SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE LA FUNCIÓN PÚBLICA
DE LA UNIÓN EUROPEA (Pleno)
de 11 de diciembre de 2013 (*)
«Función pública — Funcionarios — Pensiones — Transferencia de los derechos a pensión adquiridos en un régimen de pensiones nacional — Reglamento por el que se adapta el porcentaje de la contribución al régimen de pensiones de la Unión — Adaptación de los valores actuariales — Necesidad de adoptar disposiciones generales de aplicación — Aplicación temporal de las nuevas disposiciones generales de aplicación — Revocación de una propuesta de bonificación de anualidades — Legalidad — Requisitos»
En el asunto F‑130/11,
que tiene por objeto un recurso interpuesto en virtud del artículo 270 TFUE, aplicable al Tratado CEEA en virtud de su artículo 106 bis,
Marco Verile, funcionario de la Comisión Europea, con domicilio en Cadrezzate (Italia),
Anduela Gjergji, agente contractual de la Agencia Ejecutiva de la Red Transeuropea de Transporte, con domicilio en Bruselas (Bélgica),
representados por los Sres. D. Abreu Caldas, A. Coolen, J.-N. Louis, É. Marchal y S. Orlandi, abogados,
partes demandantes,
contra
Comisión Europea, representada por los Sres. D. Martin y J. Baquero Cruz, en calidad de agentes,
parte demandada,
EL TRIBUNAL DE LA FUNCIÓN PÚBLICA (Pleno),
integrado por el Sr. S. Van Raepenbusch, Presidente, la Sra. M.I. Rofes i Pujol, Presidenta de Sala, y los Sres. E. Perillo (Ponente), R. Barents y K. Bradley, Jueces;
Secretario: Sr. J. Tomac, administrador;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 24 de abril de 2013;
dicta la siguiente
Sentencia
1 Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal de la Función Pública el 2 de diciembre de 2011, el Sr. Verile y la Sra. Gjergji interpusieron el presente recurso solicitando, en particular, la anulación de las decisiones de 20 y 19 de mayo de 2011 respectivamente, por las que la Comisión Europea revocó la primera propuesta que, a petición de los demandantes, fijaba el número de anualidades de bonificación en el régimen de pensiones de la Unión, y les notificó, a cada uno, una nueva bonificación de anualidades resultante de transferir los derechos a pensión que éstos habían adquirido en los regímenes nacionales de pensiones antes de ingresar al servicio de la Comisión.
Marco jurídico
2 El artículo 83 bis del Estatuto de los Funcionarios de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Estatuto») tiene el siguiente tenor:
«1. El equilibrio del régimen de pensiones quedará garantizado de conformidad con lo previsto en el anexo XII [del Estatuto].
[…]
3. Con motivo de la evaluación actuarial quinquenal efectuada de conformidad con el anexo XII [del Estatuto], y a fin de garantizar el equilibrio del régimen [de pensiones], el Consejo [de la Unión Europea] decidirá el porcentaje de la contribución y modificará, en su caso, la edad de jubilación.
4. La Comisión presentará cada año al Consejo una versión actualizada de la evaluación actuarial, de conformidad con el apartado 2 del artículo 1 del anexo XII [del Estatuto]. En el supuesto de que en ella quede patente una diferencia de 0,25 puntos, como mínimo, entre el porcentaje de la contribución vigente y el que resulta necesario para mantener el equilibrio actuarial, el Consejo estudiará si es oportuno adaptar el porcentaje con arreglo a las normas fijadas en el anexo XII [del Estatuto].
[…]».
3 El artículo 84 del Estatuto establece:
«Las normas de aplicación del presente sistema de pensiones descrito anteriormente serán las establecidas en el Anexo VIII [del Estatuto].»
4 El artículo 110, apartado 1, del Estatuto prevé:
«Las disposiciones generales para la aplicación del presente Estatuto serán adoptadas por cada institución previa consulta a su Comité de personal y previo informe del Comité del Estatuto. […]»
5 El artículo 8 del anexo VIII del Estatuto, antes de la entrada en vigor del Reglamento (CE, Euratom) nº 1324/2008 del Consejo, de 18 de diciembre de 2008, por el que se adapta, a partir del 1 de julio de 2008, la tasa de contribución al régimen de pensiones de los funcionarios y otros agentes de las Comunidades Europeas (DO L 345, p. 17), establecía lo siguiente:
«El equivalente actuarial de la pensión de jubilación consistirá en el valor del capital de la prestación correspondiente al funcionario, calculada según la tabla de mortalidad mencionada en el artículo 9 del anexo XII y a partir de un tipo de interés del 3,5 % anual, que podrá revisarse con arreglo a lo previsto en el artículo 10 del anexo XII [del Estatuto].»
6 El artículo 2 del Reglamento no 1324/2008 dispone, a este respecto:
«Con efectos a 1 de enero de 2009, la tasa contemplada en el artículo 4, apartado 1, y en el artículo 8 del anexo VIII del Estatuto […] se fijará en un 3,1 %.»
7 A tenor del artículo 11, apartado 1, del anexo VIII del Estatuto:
«El funcionario que cese para:
– entrar al servicio de una administración o de una organización nacional o internacional que hubiera celebrado un acuerdo con la Unión,
[…]
tendrá derecho a hacer transferir el equivalente actuarial, actualizado en la fecha de transferencia efectiva, de sus derechos a pensión de jubilación, adquiridos en la Unión a la caja de pensiones de esta administración [o] de esta organización […].»
8 A la inversa, con arreglo al apartado 2 del artículo 11 del anexo VIII del Estatuto:
«El funcionario que entre al servicio de la Unión tras haber:
– cesado en el servicio de una administración, o de una organización nacional o internacional,
[…]
tendrá la facultad, entre el momento de su nombramiento definitivo y el momento en que cause derecho a pensión de jubilación […], de hacer transferir a la Unión el capital, actualizado en la fecha de transferencia efectiva, correspondiente a los derechos a pensión que haya adquirido por las actividades antes mencionadas.
En tal caso, la institución en que el funcionario preste servicios determinará, mediante disposiciones generales de aplicación y habida cuenta del sueldo base, de la edad y del tipo de cambio en la fecha de la solicitud de transferencia, el número de anualidades que tomará en cuenta a efectos del régimen de pensiones de la Unión, en virtud del periodo de servicio anterior, basándose en el capital transferido, previa deducción de la cuantía correspondiente a la revalorización del capital entre la fecha de la solicitud de transferencia y la de transferencia efectiva.
El funcionario únicamente podrá hacer uso de esta facultad una sola vez por Estado miembro y fondo de pensiones.»
9 Mediante la Decisión C(2004) 1588, de 28 de abril de 2004, publicada en las Informaciones administrativas nº 60, de 9 de junio de 2004, la Comisión adoptó las disposiciones generales de aplicación de los artículos 11 y 12 del anexo VIII del Estatuto, relativos a la transferencia de los derechos a pensión (en lo sucesivo, «DGA 2004»). Las DGA 2004 remiten a dos cuadros de valores actuariales que figuran en dos anexos, el anexo 1, que contiene los valores actuariales (V1) para el cálculo del importe del equivalente actuarial transferible en aplicación de los artículos 11, apartado 1, y 12, del anexo VIII del Estatuto, y el anexo 2, que contiene los valores actuariales (V2) calculados sobre la base de los parámetros previstos en el anexo XII del Estatuto para el cálculo del número de anualidades que deben bonificarse en aplicación del artículo 11, apartados 2 y 3, del anexo VIII del Estatuto.
10 Los valores actuariales V1 y V2, calculados en función de la edad en el momento de la solicitud y sobre la base de los parámetros previstos en el anexo XII del Estatuto, son idénticos.
11 Mediante la Decisión C(2011) 1278, de 3 de marzo de 2011, sobre las disposiciones generales de aplicación de los artículos 11 y 12 del anexo VIII del Estatuto, relativos a la transferencia de los derechos a pensión, publicada en las Informaciones administrativas nº 17, de 28 de marzo de 2011, la Comisión derogó las DGA 2004 y adoptó nuevas disposiciones generales de aplicación de los artículos 11 y 12 del anexo VIII del Estatuto (en lo sucesivo, «DGA 2011»).
12 Las DGA 2011 entraron en vigor el 1 de abril de 2011 y, en su artículo 9, precisan lo siguiente:
«Las presentes disposiciones generales de aplicación […] entrarán en vigor el primer día del mes siguiente a la fecha en que se publiquen en las [Informaciones administrativas].
Derogan y sustituyen a las [DGA 2004].
No obstante, [las DGA 2004] seguirán siendo aplicables a las transferencias en virtud de los artículos 11, apartado 1, y 12, del anexo VIII del Estatuto cuando el cese en el servicio haya tenido lugar antes del [1 de enero de] 2009. Asimismo, seguirán siendo aplicables a las solicitudes de transferencia en virtud del artículo 11, apartados 2 y 3, del anexo VIII del Estatuto que hayan sido registradas antes del [1 de enero de] 2009.
Los coeficientes de conversión […] previstos en el anexo 1 se aplican con efectos a [1 de enero de] 2009. Tales coeficientes de conversión se modificarán de pleno derecho de resultas de una adaptación del tipo de interés que figura en el artículo 8 del anexo VIII del Estatuto.»
13 A diferencia de las DGA 2004, el anexo 1 de las DGA 2011 consta de una sola tabla en la que figuran valores actuariales, denominados, en lo sucesivo, «coeficientes de conversión», que sirven para calcular tanto el importe del equivalente actuarial transferible como el número de anualidades que deben bonificarse. Tales coeficientes de conversión, calculados también en función de la edad en el momento de la solicitud y sobre la base de los parámetros previstos en el anexo XII del Estatuto, son superiores a los valores actuariales V1 y V2 que figuran en los anexos 1 y 2 de las DGA 2004.
Antecedentes de hecho del litigio
En lo que atañe al Sr. Verile
14 El Sr. Verile, funcionario destinado en el Centro Común de Investigación de la Comisión en Ispra (Italia), solicitó, el 17 de noviembre de 2009, la transferencia de los derechos a pensión que había causado en Luxemburgo antes de ingresar al servicio de la Comisión, correspondientes a cotizaciones nacionales abonadas entre el 1 de julio de 1999 y el 31 de marzo de 2007.
15 Mediante nota de 5 de mayo de 2010, el servicio competente de la Comisión, en el caso de autos la sección «Transferencias» de la unidad «Pensiones» de la Oficina «Gestión y liquidación de derechos individuales» (PMO) (en lo sucesivo, «PMO 4»), remitió al Sr. Verile una propuesta de bonificación de anualidades que fijaba en siete años y nueve meses el número de anualidades de pensión estatutaria resultantes de la transferencia de sus derechos a pensión causados en Luxemburgo. Como el capital restante, por importe de 58 557,18 euros, no podía convertirse en anualidades de pensión estatutaria, debía ser abonado al Sr. Verile en caso de transferencia definitiva de sus derechos a pensión.
16 El 7 de mayo de 2010, el Sr. Verile aceptó, con su firma, la propuesta de bonificación de anualidades del 5 de mayo anterior. La PMO 4 recibió la propuesta firmada el 18 de mayo de 2010.
17 El 20 de mayo de 2011, a raíz de la entrada en vigor de las DGA 2011, la PMO 4 transmitió al Sr. Verile una nueva propuesta de bonificación de anualidades, acompañada de una nota que explicaba que la nueva propuesta «anul[aba] y sustitu[ía]» a la anterior propuesta de bonificación de anualidades. Según esta nueva propuesta de bonificación de anualidades, los coeficientes de conversión considerados en la primera propuesta de bonificación de anualidades eran «obsoletos» y «carecían de base legal desde el 1 de enero de 2009» debido a la entrada en vigor, en esa misma fecha, del tipo de interés definido por el Reglamento no 1324/2008. En efecto, dicho tipo de interés era uno de los elementos incluidos en el cálculo de los coeficientes de conversión que debían utilizarse en la conversión de los derechos a pensión adquiridos anteriormente en número de anualidades de pensión estatutaria que debían bonificarse. En consecuencia, la primera propuesta de bonificación de anualidades debía «considerarse nula y sin efectos». El número de anualidades que debían bonificarse no varió aplicando los coeficientes de conversión establecidos por las DGA 2011, pero el capital restante a reembolsar pasó de 58 557,18 euros a 9 200,77 euros.
18 El 17 de junio de 2011, el Sr. Verile aceptó, con su firma, la segunda propuesta de bonificación de anualidades. La PMO 4 recibió la segunda propuesta firmada el 24 de junio de 2011.
19 Sin embargo, el Sr. Verile presentó, el 26 de julio de 2011, una reclamación en virtud del artículo 90, apartado 2, del Estatuto, solicitando a la autoridad facultada para proceder a los nombramientos (en lo sucesivo, «AFPN») que revocara la segunda propuesta de bonificación de anualidades y no efectuara la transferencia de sus derechos a pensión sobre la base de las DGA 2011, sino sobre la base de las disposiciones generales de aplicación vigentes en la fecha en que había presentado su solicitud de transferencia, a saber, las DGA 2004.
20 Mediante resolución de 19 de agosto de 2011, recibida por el Sr. Verile el 29 de agosto siguiente, la AFPN desestimó dicha reclamación.
En lo que atañe a la Sra. Gjergji
21 La Sra. Gjergji es agente contractual de la Agencia Ejecutiva de la Red Transeuropea de Transporte, cuya sede se halla en Bruselas (Bélgica). El 1 de julio de 2009 solicitó la transferencia de los derechos a pensión que había adquirido en Bélgica antes de ingresar al servicio de dicha Agencia, correspondientes a cotizaciones nacionales abonadas entre 1998 y 2004.
22 Mediante nota de 30 de julio de 2010, el servicio competente de la Comisión, la PMO 4 en el caso de autos, remitió a la Sra. Gjergji una propuesta de bonificación de anualidades que fijaba en cinco años, cinco meses y dos días el número de anualidades de pensión estatutaria resultantes de transferir sus derechos a pensión adquiridos en Bélgica. Como el capital restante, por importe de 13 143,08 euros, no podía convertirse en anualidades de pensión estatutaria, debía ser abonado a la Sra. Gjergji en caso de transferencia definitiva de sus derechos a pensión.
23 El 7 de septiembre de 2010, la Sra. Gjergji aceptó, con su firma, la propuesta de bonificación de anualidades de 30 de julio de 2010. La PMO 4 recibió la propuesta firmada el 16 de septiembre siguiente.
24 El 19 de mayo de 2011, a raíz de la entrada en vigor de las DGA 2011, la PMO 4 hizo llegar a la Sra. Gjergji una nueva propuesta de bonificación de anualidades, acompañada de una nota redactada en los mismos términos que la remitida al Sr. Verile, y que reducía el número de anualidades de pensión estatutaria que debían bonificarse de cinco años, cinco meses y dos días a cuatro años, diez meses y diecisiete días, sin capital restante a reembolsar.
25 El 23 de septiembre de 2011, la Sra. Gjergji aceptó, con su firma, esa segunda propuesta de bonificación de anualidades.
26 Entretanto, la Sra. Gjergji había presentado, contra la segunda propuesta de bonificación de anualidades, una reclamación en virtud del artículo 90, apartado 2, del Estatuto, fechada el 27 de julio de 2011. En su reclamación, la Sra. Gjergji también pedía, sobre la base del artículo 90, apartado 1, del Estatuto, que la transferencia de sus derechos a pensión adquiridos en Bélgica se efectuara conforme a la primera propuesta de bonificación de anualidades, que aplicaba los parámetros previstos por las DGA 2004.
27 Mediante resolución de 22 de agosto de 2011, la autoridad facultada para celebrar los contratos (en lo sucesivo, «AFCC») desestimó la reclamación de la Sra. Gjergji, así como su petición basada en el artículo 90, apartado 1, del Estatuto.
Pretensiones de las partes y procedimiento
28 Los demandantes, cada uno en lo que le afecta, solicitan al Tribunal que:
– Anule la segunda propuesta de bonificación de anualidades.
– Anule la resolución desestimatoria de la reclamación.
– Condene en costas a la Comisión.
29 La Comisión solicita al Tribunal que:
– Declare la inadmisibilidad del recurso o, en todo caso, lo declare infundado.
– Condene en costas a los demandantes.
30 Mediante escrito de 28 de enero de 2013, el Tribunal solicitó a las partes, en el marco de las diligencias de ordenación del procedimiento, que precisaran algunos aspectos de sus escritos y que aportaran varios documentos. Las partes dieron cumplimiento a dichas diligencias de ordenación del procedimiento conforme a las instrucciones del Tribunal.
31 El asunto, inicialmente atribuido a la Sala Tercera del Tribunal, fue asignado al Pleno, y las partes fueron informadas de ello mediante escrito de la Secretaría de 7 de febrero de 2013, en el que se les convocaba a la vista y se les comunicaba el informe preparatorio para la vista.
Fundamentos de Derecho
Sobre el objeto del recurso
32 Procede recordar que las pretensiones de anulación dirigidas formalmente contra la resolución desestimatoria de una reclamación tienen como efecto, en el supuesto de que dicha resolución carezca de contenido autónomo, que el Tribunal de la Función Pública conozca del acto lesivo contra el cual se ha presentado la reclamación (sentencia del Tribunal de Justicia de 17 de enero de 1989, Vainker/Parlamento, 293/87, apartado 8).
33 En el caso de autos, las resoluciones desestimatorias de las reclamaciones no hacen sino confirmar las segundas propuestas de bonificación de anualidades, de 20 de mayo de 2011 por lo que respecta al Sr. Verile y de 19 de mayo de 2011 por lo que respecta a la Sra. Gjergji (en lo sucesivo, «segundas propuestas de bonificación de anualidades»). Por tanto, el recurso debe considerarse dirigido sólo contra dichas propuestas de bonificación de anualidades.
Sobre la admisibilidad del recurso
Alegaciones de las partes
34 La Comisión sostiene que el recurso es inadmisible por estar dirigido contra las segundas propuestas de bonificación de anualidades, que a su juicio no son actos lesivos.
35 Según la Comisión, el procedimiento administrativo para tramitar las solicitudes de transferencia de los derechos a pensión adquiridos en un régimen de pensión nacional consta de cinco fases: en primer lugar, la solicitud de transferencia del funcionario o del agente interesado; en segundo lugar, la propuesta de bonificación de anualidades que fija el número de anualidades que pueden reconocerse en el régimen de pensiones de la Unión, dirigida por la Comisión al interesado; en tercer lugar, la aceptación o el rechazo de dicha propuesta por el interesado; en cuarto lugar, en caso de aceptación de ésta por el interesado, la solicitud de transferencia del capital correspondiente a los derechos a pensión adquiridos en el régimen de pensiones nacional, remitida por la Comisión a la autoridad nacional competente; en quinto lugar, la adopción de la decisión que fija definitivamente el número de anualidades de pensión estatutaria reconocidas al funcionario o al agente, que sólo se le notifica una vez que la Comisión haya recibido efectivamente, de las cajas de pensiones de jubilación nacionales o internacionales de que se trate, el capital correspondiente a los derechos a pensión causados anteriormente.
36 Habida cuenta de la anterior descripción del procedimiento administrativo para tramitar las solicitudes de transferencia de los derechos a pensión, que los demandantes no rebaten, la bonificación de anualidades que figura en la propuesta dirigida al interesado sólo se convierte en definitiva, según la Comisión, una vez que las cajas de pensiones nacionales o internacionales de que se trate hayan abonado en la cuenta bancaria de la Comisión los importes correspondientes al capital actualizado de los derechos a pensión causados anteriormente. Por tanto, la decisión que recae en la quinta fase del procedimiento administrativo es el único acto lesivo para el funcionario o agente que ha presentado una solicitud de transferencia de sus derechos a pensión causados antes de ingresar al servicio de la Unión. La Comisión deduce de ello que la propuesta de bonificación de anualidades, que constituye la segunda fase del procedimiento administrativo de que se trata, es un acto preparatorio que tiene como único objetivo preparar la decisión final de bonificación de anualidades. Tal es el caso, en el presente asunto, de las segundas propuestas de bonificación de anualidades, objeto del litigio.
Apreciación del Tribunal de la Función Pública
37 Es preciso recordar, en primer lugar, que el sistema de transferencia de los derechos a pensión, tal como se halla regulado en el artículo 11, apartado 2, del anexo VIII del Estatuto, al permitir efectuar una coordinación entre los regímenes nacionales y el régimen de pensiones de la Unión, pretende facilitar el paso desde empleos nacionales, públicos o privados, a la Administración de la Unión, garantizando de este modo a la Unión las mejores posibilidades de selección de un personal cualificado, dotado ya de una adecuada experiencia profesional (auto del Tribunal de Justicia de 9 de julio de 2010, Ricci, C‑286/09 y C‑287/09, apartado 28, y la jurisprudencia citada).
38 En este contexto, el Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas se vio inducido a considerar, en particular, que las propuestas de bonificación de anualidades comunicadas al funcionario para su aceptación son «decisiones» que tienen un doble efecto: por una parte, conservar en provecho del funcionario interesado, en el ordenamiento jurídico de origen, la cuantía de derechos a pensión causados por éste en el régimen de pensiones nacional y, por otra parte, garantizar, en el ordenamiento jurídico de la Unión, y a condición de que se cumplan determinados requisitos adicionales, que dichos derechos sean tenidos en cuenta en el régimen de pensiones de la Unión (sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 18 de diciembre de 2008, Bélgica y Comisión/Genette, T‑90/07 P y T‑99/07 P, apartado 91, y la jurisprudencia citada).
39 Asimismo, el Tribunal de la Función Pública ya había declarado, por su parte, que las propuestas de bonificación de anualidades constituyen actos de carácter unilateral, que no requieren ninguna otra medida por parte de la institución competente y que lesionan al funcionario interesado. Si no fuera así, dichos actos, como tales, no podrían recurrirse o, al menos, sólo podrían ser objeto de una reclamación o de un recurso tras haberse adoptado una decisión posterior, en una fecha indeterminada y por una autoridad distinta de la AFPN. Ello no sería respetuoso con el derecho de los funcionarios a la tutela judicial efectiva ni con el imperativo de seguridad jurídica intrínseco en las normas sobre plazos contenidas en el Estatuto (auto del Tribunal de la Función Pública de 10 de octubre de 2007, Pouzol/Tribunal de Cuentas, F‑17/07, apartados 52 y 53).
40 Por último, también ha confirmado esta línea jurisprudencial la sentencia del Tribunal de la Función Pública de 11 de diciembre de 2012, Cocchi y Falcione/Comisión (F‑122/10, actualmente recurrida en casación ante el Tribunal General, asunto T‑103/13 P, apartados 37 a 39), en la que el Tribunal de la Función Pública declaró que la propuesta de bonificación de anualidades era un acto lesivo para el funcionario interesado.
41 En definitiva, de la jurisprudencia citada en los apartados 38 a 40 de la presente sentencia se desprende que la propuesta de bonificación de anualidades que los servicios competentes de la Comisión someten a la conformidad del funcionario, en el marco del procedimiento administrativo en varias fases de transferencia de los derechos a pensión, descrito en el apartado 35 de la presente sentencia, es un acto unilateral, separable del marco procedimental en que recae, adoptado en virtud de una competencia reglada atribuida ex lege a la institución, pues emana directamente del derecho individual que el artículo 11, apartado 2, del anexo VIII del Estatuto confiere expresamente a los funcionarios y a los agentes cuando ingresan al servicio la Unión.
42 En efecto, el ejercicio de dicha competencia reglada obliga a la Comisión a establecer una propuesta de bonificación de anualidades que se base en todos los datos pertinentes que ella debe obtener de las autoridades nacionales o internacionales de que se trate, en el marco precisamente de una estrecha coordinación y de una cooperación leal entre estas últimas y sus servicios. En consecuencia, tal propuesta de bonificación de anualidades no puede considerarse como la manifestación de una «mera intención» de los servicios de la institución de informar al funcionario interesado, a la espera de recibir efectivamente su conformidad y de cobrar a continuación el capital que permita proceder a la bonificación. Por el contrario, tal propuesta constituye el compromiso necesario, por parte de la institución, de proceder correctamente a la ejecución efectiva del derecho del funcionario a transferir sus derechos a pensión, que éste ejerció al presentar su solicitud de transferencia. La transferencia del capital actualizado al régimen de pensiones de la Unión constituye, por su parte, la ejecución de una obligación distinta, que recae en las autoridades nacionales o internacionales y que es necesaria para completar todo el procedimiento de transferencia de los derechos a pensión hacia el régimen de pensiones de la Unión.
43 Asimismo, el ejercicio de la competencia reglada a efectos de la ejecución del artículo 11, apartado 2, del anexo VIII del Estatuto obliga a la Comisión a emplear toda la diligencia necesaria para que el funcionario que solicitó la ejecución del artículo 11, apartado 2, del anexo VIII del Estatuto pueda dar su conformidad sobre la propuesta de bonificación de anualidades con pleno conocimiento de causa, tanto por lo que respecta a los elementos necesarios para el cálculo relativo a la determinación del número de anualidades de pensión estatutaria que deben ser tomadas en cuenta, como en lo que atañe a la normativa que regula «en la fecha de la solicitud de transferencia» los modos de dicho cálculo, tal como precisa el artículo 11, apartado 2, del anexo VIII del Estatuto al prever que la institución en la que el funcionario presta servicios «determinará», mediante disposiciones generales de aplicación, habida cuenta del sueldo base, de la edad y del tipo de cambio en la fecha de la solicitud de transferencia, «el número de anualidades» que tomará en cuenta.
44 Del conjunto de consideraciones anteriores se desprende que una propuesta de bonificación de anualidades es un acto lesivo para el funcionario que ha presentado una solicitud de transferencia de sus derechos a pensión.
45 Las consideraciones expuestas a continuación también confirman tal conclusión.
46 En primer lugar, ratificando una práctica anterior manifestada a través de cláusulas que se incluían en las propuestas de bonificación de anualidades, las DGA 2011 disponen expresamente en lo sucesivo, en su artículo 8, que la conformidad con la propuesta de bonificación de anualidades que se pide al funcionario, una vez dada, es «irrevocable». Ahora bien, el carácter irrevocable de la conformidad del funcionario una vez dada sólo se justifica si la Comisión, por su parte, ha proporcionado al interesado una propuesta cuyo contenido se ha calculado y comunicado con toda la diligencia necesaria y que es vinculante para la Comisión, en el sentido de que, en caso de conformidad del interesado, la Comisión está obligada a proseguir el procedimiento de transferencia basándose en ella.
47 En segundo lugar, la propuesta de bonificación de anualidades se formula, en principio, sobre la base de un modo de cálculo que es el mismo que se aplica en el momento en que el régimen de pensiones de la Unión recibe la totalidad del capital definitivamente transferido por las cajas de pensiones nacionales o internacionales de origen.
48 Lo único que podría variar, en su caso, entre la fecha de la propuesta de bonificación de anualidades y la del cobro del capital definitivamente transferido es el importe de que se trata, ya que la cuantía del capital transferible actualizado en la fecha de la solicitud de transferencia puede ser distinta de la cuantía del capital en la fecha de la transferencia efectiva, en función, por ejemplo, de las variaciones de los tipos de cambio. Aun en este último caso, que, por otra parte, sólo concierne a las transferencias de capitales expresadas en divisas distintas del euro, el modo de cálculo aplicado a ambos valores es el mismo.
49 En tercer lugar, la tesis de la Comisión de que sólo es lesiva para el funcionario interesado la decisión de bonificación adoptada tras el cobro del capital transferido es claramente contraria a la finalidad del procedimiento administrativo de transferencia de los derechos a pensión. Dicho procedimiento pretende precisamente que el funcionario interesado pueda decidir, con pleno conocimiento de causa y antes de que el capital correspondiente a todas sus cotizaciones se transfiera definitivamente al régimen de pensiones de la Unión, si es más ventajoso para él acumular sus derechos a pensión anteriores con los que adquiere como funcionario de la Unión o, por el contrario, conservar sus derechos en el ordenamiento jurídico nacional (véase la sentencia Bélgica y Comisión/Genette, antes citada, apartado 91). En efecto, según la tesis de la Comisión, el funcionario interesado sólo podría impugnar el modo en que los servicios de la Comisión calcularon el número de anualidades de bonificación a las que tiene derecho una vez que las cajas de pensiones de jubilación nacionales o internacionales de origen hubieran transferido definitivamente el capital a la Comisión, lo que en la práctica desnaturalizaría el derecho que el artículo 11, apartado 2, del anexo VIII del Estatuto confiere al funcionario de optar entre transferir sus derechos a pensión o conservarlos en las cajas de pensiones de jubilación nacionales o internacionales de origen.
50 En cuarto y último lugar, no puede sostenerse, como hace la Comisión, que las propuestas de bonificación de anualidades sólo son actos preparatorios por el hecho de que el artículo 11, apartado 2, del anexo VIII del Estatuto ordene calcular el número de anualidades «basándose en el capital transferido».
51 A este respecto, es preciso recordar, primeramente, que del tenor del artículo 11, apartado 2, del anexo VIII del Estatuto se desprende que la institución de que se trata «determinará» el número de anualidades en primer lugar «mediante disposiciones generales de aplicación y habida cuenta del sueldo base, de la edad y del tipo de cambio en la fecha de la solicitud de transferencia», y que después, «basándose en el capital transferido», tomará en cuenta el número de anualidades así determinado, a efectos del régimen de pensiones de la Unión.
52 Tal tenor viene confirmado por el de los respectivos artículos 7 de las DGA 2004 y de las DGA 2011. En efecto, el texto de ambos artículos establece, en su apartado 1, que el número de anualidades que deben contabilizarse se calcula «basándose en el importe transferible constituido por los derechos adquiridos […], previa deducción del importe de la revalorización del capital entre la fecha del registro de la solicitud de transferencia y la fecha de la transferencia efectiva».
53 Tanto las DGA 2004 como las DGA 2011 precisan, en el apartado 2 de sus respectivos artículos 7, que el número de anualidades que deben contabilizarse «se calcula a continuación […] basándose en el importe transferido», según la fórmula matemática que figura en el primer guion del mismo apartado.
54 En consecuencia, de las disposiciones antes mencionadas se deduce que las propuestas de bonificación de anualidades se calculan basándose en el importe transferible en la fecha de registro de la solicitud, tal como éste es comunicado a los servicios de la Comisión por las autoridades nacionales o internacionales competentes, previa deducción, en su caso, del importe de la revalorización del capital entre la fecha de registro de la solicitud y la de la transferencia efectiva, pues, en efecto, tal diferencia pecuniaria no debe ser soportada por el régimen de pensiones de la Unión.
55 Del conjunto de consideraciones precedentes se deduce que las segundas propuestas de bonificación de anualidades son actos lesivos y que las pretensiones de anulación son, por tanto, admisibles.
Sobre el fondo
56 En apoyo de sus pretensiones dirigidas contra las segundas propuestas de bonificación de anualidades (en lo sucesivo, «decisiones controvertidas»), los demandantes invocan tres motivos:
– El primero, basado en un error de Derecho y en la violación del artículo 11, apartado 2, del anexo VIII del Estatuto, así como, en esencia, del respeto a los derechos adquiridos.
– El segundo, basado en la violación del plazo razonable y de los principios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima.
– El tercero, basado en la violación de los principios de igualdad de trato, de no discriminación y de proporcionalidad.
57 Procede examinar conjuntamente los motivos primero y segundo.
Alegaciones de las partes
58 En primer lugar, los demandantes sostienen que el artículo 11, apartado 2, del anexo VIII del Estatuto obliga a la Comisión, si desea modificar los valores actuariales aplicables a las solicitudes de transferencia de los derechos a pensión adquiridos en un Estado miembro hacia el régimen de pensiones de la Unión (en lo sucesivo, «transferencia “in”»), a adoptar nuevas disposiciones generales de aplicación. Ahora bien, la Comisión no adoptó nuevas disposiciones generales de aplicación hasta el 3 de marzo de 2011. Por tanto, las DGA 2004, vigentes antes de esa fecha, son las únicas aplicables a sus respectivas solicitudes de transferencia.
59 En todo caso, afirman que la entrada en vigor, el 1 de enero de 2009, del Reglamento nº 1324/2008 carece de incidencia en los porcentajes aplicables al cálculo del número de anualidades que deben bonificarse. En efecto, dicho Reglamento modificó el tipo de interés previsto en el artículo 8 del anexo VIII del Estatuto, que se utiliza exclusivamente en caso de transferencia del equivalente actuarial estatutario, a saber, el capital de los derechos a pensión adquiridos por un funcionario dentro de la Unión hacia un régimen nacional de pensiones (en lo sucesivo, «transferencia “out”»), por lo que no es aplicable en caso de transferencia «in».
60 Por otra parte, aun suponiendo que el Reglamento no 1324/2008 hubiera modificado «por analogía» el tipo de interés que subyace en los coeficientes de conversión aplicables en caso de transferencia «in», las disposiciones generales de aplicación del artículo 11, apartado 2, del anexo VIII del Estatuto prevalecerían, según los demandantes, como lex specialis, sobre dicho Reglamento. En definitiva, en virtud del principio de presunción de legalidad de los actos de la Administración, un Reglamento de la Unión no puede privar de base legal a las disposiciones generales de aplicación adoptadas específicamente, sobre la base del Estatuto, por cada una de las instituciones de que se trata. Pues bien, como hasta el 3 de marzo de 2011 las DGA 2004 no fueron derogadas por las DGA 2011, eran aplicables tanto en el momento de adoptarse las primeras propuestas de bonificación de anualidades que se les remitieron como en el de su aceptación respectiva.
61 En consecuencia, alegan que, al considerar, por una parte, que el Reglamento no 1324/2008 podía modificar, de manera «implícita e incidental», uno de los parámetros de cálculo aplicables en caso de transferencia «in», la Comisión infringió el artículo 11, apartado 2, del anexo VIII del Estatuto. Por otra parte, al considerar que el Reglamento no 1324/2008 la obligaba a aplicar las DGA 2011 desde la fecha de entrada en vigor del nuevo tipo de interés y, por tanto, a aplicarlas de manera retroactiva desde el 1 de enero de 2009, la Comisión incurrió en un error de Derecho.
62 Los demandantes añaden, en contra de lo afirmado por la Comisión, que la transferencia de los derechos a pensión adquiridos antes de ingresar al servicio de la Unión es definitiva cuando el funcionario interesado manifiesta su conformidad con la propuesta de bonificación de anualidades. Sólo la omisión total de abono del capital por parte de la autoridad nacional privaría de valor al acuerdo entre el funcionario y la institución de que se trate. En consecuencia, en el caso de autos las primeras propuestas de bonificación de anualidades se hicieron definitivas al ser aceptadas, pese a que el abono del capital aún no había tenido lugar.
63 En segundo lugar, los demandantes alegan que las primeras propuestas de bonificación de anualidades no adolecían de ilegalidad alguna. Por tanto, al revocar tales propuestas, la Comisión no respetó sus derechos adquiridos y violó el principio de confianza legítima. Además, en varias ocasiones se les había asegurado que las DGA 2004 se aplicarían a sus solicitudes de transferencia.
64 En tercer lugar, los demandantes señalan que la Comisión revocó la primera propuesta de bonificación de anualidades remitida al Sr. Verile un año después de que éste la hubiera aceptado y, en cuanto a la de la Sra. Gjergji, más de seis meses después de haber sido aceptada, violando con ello los principios del plazo razonable y de seguridad jurídica.
65 Además, en su respuesta a las diligencias de ordenación del procedimiento, los demandantes subrayan que la Comisión esperó hasta el 17 de septiembre de 2010 para advertir al personal sobre este aspecto, mediante nota publicada en su sitio de Internet, y que después siguió esperando hasta el 3 de marzo de 2011 para adoptar nuevas disposiciones generales de aplicación, siendo así que, según las decisiones controvertidas, consideraba que la entrada en vigor del nuevo tipo de interés previsto por el Reglamento no 1324/2008 el 1 de enero de 2009 había privado de «base legal» a las DGA 2004.
66 La Comisión sostiene, en contra del primer motivo, que es errónea la premisa en que se basa el razonamiento de los demandantes, a saber, que el tipo de interés fijado por el artículo 8 del anexo VIII del Estatuto afecta exclusivamente al método de cálculo del equivalente actuarial en caso de transferencia «out» y no, en caso de transferencia «in», al del capital actualizado ni al del número de anualidades. En consecuencia, el primer motivo invocado por los demandantes carece de fundamento.
67 En su respuesta a las diligencias de ordenación del procedimiento, la Comisión señaló que, como los coeficientes de conversión previstos por las disposiciones generales de aplicación del artículo 11, apartado 2, del anexo VIII del Estatuto están «directamente en función» del tipo de interés previsto en el artículo 8 del anexo VIII del Estatuto, la modificación de este último, operada el 1 de enero de 2009 por la entrada en vigor del Reglamento no 1324/2008, «necesariamente» conllevaba, desde esa misma fecha, la modificación de dichos coeficientes de conversión. De este modo, los coeficientes de conversión previstos por las DGA 2004 se convertían en «obsoletos» y «carecían de base legal» desde el 1 de enero de 2009, al margen de cualquier derogación formal de las DGA 2004.
68 En segundo lugar, la Comisión alega que los demandantes no han invocado formalmente el motivo basado en la violación de las reglas de revocación de los actos administrativos, y que, en todo caso, las primeras propuestas de bonificación de anualidades carecían de base legal desde la entrada en vigor del Reglamento no 1324/2008, por lo que no podían generar, para los demandantes, derechos adquiridos ni una confianza legítima.
69 Por lo demás, la Comisión señala que la Comunicación de 17 de septiembre de 2010, difundida en su sitio de Internet, advirtió al personal sobre la entrada en vigor de los nuevos valores actuariales y que las organizaciones sindicales profesionales habían tenido conocimiento del futuro tipo de interés en 2008 y de los futuros coeficientes de conversión en noviembre de 2009. Por otra parte, habría sido materialmente imposible informar individualmente, en un plazo razonable, a los funcionarios y agentes cuya solicitud de transferencia había sido registrada después del 1 de enero de 2009, habida cuenta del elevado número de funcionarios y agentes afectados (más de 10 000).
70 Por último, aun suponiendo que los coeficientes de conversión previstos por las DGA 2011 se hubieran aplicado retroactivamente, tal aplicación habría estado justificada, según la Comisión, por un «interés perentorio». En efecto, debido al elevado número de expedientes afectados, el coste de aplicar los valores actuariales previstos por las DGA 2004 hasta la entrada en vigor de las DGA 2011 ponía en peligro el equilibro del régimen de pensiones de la Unión.
71 En tercer lugar, la Comisión considera que el motivo basado en la violación del plazo razonable no está suficientemente sustentado y que, aunque estuviera fundado, no podría dar lugar a la anulación de las decisiones controvertidas. En todo caso, las primeras propuestas de bonificación de anualidades fueron revocadas en un plazo razonable, habida cuenta de las circunstancias del caso de autos.
Apreciación del Tribunal de la Función Pública
72 Mediante sus motivos primero y segundo, los demandantes invocan, en esencia, la excepción de ilegalidad del artículo 9, párrafo tercero, última frase, así como del artículo 9, párrafo cuarto, primera frase, de las DGA 2011. Según los demandantes, dichas disposiciones de las DGA 2011 prevén que los coeficientes de conversión que figuran en el anexo 1 de las DGA 2011, establecidos conforme al Reglamento no 1324/2008, se apliquen desde el 1 de enero de 2009, fecha de entrada en vigor del citado Reglamento, cuando, en esa fecha, el anexo 2 de las DGA 2004, que preveía coeficientes de conversión diferentes aplicables desde el 1 de mayo de 2004, no había sido objeto de ninguna modificación formal. Los demandantes sostienen que tal modificación formal era necesaria, en aplicación del artículo 11, apartado 2, del anexo VIII del Estatuto, y que la aplicación con efectos retroactivos a 1 de enero de 2009 de los nuevos coeficientes de conversión previstos en el anexo 1 de las DGA 2011, inclusive a los expedientes de los funcionarios y agentes cuya solicitud de transferencia «in» había sido presentada antes de esa fecha, viola los principios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima.
73 Para justificar jurídicamente el artículo 9, párrafos tercero y cuarto, de las DGA 2011, la Comisión sostiene, en esencia, que el artículo 2 del Reglamento no 1324/2008 convirtió en caducas y automáticamente carentes de base legal a las DGA 2004 en lo que atañe al modo de cálculo del número de anualidades que deben contabilizarse.
– Sobre la incidencia del Reglamento no 1324/2008 en las DGA 2004
74 Del tenor del artículo 2 del Reglamento nº 1324/2008 se desprende que, por lo que respecta a los funcionarios y a otros agentes de la Unión, éste sólo tiene dos objetos.
75 El primero consiste en la determinación, por el artículo 4, apartado 1, del anexo VIII del Estatuto, del porcentaje aplicable al cálculo de los derechos a pensión de un funcionario que vuelva a entrar al servicio de la Unión tras haber completado antes un periodo en ella. Este objeto resulta, de entrada, sin pertinencia en el caso de autos.
76 El segundo consiste en la fijación del porcentaje que debe utilizarse para definir el «equivalente actuarial» de la pensión de jubilación. Ahora bien, procede señalar que este concepto se emplea en el artículo 11, apartado 1, del anexo VIII del Estatuto para las transferencias «out», y no en el artículo 11, apartado 2, del mismo anexo para las transferencias «in».
77 En efecto, es preciso recordar que el artículo 11 del anexo VIII del Estatuto establece una distinción clara entre, por una parte, la transferencia «out», en su apartado 1 y, por otra parte, la transferencia «in», en su apartado 2.
78 En caso de transferencia «out», el artículo 11, apartado 1, del anexo VIII del Estatuto establece que el funcionario interesado tiene derecho a transferir «el equivalente actuarial, actualizado en la fecha de transferencia efectiva, de sus derechos a pensión de jubilación, adquiridos en la Unión». En cambio, en el caso de transferencia «in», el apartado 2 del mismo artículo establece que el funcionario interesado tiene la facultad de hacer transferir a la Unión «el capital, actualizado en la fecha de transferencia efectiva, correspondiente a los derechos a pensión que haya adquirido [en el régimen nacional o internacional al que estuviera afiliado hasta ese momento]». En el supuesto de transferencia «out», el importe transferido es el «equivalente actuarial» de los derechos adquiridos en la Unión; en el supuesto de transferencia «in», el importe transferido es el «capital actualizado», a saber, un importe que representa materialmente los derechos a pensión adquiridos en virtud de actividades anteriores del funcionario interesado en el régimen nacional o internacional de pensión de que se trate, actualizado en virtud del artículo 11, apartado 2, párrafo primero, del anexo VIII del Estatuto, en la fecha de la transferencia efectiva (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 5 de diciembre de 2013, Časta, C‑166/12, apartado 26).
79 Ahora bien, el «equivalente actuarial» contemplado en el apartado 1 del artículo 11 del anexo VIII del Estatuto y el «capital actualizado» contemplado en el apartado 2 del mismo artículo son dos conceptos jurídicos distintos, que están en el ámbito de regímenes independientes uno del otro.
80 En efecto, el «equivalente actuarial» se presenta en el Derecho del Estatuto como un concepto autónomo, propio del sistema del régimen de pensiones de la Unión. En el artículo 8 del anexo VIII del Estatuto está definido «[…] [como] el valor del capital de la prestación [de la pensión de jubilación] correspondiente al funcionario, calculada según la tabla de mortalidad mencionada en el artículo 9 del anexo XII y a partir de un tipo de interés del 3,1 % anual, que podrá revisarse con arreglo a lo previsto en el artículo 10 del anexo XII [del Estatuto]». Precisamente el Reglamento nº 1324/2008 llevó a cabo, en virtud del artículo 10 del anexo XII del Estatuto, la última revisión del tipo de interés contemplado en el artículo 8 del anexo VIII del Estatuto, reduciéndolo del 3,5 % al 3,1 %.
81 En cambio, el «capital actualizado» no se define en el Estatuto y éste tampoco señala el método para calcularlo, porque tanto su cálculo como las modalidades para controlar ese cálculo, según se precisa en reiterada jurisprudencia, son competencia exclusiva de las autoridades nacionales o internacionales de que se trata (sentencia Bélgica y Comisión/Genette, antes citada, apartados 56 y 57, y la jurisprudencia citada).
82 La Comisión sostiene, sin embargo, que el equivalente actuarial también es un «método de cálculo» que, como tal, no sólo debería utilizarse en caso de transferencia «out», cuando cantidades de dinero salen de las cajas del régimen de pensiones de la Unión para entrar en las de un régimen de pensiones de un Estado miembro o en las de una organización internacional, sino también en caso de transferencia «in», cuando, a la inversa, cantidades de dinero entran en las cajas del régimen de pensiones de la Unión.
83 En consecuencia, según la Comisión, el equivalente actuarial se aplica, como método de cálculo, tanto a un caso como al otro de transferencia de los derechos a pensión de jubilación. La Comisión subraya, a este respecto, que desde la reforma de 2004 del Estatuto, el artículo 11, apartado 2, de su anexo VIII exige a las autoridades nacionales de que se trate un nuevo requisito, a saber, que el capital correspondiente al conjunto de cotizaciones pagadas por el funcionario que ingresa al servicio de la Unión esté «actualizado en la fecha de transferencia efectiva». Según la Comisión, este nuevo requisito, en la medida en que figura en el Estatuto, impone a dichas autoridades la obligación de actualizar el capital según los parámetros indicados en el Estatuto, entre los que se encuentra el tipo de interés, tal como ha sido modificado por última vez por el Reglamento nº 1324/2008.
84 Sin embargo, la tesis de la Comisión carece de fundamento jurídico.
85 En efecto, de la jurisprudencia se desprende que el sistema de transferencia «in» consta de dos fases administrativas distintas. La primera fase consiste en el establecimiento del capital actualizado por las autoridades nacionales o internacionales que administran el régimen de pensiones al que el interesado estuviera afiliado antes de ingresar al servicio de la Unión. Esta fase es, en su totalidad, competencia exclusiva de las autoridades nacionales o internacionales competentes. En cambio, la segunda fase consiste en la conversión, por la institución de la Unión de que se trate, del capital actualizado, tal como ha sido determinado por las autoridades nacionales o internaciones de origen, en anualidades que deben tenerse en cuenta en el régimen de pensiones de la Unión, y ello sobre la base de reglas propias del régimen de pensiones de la Unión, incluidas las reglas que figuran en las disposiciones generales de aplicación que cada institución debe adoptar para las transferencias «in» (véase, en este sentido, la sentencia Bélgica y Comisión/Genette, antes citada, apartados 56 y 57).
86 Las dos decisiones relativas, la primera de ellas, a la determinación del capital actualizado y, la segunda, a la conversión de dicho capital actualizado en anualidades de pensión se sitúan en ordenamientos jurídicos diferentes y cada una de ellas está sometida a los controles jurisdiccionales propios de dichos ordenamientos.
87 El hecho de que el artículo 11, apartado 2, del anexo VIII del Estatuto prevea, desde la reforma de 2004, que las autoridades nacionales o internacionales deben actualizar, en la fecha de transferencia efectiva, el capital correspondiente al conjunto de cotizaciones pagadas por el funcionario o agente que ingresa al servicio de la Unión supone, ciertamente, una obligación para dichas autoridades, pero no implica, a falta de disposición expresa en este sentido, que tal actualización deba efectuarse del modo fijado para las transferencias «out». Por el contrario, tal como el Tribunal de Justicia declaró en la sentencia Časta, antes citada, apartados 25 y 26, los Estados miembros tienen libertad para aplicar el método denominado «del equivalente actuarial», el denominado «de la cantidad global de rescate», o incluso otros métodos.
88 En consecuencia, en primer lugar, por lo que respecta al cálculo, por las autoridades nacionales o internacionales competentes, del capital actualizado con vistas a la transferencia «in», dicho capital se determina sobre la base del Derecho nacional aplicable y del modo establecido por dicho Derecho o, si se trata de una organización internacional, por sus propias reglas, y no sobre la base del artículo 8 del anexo VIII del Estatuto y según el tipo de interés fijado por esa disposición. Esto es además lo que el Tribunal de Primera Instancia declaró en el apartado 57 de la sentencia Bélgica y Comisión/Genette, antes citada, cuando afirmó que en caso de transferencia «in» la decisión relativa al cálculo de la cuantía de los derechos a pensión que deben transferirse se sitúa en el ordenamiento jurídico nacional competente y sólo está sometida al control del juez nacional (véase, en este sentido, la sentencia Časta, antes citada, apartado 24).
89 De ello se deduce que el artículo 2 del Reglamento nº 1324/2008 no debe tenerse en cuenta como elemento del método de cálculo del capital correspondiente a los derechos a pensión adquiridos por el funcionario o agente antes de ingresar al servicio de la Unión y que las autoridades nacionales o internacionales de que se trate no están obligadas a considerarlo cuando llevan a cabo la actualización del capital que deben transferir.
90 En segundo lugar, por lo que respecta al cálculo del número de anualidades de bonificación que deben computarse en el régimen de pensiones de la Unión, cálculo que, según se desprende de los apartados 85 a 87 de la presente sentencia, es distinto del cálculo del capital actualizado, es preciso señalar que ni el artículo 11, apartado 2, del anexo VIII del Estatuto, relativo a las transferencias «in», ni ninguna otra disposición del Estatuto prevén expresamente la obligación de aplicar el tipo de interés contemplado en el artículo 8 de dicho anexo al cálculo del número de anualidades de bonificación en el régimen de pensiones de la Unión. De ello se deduce que la afirmación de la Comisión de que, en caso de transferencia «in», los coeficientes de conversión están «directamente en función» del tipo de interés que figura en el artículo 8 del anexo VIII del Estatuto no está sustentada por ninguna disposición del Estatuto.
91 Además, el Consejo no puede, mediante un Reglamento de ejecución adoptado sobre la base del artículo 83 bis del Estatuto, restringir el alcance del artículo 11, apartado 2, párrafo segundo, del anexo VIII del Estatuto, coartando la autonomía que el legislador de la Unión reconoció en esa disposición a las instituciones, al conferirles la facultad de determinar, mediante disposiciones generales de aplicación, el número de anualidades de bonificación en caso de transferencia «in».
92 Ciertamente, el artículo 7, apartado 2, de las DGA 2004 remite, para calcular las anualidades que deben contabilizarse basándose en el capital correspondiente a las cotizaciones efectivamente transferidas al régimen de pensiones de la Unión, a los valores actuariales V2 previstos en la tabla del anexo 2 de las DGA 2004, los cuales, conforme a dicho anexo 2, están a su vez «calculados sobre la base de los parámetros previstos en el anexo XII del Estatuto». Ahora bien, entre tales parámetros figura el porcentaje fijado en el artículo 8 del anexo VIII del Estatuto.
93 Sin embargo, el anexo 2 de las DGA 2004 contiene los valores actuariales tal como fueron calculados sobre la base, en particular, del porcentaje del 3,5 % previsto en el artículo 8 del anexo VIII del Estatuto antes de ser modificado por el Reglamento nº 1324/2008. Tales valores son precisamente los que la Comisión tuvo en cuenta para elaborar la primera propuesta de bonificación de anualidades presentada a los demandantes, aun cuando entretanto el artículo 8 del anexo VIII del Estatuto había sido modificado por el Reglamento nº 1324/2008.
94 Dadas estas circunstancias, a la hora de aplicar el artículo 11, apartado 2, del anexo VIII del Estatuto y, en particular, para actualizar los coeficientes de conversión en caso de transferencia «in», habida cuenta del nuevo porcentaje del 3,1 % previsto en el artículo 8 del anexo VIII del Estatuto a raíz de la entrada en vigor del Reglamento nº 1324/2008, la Comisión, conforme a dicho artículo 11, apartado 2, que remite, para su ejecución, a disposiciones generales de aplicación, así como conforme al principio de seguridad jurídica, debía modificar las DGA 2004 y establecer una nueva tabla de valores actuariales. Eso es precisamente lo que la Comisión hizo cuando adoptó las DGA 2011, que incluyen en su anexo nuevos valores actuariales, denominados, en estas últimas disposiciones generales de aplicación, «coeficientes de conversión» para el cálculo de las anualidades de bonificación.
95 Procede añadir que el artículo 8 del anexo VIII del Estatuto, en su versión modificada a raíz de la entrada en vigor del Reglamento nº 1324/2008, sólo podría ser aplicable a las transferencias «in» mediante disposiciones generales de aplicación que las instituciones deben adoptar de acuerdo con el artículo 11, apartado 2, del anexo VIII del Estatuto. La aplicabilidad de dicho artículo 8 deriva, en el caso de autos, de la referencia a los «parámetros previstos en el anexo XII del Estatuto» que figuran en el título del anexo 2 de las DGA 2004, en la medida en que el propio anexo XII remite, a través de su artículo 1, apartado 2, de su artículo 10, apartado 2, y de su artículo 12, al porcentaje indicado en el artículo 8 del anexo VIII del Estatuto. Ahora bien, el título del anexo 2 de las DGA 2004 tiene un valor explicativo del método de cálculo adoptado por la Comisión en ejercicio de sus competencias de ejecución, conferidas por el artículo 11, apartado 2, del anexo VIII del Estatuto, que sólo puede servir para la interpretación del dispositivo de la norma constituido por la tabla de valores actuariales (véase, por lo que respecta al valor normativo del título de un artículo de una Directiva, la sentencia del Tribunal de Justicia de 3 de abril de 2003, Hoffmann, C‑144/00, apartados 37 a 40). Además, tales referencias en cascada, muy herméticas, no pueden prevalecer sobre los datos explícitos que figuran en la tabla de valores actuariales en cuestión sin violar el principio de seguridad jurídica.
96 En conclusión, el argumento de la Comisión para considerar que el método de cálculo del equivalente actuarial, previsto en el artículo 8 del anexo VIII del Estatuto, también debe utilizarse necesariamente cuando se determina el capital actualizado, incluso el número de anualidades de bonificación, previstos por el artículo 11, apartado 2, del anexo VIII del Estatuto, es contrario al tenor de este último artículo y a la voluntad del legislador de la Unión que, en efecto, quiso mantener en el Estatuto una distinción nítida entre los dos casos de transferencia de los derechos a pensión, «in» y «out», y, en consecuencia, también entre los conceptos de capital actualizado y de equivalente actuarial.
97 Habida cuenta de las consideraciones anteriores, la tesis de la Comisión de que el Reglamento nº 1324/2008 convirtió en caducas y automáticamente carentes de base legal a las DGA 2004 por lo que respecta al modo de cálculo del número de anualidades de bonificación, adolece de un error de Derecho, pues la justificación de tal tesis ignora tanto el alcance de dicho Reglamento como el artículo 11, apartado 2, del anexo VIII del Estatuto.
98 En consecuencia, procede examinar si la Comisión podía legítimamente aplicar los nuevos coeficientes de conversión que figuran en el anexo 1 de las DGA 2011 a las solicitudes de transferencia presentadas antes de la entrada en vigor, el 1 de abril de 2011, de las DGA 2011.
– Sobre la aplicación retroactiva de los coeficientes de conversión que figuran en el anexo 1 de las DGA 2011
99 Con carácter preliminar, debe recordarse que, según un principio generalmente aceptado, una norma nueva se aplica de manera inmediata, salvo excepción, a las situaciones que aún no han surgido, así como a los efectos futuros de las situaciones originadas, y sin embargo no constituidas plenamente, durante la vigencia de la norma anterior (sentencia del Tribunal de la Función Pública de 13 de junio de 2012, Guittet/Comisión, F‑31/10, apartado 47, y la jurisprudencia citada).
100 En consecuencia, debe comprobarse si, en el momento en que entraron en vigor los nuevos coeficientes de conversión previstos por las DGA 2011, esto es, el 1 de abril de 2011, los demandantes se encontraban en una situación originada y plenamente constituida durante la vigencia de las DGA 2004. Sólo en tal caso podrá reconocerse efectivamente que los coeficientes de conversión previstos por las DGA 2011 fueron aplicados retroactivamente a los demandantes. Si así fuera, procedería examinar la excepción de ilegalidad invocada por los demandantes y, más concretamente, la legalidad de la aplicación retroactiva de los coeficientes de conversión previstos por las DGA 2011 a la vista de los principios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima (véase, en este sentido, la sentencia Guittet/Comisión, antes citada, apartado 48).
101 En el caso de autos, para que la situación de un funcionario o de un agente que ha presentado una solicitud de transferencia «in» estuviera plenamente constituida durante la vigencia de los valores actuariales V2 anexos a las DGA 2004, debe demostrarse que antes de que finalizara el día anterior a la entrada en vigor de los nuevos coeficientes de conversión previstos por las DGA 2011, esto es, el 31 de marzo de 2011, el interesado había aceptado la propuesta de bonificación de anualidades que se le había formulado con arreglo a las DGA 2004.
102 En el caso que nos ocupa, los demandantes aceptaron, cada uno por lo que a él respecta, la primera propuesta de bonificación de anualidades. En consecuencia, su situación en relación con su derecho de transferencia «in», surgida durante la vigencia de las DGA 2004, estaba plenamente constituida cuando entraron en vigor las DGA 2011, por lo que las DGA 2004 les resultaban aplicables.
103 Habida cuenta de las consideraciones anteriores, se advierte que el artículo 9 de las DGA 2011, en la medida en que dispone, en la primera frase del párrafo cuarto, que los coeficientes de conversión previstos en el anexo 1 de las DGA 2011 se aplican con efectos a 1 de enero de 2009, contempla situaciones plenamente constituidas durante la vigencia de las DGA 2004 por lo que respecta a los funcionarios o a los agentes que habían aceptado una propuesta de bonificación de anualidades antes del 31 de marzo de 2011. En consecuencia, el artículo 9 de las DGA 2011 confiere a la aplicación de dichos coeficientes un alcance retroactivo.
104 Ahora bien, tal como se ha recordado en los apartados 99 y 100 de la presente sentencia, el principio de seguridad jurídica se opone a que el punto de partida del ámbito de aplicación temporal de un acto de la Unión se fije en una fecha anterior a su entrada en vigor. Puede ser de otro modo, con carácter excepcional, siempre que lo exija el fin perseguido y se respete debidamente la confianza legítima de los interesados (sentencia Guittet/Comisión, antes citada, apartados 63 y 64, y la jurisprudencia citada).
105 En el caso de autos, la Comisión no ha demostrado que el fin perseguido exigiera una aplicación retroactiva de las DGA 2011. En efecto, si bien la Comisión alegó que los coeficientes de conversión debían entrar en vigor el 1 de enero de 2009 en aplicación del Reglamento no 1324/2008, de los apartados 91 a 97 de la presente sentencia se desprende, en cambio, que el Reglamento no 1324/2008 no convirtió en caducas ni privó automáticamente de base legal a las DGA 2004 por lo que respecta al modo de cálculo del número de anualidades de bonificación.
106 Además, procede señalar que la Comisión no ha demostrado que un interés superior y perentorio le obligara a aplicar las DGA 2011 desde la fecha de entrada en vigor del Reglamento no 1324/2008. En efecto, es preciso recordar que, según el artículo 83 bis del Estatuto, la responsabilidad de mantener el equilibrio del régimen de pensiones de la Unión recae en el Consejo que, sobre la base de la evaluación actuarial que cada año le presenta la Comisión y a propuesta de esta última, adopta por mayoría cualificada el Reglamento correspondiente, el cual, como sucedió con el Reglamento no 1324/2008, es aplicable a todas las instituciones, órganos y organismos de la Unión. Por tanto, no compete a la Comisión garantizar, por sí sola, el mantenimiento del equilibrio del régimen de pensiones de la Unión, y menos aún hacerlo a través de sus propias disposiciones generales de aplicación.
107 Por último, la aplicación de los coeficientes de conversión previstos en el anexo 1 de las DGA 2011 antes de la entrada en vigor de dichas disposiciones generales de aplicación, el 1 de abril de 2011, a funcionarios o a agentes que habían aceptado una propuesta de bonificación de anualidades antes del 1 de abril de 2011 ha vulnerado forzosamente la confianza legítima de dichos funcionarios o agentes (véase, en este sentido, la sentencia Guittet/Comisión, antes citada, apartado 66).
108 De cuanto antecede se deduce que el artículo 9, párrafo tercero, última frase, y el artículo 9, párrafo cuarto, primera frase, de las DGA 2011 deben declararse ilegales en la medida en que prevén la aplicación de los coeficientes de conversión previstos en el anexo 1 de las DGA 2011 a los funcionarios y agentes que habían aceptado una propuesta de bonificación de anualidades antes de la entrada en vigor de las DGA 2011.
109 A este respecto, las primeras propuestas de bonificación de anualidades, formuladas en aplicación de las DGA 2004, no adolecían de ninguna ilegalidad y, en consecuencia, no podían revocarse (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de la Unión Europea de 12 de mayo de 2010, Bui Van/Comisión, T‑491/08 P, apartado 37, y la jurisprudencia citada).
110 En todo caso, las disposiciones generales de aplicación aplicables en las fechas en que fueron registradas las solicitudes de transferencia «in» de los demandantes, el 17 de noviembre y el 1 de julio de 2009 respectivamente, eran las DGA 2004 y no las DGA 2011. Como las decisiones controvertidas aplican los coeficientes de conversión previstos en el anexo 1 de las DGA 2011, procede acoger los motivos primero y segundo examinados conjuntamente y anular las decisiones controvertidas, sin que sea necesario pronunciarse sobre el tercer motivo.
Costas
111 A tenor del artículo 87, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, sin perjuicio de las demás disposiciones del capítulo octavo del título segundo de dicho Reglamento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Conforme al apartado 2 del mismo artículo, el Tribunal de la Función Pública, si así lo exige la equidad, podrá limitarse a imponer una condena parcial en costas a la parte que pierda el proceso o incluso no condenarla en costas.
112 De los fundamentos de Derecho de la presente sentencia resulta que la Comisión ha perdido el proceso. Además, los demandantes han solicitado expresamente en sus pretensiones la condena en costas de la Comisión. Como las circunstancias del presente asunto no justifican la aplicación de las disposiciones del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la Comisión debe cargar con sus propias costas y es condenada a cargar con las costas en que hayan incurrido los demandantes.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE LA FUNCIÓN PÚBLICA (Pleno)
decide:
1) Anular las decisiones de la Comisión Europea de 20 de mayo de 2011 y de 19 de mayo de 2011 destinadas, respectivamente, al Sr. Verile y a la Sra. Gjergji.
2) La Comisión Europea cargará con sus propias costas y es condenada a cargar con las costas en que incurrieron el Sr. Verile y la Sra. Gjergji.
Van Raepenbusch | Rofes i Pujol | Perillo |
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 11 de diciembre de 2013.
El Secretario | | El Presidente |
W. Hakenberg | | S. Van Raepenbusch |