CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
GIOVANNI PITRUZZELLA
presentate il 10 aprile 2019 (1)
Causa C‑709/17 P
Commissione europea
contro
Kolachi Raj Industrial (Private) Ltd
«Impugnazione – Dumping – Regolamento di esecuzione (UE) 2015/776 – Importazioni di biciclette spedite dalla Cambogia, dal Pakistan e dalle Filippine – Estensione a tali importazioni del dazio antidumping definitivo istituito sulle importazioni di biciclette originarie della Cina – Regolamento (CE) n. 1225/2009 – Articolo 13 – Elusione – Operazioni di assemblaggio – Provenienza diretta e indiretta dei pezzi interessati – Norme che disciplinano la prova dell’elusione»
1. La realtà economica attuale è caratterizzata da una crescente globalizzazione del commercio internazionale, la quale offre in misura sempre maggiore alle imprese la possibilità di delocalizzare in diversi paesi la produzione dei beni, in particolare quelli a modesto contenuto tecnologico. In un siffatto contesto economico globale, diviene sempre più importante per l’Unione europea disporre di strumenti di difesa commerciale idonei a rispondere in maniera effettiva alle sfide poste da un siffatto ambiente commerciale, assicurando una protezione efficace dell’industria dell’Unione nei confronti delle importazioni di prodotti oggetto di dumping. Fra tali strumenti, le norme antielusione svolgono un ruolo fondamentale per garantire l’efficacia delle misure antidumping adottate dall’Unione.
2. Nella presente causa la Corte affronta per la prima volta pratiche di elusione complesse, consistenti in operazioni di assemblaggio in successione e multiple aventi luogo in diversi paesi terzi. La questione fondamentale sollevata da questa causa riguarda il modo in cui le istituzioni dell’Unione possono dimostrare l’esistenza di un’elusione qualora si trovino a fare fronte a tali pratiche.
3. Tale questione viene posta nell’ambito di un procedimento di impugnazione intentato dalla Commissione europea contro la sentenza del Tribunale dell’Unione europea del 10 ottobre 2017, Kolachi Raj Industrial/Commissione (T‑435/15 (2); in prosieguo: la «sentenza impugnata»), con la quale quest’ultimo ha annullato il regolamento di esecuzione (UE) 2015/776 (3) (in prosieguo: il «regolamento controverso») che estende il dazio antidumping definitivo istituito sulle importazioni di biciclette originarie della Cina alle importazioni di biciclette spedite, segnatamente, dal Pakistan, nella parte in cui esso riguarda la società Kolachi Raj Industrial (Private) Ltd (in prosieguo: la «Kolachi»).
4. La presente causa riveste dunque un’importanza considerevole nell’ambito della normativa antidumping dell’Unione, poiché consentirà alla Corte di stabilire per la prima volta i requisiti relativi alla prova cui sono assoggettate le istituzioni dell’Unione in caso di pratiche di elusione complesse.
I. Contesto normativo
5. All’epoca dei fatti all’origine della controversia, le disposizioni che disciplinavano l’adozione di misure antidumping da parte dell’Unione figuravano nel regolamento (CE) n. 1225/2009 (4).
6. L’articolo 13 di tale regolamento riguarda le elusioni ed era formulato nei seguenti termini:
«1. L’applicazione dei dazi antidumping istituiti a norma del presente regolamento può essere estesa alle importazioni da paesi terzi di prodotti simili, leggermente modificati o meno, o alle importazioni dal paese oggetto delle misure di prodotti simili leggermente modificati, o di loro parti, se le misure in vigore vengono eluse. (…) Si intende per elusione una modificazione della configurazione degli scambi tra i paesi terzi e [l’Unione] o tra società del paese oggetto delle misure e [l’Unione] che derivi da pratiche, processi o lavorazioni per i quali non vi sia una sufficiente motivazione o giustificazione economica oltre all’istituzione del dazio, essendo provato che sussiste un pregiudizio o che risultano indeboliti gli effetti riparatori del dazio in termini di prezzi e/o di quantitativi dei prodotti simili, ed essendo provato altresì, se necessario conformemente alle disposizioni dell’articolo 2, che esiste un dumping in relazione ai valori normali precedentemente accertati per i prodotti simili.
Le pratiche, i processi o le lavorazioni di cui al primo comma comprendono, tra l’altro, (…) nelle circostanze indicate al paragrafo 2, l’assemblaggio di parti per mezzo di operazioni di assemblaggio [nell’Unione] o in paese terzo.
2. Operazioni di assemblaggio [nell’Unione] o in un paese terzo sono considerate elusive delle misure vigenti, nelle seguenti circostanze:
a) le operazioni sono iniziate o sostanzialmente aumentate dopo l’apertura dell’inchiesta antidumping oppure nel periodo immediatamente precedente e i pezzi utilizzati sono originari del paese soggetto alla misura; e
b) il valore dei pezzi suddetti è uguale o superiore al 60% del valore complessivo dei pezzi del prodotto assemblato; l’elusione è tuttavia esclusa se il valore aggiunto ai pezzi originato nell’operazione di assemblaggio o di completamento è superiore al 25% del costo di produzione; e
c) gli effetti riparatori del dazio sono indeboliti in termini di prezzi e/o di quantitativi del prodotto simile assemblato, e vi siano elementi di prova dell’esistenza del dumping in relazione ai valori normali precedentemente determinati per i prodotti simili o similari.
3. Le inchieste sono avviate a norma del presente articolo su iniziativa della Commissione o su richiesta di uno Stato membro o di una parte interessata in base ad elementi di prova sufficienti relativi ai fattori enunciati nel paragrafo 1 (…).
Le inchieste sono svolte dalla Commissione. Essa può essere assistita dalle autorità doganali e l’inchiesta si conclude entro nove mesi.
Se l’estensione delle misure è giustificata dai fatti definitivamente accertati, la relativa decisione è presa dalla Commissione (…).
(…)
5. Il presente articolo non osta alla normale applicazione delle disposizioni in vigore in materia di dazi doganali».
II. Fatti e regolamento controverso
7. I fatti e il regolamento controverso vengono illustrati, rispettivamente, ai punti da 1 a 19 e da 20 a 27 della sentenza impugnata, ai quali rinvio per maggiori dettagli.
8. Ai fini del presente procedimento, mi limito a ricordare che, già nel 1993, l’Unione aveva imposto un dazio antidumping sulle importazioni di biciclette originarie della Cina, il quale era stato successivamente oggetto di riesame a più riprese ed era stato alla fine mantenuto, nel 2013, al 48,5% (5).
9. Nel 2013, a seguito di una prima inchiesta antielusione, l’Unione, tramite il regolamento di esecuzione (UE) n. 501/2013 (6), ha esteso tale dazio antidumping alle importazioni di biciclette spedite dall’Indonesia, dalla Malaysia, dallo Sri Lanka e dalla Tunisia.
10. Dopo aver ricevuto una nuova denuncia nel 2014, la Commissione ha avviato una seconda inchiesta antielusione concernente, questa volta, la possibile elusione delle misure antidumping istituite nel 2013 sulle importazioni di biciclette cinesi mediante importazioni di biciclette spedite dalla Cambogia, dal Pakistan e dalle Filippine.
11. Per quanto riguarda specificamente il Pakistan, la Kolachi, unico produttore di biciclette in tale paese, ha partecipato a questa seconda inchiesta. È emerso da tale inchiesta che la Kolachi non fabbricava pezzi di biciclette in Pakistan, ma che li acquistava nello Sri Lanka e in Cina per l’assemblaggio di biciclette in Pakistan (7). La maggior parte dei fornitori della Kolachi erano società srilankesi facenti parte del gruppo al quale essa apparteneva – il cui proprietario era una persona di origine cinese – e in relazione alle quali era già stato accertato che esse avevano partecipato ad attività di elusione del dazio antidumping imposto dall’Unione sull’importazione di biciclette cinesi (8). Dall’inchiesta è parimenti emerso, da un lato, che il fornitore dal quale la Kolachi acquistava la parte più consistente (93%) dei pezzi di bicicletta utilizzati nelle sue operazioni di assemblaggio in Pakistan, ossia la società Flying Horse Pvt Ltd, era un intermediario che acquistava un rilevante volume di tali pezzi presso un fabbricante di pezzi di bicicletta stabilito in Sri Lanka e, dall’altro, che tale fabbricante altro non era che la società Great Cycles Pvt Ltd, una di dette società collegate alla Kolachi. È risultato dall’inchiesta che la maggior parte dei pezzi importati dallo Sri Lanka acquistati presso la Flying Horse erano stati prodotti dalla Great Cycles utilizzando, per una parte piuttosto significativa, materiali cinesi. La Commissione ha inoltre constatato l’esistenza di una serie di anomalie che rendevano dubbi i rapporti fra la Flying Horse e la Kolachi (9).
12. Il 18 maggio 2015 la Commissione ha adottato il regolamento controverso, con il quale essa ha esteso il dazio antidumping definitivo del 48,5% applicabile alle importazioni di biciclette originarie della Cina alle importazioni di biciclette spedite, segnatamente, dal Pakistan, che siano o no dichiarate originarie di tale paese (10).
III. Procedimento dinanzi al Tribunale e sentenza impugnata
13. Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 29 luglio 2015, la Kolachi ha proposto un ricorso inteso all’annullamento del regolamento controverso nella parte che la riguarda. Nel corso del procedimento dinanzi al Tribunale, la European Bicycle Manufacturers Association (EBMA) è stata autorizzata ad intervenire a sostegno delle conclusioni della Commissione (11).
14. A sostegno del suo ricorso di annullamento, la Kolachi ha dedotto un motivo unico, relativo alla violazione dell’articolo 13, paragrafo 2, lettera b), del regolamento di base. Nella prima parte del suo motivo unico, la Kolachi ha contestato l’analisi della Commissione concernente il carattere insufficientemente probatorio dei certificati di origine «modulo A» che la Kolachi aveva fornito durante l’inchiesta al fine di dimostrare che i pezzi realizzati dalla Great Cycles erano effettivamente originari dello Sri Lanka. Nel regolamento controverso, la Commissione aveva respinto siffatti formulari a causa di diverse incoerenze. Nella seconda parte del suo motivo unico, la Kolachi ha fatto valere che la Commissione aveva erroneamente applicato l’articolo 13, paragrafo 2, lettera b), del regolamento di base, come norma relativa all’origine, ad operazioni di fabbricazione di pezzi di bicicletta nello Sri Lanka, mentre l’inchiesta verteva su un’eventuale elusione in Pakistan.
15. Nella sentenza impugnata, il Tribunale ha svolto un ragionamento in due fasi.
16. In una prima fase, ai punti da 77 a 93 della sentenza impugnata, il Tribunale ha individuato le norme che disciplinano la prova delle condizioni fissate all’articolo 13, paragrafo 2, del regolamento di base al fine di accertare l’esistenza di operazioni di assemblaggio costitutive di pratiche elusive.
17. In tal senso, fondandosi sui principi elaborati nella sua sentenza del 26 settembre 2000, Starway/Consiglio (T‑80/97, EU:T:2000:216; in prosieguo: la «sentenza Starway»), il Tribunale ha considerato, al punto 83 della sentenza impugnata, che se, di norma, è sufficiente fare riferimento alla mera «provenienza» dei pezzi utilizzati per l’assemblaggio del prodotto finale ai fini dell’applicazione dell’articolo 13, paragrafo 2, lettera b), del regolamento di base, in caso di dubbio può tuttavia rivelarsi necessario verificare se i pezzi «in provenienza» da un paese terzo siano effettivamente originari di un altro paese.
18. Il Tribunale ha poi interpretato, ai punti 84 e 85 della sentenza impugnata, i termini «provengono da» impiegati nella versione linguistica francese dell’articolo 13, paragrafo 2, lettera a), del regolamento di base, nel senso che essi devono essere intesi come facenti riferimento alle «importazioni».
19. Su tale base, ai punti 86 e 87 della sentenza impugnata, il Tribunale ha constatato, anzitutto, che, poiché almeno il 47% dei pezzi utilizzati per l’assemblaggio di biciclette in Pakistan erano importati dallo Sri Lanka dopo essere stati lavorati in tale paese, siffatti pezzi potevano essere considerati «provenienti» dallo Sri Lanka, e ha ritenuto, poi, che tale conclusione non impedisse tuttavia alla Commissione di verificare, in caso di dubbio, se i pezzi «in provenienza» dallo Sri Lanka fossero, in realtà, originari del paese soggetto alle misure, nella fattispecie la Cina.
20. È sulla base di tale lettura dell’articolo 13, paragrafo 2, del regolamento di base che, in una seconda fase, il Tribunale si è proposto di verificare, ai punti da 94 a 119 della sentenza impugnata, se la Commissione, senza incorrere in errori di diritto, aveva potuto concludere che i pezzi di bicicletta provenienti dallo Sri Lanka erano in realtà di origine cinese.
21. In tal senso, ai punti da 94 a 106 della sentenza impugnata, il Tribunale ha respinto la prima parte del motivo unico della Kolachi concernente il valore probatorio dei certificati di origine «modulo A». Questa parte della sentenza impugnata non costituisce oggetto del ricorso d’impugnazione.
22. Per contro, ai punti da 107 a 119 della sentenza impugnata, il Tribunale ha accolto la seconda parte del motivo unico della Kolachi e ha dichiarato che la Commissione era incorsa in un errore di diritto applicando «per analogia» l’articolo 13, paragrafo 2, lettera b), del regolamento di base ai pezzi di bicicletta acquistati nello Sri Lanka al fine di verificare la loro origine nell’ambito di operazioni di assemblaggio in Pakistan. Infatti, così facendo, secondo il Tribunale, da un lato, la Commissione avrebbe in realtà esaminato se la fabbricazione di pezzi di bicicletta in Sri Lanka eludesse le misure antidumping riguardanti le biciclette originarie della Cina, il che non costituiva tuttavia oggetto dell’inchiesta in questione. Dall’altro, essa avrebbe applicato «per analogia» una disposizione – l’articolo 13, paragrafo 2, lettera b), del regolamento di base – la quale, non costituendo una norma relativa all’origine, non poteva essere applicata al fine di determinare l’origine di una merce.
23. Di conseguenza, il Tribunale ha annullato il regolamento controverso nella parte in cui riguarda la Kolachi.
IV. Conclusioni delle parti
24. L’8 dicembre 2017 la Commissione ha proposto un’impugnazione contro la sentenza impugnata. Con tale impugnazione, la Commissione chiede alla Corte di annullare la sentenza impugnata, di respingere il ricorso di primo grado e di condannare la Kolachi alle spese, o, in subordine, di rinviare la causa dinanzi al Tribunale per un riesame e riservare le spese di entrambi i procedimenti.
25. Nella sua comparsa di risposta, la Kolachi chiede alla Corte di respingere in toto l’impugnazione oppure, in subordine, di rettificare la sentenza impugnata e confermarne il dispositivo. Essa chiede parimenti di condannare la Commissione a sopportare le spese da essa sostenute nell’ambito dell’impugnazione, nonché le spese sostenute dalla Kolachi, e di condannare la EBMA a sopportare le spese sostenute nell’ambito dell’impugnazione.
26. La EBMA chiede alla Corte di annullare la sentenza impugnata, di respingere il ricorso di primo grado e di condannare la Kolachi alle spese relative ad entrambi i procedimenti oppure, in subordine, di rinviare la causa dinanzi al Tribunale per un riesame, di riservare le spese relative al procedimento di primo grado e di condannare la Kolachi alle spese relative al procedimento di impugnazione.
V. Analisi dell’impugnazione
A. Breve sintesi degli argomenti delle parti
27. A sostegno della sua impugnazione, la Commissione, sostenuta dalla EBMA, deduce un motivo unico, articolato in due parti, relativo ad errori di diritto nell’interpretazione dell’articolo 13 del regolamento di base. Tale motivo è diretto avverso i punti da 83 a 93 e da 107 a 119 della sentenza impugnata.
28. La Commissione prende di mira, in particolare, l’interpretazione adottata dal Tribunale (12), che avrebbe, in sostanza, stabilito una presunzione, in forza della quale un pezzo verrebbe considerato essere «in provenienza» da un paese ai sensi dell’articolo 13, paragrafo 2, lettera a), del regolamento di base, soltanto qualora esso sia importato da tale paese, in altre parole qualora sia stato spedito da quest’ultimo, a meno che la Commissione non dimostri che tale pezzo «è originario» del paese soggetto alla misura antidumping.
29. Nella prima parte del suo motivo unico, la Commissione fa valere che tale interpretazione è erronea, in quanto essa implica che la «provenienza» dei pezzi utilizzati per l’assemblaggio possa essere dimostrata soltanto tramite le norme relative all’origine, il che non troverebbe alcun fondamento nel testo dell’articolo 13 del regolamento di base e sarebbe contrario alla volontà del legislatore allorché ha adottato il regime antielusione. Tale disposizione instaurerebbe, infatti, un regime giuridico distinto e indipendente dalle norme relative all’origine. Inoltre, l’interpretazione adottata dal Tribunale ridurrebbe l’efficacia dello strumento antielusione. Infatti, i criteri fissati dalle norme relative all’origine dovrebbero essere verificati per ciascun singolo pezzo, il che sarebbe impossibile nell’ambito di un’inchiesta antielusione.
30. Nella seconda parte, la Commissione fa valere che il Tribunale è incorso in un errore di diritto nella misura in cui la sua interpretazione dell’articolo 13, paragrafo 2, del regolamento di base comporta una restrizione del tipo di prova che essa può utilizzare per dimostrare la «provenienza» dei pezzi utilizzati per le operazioni di assemblaggio dal paese soggetto alle misure antidumping, vietandogli di apportare tale prova tramite uno strumento diverso dalle norme relative all’origine.
31. La Kolachi contesta gli argomenti della Commissione. Per quanto riguarda la prima parte, essa mette in evidenza che né il regolamento di base né i regolamenti anteriori definiscono i termini «in provenienza». Pertanto, siffatta nozione non sarebbe una nozione autonoma, ma dovrebbe essere interpretata in funzione di concetti analoghi della legislazione dell’Unione, fra cui, segnatamente, la nozione doganale di «origine», il che risulterebbe, peraltro, dall’articolo 13, paragrafo 5, del regolamento di base.
32. Inoltre, la Commissione effettuerebbe una lettura erronea della sentenza impugnata. Il Tribunale non si sarebbe pronunciato sulla dimostrazione della provenienza, bensì sulla possibilità, per la Commissione, di «verificare» l’origine dei pezzi. Il Tribunale non avrebbe pertanto limitato i mezzi a disposizione della Commissione e non avrebbe neanche dichiarato che la nozione di «provenienza» si basa sulle norme relative all’origine. In ogni caso, le norme relative all’origine, come quelle concepite dalla normativa doganale, costituirebbero il criterio adeguato per determinare la «provenienza» dei pezzi. Una siffatta interpretazione sarebbe corroborata dagli obblighi dell’Unione nell’ambito dell’Organizzazione mondiale del commercio (OMC). Per contro, le soglie fissate all’articolo 13, paragrafo 2, lettera b), del regolamento di base non sarebbero rilevanti al fine di determinare l’origine di un pezzo. Inoltre, non sarebbe affatto dimostrato che l’interpretazione adottata dal Tribunale riduca l’efficacia delle norme antielusione.
33. Per quanto riguarda la seconda parte, la Kolachi sostiene che, in assenza di una disposizione espressa concernente l’utilizzazione dei criteri figuranti all’articolo 13, paragrafo 2, lettera b), del regolamento di base per determinare l’origine dei pezzi, una siffatta utilizzazione non sarebbe autorizzata. Poiché tale disposizione costituisce un’eccezione al regime generale in materia di imposizione di dazi antidumping, essa dovrebbe essere oggetto di un’interpretazione restrittiva. Inoltre, non potrebbe essere stabilito alcun nesso logico fra i criteri figuranti all’articolo 13, paragrafo 2, lettera b), del regolamento di base e la determinazione della provenienza dei pezzi in questione.
34. In subordine, nel caso in cui la Corte dovesse concludere che la sentenza impugnata è viziata da un errore di diritto, la Kolachi chiede alla Corte di procedere ad una sostituzione dei motivi, rimpiazzando, nella sentenza impugnata, i riferimenti all’origine dei pezzi con un riferimento alla loro provenienza.
B. Valutazione
1. Osservazioni preliminari
35. L’impugnazione della Commissione, sostenuta dalla EBMA, riguarda tanto la constatazione del Tribunale, ai punti da 107 a 119 della sentenza impugnata, secondo la quale la Commissione è incorsa in un errore di diritto applicando «per analogia» l’articolo 13, paragrafo 2, lettera b), del regolamento di base ai pezzi acquistati nello Sri Lanka, quanto la premessa teorico/interpretativa sulla quale tale constatazione si basa, ossia l’analisi effettuata dal Tribunale, ai punti 83 e 93 di detta sentenza, delle norme che disciplinano la prova delle condizioni previste all’articolo 13, paragrafo 2, del regolamento di base per poter accertare l’esistenza di operazioni di assemblaggio che costituiscono pratiche di elusione.
36. Prima di analizzare gli argomenti relativi al motivo unico sollevato dalla Commissione nei confronti della sentenza impugnata, reputo opportuno richiamare taluni principi concernenti la normativa dell’Unione in materia di elusione, come elaborati nella giurisprudenza.
2. La normativa dell’Unionein materia di elusione alla luce della giurisprudenza
37. Anzitutto, occorre rilevare che la normativa antielusione dell’Unione contenuta nel regolamento di base non trova il suo fondamento nel codice antidumping del 1994 (13), ma è stata adottata unilateralmente dall’Unione (14). Infatti, nonostante la questione dell’elusione sia stata discussa nell’ambito dei negoziati OMC-GATT, non è stato possibile raggiungere alcun accordo in tale ambito (15).
38. Ne consegue che la normativa dell’Unione in materia di elusione, contenuta all’articolo 13 del regolamento di base, costituisce un contesto normativo che, pur essendo inquadrato nella normativa antidumping dell’Unione, dispone, tuttavia, di una specificità propria.
39. Per quanto attiene agli obiettivi di tale normativa, la Corte ha già avuto occasione di chiarire che, secondo la finalità e l’impianto sistematico del regolamento di base, in particolare il suo considerando 19 e il suo articolo 13, un regolamento recante estensione di un dazio antidumping persegue il solo obiettivo di garantire l’efficacia dello stesso e di evitarne l’elusione e che, di conseguenza, una misura che estende un dazio antidumping definitivo presenta soltanto natura accessoria rispetto all’atto iniziale che impone tale dazio che tutela l’applicazione efficace delle misure definitive (16).
40. È dunque alla luce di tale obiettivo, ossia quello di assicurare l’efficacia delle misure antidumping adottate dall’Unione ed evitare che esse siano eluse, che occorre interpretare le disposizioni antielusione dell’Unione.
41. La Corte ha poi fornito numerose indicazioni, nella sua giurisprudenza, con riferimento alla prova delle quattro condizioni che devono essere soddisfatte ai fini dell’accertamento dell’esistenza di un’elusione (17).
42. La Corte ha affermato, infatti, che si evince dal regolamento di base, in particolare dall’articolo 13, paragrafo 3, del medesimo, che l’onere della prova dell’esistenza di un’elusione incombe alle istituzioni. Pertanto, quando le istituzioni decidono di estendere a un altro paese i dazi antidumping da esse istituiti sulle importazioni provenienti da un determinato paese, le stesse hanno l’onere di dimostrare che tutti gli elementi costitutivi di un’elusione di tali dazi, come indicati all’articolo 13, paragrafo 1, terza frase, del regolamento di base, sono presenti (18).
43. Se è pacifico che l’onere della prova dell’esistenza di pratiche di elusione incombe alle istituzioni dell’Unione, al fine di determinare le norme in materia di livello della prova dell’elusione occorre tuttavia tenere a mente due considerazioni risultanti dalla giurisprudenza.
44. In tal senso, da un lato, la Corte ha rilevato che la definizione di elusione contenuta all’articolo 13, paragrafo 1, del regolamento di base è formulata in termini assai generali, che lasciano un ampio margine di manovra alle istituzioni (19). Il riconoscimento di tale margine di manovra è peraltro coerente con l’ampio potere discrezionale di cui, secondo la giurisprudenza costante, dispongono in generale le istituzioni in materia di politica commerciale comune, e specialmente nell’ambito delle misure di difesa commerciale, in considerazione della complessità delle situazioni economiche, politiche e giuridiche che esse devono esaminare (20).
45. Tale margine di manovra implica, inoltre, che il controllo giurisdizionale sia circoscritto alla verifica del rispetto delle norme procedurali, dell’esattezza materiale dei fatti considerati nell’operare la scelta contestata, dell’assenza di errori manifesti nella valutazione di tali fatti o della mancanza di sviamento di potere (21).
46. Dall’altro lato, la Corte ha parimenti sottolineato che, nell’ambito delle inchieste sull’eventuale esistenza di pratiche di elusione, i poteri di cui dispongono le istituzioni dell’Unione sono piuttosto limitati. Diversamente che in altri settori di diritto dell’Unione, come, ad esempio, in materia di violazione del diritto della concorrenza, tali istituzioni non dispongono del potere di obbligare i produttori/esportatori interessati a partecipare all’inchiesta o a produrre informazioni. Esse sono pertanto tributarie della collaborazione volontaria delle parti interessate a fornir loro le informazioni necessarie (22).
47. Inoltre, simili inchieste si svolgono di norma, in gran parte, in paesi situati al di fuori dell’Unione, e sono dunque assoggettate a significativi vincoli di natura temporale. Infatti, ai sensi dell’articolo 13, paragrafo 3, secondo comma, del regolamento di base, le inchieste antielusione devono essere concluse entro nove mesi.
48. Per contro, la Corte non ha ancora avuto l’occasione di analizzare in maniera specifica le norme che governano la prova dell’esistenza di operazioni di assemblaggio che costituiscono pratiche di elusione ai sensi dell’articolo 13, paragrafo 2, del regolamento di base.
49. L’unico precedente giurisprudenziale rilevante a tal riguardo è la sentenza Starway, che il Tribunale, come risulta dal paragrafo 17 delle presenti conclusioni, ha richiamato nella sentenza impugnata per fondare la sua interpretazione dell’articolo 13, paragrafo 2, del regolamento di base.
50. Nella sentenza Starway, il Tribunale ha dichiarato, in sostanza, che, ai sensi dell’articolo 13, paragrafo 2, del regolamento di base, affinché un’operazione di assemblaggio possa essere considerata elusiva delle misure antidumping vigenti, spetta alle istituzioni dell’Unione dimostrare che i pezzi che rappresentano un valore uguale o superiore al 60% del valore complessivo dei pezzi del prodotto assemblato provengono dal paese soggetto alle misure. Per contro, dette istituzioni non sono tenute a dimostrare che tali pezzi sono parimenti originari di tale paese. Spetta invece all’operatore interessato, qualora non voglia che le sue operazioni di assemblaggio siano considerate pratiche di elusione, fornire la prova che detti pezzi sono originari di un altro paese (23).
3. Sull’interpretazione dei termini«provengono da» ai sensi della versione linguistica francese dell’articolo 13, paragrafo 2,lettera a),del regolamento di base
51. È alla luce dei principi elaborati nella giurisprudenza e illustrati nel capitolo precedente che occorre analizzare gli argomenti dedotti dalla Commissione, sostenuta dalla EBMA, contro la sentenza impugnata. Tali argomenti riguardano, anzitutto, l’interpretazione adottata dal Tribunale nella sentenza impugnata dei termini «provengono da» utilizzati nella versione linguistica francese dell’articolo 13, paragrafo 2, lettera a), del regolamento di base.
52. A tal riguardo, ricordo che, ai sensi della versione francese di tale disposizione, affinché operazioni di assemblaggio possano essere considerate pratiche di elusione delle misure antidumping in vigore, è necessario, segnatamente, che i pezzi utilizzati «provengano dal» paese soggetto alla misura.
a) Il ragionamento del Tribunale nella sentenza impugnata
53. Come è stato rilevato al paragrafo 18 delle presenti conclusioni, nella sentenza impugnata il Tribunale, ai punti 84 e 85, ha interpretato i termini «provengono da» impiegati nella versione linguistica francese dell’articolo 13, paragrafo 2, lettera a), del regolamento di base, assimilandoli alla nozione di «importazioni».
54. In tal senso, nell’interpretazione del Tribunale, dei pezzi possono essere considerati «provenienti» dal paese soggetto alla misura antidumping, ai sensi dell’articolo 13, paragrafo 2, lettera a), del regolamento di base, solo se sono stati importati da tale paese. Qualora i pezzi interessati siano stati importati – nel paese in cui hanno avuto luogo le operazioni di assemblaggio – da un paese diverso, allora, secondo il Tribunale, la Commissione potrebbe tenerne conto nell’analisi da essa effettuata ai sensi dell’articolo 13, paragrafo 2, lettera b), del regolamento di base al fine di determinare l’esistenza di operazioni di assemblaggio elusive della misura antidumping soltanto in due casi: nel caso di un mero transito dei pezzi attraverso tale diverso paese (intermedio); oppure se essa verifica che, benché tali pezzi siano stati importati da un paese diverso (intermedio), essi sono in realtà originari del paese soggetto alle misure.
55. Il ragionamento del Tribunale prevede, dunque, una sorta di analisi in due fasi che la Commissione dovrebbe effettuare per determinare la provenienza dei pezzi interessati ai sensi dell’articolo 13, paragrafo 2, lettera a), del regolamento di base. In un primo tempo, sarebbe necessario che essa stabilisca se i pezzi interessati sono importati dal paese soggetto alle misure antidumping. Qualora così non sia, in un secondo tempo, la stessa avrebbe ancora la possibilità di verificare che, anche se tali pezzi sono importati da un altro paese, gli stessi sono in realtà originari del paese soggetto alle misure.
56. Nella sentenza impugnata, il Tribunale ha fondato la sua interpretazione dei termini «provengono da» ai sensi della versione linguistica francese dell’articolo 13, paragrafo 2, del regolamento di base, su un duplice fondamento. Da un lato, esso si è riferito al fatto che diverse disposizioni del regolamento di base (24) associano sistematicamente i termini «provengono da» al termine «importazioni», il che sarebbe confermato dall’analisi di diverse versioni linguistiche di tali disposizioni. Dall’altro, esso ha fatto riferimento all’obiettivo di efficienza delle misure volte a combattere l’elusione, sotteso all’articolo 13 del regolamento di base.
b) L’interpretazione dei termini «provengono da»
57. La Commissione e la EBMA sostengono che l’interpretazione adottata dal Tribunale dei termini «provengono da» è erronea e contraria allo spirito delle disposizioni antielusione.
58. In tali circostanze, occorre valutare se l’interpretazione dei termini «provengono da» adottata dal Tribunale nella sentenza impugnata sia corretta.
59. In via preliminare, rilevo, al pari del Tribunale, che il regolamento di base non contiene una definizione dei termini in questione.
60. Orbene, in conformità ad una giurisprudenza costante, ai fini dell’interpretazione di una norma di diritto dell’Unione si deve tener conto non soltanto della lettera della stessa, ma anche del suo contesto e degli scopi perseguiti dalla normativa di cui essa fa parte (25).
61. Per quanto riguarda, in primo luogo, l’interpretazione letterale, rilevo, anzitutto, che il dettato dell’articolo 13, paragrafo 2, lettera a), del regolamento di base non contiene alcun riferimento esplicito alla nozione di «importazioni». Inoltre, come si evince dal paragrafo 56 delle presenti conclusioni, per fondare la sua interpretazione dei termini in questione, il Tribunale non si è in realtà riferito affatto al testo della disposizione che li contiene, privilegiando invece, per contro, un approccio di tipo contestuale e teleologico.
62. In tale contesto, tuttavia, non sono sicuro che la circostanza che, nella disposizione in questione, diversamente che nel caso di altre disposizioni del regolamento di base, il legislatore abbia deciso di non associare i termini «provengono da» al termine «importazioni», deponga a favore di un’interpretazione che assimili queste due nozioni.
63. Al contrario, allorché, nelle disposizioni menzionate dal Tribunale, il regolamento di base associa tali termini, le parole «in provenienza» assolvono una funzione esplicativa della parola «importazioni», nei limiti in cui servono ad indicare il luogo da cui le importazioni «provengono». Per contro, all’articolo 13, paragrafo 2, lettera a), della versione linguistica francese del regolamento di base, i termini «provengono da» non sono affatto legati al termine «importazioni», il quale non è contenuto nella disposizione, ma si riferiscono ai pezzi interessati. Detti termini assolvono una funzione esplicativa del termine «pezzi» e sono intesi ad indicare che, per poter essere presi in considerazione nell’analisi concernente le operazioni di assemblaggio, i pezzi interessati devono «provenire» specificamente dal paese soggetto alle misure antidumping.
64. In realtà, procedere in maniera artificiosa ad un’associazione fra la nozione di «provenienza» e quella di «importazione», laddove una siffatta associazione non sia esplicitamente prevista, equivale a limitare la portata della prima di tali nozioni. Infatti, sotto il profilo letterale, in lingua francese, il termine «provenire» significa tanto «venire da» quanto «trarre la propria origine da» (26). Un’interpretazione che circoscriva il significato di tale termine solo alla situazione, corrispondente al primo significato, nella quale vi è una provenienza fisica diretta dei pezzi – ossia la loro importazione – dal paese soggetto alle misure, limita considerevolmente la portata della nozione di «provenienza». Una simile interpretazione esclude, infatti, tutte le situazioni, corrispondenti al secondo significato del termine «provenire», nelle quali vi è una provenienza indiretta dal paese soggetto alle misure, ossia situazioni in cui, benché i pezzi interessati non provengano fisicamente in modo diretto dal paese soggetto alle misure, essi possono essere comunque considerati derivanti da tale paese.
65. Inoltre, l’interpretazione restrittiva della nozione di «provenienza» adottata dal Tribunale è contraddetta dall’analisi delle diverse versioni linguistiche della disposizione in questione, ossia l’articolo 13, paragrafo 2, lettera a), del regolamento di base, analisi che il Tribunale non ha effettuato nella sentenza impugnata (27).
66. Infatti, mentre diverse versioni linguistiche di tale disposizione utilizzano un termine equivalente ai termini francesi «provenire da» (28), altre versioni linguistiche, come la versione nelle lingue tedesca e italiana, fanno espressamente riferimento all’origine dei pezzi «del paese soggetto alla misura» (29) e altre versioni linguistiche ancora impiegano termini che risultano più ambigui, dato che essi possono riferirsi sia alla provenienza che all’origine (30).
67. Risulta dalle considerazioni che precedono che l’analisi letterale della disposizione in questione depone piuttosto contro un’interpretazione che limiti la portata dei termini «provengono da» alle mere «importazioni» dall’ultimo paese di esportazione dei pezzi in causa.
68. Per contro, un approccio che tenga conto tanto dei diversi significati del verbo «provenire» quanto delle diverse versioni linguistiche della disposizione in questione depone piuttosto a favore di un’interpretazione più estensiva di tale nozione, che si spinga oltre la mera nozione di «importazioni» e includa sia la provenienza diretta sia la provenienza indiretta dei pezzi interessati dal paese soggetto alle misure antidumping.
69. Per quanto riguarda, in secondo luogo, il contesto nel quale si inserisce la disposizione in questione, occorre rilevare che, come risulta dai paragrafi 37 e 38 delle presenti conclusioni, atteso che la disciplina dell’Unione in materia di elusione, contenuta all’articolo 13 del regolamento di base, non trova il proprio fondamento nel codice antidumping del 1994, essa deve essere considerata un contesto normativo specifico nel diritto dell’Unione in materia antidumping.
70. In tali circostanze, ritengo che se il Tribunale intende fondare l’interpretazione dell’articolo 13, paragrafo 2, del regolamento di base facendo riferimento ad altre disposizioni dello stesso regolamento, alcune delle quali potrebbero segnatamente costituire una trasposizione nel diritto dell’Unione degli obblighi particolari contenuti nel codice antidumping del 1994 (31), è necessario che esso illustri le ragioni, per le quali tale riferimento sarebbe giustificato, cosa che il Tribunale, nella specie, non ha fatto.
71. Tale considerazione depone dunque parimenti a sfavore del ragionamento fatto proprio dal Tribunale per giustificare l’assimilazione della nozione di «provenienza» a quella di «importazioni».
72. In terzo luogo, l’interpretazione restrittiva dei termini «provengono da» seguita dal Tribunale nella sentenza impugnata non è conforme, a mio avviso, neppure all’obiettivo della normativa antielusione dell’Unione, la quale, come si evince dai paragrafi 39 e 40 delle presenti conclusioni, consiste nel garantire l’efficacia delle misure antidumping adottate dall’Unione e nell’evitare che esse siano eluse.
73. A tal riguardo, occorre rilevare che, come ho illustrato al paragrafo 1 delle presenti conclusioni, nella realtà economica attuale, caratterizzata dalla globalizzazione del commercio internazionale e da un’accresciuta possibilità di delocalizzare la produzione dei beni, in particolare di quelli a modesto contenuto tecnologico, è divenuto relativamente semplice mettere in atto forme di elusione sempre più complesse. In un siffatto contesto, è fondamentale che l’Unione disponga di strumenti di difesa commerciale idonei a rispondere in maniera effettiva a siffatte sfide, assicurando una protezione efficace dell’industria dell’Unione dalle importazioni di prodotti oggetto di dumping. È in tale ottica che occorre interpretare le disposizioni antielusione previste all’articolo 13 del regolamento di base.
74. In siffatto contesto, rilevo che l’interpretazione dei termini «provengono da» ai sensi della versione linguistica francese dell’articolo 13, paragrafo 2, lettera a), del regolamento di base adottata dal Tribunale consente alla Commissione di fondarsi sulla mera constatazione di un movimento fisico (ossia la semplice importazione) dei pezzi dal paese soggetto alle misure verso il paese di assemblaggio per ritenere che i pezzi «provengano» dal primo paese.
75. Orbene, è vero, come rilevato dal Tribunale al punto 85 della sentenza impugnata, che un siffatto approccio semplifica la prova del requisito della «provenienza» in casi di elusione tramite l’assemblaggio di pezzi che si potrebbero definire «classici», ossia in casi in cui i pezzi infine assemblati nel prodotto finale sono direttamente importati dal paese soggetto alle misure.
76. Infatti, in un caso simile, tale interpretazione produce la conseguenza che la mera constatazione, da parte della Commissione, dell’importazione dei pezzi dal paese soggetto alle misure fa sorgere una sorta di presunzione di «provenienza» da tale paese, la quale potrà eventualmente essere confutata dagli operatori interessati (32).
77. Tuttavia, la situazione è completamente diversa nel caso di pratiche di elusione «complesse», le quali comportino assemblaggi in successione o multipli aventi luogo in diversi paesi, pratiche che devono anch’esse essere incluse nell’ambito di applicazione della normativa antielusione prevista all’articolo 13 del regolamento di base.
78. Infatti, contrariamente a quanto avviene per le operazioni di assemblaggio «classiche», nel caso di pratiche di elusione «complesse», l’interpretazione dei termini «provengono da» adottata dal Tribunale ha come conseguenza la creazione di una sorta di presunzione di «provenienza» – ai sensi dell’articolo 13, paragrafo 2, lettera a), del regolamento di base – dei pezzi interessati dal paese di importazione. Ciò significa che, secondo l’approccio in due fasi seguito dal Tribunale, in casi del genere, anche in presenza di elementi indiziari forti, i quali possano fondare sospetti legittimi quanto all’esistenza di pratiche di elusione, l’onere di dimostrare (33) l’origine di detti pezzi incombe alle istituzioni dell’Unione e non agli operatori interessati.
79. Orbene, un siffatto approccio comporta un aggravio significativo dell’onere della prova incombente alle istituzioni dell’Unione per dimostrare l’esistenza di pratiche di elusione consistenti in operazioni di assemblaggio complesse. Esso è, inoltre, contrario all’approccio seguito nella sentenza Starway, alla quale il Tribunale stesso ha fatto riferimento (34).
80. A mio avviso, un’interpretazione che comporti un considerevole aggravio dell’onere di provare l’esistenza di un’elusione incombente alle istituzioni dell’Unione non può essere considerata conforme all’obiettivo di efficacia sotteso alle norme antielusione richiamate ai paragrafi 39, 40 e 72 delle presenti conclusioni. Una siffatta conclusione è tanto più evidente alla luce delle considerazioni relative alla natura delle inchieste antielusione e dei poteri di cui dispongono le istituzioni dell’Unione in tale contesto, illustrate ai paragrafi 46 e 47 delle presenti conclusioni.
81. Inoltre, e in quarto luogo, come rilevato correttamente dalla Commissione, un’interpretazione dell’articolo 13, paragrafo 2, del regolamento di base che faccia gravare sulle istituzioni dell’Unione l’onere di accertare l’origine dei pezzi importati, risulta contraria alla volontà del legislatore di rinunciare ad esigere dalle istituzioni la prova dell’origine – nel senso tecnico della normativa doganale – dei pezzi oggetto delle operazioni di assemblaggio. Infatti, mentre, inizialmente, le norme antielusione dell’Unione prevedevano la possibilità di estendere dazi antidumping definitivi in caso di assemblaggio di «pezzi (…) originari del paese di esportazione del prodotto soggetto al dazio antidumping» (35), a partire dall’adozione del regolamento (CE) n. 3283/94 (36), il termine «origine» è stato sostituito, nella versione linguistica francese della disposizione concernente le operazioni di assemblaggio, dai termini «provengono da», il che induce a poter ragionevolmente ritenere che una siffatta modifica rifletta la volontà del legislatore di rinunciare alla nozione di «origine» in senso tecnico in tale contesto (37) e di modificare, per quanto attiene a tale aspetto, i requisiti per la determinazione dell’esistenza di operazioni di elusione (38). Ne consegue che, successivamente all’entrata in vigore di queste nuove norme, confermate nella versione del regolamento di base applicabile nella presente causa, le istituzioni dell’Unione non sono più tenute ad accertare l’«origine» dei pezzi, nel senso tecnico della normativa doganale, ma devono limitarsi a dimostrare la loro provenienza dal paese soggetto alle misure, il che comporta che la nozione di «provenienza» deve essere intesa in un senso più flessibile e più ampio rispetto a quella di «origine»(39).
82. In conclusione, risulta da tutte le considerazioni che precedono che, a mio avviso, l’interpretazione restrittiva dei termini «provengono da» ai sensi della versione linguistica francese dell’articolo 13, paragrafo 2, lettera a), del regolamento di base, adottata dal Tribunale ai punti 84 e 85 della sentenza impugnata, la quale assimila tali termini alla nozione di «importazioni», è erronea.
83. Per contro, ritengo che si evinca da un’interpretazione letterale, contestuale, teleologica e storica di tale disposizione che i termini «provengono dal paese soggetto alla misura» devono essere interpretati in maniera estensiva, nel senso che la nozione di «provenienza» copre tanto la provenienza diretta dei pezzi interessati, quanto la loro provenienza indiretta da tale paese.
4. Sulle norme che disciplinano la prova dell’esistenza di pratiche di elusione consistenti in operazioni di assemblaggio ai sensi dell’articolo 13, paragrafo 2, del regolamento di base
84. Nella sentenza impugnata, è sulla base dell’interpretazione dei termini «provengono da», e della conseguente distinzione fra, da un lato, la provenienza dei pezzi interessati – risultante, secondo il Tribunale, dall’importazione – e, dall’altro, l’origine di tali pezzi, che la Commissione dovrebbe eventualmente verificare che il Tribunale ha fondato la sua determinazione delle norme che disciplinano la prova che le istituzioni dell’Unione devono apportare al fine di accertare l’esistenza di pratiche di elusione consistenti in operazioni di assemblaggio ai sensi dell’articolo 13, paragrafo 2, del regolamento di base.
85. Nella sua impugnazione, la Commissione, sostenuta dalla EBMA, contesta parimenti tale aspetto della sentenza impugnata.
86. A tal riguardo, ricordo, anzitutto, che, come emerge dai paragrafi 41 e 42 delle presenti conclusioni, la Corte ha già indicato che l’onere della prova dell’esistenza di un’elusione incombe alle istituzioni dell’Unione. Ciò premesso, occorre tuttavia verificare in che modo tale onere della prova debba essere applicato in concreto e quale livello della prova sia richiesto alle istituzioni nelle diverse circostanze che si possono presentare.
87. In tale contesto, ritengo necessario effettuare una distinzione fra due tipi di casi: da un lato, i casi che ho chiamato di elusione «classici», ossia quelli in cui i pezzi interessati – infine assemblati nel prodotto finale – provengono direttamente dal paese soggetto alle misure antidumping e, dall’altro, i casi delle operazioni di elusione «complesse», che comportano assemblaggi in successione o multipli aventi luogo in uno o più paesi diversi e nei quali sussiste una provenienza indiretta dei pezzi interessati nel paese di assemblaggio.
88. Nel primo tipo di casi, al fine di dimostrare la provenienza diretta dei pezzi interessati dal paese soggetto alle misure, è sufficiente, a mio avviso, come dichiarato dal Tribunale nella sentenza impugnata e come si evince dai paragrafi da 74 a 76 delle presenti conclusioni, che la Commissione dimostri che i pezzi interessati sono stati importati dal paese soggetto alle misure antidumping. In un caso del genere, una volta accertata la provenienza diretta di tali pezzi, rimarrà possibile per gli operatori interessati confutare la presunzione della provenienza diretta risultante dall’importazione dei pezzi dal paese soggetto alle misure, dimostrando che, in realtà, i pezzi in questione sono originari di un altro paese (40).
89. Una siffatta determinazione delle norme che disciplinano la prova in questo tipo di casi è del tutto conforme, a mio avviso, all’obiettivo di efficacia delle norme antielusione.
90. Nel secondo tipo di casi, tuttavia, ossia qualora le istituzioni si trovino di fronte ad una provenienza indiretta dei pezzi interessati dal paese soggetto alle misure, al di fuori del caso di un mero transito dei pezzi attraverso il paese intermedio, la prova dell’esistenza di pratiche di elusione complesse consistenti in operazioni di assemblaggio multiple non può essere a tal punto immediata.
91. Tuttavia, qualora nel corso dell’inchiesta emerga che, sebbene i pezzi assemblati nel prodotto finale siano stati importati da un paese diverso da quello soggetto alle misure, essi sono in realtà costituiti, per una parte significativa, da pezzi che sono stati prodotti originariamente nel paese soggetto alle misure oppure che sono stati prodotti utilizzando per una parte significativa elementi o materiali originari di quest’ultimo paese, il livello della prova richiesto dalla Commissione per l’accertamento di operazioni di elusione può, a mio avviso, essere allentato.
92. In simili circostanze, è infatti ragionevole, a mio avviso, consentire alla Commissione di fondarsi su un «insieme di indizi concordanti» (41) per stabilire la provenienza indiretta di tali pezzi dal paese soggetto alle misure ai sensi dell’articolo 13, paragrafo 2, lettera a), del regolamento di base al fine di prenderli in considerazione nell’analisi che essa effettua ai sensi dell’articolo 13, paragrafo 2, lettera b) di detto regolamento. L’esistenza di legami fra le società coinvolte nelle diverse fasi della catena di produzione, la partecipazione di alcune di tali società a pratiche di elusione anteriori, indizi a basso valore aggiunto in occasione degli assemblaggi intermedi, costituiscono esempi di elementi indiziari che, in una situazione del genere, possono essere presi in considerazione dalla Commissione nella sua analisi concernente la determinazione della provenienza indiretta dei pezzi interessati.
93. In un caso di specie del genere, una volta che la Commissione, sulla base di un «insieme di indizi concordanti», abbia stabilito che i pezzi in questione provengono indirettamente dal paese soggetto alle misure ai sensi dell’articolo 13, paragrafo 2, lettera a), del regolamento di base, l’operatore interessato avrà sempre la possibilità di dimostrare che sebbene tali pezzi, importati da un paese intermedio, siano costituiti per una parte significativa da pezzi originari del paese soggetto alle misure oppure siano stati prodotti utilizzando per una parte significativa elementi o materiali originari di tale paese, e nonostante la presenza di elementi indiziari importanti che avvalorano in maniera chiara il sospetto dell’esistenza di un’elusione, sono in realtà originari di detto paese intermedio o, se del caso, di un altro paese. A tal fine, detto operatore potrà, ad esempio, fornire certificati attendibili che attestino l’origine dei pezzi in questione dal paese intermedio. Egli potrà parimenti dimostrare che nel paese intermedio tali pezzi hanno subito reali lavorazioni a tal punto sostanziali da aver cambiato la natura di tali pezzi, e che l’effettuazione di tali lavorazioni intermedie è fondata su ragioni economiche oggettive che giustificano l’esistenza di una catena di produzione situata in diversi paesi.
94. Una siffatta caratterizzazione delle norme che disciplinano la prova in caso di operazioni di assemblaggio multiple consente, a mio avviso, di rispettare il principio secondo il quale spetta alle istituzioni dell’Unione dimostrare le pratiche di elusione, restando altresì conforme all’obiettivo di effettività delle norme antielusione. Essa tiene parimenti conto della natura particolare dei poteri di cui dispongono le istituzioni dell’Unione nell’ambito delle inchieste antielusione e dei vincoli ai quali esse sono assoggettate in questo tipo di inchiesta, come ho rilevato ai paragrafi 46 e 47 delle presenti conclusioni.
95. Per contro, l’approccio in due fasi propugnato dal Tribunale e descritto ai paragrafi 54 e 55 delle presenti conclusioni si fonda su un’interpretazione erronea dell’articolo 13, paragrafo 2, del regolamento di base.
5. Conclusione
96. La determinazione delle norme che disciplinano la prova dell’elusione risultante dall’interpretazione, a mio avviso erronea, della nozione di «provenienza» adottata nella sentenza impugnata, è alla base di tutto il ragionamento che ha portato il Tribunale a concludere che la Commissione era incorsa in un errore di diritto e che, pertanto, il regolamento controverso doveva essere annullato. Infatti, secondo il Tribunale, poiché i pezzi interessati erano stati importati – e, dunque, nella sua ottica, «provenivano» – dallo Sri Lanka, la Commissione era tenuta a verificarne l’origine cinese, se essa intendeva prenderli in considerazione nell’analisi delle operazioni di assemblaggio ai sensi dell’articolo 13, paragrafo 2, lettera b), del regolamento di base. Sarebbe dunque in sede di verifica dell’origine cinese di tali pezzi che essa avrebbe commesso l’asserito errore di diritto, in quanto avrebbe utilizzato, a tal fine, «per analogia» i criteri previsti all’articolo 13, paragrafo 2, lettera b), del regolamento di base.
97. Ne consegue che l’errore del Tribunale nell’interpretazione dei termini «provengono da» ha avuto come conseguenza una determinazione erronea, da parte del Tribunale, delle norme che disciplinano la prova della determinazione dell’esistenza di pratiche di elusione complesse tramite assemblaggio ai sensi dell’articolo 13, paragrafo 2, del regolamento di base, determinazione che è all’origine della constatazione, effettuata dal Tribunale, dell’errore di diritto della Commissione.
98. In tali circostanze, si deve concludere che la sentenza impugnata è inficiata da diversi errori di diritto nell’interpretazione dell’articolo 13, paragrafo 2, del regolamento di base, i quali minano il fondamento della conclusione tratta dal Tribunale nella sentenza impugnata. Ne consegue che, a mio avviso, l’impugnazione proposta dalla Commissione, sostenuta dalla EBMA, deve essere accolta e che, di conseguenza, la sentenza impugnata deve essere annullata (42).
VI. Sul ricorso di primo grado
99. Ai sensi dell’articolo 61, primo comma, dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, quest’ultima, in caso di annullamento della decisione del Tribunale, può statuire definitivamente sulla controversia, qualora lo stato degli atti lo consenta. Ritengo che tale ipotesi ricorra nel caso di specie.
100. A sostegno del suo ricorso di primo grado, la Kolachi ha dedotto un motivo unico, vertente sulla violazione dell’articolo 13, paragrafo 2, lettera b), del regolamento di base. In sostanza, la Kolachi ha addebitato alla Commissione, in primo luogo, di avere applicato tale disposizione ad operazioni di fabbricazione nello Sri Lanka, mentre l’inchiesta riguardava l’asserita elusione tramite un assemblaggio in Pakistan; in secondo luogo, di essere incorsa in un errore di diritto trattando detta disposizione come norma relativa all’origine e, in terzo luogo, di non avere adottato alcuna misura per applicare le norme relative all’origine previste dalla legislazione doganale dell’Unione.
101. A tal riguardo, occorre rilevare, anzitutto, che, secondo le informazioni fornite dalla Kolachi stessa nel corso dell’inchiesta, il 93% dei pezzi utilizzati nell’assemblaggio di biciclette nel Pakistan erano stati forniti tramite la Flying Horse. Tali pezzi erano importati per una parte – rappresentante il 46% del totale dei pezzi assemblati – dalla Cina e per una parte – rappresentante il 47% del totale dei pezzi assemblati – dallo Sri Lanka. L’inchiesta ha mostrato che la maggior parte dei pezzi importati dallo Sri Lanka acquistati presso la Flying Horse, ossia i telai, le forcelle, i cerchioni in lega e le ruote in plastica, erano stati in realtà prodotti dalla Great Cycles utilizzando, per una parte piuttosto significativa, materiali cinesi. Inoltre, è emerso dall’inchiesta che la Great Cycles era una società collegata alla Kolachi, la quale era stata precedentemente coinvolta in operazioni di elusione. Come risulta dal considerando 99 del regolamento controverso, la Commissione ha parimenti dichiarato che i rapporti fra la Flying Horse e la Kolachi erano dubbi. Tutte queste circostanze sono certe e non contestate dalla Kolachi. Nell’udienza dinanzi alla Corte a seguito dei quesiti specifici che le sono stati posti, la Kolachi ha addirittura confermato esplicitamente che i pezzi lavorati nello Sri Lanka erano stati «convertiti» da pezzi di origine cinese.
102. È tenendo conto degli accertamenti risultanti dall’inchiesta che occorre valutare i considerando da 98 a 101 del regolamento controverso, nei quali la Commissione ha concluso che la Kolachi interveniva in operazioni di assemblaggio che costituivano partiche di elusione ai sensi dell’articolo 13, paragrafo 2, del regolamento di base.
103. Orbene, si evince dai considerando 98 e 99 del regolamento controverso che la Commissione ha concluso che le parti che la Kolachi ha acquistato dalla Flying Horse, benché fossero state importate dallo Sri Lanka, provenivano in realtà (indirettamente) dalla Cina, ai sensi dell’articolo 13, paragrafo 2, lettera a), del regolamento di base, sul fondamento dei seguenti elementi: da un lato, sulla constatazione che la Kolachi non era riuscita a dimostrare l’origine srilankese di tali pezzi (43) e, dall’altro, su diversi elementi indiziari che mettevano in dubbio i rapporti fra la Flying Horse, che agiva come intermediaria di una società collegata alla Kolachi – ossia la Great Cycles – e la Kolachi stessa. È sulla base di tali elementi che la Commissione ha concluso, nell’ultima frase del considerando 99 del regolamento controverso, che i criteri dell’articolo 13, paragrafo 2, lettera b), del regolamento di base erano soddisfatti nella specie.
104. È solo in risposta ad un argomento sollevato dalla Kolachi, come riassunto nell’ultima frase del considerando 100 del regolamento controverso, il quale addebitava alla Commissione di utilizzare l’articolo 13, paragrafo 2, lettera b), del regolamento di base quale norma relativa all’origine, che essa, all’ultima frase del considerando 101 del regolamento controverso, dopo aver preso atto «che in effetti l’articolo 13, paragrafo 2, lettera b), del regolamento di base non costituisce in sé una norma di origine», ha ritenuto «di aver concluso a giusto titolo che, poiché le parti in questione erano state fabbricate per oltre il 60% con materie prime cinesi e il valore aggiunto era inferiore al 25% dei costi di produzione, le parti stesse provenissero dalla Cina».
105. Alla luce di tutti gli elementi risultanti dall’inchiesta e dalla lettura del regolamento controverso, considero, in primo luogo, che, in applicazione delle norme che disciplinano la prova delle operazioni di assemblaggio «complesse» che ho proposto ai paragrafi da 91 a 93 delle presenti conclusioni, la Commissione poteva certamente concludere, nella specie, che i pezzi acquistati dalla Flying Horse e importati dallo Sri Lanka, ma prodotti dalla Great Cycles, provenivano indirettamente dalla Cina. Infatti, da un lato, era certo che detti pezzi erano stati prodotti nello Sri Lanka utilizzando, per una parte piuttosto significativa, elementi e materiali cinesi. Dall’altro, la Commissione disponeva di un insieme di indizi concordanti che avvalorava chiaramente il sospetto dell’intervento della Kolachi in operazioni di elusione complesse. In un siffatto contesto, in applicazione di dette norme che disciplinano la prova, spettava alla Kolachi dimostrare l’origine srilankese dei pezzi interessati, prova che tale società non è pacificamente riuscita a fornire.
106. Ne consegue, in secondo luogo, che, in siffatte circostanze, al fine di determinare la provenienza indiretta di detti pezzi dalla Cina, la Commissione non era affatto tenuta a verificarne l’origine applicando una qualsiasi norma relativa all’origine ai sensi del diritto doganale o applicando «per analogia» i criteri dell’articolo 13, paragrafo 2, lettera b) del regolamento di base quale norma relativa all’origine.
107. In terzo luogo, si evince, a mio avviso, dalla lettura dei considerando rilevanti del regolamento controverso che la Commissione non ha in ogni caso utilizzato «per analogia» i criteri dell’articolo 13, paragrafo 2, lettera b), del regolamento di base quale norma relativa all’origine al fine di determinare la provenienza indiretta dei pezzi interessati dalla Cina. La constatazione della provenienza indiretta dalla Cina di tali pezzi risulta, infatti, dalle conclusioni esplicite che la Commissione ha tratto dal considerando 98, ultima frase, e dal considerando 99, penultima frase, del regolamento controverso sulla base di elementi indiziari importanti a sua disposizione. La circostanza che la Commissione, in risposta ad un argomento preciso sollevato dalla Kolachi, abbia parimenti constatato che i criteri dell’articolo 13, paragrafo 2, lettera b), del regolamento di base erano soddisfatti anche per quanto riguarda i pezzi in questione lavorati nello Sri Lanka, costituisce unicamente un elemento indiziario supplementare idoneo a suffragare ulteriormente la conclusione alla quale la Commissione era già pervenuta e che spettava, se del caso, alla Kolachi confutare producendo prove attendibili dell’origine srilankese di detti pezzi.
108. Risulta da tutte le considerazioni che precedono che, a mio avviso, le tre censure del motivo unico dedotto dalla Kolachi debbano essere respinte e che, di conseguenza, il ricorso di annullamento proposto dalla Kolachi debba essere respinto in toto.
VII. Sulle spese
109. Ai sensi dell’articolo 184, paragrafo 2, del regolamento di procedura della Corte, quando l’impugnazione è accolta e la Corte statuisce definitivamente sulla controversia, la stessa statuisce sulle spese. Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 1, di tale regolamento, applicabile al procedimento di impugnazione in forza dell’articolo 184, paragrafo 1, del medesimo, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.
110. Qualora la Corte condivida le mie valutazioni riguardo all’impugnazione della Commissione, la Kolachi sarà la parte soccombente. In tali circostanze, poiché la Commissione e la EBMA ne hanno chiesto la condanna alle spese, propongo alla Corte di condannare la Kolachi alle spese sostenute in primo grado e nel presente giudizio di impugnazione dalla Commissione e dalla EBMA.
VIII. Conclusione
111. Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di statuire come segue:
1) La sentenza del Tribunale dell’Unione europea del 10 ottobre 2017, Kolachi Raj Industrial/Commissione (T‑435/15, EU:T:2017:712), è annullata.
2) Il ricorso di annullamento proposto dalla Kolachi Raj Industrial (Private) Ltd, dinanzi al Tribunale nella causa T‑435/15 è respinto.
3) La Kolachi Raj Industrial (Private) Ltd è condannata alle spese sostenute in primo grado, nonché nel giudizio di impugnazione dalla Commissione europea e dalla European Bicycle Manufacturers Association (EBMA).