ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA (prvá komora)
z 15. marca 2018 (*)
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Posudzovanie vplyvov určitých projektov na životné prostredie – Smernica 2011/92/EÚ – Právo členov dotknutej verejnosti podať opravný prostriedok – Predčasne podaný opravný prostriedok – Pojmy nedostupne drahé konanie a rozhodnutia, skutky alebo nečinnosť v ustanoveniach smernice týkajúcich sa účasti verejnosti – Uplatniteľnosť Aarhuského dohovoru“
Vo veci C‑470/16,
ktorej predmetom je návrh na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 267 ZFEÚ, podaný rozhodnutím High Court (Vrchný súd, Írsko) z 29. júla 2016 a doručený Súdnemu dvoru 22. augusta 2016, ktorý súvisí s konaním
North East Pylon Pressure CampaignLtd,
Maura Sheehy
proti
An Bord Pleanála,
The Minister for Communications, Energy and Natural Resources,
Ireland,
The Attorney General,
za účasti:
EirGrid plc
SÚDNY DVOR (prvá komora),
v zložení: predsedníčka prvej komory R. Silva de Lapuerta, sudcovia C. G. Fernlund, J.‑C. Bonichot (spravodajca), A. Arabadžiev a E. Regan,
generálny advokát: M. Bobek,
tajomník: L. Hewlett, hlavná referentka,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní z 29. júna 2017,
so zreteľom na pripomienky, ktoré predložili:
– North East Pylon Pressure Campaign Ltd a M. Sheehy, v zastúpení: D. Courtney a B. Sawey, solicitors, M. O’Donnell, barrister, C. Hughes, barrister, E. Keane, SC, a C. Bradley, SC,
– An Bord Pleanála, v zastúpení: A. Doyle, solicitor, B. Foley, barrister, a N. Butler, SC,
– Attorney General a Minister for Communications, Climate Action and Environment (predtým Minister for Communications, Energy and Natural Resources), v zastúpení: E. Creedon, E. McKenna, splnomocnení zástupcovia, za právnej pomoci M. McDowell, barrister,
– Írsko, v zastúpení: R. Mulcahy, SC, a G. Gilmore, barrister,
– EirGrid PLC, v zastúpení: D. Nagle, solicitor, S. Dodd, barrister, M. Cush, SC, a E. Cassidy, solicitor,
– Európska komisia, v zastúpení: C. Zadra, G. Gattinara a J. Tomkin, splnomocnení zástupcovia,
po vypočutí návrhov generálneho advokáta na pojednávaní 19. októbra 2017,
vydal tento
Rozsudok
1 Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu jednak článku 11 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2011/92/EÚ z 13. decembra 2011 o posudzovaní vplyvov určitých verejných a súkromných projektov na životné prostredie (Ú. v. EÚ L 26, 2012, s. 1) a jednak Dohovoru o prístupe k informáciám, účasti verejnosti na rozhodovacom procese a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia podpísaného v Aarhuse 25. júna 1998 a schváleného v mene Európskeho spoločenstva rozhodnutím Rady 2005/370/ES zo 17. februára 2005 (Ú. v. EÚ L 124, 2005, s. 1, ďalej len „Aarhuský dohovor“).
2 Tento návrh bol podaný v rámci sporu medzi na jednej strane spoločnosťou North East Pylon Pressure Campaign Limited a pani Maurou Sheehyovou a na druhej strane Minister for Communications, Energy and Natural Resources (minister komunikácií, energetiky a prírodných zdrojov, Írsko, ďalej len „minister“), Írsko a Attorney General vo veci určenia výšky trov konania týkajúcich sa zamietnutia žiadosti o povolenie podať návrh na začatie súdneho preskúmania proti postupu predchádzajúceho povolenia na zavedenie prepojenia elektrickej sústavy.
Právny rámec
Medzinárodné právo
3 Článok 1 Aarhuského dohovoru s názvom „Cieľ“ stanovuje:
„Každá Strana bude zaručovať práva na prístup k informáciám, účasť verejnosti na rozhodovacom procese a prístup k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia v súlade s ustanoveniami tohto dohovoru, s cieľom prispieť k ochrane práva každého človeka, príslušníka tejto i budúcich generácií, žiť v životnom prostredí, ktoré je postačujúce pre zachovanie jeho zdravia a dosiahnutie blahobytu.“
4 Článok 3 tohto dohovoru, nazvaný „Všeobecné ustanovenia“, vo svojom odseku 8 stanovuje:
„Každá strana zabezpečí aby osoby, ktoré uplatňujú svoje práva v súlade s ustanoveniami tohto dohovoru, neboli za to trestané, pokutované, prenasledované alebo akýmkoľvek spôsobom obťažované. Toto ustanovenie neovplyvňuje právo vnútroštátnych súdov udeliť primerané poplatky v súdnom konaní.“
5 Pokiaľ ide o právo verejnosti podieľať sa na rozhodovacom procese v oblasti životného prostredia, článok 6 uvedeného dohovoru detailne stanovuje pravidlá týkajúce sa činností uvedených v jeho prílohe I, zatiaľ čo jeho články 7 a 8 sa konkrétnejšie týkajú v prvom prípade plánov programov a politík týkajúcich sa životného prostredia a v druhom prípade prípravy vykonávacích predpisov a/alebo všeobecne použiteľných právne záväzných normatívnych nástrojov.
6 Podľa článku 9 tohto dohovoru, ktorý je nazvaný „Prístup k spravodlivosti“:
„…
2. Každá strana, v rámci svojho vnútroštátneho práva, zabezpečí, aby členovia zainteresovanej verejnosti
…
mali prístup k procesu preskúmania pred súdom a/alebo iným nezávislým a nestranným orgánom ustanoveným na základe zákona s cieľom napadnúť vecnú a procesnú zákonnosť akéhokoľvek rozhodnutia, úkonu alebo opomenutia, podliehajúc článku 6 a v prípadoch stanovených vnútroštátnym právom a bez toho, aby boli dotknuté ustanovenia odseku 3, a iným relevantným ustanoveniam tohto dohovoru.
…
Ustanovenia odseku 2 nevylučujú možnosť predbežného preskúmania správnym orgánom a nie je nimi dotknutá požiadavka uplatnenia správneho preskúmania pred súdnym preskúmaním, ak takáto požiadavka vyplýva z vnútroštátneho práva.
3. Naviac, bez toho, aby boli dotknuté procesy preskúmania uvedené v odsekoch 1 a 2, každá strana zabezpečí, ak sú splnené podmienky uvedené v jej vnútroštátnom práve, ak sú nejaké, aby členovia verejnosti mali prístup k správnemu alebo súdnemu konaniu umožňujúcemu napadnutie úkonov a opomenutí súkromných osôb a orgánov verejnej moci, ktoré sú v rozpore s jej vnútroštátnym právom v oblasti životného prostredia.
4. Naviac, bez toho, aby boli dotknuté ustanovenia odseku 1, postupy uvedené v odsekoch 1, 2 a 3 zabezpečia zodpovedajúcu a účinnú nápravu vrátane prikázaných úľav, ak sú vhodné, a musia byť primerané, spravodlivé, včasné a nie nedostupne drahé. …“
Právo Únie
7 Článok 11 smernice 2011/92 stanovuje:
„1. Členské štáty zaistia, aby v súlade s príslušným vnútroštátnym právnym systémom, dotknutá verejnosť:
…
mala prístup k opravným prostriedkom pred súdom alebo iným nezávislým a nestranným orgánom ustanoveným na základe zákona s cieľom napadnúť vecnú a procesnú zákonnosť akéhokoľvek rozhodnutia, skutku alebo nečinnosti, ktoré sú predmetom ustanovení tejto smernice o účasti verejnosti.
2. Členské štáty určia, v akom štádiu možno napadnúť rozhodnutia, skutky alebo nečinnosť.
…
4. Ustanovenia tohto článku nevylučujú možnosť predbežného preskúmania správnym orgánom a nie je nimi dotknutá požiadavka uplatnenia správnych opravných prostriedkov pred súdnymi opravnými prostriedkami, ak takáto požiadavka vyplýva z vnútroštátneho práva.
Každé takéto konanie musí byť spravodlivé, včasné a nie nedostupne drahé.
…“
8 Článok 1 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 347/2013 zo 17. apríla 2013 o usmerneniach pre transeurópsku energetickú infraštruktúru, ktorým sa zrušuje rozhodnutie č. 1364/2006/ES a menia a dopĺňajú nariadenia (ES) č. 713/2009, (ES) č. 714/2009 a (ES) č. 715/2009 (Ú. v. EÚ L 115, 2013, s. 39), zakotvuje „usmernenia pre včasný rozvoj a interoperabilitu prioritných koridorov a oblastí transeurópskej energetickej infraštruktúry“.
9 Článok 8 tohto nariadenia, nazvaný „Organizácia postupu vydania povolenia“, stanovuje, že každý členský štát „určí… jeden vnútroštátny príslušný orgán, ktorý zodpovedá za uľahčovanie a koordináciu postupu vydania povolenia pre projekty spoločného záujmu“.
Írske právo
10 Z údajov vnútroštátneho súdu vyplýva, že požiadavka „nie nedostupne drahého“ konania stanovená v článku 11 smernice 2011/92, je uvedená v § 50B Planning and Development Act, 2000 (zákon o územnom plánovaní a rozvoji z roku 2000) v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon z roku 2000“), ktorý stanovuje:
„1. Tento paragraf sa vzťahuje na nasledujúce konania:
a) konanie vedené na [High Court (Vrchný súd, Írsko)], ktorého predmetom je súdne preskúmanie, alebo žiadosť o povolenie na podanie návrhu na súdne preskúmanie, týkajúce sa
i) rozhodnutia alebo údajného rozhodnutia, ktoré bolo prijaté alebo údajne prijaté,
ii) činnosti alebo údajnej činnosti, alebo
iii) nečinnosti podľa zákona štátu, ktorým sa vykonáva
[najmä] ustanovenie smernice [2011/92] …, na ktoré sa vzťahuje článok 10a…“
11 § 50B ods. 3 tohto zákona stanovuje:
„Súd môže zaviazať na náhradu trov konania účastníka konania, na ktorého sa toto ustanovenie vzťahuje, ak to považuje za vhodné,
a) pretože sa domnieva, že nárok alebo protinárok tohto účastníka konania je neopodstatnený alebo šikanózny;
b) pre spôsob, akým tento účastník konania viedol konanie, alebo
c) z dôvodu pohŕdania súdom zo strany účastníka konania.“
12 Podľa § 50B ods. 4 uvedeného zákona:
„Odsek 2 nemá vplyv na právo súdu priznať náhradu trov konania účastníkovi konania, pokiaľ ide o vec mimoriadneho verejného významu a pokiaľ je to za daných okolností prípadu v záujme spravodlivosti.“
13 § 3 Environment (Miscellaneous Provisions) Act 2011 [zákon o životnom prostredí (rôzne ustanovenia) z roku 2011, ďalej len „zákon z roku 2011“] stanovuje:
„…
3. Súd môže zaviazať na náhradu trov konania účastníka konania, na ktorého sa toto ustanovenie vzťahuje, ak to považuje za vhodné,
a) pretože sa domnieva, že nárok alebo protinárok tohto účastníka konania je neopodstatnený alebo šikanózny;
b) pre spôsob, akým tento účastník konania viedol konanie, alebo
c) z dôvodu pohŕdania súdom zo strany účastníka konania.
4. Odsek 1 nemá vplyv na právo súdu priznať náhradu trov konania účastníkovi konania, pokiaľ ide o vec mimoriadneho verejného významu a pokiaľ je to za daných okolností prípadu v záujme spravodlivosti.
…“
14 § 4 ods. 1 zákona z roku 2011 stanovuje:
„§ 3 sa vzťahuje na občianske súdne konanie iné ako konanie uvedené v odseku 3, na ktorého začatie podala návrh osoba
a) s cieľom zabezpečiť splnenie alebo presadenie zákonom stanovenej požiadavky, podmienky alebo inej požiadavky súvisiacej s licenciou, povolením, oprávnením, nájmom alebo súhlasom uvedeným v odseku 4 alebo
b) ktoré sa týka porušenia alebo nedodržania takej licencie, povolenia, oprávnenia, nájmu alebo súhlasu,
a nesplnenie alebo nepresadenie zákonom stanovenej požiadavky, podmienky alebo inej požiadavky uvedenej v písmene a), alebo porušenie alebo nedodržanie uvedené v písmene b) spôsobilo, spôsobuje alebo môže spôsobiť poškodenie životného prostredia.
…“
15 § 8 zákona z roku 2011 stanovuje, že súdy majú v prípade potreby ex offo zohľadniť Aarhuský dohovor.
Spor vo veci samej a prejudiciálne otázky
16 Spoločnosť EirGrid plc, írsky verejný subjekt na prepravu elektrickej energie, v roku 2015 požiadala o povolenie na výstavbu okolo 300 stožiarov vysokonapäťového elektrického vedenia pokrývajúcich vzdialenosť približne 138 km s cieľom prepojiť elektrickú sústavu Írska a Severného Írska a zabezpečiť bezpečnosť dodávok energie na ostrove.
17 Tento projekt, ktorý je jedným z „projektov spoločného záujmu“ určených Európskou komisiou na základe nariadenia č. 347/2013, je spochybnený nátlakovou skupinou zastupujúcou veľký počet majiteľov pozemkov a prípadne dotknutých obyvateľov, nazvanou North East Pylon Pressure Campaign (ďalej len „NEPP“). Vnútroštátnym orgánom, ktorý bol podľa článku 8 tohto nariadenia určený na uľahčenie a koordináciu procesu udeľovania povolení pre tento projekt prepojenia, je An Bord Pleanála, írska rada pre odvolania vo veciach územného plánovania.
18 An Bord Pleanála je zároveň orgánom zodpovedným za schválenie povolenia územného rozvoja pre uvedený projekt. Po podaní formálnej žiadosti o schválenie územného rozvoja a predložení posúdenia vplyvov na životné prostredie tento orgán stanovil termín ústneho pojednávania na 7. marca 2016.
19 Dňa 4. marca 2016 sa NEPPC a pani Sheehyová snažili napadnúť konanie o schvaľovaní územného rozvoja najmä tým, že sa usilovali predísť ústnemu pojednávaniu. Na tento účel podali žiadosť o povolenie na podanie návrhu na súdne preskúmanie spolu so žiadosťou o vydanie predbežného opatrenia.
20 Zo spisu predloženého Súdnemu dvoru vyplýva, že bolo podaných 15 žalobných návrhov, na ktorých podporu bolo uplatnených približne 40 dôvodov, ktoré boli okrem iného založené na skutočnosti, že EirGrid zmenila údaje, ktoré boli pôvodne uvedené v správe o posúdení vplyvov na životné prostredie, ktorú bola povinná vydať podľa smernice 2011/92, na nedostatočnom vyhlásení o dosahu na životné prostredie a na správe z posúdenia vplyvu na sústavu Natura 2000, na nezákonnosti častí konania o schválení územného rozvoja, na nesúlade žiadosti o povolenie spoločnosti EirGrid s vnútroštátnym právom, na porušení požiadavky spravodlivého procesu pri organizácii pojednávania zo strany An Bord Pleanála a na objektívnej zaujatosti z dôvodu jej určenia ministrom.
21 Vzhľadom na to, že žiadosť o vydanie predbežného opatrenia bola zamietnutá, sa ústne pojednávanie na An Bord Pleanála konalo v stanovenom termíne.
22 Žiadosť o povolenie bola prejednaná a súd žalobkyniam povolil rozšíriť návrh na ďalších žalovaných, a to na ministra, ktorý určil An Bord Pleanála, a na Attorney General, ako aj doplniť ich návrh, ktorým napadli určenie An Bord Pleanála ako príslušného orgánu. EirGrid vstúpila do konania ako vedľajší účastník konania.
23 Dňa 12. mája 2016, po štyroch dňoch pojednávania, vnútroštátny súd odmietol vydať povolenie na podanie opravného prostriedku z dôvodu, že írske právo zrejme požaduje, aby sa s podaním opravného prostriedku počkalo, kým An Bord Pleanála prijme konečné rozhodnutie, a že opravný prostriedok, o ktorého povolenie sa žiada, je teda podaný predčasne.
24 V konaní, ktoré viedlo k tomuto návrhu na začatie prejudiciálneho konania, účastníci konania namietajú proti znášaniu trov konania súvisiacich s konaním o povolenie podať opravný prostriedok, ktorých výška prevyšuje 500 000 eur.
25 Tvrdili najmä to, že NEPP a pani Sheehyová sa nemôžu odvolávať na článok 11 smernice 2011/92, pretože návrh na vydanie povolenia podať opravný prostriedok sa neobmedzoval iba na nezrovnalosti týkajúce sa samotného konania o posudzovaní vplyvov na životné prostredie.
26 Vnútroštátny súd sa teda pýta na zlučiteľnosť írskeho práva s ustanoveniami smernice 2011/92 a Aarhuského dohovoru, v ktorých je zakotvená požiadavka, aby určité súdne konania neboli nedostupne drahé.
27 Uvedený súd v tejto súvislosti spresňuje, že Írsko neprijalo ustanovenie, ktorým by sa prebral článok 11 ods. 2 smernice 2011/92. Vzhľadom na to, že sa nestanovilo štádium, v ktorom možno podať opravný prostriedok stanovený touto smernicou, prislúcha každému írskemu súdu, aby v každom jednotlivom prípade preskúmal, či bol opravný prostriedok, ktorý prejednáva, podaný v správnom štádiu, alebo či bol podaný predčasne alebo oneskorene. Ten istý súd okrem toho uvádza, že zákon z roku 2011 je reštriktívnejší než Aarhuský dohovor, pretože podmieňuje svoju uplatniteľnosť v oblasti trov konania existenciou súvislosti medzi uvádzanou protiprávnosťou a škodou na životnom prostredí.
28 Za týchto podmienok High Court (Vrchný súd) rozhodol prerušiť konanie a položil Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1. Pokiaľ ide o vnútroštátny právny poriadok, v ktorom zákonodarca výslovne a s určitosťou nestanovil, v akom štádiu konania môžu byť rozhodnutia napadnuté, a túto otázku vždy posudzuje súd osobitne pri každom konkrétnom opravnom prostriedku v súlade s pravidlami common law, možno sa nároku na ‚nie nedostupne drahé‘ konanie upraveného v článku 11 ods. 4 smernice [2011/92] dovolávať v rámci konania pred vnútroštátnym súdom, v ktorom sa určuje, či bol predmetný opravný prostriedok podaný v správnom štádiu konania?
2. Vzťahuje sa požiadavka upravená v článku 11 ods. 4 [smernice 2011/92], podľa ktorej konanie nesmie byť ‚nedostupne drahé‘, na všetky prvky súdneho konania, v ktorom je napadnutá zákonnosť (z hľadiska vnútroštátneho práva alebo práva Únie) rozhodnutia, skutku alebo nečinnosti, ktoré sú predmetom ustanovení smernice o účasti verejnosti, alebo len na prvky takého konania súvisiace s právom Únie (alebo osobitne len na prvky takého konania súvisiace s problematikou týkajúcou sa ustanovení smernice o účasti verejnosti)?
3. Zahŕňa výraz ‚rozhodnuti[e], skut[ok] alebo nečinnos[ť]‘ v článku 11 ods. 1 [smernice 2011/92] rozhodnutia správnych orgánov prijaté pri posudzovaní žiadosti o schválenie územného rozvoja bez ohľadu na to, či také rozhodnutia správnych orgánov nezvratne a s konečnou platnosťou určujú alebo neurčujú právne nároky jednotlivých strán?
4. Aby vnútroštátny súd zabezpečil účinnú súdnu ochranu v oblastiach, na ktoré sa vzťahuje právo životného prostredia EÚ, má svoje vnútroštátne právo vykladať spôsobom, ktorý je v čo najvyššej možnej miere v súlade s cieľmi stanovenými v článku 9 ods. 3 [Aarhuského dohovoru]
a) v konaní pre neplatnosť postupu schvaľovania územného rozvoja v súvislosti s projektom spoločného záujmu, ktorý bol určený podľa nariadenia (EÚ) [č. 347/2013], a/alebo
b) v konaní pre neplatnosť postupu schvaľovania územného rozvoja, keď sa rozvoj týka európskej lokality určenej v zmysle smernice Rady 92/43/EHS z 21. mája 1992 o ochrane prirodzených biotopov voľne žijúcich živočíchov a rastlín [(Ú. v. ES L 206, 1992, s. 7; Mim. vyd. 15/002, s. 102)]?
5. Ak je odpoveď na štvrtú otázku písm. a) a/alebo písm. b) kladná, bráni ustanovenie, podľa ktorého žalobcovia musia ‚spln[iť] podmienky uvedené v jej vnútroštátnom práve, ak sú nejaké‘, priamemu účinku Aarhuského dohovoru v situácii, keď žalobcovia splnili všetky podmienky na podanie opravného prostriedku stanovené vo vnútroštátnom práve a/alebo sú jednoznačne oprávnení podať opravný prostriedok
a) v konaní pre neplatnosť postupu schvaľovania územného rozvoja v súvislosti s projektom spoločného záujmu, ktorý bol určený podľa [nariadenia č. 347/2013], a/alebo
b) v konaní pre neplatnosť postupu schvaľovania územného rozvoja, keď sa rozvoj týka európskej lokality určenej v zmysle smernice [92/43]?
6. Je členský štát oprávnený prijať právnu úpravu stanovujúcu výnimky z pravidla, podľa ktorého konanie v záležitostiach životného prostredia nesmie byť nedostupne drahé, pokiaľ taká výnimka nie je stanovená v smernici [2011/92], ani v Aarhuskom dohovore?
7. Je konkrétne s Aarhuským dohovorom zlučiteľná požiadavka stanovená vo vnútroštátnom práve, podľa ktorej je príčinná súvislosť medzi údajným protiprávnym konaním alebo rozhodnutím a poškodením životného prostredia podmienkou uplatnenia vnútroštátnej právnej úpravy, ktorou sa vykonáva článok 9 ods. 4 tohto dohovoru, s cieľom zabezpečiť, aby konanie v záležitostiach životného prostredia nebolo nedostupne drahé?“
O prejudiciálnych otázkach
O prvej a tretej otázke
29 Svojou prvou a treťou otázkou, ktoré treba preskúmať spoločne, sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa článok 11 ods. 4 smernice 2011/92 má vykladať v tom zmysle, že požiadavka, aby určité súdne konania neboli nedostupne drahé, sa uplatňuje na také konanie pred súdom členského štátu, o aké ide vo veci samej, v rámci ktorého sa určuje, či možno v priebehu konania o schvaľovaní územného rozvoja povoliť opravný prostriedok, a to v kontexte, v akom členský štát nestanovil, v akom štádiu možno podať opravný prostriedok.
30 Ako už mal Súdny dvor príležitosť rozhodnúť, požiadavka uložená článkom 11 ods. 4 smernice 2011/92 sa týka všetkých finančných nákladov vyplývajúcich z účasti na súdnom konaní. Nedostupne drahá povaha sa teda musí posudzovať globálne vzhľadom na všetky trovy konania, ktoré znáša dotknutý účastník konania (pozri v tomto zmysle rozsudok z 11. apríla 2013, Edwards a Pallikaropoulos, C‑260/11, EU:C:2013:221, body 27 a 28).
31 Z toho vyplýva, že pokiaľ vnútroštátne procesné právo stanovuje, že pred podaním opravného prostriedku, na ktorý sa vzťahuje požiadavka stanovená v článku 11 ods. 4 smernice 2011/92, treba požiadať o povolenie, musí sa táto požiadavka vzťahovať aj na trovy súvisiace s konaním na účely získania uvedeného povolenia.
32 Je to tak a fortiori v prípade, že tak ako v prejednávanej veci uplatniteľná vnútroštátna právna úprava nestanovila štádium, v ktorom možno podať opravný prostriedok, ako vyžaduje článok 11 ods. 2 smernice 2011/92, takže cieľom takého konania je posúdiť, či bol opravný prostriedok podaný v správnom štádiu.
33 V tejto súvislosti je irelevantná skutočnosť, že návrh, ktorého predmetom bolo podanie súdnej žaloby, bol podaný v priebehu konania, ktoré môže viesť k schváleniu územného rozvoja, a nie proti rozhodnutiu, ktorým sa s konečnou platnosťou ukončí toto konanie. Ako totiž uviedol generálny advokát v bodoch 101 až 108 svojich návrhov, smernica 2011/92 nevyžaduje ani nezakazuje, aby boli opravné prostriedky, na ktoré sa vzťahuje záruka proti nedostupne drahým trovám konania, podané proti rozhodnutiam, ktoré s konečnou platnosťou ukončujú povoľovacie konanie, a to s prihliadnutím na širokú škálu rozhodovacích procesov v oblasti životného prostredia, ale stanovuje iba povinnosť, aby členské štáty stanovili štádium, v akom možno podať opravný prostriedok.
34 V dôsledku toho treba na prvú a tretiu otázku odpovedať tak, že článok 11 ods. 4 smernice 2011/92 sa má vykladať v tom zmysle, že požiadavka, aby určité súdne konania neboli nedostupne drahé, sa uplatňuje na také konanie pred súdom členského štátu, o aké ide vo veci samej, v rámci ktorého sa určuje, či možno v priebehu konania o schvaľovaní územného rozvoja povoliť opravný prostriedok, a to o to viac, keď členský štát nestanovil, v akom štádiu možno podať opravný prostriedok.
O druhej otázke
35 Svojou druhou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či v prípade, že žalobca uplatňuje dôvody založené na porušení pravidiel o účasti verejnosti na rozhodovacom procese v oblasti životného prostredia súčasne s dôvodmi založenými na porušení iných pravidiel, sa požiadavka stanovená v článku 11 ods. 4 smernice 2011/92, aby určité súdne konania neboli nedostupne drahé, vzťahuje na trovy konania týkajúce sa celého opravného prostriedku, alebo iba na trovy konania týkajúce sa tej časti opravného prostriedku, ktorá sa opiera o pravidlá účasti verejnosti.
36 V tejto súvislosti treba uviesť, že zo samotného znenia článku 11 ods. 1 smernice 2011/92 vyplýva, že opravné prostriedky, ktorých predmetom je ochrana pred nedostupne drahými trovami konania, sú tie, ktoré smerujú proti rozhodnutiam, skutkom alebo nečinnostiam, „ktoré sú predmetom ustanovení tejto smernice o účasti verejnosti“. Doslovný výklad tohto ustanovenia teda vedie k tomu, že sa jeho pôsobnosť obmedzuje na trovy konania týkajúce sa výlučne aspektov sporu spočívajúcich v uplatnení práva verejnosti zúčastniť sa na rozhodovacom procese podľa podrobných pravidiel stanovených v tejto oblasti smernicou.
37 Tento prístup potvrdzuje aj kontextuálny výklad článku 11 ods. 1 smernice 2011/92.
38 Táto smernica totiž obsahuje nielen pravidlá týkajúce sa informácií, účasti verejnosti na rozhodovacom procese a prístupu k spravodlivosti, ale aj všeobecnejšie harmonizačné pravidlá v oblasti posudzovania vplyvov určitých verejných a súkromných projektov na životné prostredie.
39 Treba sa teda domnievať, že normotvorca Únie tým, že v článku 11 ods. 1 smernice 2011/92 výslovne odkazuje iba na ustanovenia tejto smernice týkajúce sa účasti verejnosti, chcel zo záruky proti nedostupne drahým trovám konania vylúčiť opravné prostriedky založené na akomkoľvek inom pravidle tejto smernice, a o to viac tie opravné prostriedky založené na akomkoľvek inom právnom predpise Únie alebo členských štátov.
40 Takýto výklad nevyvracia ani účel smernice 2011/92, ktorý okrem iného spočíva, ako vyplýva z jej odôvodnení 19 až 21, v prepise ustanovení článku 9 ods. 2 a 4 Aarhuského dohovoru do sekundárneho práva.
41 Samotné tieto ustanovenia totiž na účely vymedzenia rozsahu opravných prostriedkov, ktoré nesmú byť nedostupne drahé, odkazujú na tie, ktoré smerujú proti akémukoľvek rozhodnutiu, skutku alebo nečinnosti „podľa ustanovení článku 6“ tohto dohovoru, t. j. podľa určitých pravidiel upravujúcich účasť verejnosti na rozhodovacom procese v oblasti životného prostredia bez toho, aby bola dotknutá možnosť odlišnej vnútroštátnej právnej úpravy v tom zmysle, že sa táto záruka rozšíri na iné relevantné ustanovenia uvedeného dohovoru.
42 Vzhľadom na to, že zámerom normotvorcu Únie bolo prijať iba požiadavku, aby určité opravné prostriedky neboli nedostupne drahé, ako je definované v článku 9 ods. 2 a 4 Aarhuského dohovoru, akýkoľvek výklad tejto požiadavky v zmysle smernice 2011/92, ktorý by prekračoval rámec opravných prostriedkov proti rozhodnutiam, skutkom alebo nečinnostiam týkajúcim sa procesu účasti verejnosti definovaného touto smernicou, by bol výkladom, ktorý by tento zámer prekračoval.
43 Pokiaľ, ako je to v prípade žiadosti o povolenie opravného prostriedku, ktorá viedla ku konaniu o určenie výšky trov konania vo veci samej, opravný prostriedok proti postupu, na ktorý sa vzťahuje smernica 2011/92, mieša právne úvahy založené na pravidlách účasti verejnosti s tvrdeniami inej povahy, prislúcha vnútroštátnemu súdu, aby ex æquo et bono a podľa uplatniteľných vnútroštátnych procesných pravidiel rozlišoval náklady súvisiace s každým z dvoch druhov tvrdení s cieľom zabezpečiť, aby sa požiadavka zákazu nedostupne drahých trov konania vzťahovala na časť opravného prostriedku založeného na pravidlách o účasti verejnosti.
44 Z predchádzajúcich úvah vyplýva, že na druhú otázku treba odpovedať tak, že ak žalobca uplatňuje dôvody založené na porušení pravidiel o účasti verejnosti na rozhodovacom procese v oblasti životného prostredia súčasne s dôvodmi založenými na porušení iných pravidiel, vzťahuje sa požiadavka stanovená v článku 11 ods. 4 smernice 2011/92, aby určité súdne konania neboli nedostupne drahé, iba na trovy konania týkajúce sa tej časti opravného prostriedku, ktorá je založená na porušení pravidiel o účasti verejnosti.
O štvrtej a piatej otázke
45 Svojou štvrtou a piatou otázkou, ktoré treba preskúmať spoločne, sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či a v akom rozsahu sa článok 9 ods. 3 a 4 Aarhuského dohovoru má vykladať v tom zmysle, že požiadavka, aby s cieľom zabezpečiť účinnú súdnu ochranu v oblastiach, na ktoré sa vzťahuje právo Únie v záležitostiach životného prostredia, nebolo súdne konanie nedostupne drahé, sa uplatňuje na aspekty právneho sporu, na ktoré by sa táto požiadavka, ktorá podľa smernice 2011/92 vyplýva z odpovede na druhú otázku, nevzťahovala, a ak áno, aké dôsledky musí vyvodiť vnútroštátny súd v takom spore, o aký ide vo veci samej.
46 Treba pripomenúť že Súdny dvor má právomoc rozhodovať o prejudiciálnych otázkach týkajúcich sa výkladu Aarhuského dohovoru, ktorý bol podpísaný Spoločenstvom a následne schválený rozhodnutím 2005/370, ktorého ustanovenia sú teda neoddeliteľnou súčasťou právneho poriadku Únie (rozsudok z 8. marca 2011, Lesoochranárske zoskupenie, C‑240/09, EU:C:2011:125, bod 30).
47 Zatiaľ čo článok 9 ods. 2 tohto dohovoru zakotvuje právo na opravný prostriedok určený na rešpektovanie práva verejnosti zúčastniť sa rozhodovacieho procesu v oblasti životného prostredia, odsek 3 tohto článku sa všeobecnejšie týka práva dotknutej verejnosti na opravný prostriedok proti skutkom alebo nečinnosti jednotlivcov alebo verejných orgánov, ktoré sú v rozpore s ustanoveniami vnútroštátneho práva týkajúceho sa životného prostredia.
48 Odsek 4 uvedeného článku, ktorý spresňuje vlastnosti, ktoré majú mať opravné prostriedky, a najmä to, že opravné prostriedky nesmú byť nedostupne drahé, sa výslovne vzťahuje tak na opravné prostriedky uvedené v odseku 3, ako aj na tie uvedené najmä v odseku 2.
49 V dôsledku tohto treba na požiadavku stanovenú v Aarhuskom dohovore, aby určité súdne konania neboli nedostupne drahé, prihliadať tak, že sa vzťahuje na také konania, o aké ide vo veci samej, pretože sa na základe vnútroštátneho práva životného prostredia snaží napadnúť proces prijatia povolenia územného rozvoja.
50 Ako navyše Súdny dvor opakovane rozhodol, keď sa môže ustanovenie uplatniť tak na situácie, na ktoré sa vzťahuje vnútroštátne právo, ako aj na situácie, na ktoré sa vzťahuje právo Únie, existuje záujem na tom, aby toto ustanovenie malo jednotný výklad bez ohľadu na to, aké sú podmienky, za akých sa má uplatniť, aby sa v budúcnosti predišlo rozdielom vo výklade (rozsudok z 8. marca 2011, Lesoochranárske zoskupenie, C‑240/09, EU:C:2011:125, bod 42 a citovaná judikatúra).
51 Z toho vyplýva, že na článok 9 ods. 3 a 4 Aarhuského dohovoru možno preniesť výklad uvedený v rámci odpovede na prvú otázku, pokiaľ ide o uplatniteľnosť požiadavky, aby určité súdne konania neboli nedostupne drahé, na konanie pred vnútroštátnym súdom, v rámci ktorého sa určuje, či možno povoliť podanie opravného prostriedku.
52 Pokiaľ ide o dôsledky, ktoré má vnútroštátny súd vyvodiť z tohto záveru v spore, o aký ide vo veci samej, treba pripomenúť, že ani odsek 3, ani odsek 4 článku 9 Aarhuského dohovoru neobsahujú nepodmienenú a dostatočne presnú povinnosť takej povahy, aby priamo upravovala právne postavenie jednotlivcov (pozri v tomto zmysle rozsudky z 8. marca 2011, Lesoochranárske zoskupenie, C‑240/09, EU:C:2011:125, bod 45, a z 28. júla 2016, Ordre des barreaux francophones et germanophone a i., C‑543/14, EU:C:2016:605, bod 50).
53 Je však potrebné poznamenať, že cieľom týchto ustanovení, hoci nemajú priamy účinok, je umožniť zabezpečiť účinnú ochranu životného prostredia.
54 V prípade neexistencie právnej úpravy v oblasti procesných náležitostí týkajúcich sa žalôb určených na zabezpečenie ochrany práv, ktoré osobám podliehajúcim súdnej právomoci vyplývajú z práva Únie, prislúcha vnútroštátnemu právnemu poriadku každého členského štátu upraviť tieto náležitosti, pričom členské štáty v každom prípade nesú zodpovednosť za zabezpečenie účinnej ochrany týchto práv (pozri najmä analogicky rozsudok z 8. marca 2011, Lesoochranárske zoskupenie, C‑240/09, EU:C:2011:125, bod 47).
55 V tejto súvislosti, ako vyplýva z ustálenej judikatúry, procesné podmienky žalôb určených na zabezpečenie ochrany práv, ktoré osobám podliehajúcim súdnej právomoci vyplývajú z práva Únie, nemôžu byť menej výhodné ako procesné podmienky týkajúce sa podobných žalôb vnútroštátnej povahy (zásada ekvivalencie) a nesmú prakticky znemožniť alebo nadmerne sťažiť výkon práv, ktoré priznáva právny poriadok Únie (zásada efektivity) (pozri najmä rozsudok z 15. apríla 2008, Impact, C‑268/06, EU:C:2008:223, bod 46).
56 Nemožno si preto predstaviť, že by bez toho, aby sa narušila účinná ochrana práva Únie v oblasti životného prostredia, v prejednávanej veci smernice 2011/92 a nariadenia č. 347/2013, bol možný taký výklad ustanovení článku 9 ods. 3 a 4 Aarhuského dohovoru, ktorým by sa prakticky znemožnil alebo veľmi sťažil výkon práv priznaných právom Únie (pozri analogicky rozsudok z 8. marca 2011, Lesoochranárske zoskupenie, C‑240/09, EU:C:2011:125, bod 49).
57 V dôsledku toho, pokiaľ je dotknuté uplatnenie vnútroštátneho práva v oblasti životného prostredia, najmä pri realizácii projektu spoločného záujmu v zmysle nariadenia č. 347/2013, prislúcha vnútroštátnemu súdu vykladať vnútroštátne procesné právo v najvyššej možnej miere v súlade s cieľmi stanovenými v článku 9 ods. 3 a 4 Aarhuského dohovoru tak, že trovy súdnych konaní nesmú byť nedostupne drahé.
58 Z predchádzajúcich úvah vyplýva, že na štvrtú a piatu otázku treba odpovedať, že článok 9 ods. 3 a 4 Aarhuského dohovoru sa má vykladať v tom zmysle, že na účely zabezpečenia účinnej súdnej ochrany v oblastiach, na ktoré sa vzťahuje právo Únie v oblasti životného prostredia, požiadavka, aby určité súdne konania neboli nedostupne drahé, sa uplatňuje na tú časť opravného prostriedku, ktorá by nebola zahrnutá v tej istej požiadavke vyplývajúcej podľa smernice 2011/92 z odpovede na druhú otázku, pokiaľ žalobca týmto opravným prostriedkom chcel zabezpečiť dodržiavanie vnútroštátneho práva životného prostredia. Hoci tieto ustanovenia nemajú priamy účinok, prislúcha vnútroštátnemu súdu vykladať vnútroštátne procesné právo v najvyššej možnej miere v súlade s nimi.
O šiestej a siedmej otázke
59 Svojou šiestou a siedmou otázkou, ktoré treba preskúmať spoločne, sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa členský štát môže odchýliť od požiadavky uloženej Aarhuským dohovorom a smernicou 2011/92, aby určité súdne konania neboli nedostupne drahé, pokiaľ je opravný prostriedok posudzovaný ako neopodstatnený alebo šikanózny, alebo v prípade chýbajúcej akejkoľvek súvislosti medzi údajným porušením vnútroštátneho práva životného prostredia a škodou na životnom prostredí.
60 V tejto súvislosti treba pripomenúť, že požiadavka stanovená tak v článku 11 ods. 4 smernice 2011/92, ako aj v článku 9 ods. 4 Aarhuského dohovoru, aby určité súdne konania neboli nedostupne drahé, vnútroštátnym súdom nezakazuje uložiť žalobcovi povinnosť nahradiť trovy konania. Výslovne to vyplýva z Aarhuského dohovoru, s ktorým musia byť právne predpisy Únie „riadne zosúladené“, pričom článok 3 ods. 8 tohto dohovoru spresňuje, že nijako nie je ovplyvnené právo vnútroštátnych súdov priznať v súdnom konaní primeranú náhradu trov konania (pozri analogicky rozsudok z 11. apríla 2013, Edwards a Pallikaropoulos, C‑260/11, EU:C:2013:221, body 25 a 26).
61 Je teda možné, aby vnútroštátny súd vzal do úvahy také faktory, ako sú najmä rozumné šance opravného prostriedku na úspech alebo jeho neopodstatnenú či šikanóznu povahu, za predpokladu, že suma trov konania uložených navrhovateľovi nie je neprimerane vysoká.
62 Pokiaľ ide o otázku, či taká vnútroštátna právna úprava, ktorou sa preberá Aarhuský dohovor v oblasti trov konania, akou je zákon z roku 2011, môže podmieniť uplatnenie požiadavky, aby určité súdne konania neboli nedostupne drahé, existenciou dostatočnej súvislosti medzi uplatňovanou protiprávnosťou s prihliadnutím na vnútroštátne právo životného prostredia a spôsobenou škodou na životnom prostredí, možno iba odkázať na samotné znenie tohto dohovoru.
63 Táto požiadavka sa na základe spoločného uplatnenia ustanovení článku 9 ods. 3 a 4 uvedeného dohovoru totiž uplatní na konania, ktorých cieľom je napadnúť skutky alebo nečinnosť súkromných osôb a orgánov verejnej moci, „ktoré sú v rozpore s jej vnútroštátnym právom v oblasti životného prostredia“.
64 Zmluvné strany uvedeného dohovoru teda jednoznačne zamýšľali uplatňovať ochranu pred nedostupne drahými trovami konania na opravné prostriedky, ktorých cieľom je dodržiavanie zákonnosti v oblasti životného prostredia in abstracto bez toho, aby túto ochranu podmieňovali preukázaním akéhokoľvek spojenia so škodou na životnom prostredí, ktorá bola preukázaná alebo je a fortiori potenciálna.
65 Na šiestu a siedmu otázku treba teda odpovedať tak, že členský štát sa môže odchýliť od požiadavky uloženej článkom 9 ods. 4 Aarhuského dohovoru a článkom 11 ods. 4 smernice 2011/92, aby určité súdne konania neboli nedostupne drahé, pokiaľ je opravný prostriedok posudzovaný ako neopodstatnený alebo šikanózny, alebo v prípade chýbajúcej súvislosti medzi údajným porušením vnútroštátneho práva životného prostredia a škodou na životnom prostredí.
O trovách
66 Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.
Z týchto dôvodov Súdny dvor (prvá komora) rozhodol takto:
1. Článok 11 ods. 4 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2011/92/EÚ z 13. decembra 2011 o posudzovaní vplyvov určitých verejných a súkromných projektov na životné prostredie sa má vykladať v tom zmysle, že požiadavka, aby určité súdne konania neboli nedostupne drahé, sa uplatňuje na také konanie pred súdom členského štátu, o aké ide vo veci samej, v rámci ktorého sa určuje, či možno v priebehu konania o schvaľovaní územného rozvoja povoliť opravný prostriedok, a to o to viac, keď členský štát nestanovil, v akom štádiu možno podať opravný prostriedok.
2. Ak žalobca uplatňuje dôvody založené na porušení pravidiel o účasti verejnosti na rozhodovacom procese v oblasti životného prostredia súčasne s dôvodmi založenými na porušení iných pravidiel, vzťahuje sa požiadavka stanovená v článku 11 ods. 4 smernice 2011/92, aby určité súdne konania neboli nedostupne drahé, iba na trovy konania týkajúce sa tej časti opravného prostriedku, ktorá je založená na porušení pravidiel o účasti verejnosti.
3. Článok 9 ods. 3 a 4 Dohovoru o prístupe k informáciám, účasti verejnosti na rozhodovacom procese a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia podpísaného v Aarhuse 25. júna 1998 a schváleného v mene Európskeho spoločenstva rozhodnutím Rady 2005/370/ES zo 17. februára 2005 sa má vykladať v tom zmysle, že na účely zabezpečenia účinnej súdnej ochrany v oblastiach, na ktoré sa vzťahuje právo Únie v záležitostiach životného prostredia, sa požiadavka, aby určité súdne konania neboli nedostupne drahé, uplatňuje na tú časť opravného prostriedku, ktorá by nebola zahrnutá v tej istej požiadavke vyplývajúcej podľa smernice 2011/92 z odpovede uvedenej v bode 2 tohto výroku, pokiaľ žalobca týmto opravným prostriedkom chcel zabezpečiť dodržiavanie vnútroštátneho práva životného prostredia. Hoci tieto ustanovenia nemajú priamy účinok, prislúcha vnútroštátnemu súdu vykladať vnútroštátne procesné právo v najvyššej možnej miere v súlade s nimi.
4. Členský štát sa nemôže odchýliť od požiadavky uloženej článkom 9 ods. 4 Dohovoru o prístupe k informáciám, účasti verejnosti na rozhodovacom procese a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia a článkom 11 ods. 4 smernice 2011/92, aby určité súdne konania neboli nedostupne drahé, pokiaľ je opravný prostriedok posudzovaný ako neopodstatnený alebo šikanózny, alebo v prípade chýbajúcej súvislosti medzi údajným porušením vnútroštátneho práva životného prostredia a škodou na životnom prostredí.
Podpisy