalobu;
2) uložil Evropské komisi náhradu nákladu řízení;
3) rozhodl, že Spojené království Velké Británie a Severního Irska ponese vlastní náklady řízení.“