РЕШЕНИЕ НА СЪДА (четвърти състав)
6 септември 2012 година(*)
„Земеделие — Генетично модифицирани организми — Директива 2002/53/ЕО — Общ каталог на сортовете от земеделски растителни видове — Генетично модифицирани организми, включени в общия каталог — Регламент (ЕО) № 1829/2003 — Член 20 — Съществуващи продукти — Директива 2001/18/ЕО — Член 26а — Мерки за избягване на случайното наличие на генетично модифицирани организми — Национални мерки, забраняващи отглеждането на генетично модифицирани организми, които са включени в общия каталог и са разрешени като съществуващи продукти, докато не бъдат приети мерки, основани на член 26а от Директива 2001/18/ЕО“
По дело C‑36/11
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Consiglio di Stato (Италия) с акт от 14 януари 2011 г., постъпил в Съда на 24 януари 2011 г., в рамките на производство по дело
Pioneer Hi Bred Italia Srl
срещу
Ministero delle Politiche agricole alimentari e forestali,
СЪДЪТ (четвърти състав),
състоящ се от: г‑н J.-C. Bonichot, председател на състав, г‑жа A. Prechal, г‑н L. Bay Larsen (докладчик), г‑жа C. Toader и г‑н E. Jarašiūnas, съдии,
генерален адвокат: г‑н Y. Bot,
секретар: г‑жа M. Ferreira, главен администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 21 март 2012 г.,
като има предвид становищата, представени:
– за Pioneer Hi Bred Italia Srl, от A. Police и F. Degni, avvocati,
– за италианското правителство, от г‑жа G. Palmieri, в качеството на представител, подпомагана от г‑н S. Varone и г‑н G. Aiello, avvocati dello Stato,
– за испанското правителство, от г‑н A. Rubio González, в качеството на представител,
– за Европейската комисия, от г‑н D. Bianchi и г‑жа L. Pignataro-Nolin, в качеството на представители,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 26 април 2012 г.,
постанови настоящото
Решение
1 Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 26а от Директива 2001/18/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 12 март 2001 година относно съзнателното освобождаване на генетично модифицирани организми в околната среда и за отмяна на Директива 90/220/ЕИО на Съвета (ОВ L 106, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 7, стр. 75), изменена с Директива 2008/27/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 11 март 2008 година (ОВ L 81, стр. 45, наричана по-нататък „Директива 2001/18“), във връзка с Препоръка 2003/556/ЕО на Комисията от 23 юли 2003 година относно насоките за разработване на национални стратегии и на най-добри практики с цел осигуряване на съвместното съществуване на генетично модифицираните, традиционните и биологичните култури (ОВ L 189, стр. 36, наричана по-нататък „Препоръката от 23 юли 2003 г.“) и Препоръка на Комисията от 13 юли 2010 година относно насоките за разработване на национални мерки за съвместно съществуване на генетично модифицирани култури с традиционните и биологичните земеделски култури с цел избягване на случайното наличие на ГМО в тях (ОВ C 200, стр. 1, наричана по-нататък „Препоръката от 13 юли 2010 г.“).
2 Това запитване е отправено в рамките на спор между Pioneer Hi Bred Italia Srl (наричано по-нататък „Pioneer“) и Ministero delle Politiche agricole alimentari e forestali (Министерство на политиката в областта на земеделието, продоволствието и горите) относно законосъобразността на известието, с което посоченото министерство уведомява Pioneer, че не може да разгледа искането на това дружество за издаване на разрешение за отглеждане на генетично модифицирани царевични хибриди, вече включени в общия каталог на сортовете от земеделски растителни видове (наричан по-нататък „общият каталог“), преди регионите да приемат норми, с които може да се гарантира съвместното съществуване на традиционните, биологичните и генетично модифицираните култури.
Правна уредба
Правна уредба на Съюза
Директива 2001/18
3 Директива 2001/18 урежда съзнателното освобождаване на генетично модифицирани организми (ГМО) в околната среда, както и пускането на пазара на ГМО като продукти или съставки на продукти.
4 Член 34 от Директива 2001/18 определя като краен срок за транспонирането ѝ 17 октомври 2002 г. Член 36 отменя, считано от 17 октомври 2002 г., Директива 90/220/ЕИО на Съвета от 23 април 1990 година относно съзнателното освобождаване на генетично модифицирани организми в околната среда (ОВ L 117, стр. 15; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 7, стр. 75) и постановява, че позоваванията на тази директива се считат за позовавания на Директива 2001/18, съгласно приложената таблица за съответствие.
5 Съгласно съображения 18 и 28 Директива 2001/18, подобно на Директива 90/220 по-рано, установява хармонизирани процедури и критерии за оценката за всеки отделен случай на потенциалните рискове, възникващи от съзнателното освобождаване на ГМО в околната среда, както и общностна разрешителна процедура за пускане на пазара на разглежданите продукти, когато предназначената им употреба включва съзнателно освобождаване на организмите в околната среда.
6 Съображения 50—52 от тази директива гласят:
„(50) Съществуващите съгласия, предоставени по силата на Директива 90/220[…], следва да бъдат подновени, за да се избегнат несъответствията между съгласията, предоставени по силата на тази директива, и тези по настоящата директива, и с оглед пълното отчитане на изискванията за съгласие на [Директива 90/220].
(51) Такова подновяване изисква преходен период, по време на който съществуващите съгласия, предоставени по силата на Директива 90/220[…], остават незасегнати.
(52) Когато дадено съгласие се подновява, следва да бъде възможно да се ревизират всички условия на първоначалното съгласие, включително тези, свързани с наблюдението и ограничението на продължителността на съгласието“.
7 Що се отнася до ГМО, пуснати на пазара като продукти или съставки на продукти, членове 13—24 от Директива 2001/18 уреждат главно процедурата по оценка и съгласие във връзка с новите продукти, подновяването на съгласието за съществуващи продукти, наблюдението на продуктите, за които е дадено съгласие, етикетирането им, както и предпазна клауза, даваща възможност държавите членки да приемат ограничителни мерки в случай на риск за човешкото здраве или околната среда.
8 Що се отнася по-специално до подновяването преди 17 октомври 2006 г. на издадените преди 17 октомври 2002 г. съгласия на основание Директива 90/220, условията за това се уреждат от член 17 от Директива 2001/18, озаглавен „Подновяване на съгласието“. Съгласно параграф 9 от тази разпоредба съответният оператор, който преди 17 октомври 2006 г. е отправил нотификация за подновяване на съгласие, може да продължи да пуска ГМО на пазара при условията, конкретизирани в това съгласие, докато се вземе окончателно решение относно исканото подновяване.
9 Член 26а от Директива 2001/18, озаглавен „Мерки за избягването на случайното наличие на ГМО“, гласи:
„1. Държавите членки могат да вземат подходящите мерки, за да избегнат случайното наличие на ГМО в други продукти.
2. Комисията събира и координира информация на базата на проучвания […] на ниво Общност и на национално ниво, наблюдава развитието по отношение на съвместното съществуване в държавите членки и на базата на информация и наблюдения разработва указания за съвместното съществуване на генетично модифицирани, конвенционални и биологични култури“.
Препоръката от 23 юли 2003 г.
10 Текстът на съображение 4 от Препоръката от 23 юли 2003 г. е следният:
„Процедурата за окончателно предоставяне на съгласие, предвидена в [Директива 2001/18], включва евентуално специални мерки за съвместно съществуване с оглед защита на околната среда и човешкото здраве, като прилагането на тези мерки е задължително“.
11 Точка 1.1 от насоките, приложени към Препоръката от 23 юли 2003 г., която точка е озаглавена „Концепцията за съвместно съществуване“, гласи:
„Отглеждането на [ГМО] не може да не се отрази върху организацията на земеделското производство в Европейския съюз. От една страна, то поставя въпроса за поведението, което трябва да се следва в случай на случайно (неволно) наличие на генетично модифицирани (ГМ) култури сред традиционните култури и vice versa, от друга страна, то повдига въпроса за осигуряването на свободен избор на производителите по отношение на различните системи за производство. Поначало земеделските производители би трябвало да могат да избират вида земеделско производство, независимо дали той е генетично модифициран, традиционен или биологичен. Нито една от формите на земеделско производство не би трябвало да бъде изключена в Европейския съюз.
Освен това се поставя и въпросът за избора на потребителите. Спазването на принципа на свободен избор на европейските потребители между генетично модифицирани храни и такива, които не са генетично модифицирани, зависи не само от успешно функционираща система за проследяване и етикетиране, но и от възможностите на земеделския сектор да предостави различните видове продукти. Възможността на хранително-вкусовата промишленост да осигури широк избор на потребителите зависи от възможността на земеделския сектор да поддържа различни системи на производство.
Съвместното съществуване е свързано с възможността на земеделските производители да правят ефективен избор между генетично модифицираните, биологичните и традиционните култури, като се спазват законовите задължения относно етикетирането и/или на нормите за чистота.
Случайното наличие на ГМО в пропорция, над установената от общностното законодателство допустима граница, поражда задължението да се посочи наличието на ГМО в етикета на продукта. Това положение може да доведе до икономически загуби поради по-ниски пазарни цени или до затруднения при продажбата на разглеждания продукт. Освен това земеделските производители могат да бъдат принудени да понасят допълнителни разходи, свързани с установяването на системи за надзор и мерки, насочени към намаляване на смесването от генетично модифицирани и други видове култури. Следователно съвместното съществуване поставя проблема за потенциалното икономическо отражение на смесването на генетично модифицирани земеделски продукти с други продукти, за установяването на практически мерки на управление, за да се намали всякакъв риск от смесване, и за разходите, свързани с тези мерки.
[…]“.
Препоръката от 13 юли 2010 г.
12 Препоръката от 13 юли 2010 г. отменя и замества Препоръката от 23 юли 2003 г.
13 Насоките, приложени към Препоръката от 13 юли 2010 г., възпроизвеждат и доразвиват указанията на Насоките, приложени към Препоръката от 23 юли 2003 г.
Директива 2002/53/ЕО
14 Съображение 11 от Директива 2002/53/ЕО на Съвета от 13 юни 2002 година относно общия каталог на сортовете от земеделски растителни видове (ОВ L 193, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 43, стр. 139), изменена с Регламент (ЕО) № 1829/2003 на Европейския парламент и на Съвета от 22 септември 2003 година (ОВ L 268, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 41, стр. 3), наричана по-нататък „Директива 2002/53“, гласи:
„Посевният материал, обхванат от настоящата директива, трябва да [може да] бъде свободно пускан на пазара в рамките на Общността след вписването му в общия каталог“.
15 Член 1, параграфи 1 и 2 от тази директива постановява:
„1. Настоящата директива се отнася до признаването за вписване в общия каталог на сортовете [по-специално на зърнените култури].
2. Общият каталог […] се съставя на базата на националните каталози на държавите членки“.
16 Член 4 от тази директива гласи:
„1. Държавите членки гарантират, че даден сорт е признат само когато той е различим, стабилен и достатъчно хомогенен. Сортът трябва да бъде със задоволителни биологични и стопански качества.
[…]
4. В случай на генетично модифициран сорт […], сортът се признава само ако са били взети съответни мерки за избягване рисковете за здравето на хората и за околната среда.
5. Освен това, когато семената, получени от растителен сорт, са предназначени да бъдат използвани за храна […] или за фураж от обхвата на […] Регламент (ЕО) № 1829/2003 на Европейския парламент и на Съвета от 22 септември 2003 година [относно] генетично модифицирани[те] храни и фуражи, ОВ L 268, стр. 1 [Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 4, стр. 3], този сорт се допуска само ако е бил одобрен в съответствие с посочения регламент.
[…]“.
17 Член 7, параграфи 1 и 4 предвижда:
1. Държавите членки предвиждат, че признаването на сортовете се основава на резултатите от официалните изпитвания, по-специално от грунтовия контрол, обхващащи достатъчен брой характеристики, позволяващи сортът да бъде описан. […]
[…]
4. а) В случай на генетично модифициран сорт, посочен в член 4, параграф 4, се извършва оценка на екологичния риск, еквивалентна на описаната в Директива 90/220[…].
б) Процедурите, гарантиращи, че оценката на екологичния риск и други подходящи елементи е еквивалентна на посочената в Директива 90/220[…], се въвеждат по предложение на Комисията в регламент на Съвета с подходящото правно основание от Договора. До влизането в сила на този регламент генетично модифицираните сортове се приемат за включване само в националните каталози, след като са били признати за търговия в съответствие с Директива 90/220[…].
[…]“.
18 Член 16 постановява:
„1. Държавите членки гарантират, считано от датата на публикуването, посочено в член 17, че посевният материал от сортове, признати в съответствие с настоящата директива или в съответствие с принципите, съответстващи на тези от настоящата директива, не е предмет на каквото и да е търговско ограничение по отношение на сорта.
2. Дадена държава членка може, ако подаде заявление […] да получи разрешение да забрани употребата на сорта на цялата или на част от нейната територия, или да определи подходящи условия за отглеждане на сорта и в случая, предвиден в буква в), условия за използване на продуктите, които произлизат от отглеждането на този сорт:
а) ако се установи, че отглеждането на сорта може да навреди от фитосанитарна гледна точка на отглеждането на други сортове или видове;
[…]
в) когато има уважителни доводи, различни от вече посочените, или които биха могли да бъдат представени по време на процедурата [по включване в националния каталог на сортовете], да се счита, че сортът представлява риск за здравето на хората или за околната среда“.
19 Член 17 предвижда:
„Комисията, въз основа на информацията, предоставена от държавите членки и постепенно с постъпването ѝ, осигурява публикуването [в общия каталог] на всички сортове, чийто посевен и посадъчен материал в приложение на член 16 не е подложен на никакви ограничения за търговия по отношение на сорта […]. Публикацията посочва държавите членки, които са получили разрешение по силата на член 16, параграф 2 или член 18.
[…]
Кратко допълнение към публикацията ясно посочва сортовете, които са били генетично модифицирани“.
20 Член 18 постановява:
„Ако се установи, че отглеждането на даден сорт, включен в общия каталог, може да навреди в дадена държава членка от фитосанитарна гледна точка на отглеждането на други сортове или видове, или да представлява риск за околната среда или за човешкото здраве, то при подаване на заявление тази държава членка може да получи официално разрешение […] да забрани пускането на пазара на посевен или посадъчен материал от този сорт на цялата или на част от своята територия. Когато съществува непосредствена опасност от разпространение на вредители или непосредствена опасност за човешкото здраве или за околната среда, тази забрана може да бъде наложена от заинтересованата държава членка от момента на подаване на нейното заявление до момента на вземане на окончателното решение. Това решение се взема в срок от три месеца […]“.
Регламент № 1829/2003
21 В съответствие със съображения 7 и 11 от Регламент № 1829/2003, приложим от 18 април 2004 г. нататък по силата на член 49 от него, се утвърждава единна разрешителна процедура в Общността, която се прилага по-специално за фуражите, които съдържат, състоят се или са произведени от ГМО, както и за ГМО, които ще бъдат използвани като изходен материал за производството на такива фуражи.
22 Член 16, параграфи 1, 2 и 7 от Регламент № 1829/2003 постановява:
„1. Фуражите [за които се прилага Регламент № 1829/2003] не трябва да:
а) имат отрицателно действие върху здравето на хората, здравето на животните или околната среда;
[…]
2. Никой не може да пуска на пазара, да употребява или преработва [генетично модифициран фураж, който попада в приложното поле на Регламент № 1829/2003], освен ако не е обхванат от разрешението, дадено в съответствие с настоящия раздел, и ако са спазени съответните условия от разрешението.
[…]
7. Разрешението, предвидено в настоящия регламент, не засяга [по-специално Директива 2002/53]“.
23 Член 20 от този регламент, озаглавен „Статут на съществуващите продукти“, предвижда:
„1. Чрез дерогация от член 16, параграф 2 продуктите, попадащи в обхвата на настоящия раздел, които са били законно пуснати на пазара на Общността преди датата на прилагането на настоящия регламент, могат да продължат да бъдат пускани на пазара, в случай че отговарят на следните условия:
а) в случая на продукти, които са били разрешени в съответствие с [Директива 90/220] или [Директива 2001/18] […], операторите, носещи отговорност за пускането на пазара на въпросните продукти, в срок от шест месеца от датата на прилагането на настоящия регламент, уведомяват Комисията за датата, на която за първи път са пуснати на пазара на Общността;
[…]
2. Нотификацията, посочена в параграф 1, се придружава от данните, [които съгласно Регламент № 1829/2003 се изисква да бъдат представени при необходимост, при подаване на първоначално заявление за разрешение, основаващо се на този регламент] […]
[…]
4. В срок от девет години от датата, на която продуктите, посочени в параграф 1, буква а) са били пуснати на пазара за първи път, но не по-рано от три години след датата на прилагането на настоящия регламент, операторите, носещи отговорност за пускането им на пазара, представят заявление в съответствие с член 23, който се прилага mutatis mutandis.
[…]
5. Продуктите, посочени в параграф 1, и фуражите, които ги съдържат или са произведени от тези продукти, са предмет на разпоредбите на настоящия регламент и по-специално [на член 34 от него, който се прилага] mutatis mutandis.
[…]“.
24 Член 23, озаглавен „Подновяване на разрешенията“, предвижда по-специално, прилагането mutatis mutandis на член 17, параграф 2 относно условията за разглеждане от компетентния национален орган и от Европейски орган по безопасност на храната (наричан по-нататък „Органът“) на първоначалното заявление, основаващо се на Регламент № 1829/2003, както и на членове 18 и 19, които установяват съответно условията, при които, от една страна, Органът изразява становище по заявлението, и от друга страна, се приема решение на общностно равнище. Член 18, параграф 3 изисква по-специално при изготвяне на становището си Органът да определи дали фуражът съответства на критериите, посочени в член 16, параграф 1, а именно да няма отрицателно действие върху здравето на хората, здравето на животните или околната среда.
25 Член 24, озаглавен „Приложно поле“, съдържащ се в раздел 2, озаглавен „Етикетиране“, гласи:
„1. Настоящият раздел се прилага за фуражите [които попадат в приложното поле на Регламент № 1829/2003].
2. Настоящият раздел не се прилага за фуражи, съдържащи материали, които съдържат, състоят се или са произведени от ГМО в съотношения, не по-високи от 0,9 процента от фуража и за всяка съставка, от която той се състои, при условие че това наличие е случайно или технически неизбежно.
[…]“.
26 Член 34, озаглавен „Спешни мерки“, гласи:
„Когато е очевидно, че продуктите, разрешени в съответствие с настоящия регламент, могат да представляват сериозен риск за здравето на хората, здравето на животните или околната среда […], мерките трябва да бъдат предприети в съответствие с процедурите, предвидени в членове 53 и 54 от Регламент (ЕО) № 178/2002 [на Европейския парламент и на Съвета от 28 януари 2002 година за установяване на общите принципи и изисквания на законодателството в областта на храните, за създаване на Европейски орган за безопасност на храните и за определяне на процедури относно безопасността на храните (ОВ L 31, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 8, стр. 68)].“
Регламент № 178/2002
27 Текстът на член 53 от Регламент № 178/2002, озаглавен „Спешни мерки за храни и фуражи, които произхождат от Общността или са внесени от трета страна“, е следният:
„1. Когато е очевидно, че дадена храна или фураж, които произхождат от Общността или са внесени от трета страна, има вероятност да представляват сериозен риск за здравето на човека и животните или околната среда и че този риск не може да бъде задоволително овладян чрез предприетите от заинтересованата/ите държава/и членка/и мерки, Комисията […] по своя инициатива или по искане на държава членка, незабавно приема една или повече от следните мерки, в зависимост от сериозността на ситуацията:
[спиране на пускането на пазара или употребата на съответните храни или фуражи с общностен произход, спиране на вноса на такива храни или фуражи от трети страни, определяне на специални условия или всяка друга подходяща защитна мярка за храни или фуражи с общностен произход или с произход от трети страни].
2. Въпреки това, в спешни ситуации Комисията може временно да приема посочените в параграф 1 мерки след консултации със заинтересованата/ите държава/и членка/и и да информира останалите държави членки.
Във възможно най-кратък срок, но не повече от 10 работни дни, предприетите мерки се потвърждават, изменят, отменят или продължават […], а мотивите за решението на Комисията незабавно се обявяват публично“.
28 Редакцията на член 54 от същия регламент, озаглавен „Други спешни мерки“, е следната:
„1. Когато държава членка официално информира Комисията за необходимостта от предприемане на спешни мерки и когато Комисията не е предприела действия в съответствие с член 53, държавата членка може да предприема временни защитни мерки. В такъв случай тя незабавно информира останалите държави членки и Комисията.
2. В срок от 10 работни дни Комисията представя въпроса за разглеждане от [Постоянния комитет по хранителната верига и здравето на животните] с оглед продължаване, изменение или отмяна на националните временни защитни мерки.
3. Държавите членки могат да продължават да прилагат националните си временни защитни мерки до приемането на мерки на Общността“.
Регламент (ЕО) № 641/2004
29 Член 11 от Регламент (ЕО) № 641/2004 на Комисията от 6 април 2004 година за определяне на подробни правила за прилагане на Регламент № 1829/2003 относно заявлението за разрешение за нови генетично модифицирани храни и фуражи, нотификацията на съществуващи продукти, инцидентното или технически неизбежното наличие на генетично модифициран материал, който е бил предмет на оценяване на съществуващия риск и е получил благоприятно становище (ОВ L 102, стр. 14; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 43, стр. 366), който член се намира в раздел 2 от посочения регламент, озаглавен „Допълнителни изисквания относно нотификацията на определени продукти, които са пуснати на пазара преди 18 април 2004 г.“, гласи:
„1. […] нотификациите на ГМО, които са били пуснати на пазара съгласно част В от Директива 90/220[…] или част В от Директива 2001/18[…], трябва да включват копие от релевантно съгласие, което е предоставено [съгласно] тези директиви.
2. Датата на публикуване в Официален вестник на Европейския съюз на решението за предоставяне на съгласие в съответствие с Директива 90/220[…] или Директива 2001/18[…] се счита като дата на първоначалното пускане на пазара на продукта, освен ако нотификаторът предостави потвърдимото доказателство, че неговото първо пускане на пазара е станало на по-късна дата“.
Национална правна уредба
30 Член 1 от Законодателен декрет № 212 от 24 април 2001 г. (GURI № 131 от 8 юни 2001 г., наричан по-нататък „Законодателен декрет № 212/2001“) гласи:
„[…]
2. […] Отглеждането на семена се разрешава с акт на министъра на политиката в областта на земеделието и горите, приет след съгласуване с министъра на околната среда и министъра на здравеопазването и въз основа на становище на [комисията за семена на генетично модифицирани сортове], в което са определени мерките, за да се гарантира, че културите от семена на генетично модифицирани сортове няма да влязат в контакт с културите от традиционни семена и няма да нанесат екологична вреда на непосредствената околна среда, като се отчитат агроекологичните и почвено-климатичните особености и въздействието върху околната среда.
[…]
5. Който отглежда семена на генетично модифицирани сортове без разрешението по параграф 2, се наказва с лишаване от свобода от шест месеца до три години или с глоба до 100 милиона лири. Същото наказание се налага в случай на временно или окончателно отнемане на разрешението.
[…]“.
31 Законодателен декрет № 279 от 22 ноември 2004 г. (GURI № 280 от 29 ноември 2004 г.), изменен и преобразуван в закон със Закон № 5 от 28 януари 2005 г. (GURI № 22 от 28 януари 2005 г., наричан по-нататък „Декрет-закон № 279/2004“) цели да бъдат приети мерки за съвместно съществуване предвид Препоръката от 23 юли 2003 г.
32 Член 3 от посочения декрет предвижда тези мерки за съвместно съществуване да бъдат приети с декрет с ненормативен характер на Ministro delle Politiche agricole alimentari e forestali (министъра на политиката в областта на земеделието, продоволствието и горите) съгласувано с постоянно заседаващия орган за връзките между държавата, регионите и автономните провинции Тренто и Болцано и е публикуван след становище на компетентните парламентарни комисии.
33 По силата на същия член 3, както и на член 4 от Законодателен декрет № 279/2004 с този декрет с ненормативен характер, който следва да бъде приет, трябва да се определят рамковите разпоредби за съвместно съществуване, при спазване на които регионите ще одобрят своите планове за съвместно съществуване, като приемат актове ad hoc.
34 Съгласно член 4, параграф 1 от Законодателен декрет № 279/2004 планът за съвместно съществуване се приема с акт от всеки регион и автономна провинция и съдържа техническите правила, които трябва да са изпълнени, за да е възможно съвместното съществуване, като същевременно предвижда и средствата, с които се гарантира сътрудничеството между местните териториални органи въз основа на принципите на субсидиарност, диференциация и пропорционалност.
35 Член 8 от същия законодателен декрет предвижда, че до приемането на отделните планове за съвместно съществуване генетично модифицираните култури, с изключение на предназначените за изследвания и експерименти, не са разрешени.
36 С Решение № 116 от 17 март 2006 г., постановено по жалба на регион Марке, Corte costituzionale (Конституционният съд) обявява за противоконституционни в частност членове 3, 4 и 8 от Законодателен декрет № 279/2004.
37 Що се отнася по-специално до член 4, посоченият съд постановява, че този член накърнява законодателните правомощия на регионите в областта на земеделието, доколкото те упражняват правото да регулират реда и условията за прилагане на принципа на съвместно съществуване в отделните регионални територии, за които е известно, че са различни от гледна точка на морфология и на производство.
38 Corte costituzionale обявява за противоконституционен член 8, доколкото последният се оказва неразривно свързан с другите норми, приети за незаконосъобразни.
39 В резултат на това членове 1 и 2 от Законодателен декрет № 279/2004 остават в сила, откъдето произтича волята на националния законодател да се позове на възможността да вземе необходимите мерки, за да се избегне случайното наличие на ГМО в другите култури, като например в традиционните или биологичните култури.
40 След посоченото по-горе съдебно решение № 116 от 17 март 2006 г. Ministro delle Politiche agricole alimentari e forestali издава циркулярно писмо № 269 от 31 март 2006 г., в което изразява становище, че споменатото решение не поставя под съмнение законосъобразността на забраната за отглеждане на ГМО, преди да бъдат приети плановете за съвместно съществуване, и че обявяването на член 8 от Законодателен декрет № 279/2004 за противоконституционен трябва да се разбира в смисъл, че макар забраната за отглеждане на ГМО да продължава да е в сила, трябва да се предвиди упражняването от страна на органа на съответния регион или провинция на правомощията му в тази област.
41 В точка 4 от циркулярното писмо се подчертава, че след като регионите и автономните провинции приемат свои разпоредби относно съвместното съществуване, е необходимо да приключи положително и сложното производство за издаване на разрешение за ГМО с оглед на тяхното отглеждане, при спазване на разпоредбите на Законодателен декрет № 212/2001, които изискват министерството да издаде разрешение.
42 В точка 5 се стига до заключение, че отглеждането на ГМО остава забранено, докато не бъдат приети нормативни актове на регионално равнище, които могат да гарантират съвместното съществуване на традиционните, биологичните и генетично модифицираните култури и докато не бъдат намерени подходящи разрешения между съседните региони, и че неспазването на тази забрана води до налагане на санкциите, предвидени в член 1, параграф 5 от Законодателен декрет № 212/2001.
Спорът по главното производство и преюдициалният въпрос
43 С Решение 98/294/ЕО от 22 април 1998 година относно пускането на пазара на генетично модифицирана царевица (Zea mays L. линия MON 810), прието на основание Директива 90/220 (ОВ L 131, стр. 32; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 24, стр. 143) по заявление на Monsanto Europe SA (наричано по-нататък „Monsanto Europe“), Комисията разрешава пускането на пазара на самоопрашени линии и хибриди, получени от царевица линия MON 810.
44 На 11 юли 2004 г. Monsanto Europe отправя уведомление до Комисията, по-специално на основание член 20, параграф 1, буква a) от Регламент № 1829/2003, относно царевичните сортове MON 810 като „съществуващи продукти“.
45 На 8 септември 2004 г. Комисията одобрява вписването на 17 производни сорта на царевица MON 810 в общия каталог.
46 Monsanto Europe не прави нотификация до компетентния национален орган на основание член 17, параграф 2 от Директива 2001/18 преди 17 октомври 2006 г.
47 На 4 май 2007 г. то иска подновяване на разрешението за пускане на пазара на сортовете царевица MON 810 на основание член 20, параграф 4 от Регламент № 1829/2003.
48 Pioneer е дружество за производство и разпространение в световен мащаб на традиционни и генетично модифицирани семена.
49 То възнамерява да отглежда сортове царевица MON 810, вписани в общия каталог.
50 На 18 октомври 2006 г. то иска от Ministero delle Politiche agricole alimentari e forestali да му издаде разрешение за отглеждане на тези сортове на основание член 1, параграф 2 от Законодателен декрет № 212/2001.
51 С Известие № 3734 от 12 май 2008 г. Ministero delle Politiche agricole alimentari e forestali — Dipartimento delle Politiche di sviluppo economico e rurale (Министерство на политиката в областта на земеделието, продоволствието и горите — Отдел за политиките за икономическо развитие и за развитие на селските райони) го уведомява, че не може да разгледа искането му за издаване на разрешение да отглежда вече включени в общия каталог генетично модифицирани царевични хибриди, „преди регионите да приемат норми, с които може да се гарантира съвместното съществуване на традиционните, биологичните и генетично модифицираните култури, както е предвидено в циркулярното писмо на Mipaaf [Министерство на политиката в областта на земеделието, продоволствието и горите] от 31 март 2006 г.“.
52 В рамките на жалбата му, насочена към отмяна на това известие, Pioneer оспорва изискването за национално разрешение за отглеждане на продукти като ГМО, вписани в общия каталог.
53 Освен това то оспорва тълкуването на член 26а от Директива 2001/18, според което отглеждането на ГМО в Италия не се разрешавало, преди регионите да приемат норми за прилагане на мерки, гарантиращи съвместното съществуване на генетично модифицираните, традиционните и биологичните култури.
54 В този контекст Consiglio di Stato решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
„Ако държавата членка е решила да постави издаването на разрешение за отглеждането на ГМО, макар и включени в [общия каталог], в зависимост от мерки с общ характер, с които може да се гарантира съвместното съществуване с традиционни или биологични култури, трябва ли член 26а от [Директива 2001/18], разглеждан в светлината на [Препоръката от 23 юли 2003 г.] и на [Препоръката от 13 юли 2010 г.], да се тълкува в смисъл, че в периода преди приемането на общите мерки:
а) трябва да е издадено разрешение, което се отнася до ГМО, включени в [общия каталог]; или
б) разглеждането на искането за издаване на разрешение трябва да се спре, докато бъдат приети мерките с общ характер; или
в) разрешението трябва да е издадено със съответните в конкретния случай предписания, за да се избегне контактът, дори случаен, на разрешените генетично модифицирани култури с традиционните или биологичните култури, намиращи се в съседство?“.
По преюдициалния въпрос
Предварителни бележки
55 За да се определи обхватът на преюдициалния въпрос, преди всичко трябва да се отграничи правният контекст на спора по главното производство.
56 Най-напред следва да се констатира, че сортовете царевица MON 810 не са били обект на нотификация за подновяване на разрешението преди 17 октомври 2006 г. съгласно член 17, параграф 2 от Директива 2001/18.
57 След това трябва да се констатира, че употребата и търговията със семена на сортовете царевица MON 810 са разрешени на две основания.
58 Те са разрешени, тъй като разглежданите сортове представляват „съществуващи продукти“ по смисъла на член 20 от Регламент № 1829/2003, тъй като съгласно параграф 1, буква a) и параграф 4 от този член са нотифицирани като такива на Комисията на 11 юли 2004 г., тоест преди 18 октомври 2004 г., и са обект на заявление за подновяване на разрешението от 4 май 2007 г., тоест в предвидения за това деветгодишен срок, започнал да тече от 5 май 1998 г. — датата на публикуване в Официален вестник на Решение 98/294, и изтичащ на 5 май 2007 г. съгласно член 11, параграф 2 от Регламент № 641/2004.
59 Употребата и търговията със семена от сортовете царевица MON 810 са разрешени и поради това че посочените сортове са били включени в общия каталог, регламентиран от Директива 2002/53.
60 Освен това следва да се изтъкне, че макар сортовете MON 810 да са разрешени по силата на член 20 от Регламент № 1829/2003 и вписани в общия каталог на основание Директива 2002/53, е приложим член 26а от тази директива.
61 Накрая следва да се посочи, че само Препоръката от 23 юли 2003 г. е относима ratione temporis към спора по главното производство.
62 След като по този начин беше очертан правният контекст на спора по главното производство, следва да се приеме, че посредством преюдициалния си въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали отглеждането на ГМО, каквито са сортовете царевица MON 810, може да се поставя в зависимост от национална процедура за разрешение, когато употребата и търговията с тези сортове е разрешена по силата на член 20 от Регламент № 1829/2003 и тези сортове са включени в общия каталог, предвиден от Директива 2002/53. Тази юрисдикция иска да установи също така дали член 26а от Директива 2001/18 позволява на държава членка да забранява отглеждането на такива ГМО на нейна територия докато не се приемат мерки за съвместно съществуване, целящи да се избегне случайното наличие на ГМО в други култури.
Относно задължението да се иска национално разрешение
63 В съображение 1 от Регламент № 1829/2003 е установено, че свободното движение на безопасни и здравословни хранителни продукти и фуражи е съществен аспект на вътрешния пазар. Съгласно член 19, параграф 5 от същия регламент разрешението, издадено в съответствие с процедурата, предвидена в този регламент, има действие в целия Съюз.
64 В съображение 11 от Директива 2002/53 е установено, че посевният материал, обхванат от тази директива, може да бъде свободно пускан на пазара в Съюза след вписването му в общия каталог. Затова член 16, параграф 1 изисква от държавите членки да гарантират, считано от датата на публикуването в общия каталог, че посевният материал от сортове, признати в съответствие с тази директива, не е предмет на каквото и да е търговско ограничение по отношение на сорта.
65 Поради това се оказва, че както Регламент № 1829/2003, така и Директива 2002/53 целят да се позволи на цялата територия на Съюза свободната употреба и свободната търговия с ГМО, които са разрешени в съответствие с посочения регламент и включени в общия каталог на основание на тази директива.
66 Освен това с оглед на съображения 9, 33 и 34 от Регламент № 1829/2003, както и на член 4, параграфи 4 и 5 и член 7, параграф 4 от Директива 2002/53 се оказва, че условията, установени от тези два акта, съответно за издаване на разрешение или за вписване в общия каталог, покриват изискванията за защита на здравето и околната среда.
67 Когато става въпрос за съществуващи продукти, чиято употреба и търговия са разрешени в съответствие с член 20 от Регламент № 1829/2003, законодателят на Съюза е приел по същество, че тези изисквания са изпълнени предварително към момента на нотифицирането на тези продукти поради извършената преди това преценка на етапа на издаване на разрешение съгласно Директива 90/220 или Директива 2001/18.
68 Освен това чрез препращането, което член 20, параграф 4 от Регламент № 1829/2003 прави към член 23 и чрез него — към членове 18 и 19 от същия регламент, съществуващите продукти са приравнени на продукти, разрешени първоначално на основание на Регламент № 1829/2003, що се отнася до преценката на риска за здравето и околната среда при подаване на заявления за подновяване на разрешенията.
69 От тези констатации произтича, че при настоящата правна уредба на Съюза държавата членка няма право да поставя в зависимост от национално разрешение, основано на съображения за защита на здравето или околната среда, отглеждането на ГМО, разрешени по силата на Регламент № 1829/2003 и вписани в общия каталог на основание Директива 2002/53.
70 Държавите членки могат обаче да установяват забрана или ограничение за отглеждането на такива продукти в случаите, изрично предвидени от правото на Съюза.
71 Сред тези ограничения са, от една страна, мерките, предприети на основание член 34 от Регламент № 1829/2003, както и тези, приети на основание член 16, параграф 2 или член 18 от Директива 2002/53 — разпоредби, които не се разглеждат в спора по главното производство, и от друга страна, мерките за съвместно съществуване, приети на основание член 26а от Директива 2001/18.
Относно забраната за отглеждане на ГМО до приемане на мерки за съвместно съществуване
72 Веднага следва да се констатира, че както подчертават испанското правителство и Комисията, член 26а от Директива 2001/18 предвижда само възможност за държавите членки да установят мерки за съвместно съществуване.
73 В хипотезата обаче, когато държава членка не предприема никакви действия в тази област, една забрана за отглеждане на ГМО би могла да трае неопределено във времето и да се окаже средство за заобикаляне на процедурите, предвидени в член 34 от Регламент № 1829/2003, както и в член 16, параграф 2 и член 18 от Директива 2002/53.
74 Следователно тълкуване на член 26а от Директива 2001/18, което би позволило на държавите членки да установяват подобна забрана, би било в противоречие с установената от Регламент № 1829/2003 и от Директива 2002/53 система, която се състои в това да се осигури незабавното свободно движение на продукти, разрешени на общностно равнище и включени в общия каталог, след като изискванията за защита на здравето и околната среда са били съобразени в хода на процедурите за издаване на разрешение или включване в каталога.
75 В заключение, член 26а от Директива 2001/18 може да бъде основание за ограничения, дори за забрани, важащи за определена територия, само при действието на мерки за съвместно съществуване, ефективно приети при спазване на целта им. Затова тази разпоредба не предоставя на държавите членки възможността до вземане на мерки за съвместно съществуване да приемат мярка като разглежданата в главното производство, която въвежда обща забрана за отглеждане на ГМО, разрешени от правната уредба на Съюза и вписани в общия каталог.
76 С оглед всички гореизложени съображения на поставения въпрос следва да се отговори, че:
– отглеждането на ГМО, каквито са сортовете царевица MON 810, не може да се поставя в зависимост от национална процедура за издаване на разрешение, когато употребата и търговията с тези сортове е разрешена по силата на член 20 от Регламент № 1829/2003 и тези сортове са включени в общия каталог, предвиден от Директива 2002/53,
– член 26а от Директива 2001/18 не позволява на държава членка да забранява по общ начин отглеждането на такива ГМО на своя територия, докато не се приемат мерки за съвместно съществуване, за да се избегне случайното наличие на ГМО в други култури.
По съдебните разноски
77 С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (четвърти състав) реши:
1) Отглеждането на генетично модифицирани организми, каквито са сортовете царевица MON 810, не може да се поставя в зависимост от национална процедура за издаване на разрешение, когато употребата и търговията с тези сортове е разрешена по силата на член 20 от Регламент (ЕО) № 1829/2003 на Европейския парламент и на Съвета от 22 септември 2003 година относно генетично модифицираните храни и фуражи и тези сортове са включени в общия каталог на сортовете на земеделските растителни видове, предвиден от Директива 2002/53/ЕО на Съвета от 13 юни 2002 година относно общия каталог на сортовете от земеделски растителни видове, изменена с Регламент № 1829/2003.
2) Член 26а от Директива 2001/18/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 12 март 2001 година относно съзнателното освобождаване на генетично модифицирани организми в околната среда и за отмяна на Директива 90/220/ЕИО на Съвета, изменена с Директива 2008/27/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 11 март 2008 година, не позволява на държава членка да забранява по общ начин отглеждането на такива генетично модифицирани организми на своя територия, докато не се приемат мерки за съвместно съществуване, за да се избегне случайното наличие на генетично модифицирани организми в други култури.
Подписи