SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
Yvesa bota,
predstavljeni 5. maja 2011(1)
Združeni zadevi C-244/10 in C-245/10
Mesopotamia Broadcast A/S METV in Roj TV A/S
proti
Zvezni republiki Nemčiji
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Bundesverwaltungsgericht (Nemčija))
„Usklajevanje nekaterih zakonov in drugih predpisov držav članic o izvajanju dejavnosti razširjanja televizijskih programov – Možnost države članice, da na svojem ozemlju prepove dejavnost izdajatelja televizijskega programa s sedežem v drugi državi članici zaradi neupoštevanja ideje razumevanja med narodi“
1. Sodišče mora v obravnavanih zadevah presoditi področje uporabe pogoja iz člena 22a Direktive Sveta 89/552/EGS(2), v skladu s katerim programske vsebine, ki jih razširja država članica, ne vsebujejo nobenega spodbujanja k sovraštvu na podlagi rase, spola, veroizpovedi ali narodnosti.
2. Bundesverwaltungsgerich (Nemčija) sprašuje, ali je treba ta pogoj razlagati tako, da zajema zahtevo iz nemškega notranjega prava, v skladu s katero je treba pri razširjanju televizijskih programov upoštevati idejo razumevanja med narodi.
3. Bistvo tega vprašanja je povezano z okoliščino, da država članica na podlagi sistema iz Direktive ne sme omejevati prenašanja televizijskih programov, ki izvirajo iz druge države članice, iz razloga, ki spada na področja, urejena z Direktivo, razen v izjemnih pogojih, predvidenih v tej direktivi, in če Evropsko komisijo predhodno uradno obvesti o ukrepih, ki jih namerava sprejeti.
4. Navedeno vprašanje izhaja iz prepovedi oddajanja programskih vsebin, ki jih izdaja danska televizijska postaja, v Nemčiji, pri čemer ta prepoved temelji na obrazložitvi, da so te programske vsebine izražale naklonjenost kurdski delavski stranki (PKK) in s tem niso upoštevale ideje razumevanja med narodi v smislu nemškega zakona, medtem ko so pristojni danski organi ocenili, da zadevne oddaje niso bile v nasprotju s členom 22a Direktive.
5. V teh sklepnih predlogih bom predstavil razloge, iz katerih je treba prepoved vsakršnega spodbujanja k sovraštvu na podlagi rase in narodnosti iz člena 22a Direktive s semantičnega vidika razumeti tako, da prepoveduje tudi programske vsebine, ki lahko z izražanjem naklonjenosti skupini, ki jo je Evropska unija opredelila kot „teroristično“, povzročijo sovražen ali odklonilen odnos med skupnostmi z različnim etničnim ali kulturnim poreklom.
6. Prav tako bom navedel, da je ta razlaga najskladnejša s ciljem Direktive, to je z zagotavljanjem prostega pretoka programskih vsebin z odpravljanjem omejitev, ki so posledica razlik med nacionalnimi zakonodajami na področju zaščite javnega reda, kar zadeva diskriminacijske programske vsebine.
I – Pravni okvir
A – Direktiva
7. Direktiva izhaja iz ugotovitve, da lahko razlike med zakonodajami držav članic, kar zadeva opravljanje dejavnosti razširjanja televizijskih programov, ovirajo prosti pretok programskih vsebin v Evropski skupnosti in da je treba te ovire v skladu s Pogodbo ES odpraviti.(3) S tem se želi v Direktivi doseči potrebno in zadostno uskladitev za zagotovitev tega prostega pretoka.(4)
8. Poleg tega prosti pretok storitev razširjanja televizijskih programov v skladu z osmo uvodno izjavo Direktive v pravu Skupnosti pomeni poseben izraz člena 10(1) Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, podpisane 4. novembra 1950 v Rimu (v nadaljevanju: EKČP).(5)
9. Direktiva temelji na „načelu izvorne države članice“, ki je drug izraz za načelo medsebojnega priznavanja, v skladu s katerim je v smislu dvanajste uvodne izjave nujno in zadostno, da so vse programske vsebine skladne z zakonodajo tiste države članice, iz katere izvirajo.
10. Štirinajsta in petnajsta uvodna izjava Direktive določata:
„[K]er je na skupnem trgu nujno, da so vse programske vsebine, ki nastajajo v Skupnosti in ki so namenjene sprejemu v Skupnosti, ter zlasti tiste, namenjene sprejemu v drugi državi članici, v skladu tako s pravom izvorne države članice, ki se uporablja za programske vsebine, namenjene sprejemu javnosti v tej državi članici, kakor z določbami te direktive;
ker zahteva, po kateri mora izvorna država članica preverjati, ali so programske vsebine skladne z nacionalno zakonodajo, ki jo usklajuje ta direktiva, glede na pravo Skupnosti zadostuje za zagotavljanje prostega pretoka programskih vsebin in ne predvideva drugotnega nadzora iz istih razlogov v državi članici sprejemnici; ker sme država članica izjemoma in v posebnih okoliščinah kljub temu začasno prekiniti prenašanje televizijskih programov.“
11. Namen zakonodajalca Skupnosti, izražen v teh uvodnih izjavah, je v normativnih določbah Direktive ubeseden na tak način.
12. V skladu s členom 2(1) Direktive vsaka država članica zagotovi, da so vse televizijske programske vsebine, ki jih razširjajo izdajatelji televizijskih programov pod njeno sodno pristojnostjo, skladne s pravili sistema zakonov, ki se uporabljajo za programe, namenjene javnosti v tej državi članici.
13. Izdajatelj televizijskega programa je v členu 1(b) Direktive opredeljen kot fizična ali pravna oseba, ki je uredniško odgovorna za sestavo televizijskih programov v smislu točke (a) in te programe prenaša ali jih zanjo prenašajo tretje osebe.
14. V skladu s členom 2(2) in (3) Direktive je država članica pristojna za izdajatelje televizijskih programov s sedežem na njenem ozemlju, to je za tiste, ki imajo v tej državi članici dejanski sedež in katerih odločitve glede programskih vsebin sprejema uprava v navedeni državi članici.
15. V skladu s členom 3(2) Direktive države članice v okviru svoje zakonodaje z ustreznimi sredstvi zagotovijo, da izdajatelji televizijskih programov pod njihovo sodno pristojnostjo učinkovito izpolnjujejo določbe te direktive.
16. Člen 2a Direktive se glasi:
„1. Države članice zagotovijo svobodo sprejemanja televizijskih programov iz drugih držav članic in ne omejujejo njihovega prenašanja na svojem ozemlju iz razlogov, ki spadajo na področja, ki jih usklajuje ta direktiva.
2. Države članice smejo začasno odstopati od odstavka 1, če so izpolnjeni naslednji pogoji:
(a) razširjanje televizijskih programov, ki prihaja iz druge države članice, očitno, resno in huje krši člen 22(1) ali (2) in/ali člen 22a;
(b) v zadnjih 12 mesecih je izdajatelj televizijskega programa določbo (določbe) iz točke (a) kršil vsaj še v dveh primerih;
(c) zadevna država članica je izdajatelja televizijskega programa in Komisijo pisno obvestila o domnevnih kršitvah in o ukrepih, ki jih namerava sprejeti, če se takšna kršitev ponovi;
(d) posvetovanja z državo članico, ki oddaja, in s Komisijo se v 15 dneh od obvestila iz točke (c) niso končala z mirno poravnavo, domnevna kršitev pa ostaja.
Komisija v dveh mesecih po tem, ko so jo države članice obvestile o sprejetih ukrepih, odloči, ali so ti ukrepi skladni s pravom Skupnosti. Če Komisija odloči, da niso, bo morala država članica nemudoma opustiti zadevne ukrepe.
3. Odstavek 2 ne vpliva na noben postopek, pravno sredstvo ali sankcijo, ki se uporablja za zadevne kršitve v državi članici, pod katere sodno pristojnostjo je zadevni izdajatelj televizijskega programa.“
17. Člena 22 in 22a Direktive sta vključena v poglavje V te direktive z naslovom „Zaščita mladoletnikov in javnega reda“. Ta člena določata:
„Člen 22
1. Države članice sprejmejo ustrezne ukrepe, s katerimi zagotovijo, da programi izdajateljev televizijskih programov pod njihovo sodno pristojnostjo ne vključujejo nobenih vsebin, ki bi resno škodovale telesnemu, duševnemu ali moralnemu razvoju mladoletnikov, zlasti takšnih vsebin, ki vsebujejo pornografijo ali neupravičeno nasilje.
[…]
Člen 22a
Države članice zagotovijo, da programske vsebine ne vsebujejo nobenega spodbujanja k sovraštvu na podlagi rase, spola, veroizpovedi ali narodnosti.“
B – Nacionalno pravo
18. Zakon o društvih (Gesetz zur Regelung des öffentlichen Vereinsrechts) z dne 5. avgusta 1964(6) v členu 3 določa, da je mogoče društvo šteti za prepovedano, kadar so pristojni organi z odredbo določili, da njegovi cilji ali dejavnost kršijo kazenske zakone ali so usmerjeni proti ustavnemu redu oziroma ideji razumevanja med narodi.
19. Člen 18 Vereinsgesetz v zvezi s prepovedjo društev s sedežem v tujini določa:
„Prepovedi društev s sedežem izven ozemeljske veljavnosti tega zakona, vendar ki imajo na tem območju podružnice, se nanašajo le na podružnice na tem območju. Če društvo nima organizacijske oblike območju ozemeljske veljavnosti tega zakona, se prepoved nanaša […] na dejavnost tega društva na tem območju.“
II – Dejansko stanje in vprašanje za predhodno odločanje
20. Mesopotamia Broadcast A/S METV (v nadaljevanju: Mesopotamia Broadcast METV) je delniška in holdinška družba danskega prava s sedežem na Danskem. Je imetnica več danskih televizijskih licenc in med drugim upravlja tudi televizijsko postajo Roj TV A/S (v nadaljevanju: Roj TV), ki je prav tako organizirana v pravni obliki danske delniške družbe.
21. Program televizije Roj TV, ki se pripravlja predvsem v kurdskem jeziku, se od 1. marca 2004 oddaja po satelitu po vsej Evropi in na Bližnjem vzhodu, zlasti v Turčiji. Televizija Roj TV programske vsebine pripravlja prek produkcijske družbe VIKO s sedežem v Wuppertalu (Nemčija) in v svojih produkcijskih središčih v Denderleeuwu (Belgija).
22. Turški organi so leta 2006 in 2007 pri danskem odboru za radio in televizijo, pristojnem za izvajanje lokalnih predpisov, s katerimi se prenaša Direktiva, vložili pritožbe, v katerih so televiziji Roj TV očitali, da s svojimi programskimi vsebinami podpira cilje stranke PKK, ki jo je Unija opredelila kot „teroristično“.
23. Ta odbor je s sklepoma z dne 3. maja 2007 in 23. aprila 2008 odločil, da družba Roj TV ni kršila danskih predpisov, s katerimi sta bila prenesena člena 22 in 22a Direktive. Navedeni odbor meni, da prispevki iz programa Roj TV, ki so bili predmet pritožb, ne spodbujajo k sovraštvu na podlagi rase, narodnosti ali veroizpovedi. Razširjali naj bi informacije, novice in mnenja kot del informativnega in debatnega programa. Prikazane podobe nasilnih dogodkov naj bi izražale nasilje, ki dejansko obstaja v turški družbi in na kurdskih območjih.
24. Nemško ministrstvo za notranje zadeve je z odredbo z dne 13. junija 2008 družbi Mesopotamia Broadcast METV prepovedalo, da bi prek Roj TV začela kakršno koli dejavnost s področja uporabe Vereinsgesetz. Prepoved delovanja je bila izrečena tudi družbi Roj TV.
25. Zvezno ministrstvo za notranje zadeve je te prepovedi utemeljilo z obrazložitvijo, da programske vsebine Roj TV med drugim odobravajo zatekanje k nasilju pri uresničevanju političnih ciljev stranke PKK ter v odnosih med Turki in Kurdi, s čimer kršijo idejo razumevanja med narodi v smislu Vereinsgesetz.
26. Te sklepe o prepovedi sta družba Mesopotamia Broadcast METV in televizija Roj TV izpodbijali pred Bundesverwaltungsgericht.
27. Tožeči stranki v postopku v glavni stvari sta trdili, da njune čezmejne dejavnosti na področju televizije spadajo na področje uporabe Direktive in da lahko na podlagi te direktive le Kraljevina Danska na ozemlju, na katerem imata sedež, izvaja nadzor nad temi dejavnostmi.
28. Bundesverwaltungsgericht v predložitveni odločbi opozarja, da oddaje, ki jih prek televizije Roj TV razširja družba Mesopotamia Broadcast METV, dejansko izražajo naklonjenost oboroženemu boju stranke PKK zoper Republiko Turčijo in s tem spadajo na področje uporabe prepovedi neupoštevanja ideje razumevanja med narodi v smislu Vereinsgesetz.
29. Pojasnjuje, da lahko v skladu z navedenim zakonom ta razlog za prepoved velja, kadar skupina podpira gibanje, ki z izvajanjem nasilja škoduje miroljubnemu sobivanju narodov.
30. Vendar opozarja, da država članica na podlagi Direktive nima pravice prepovedati prenašanja programskih vsebin iz druge države članice iz razloga, ki izhaja s področij, urejenih s to direktivo.
31. Zato je Bundesverwaltungsgericht prekinilo odločanje in Sodišču v obeh zadevah predložilo vprašanje, „ali, in če je tako, pod kakšnimi pogoji uporaba nacionalnega predpisa glede prepovedi društva zaradi neupoštevanja ideje razumevanja med narodi spada na usklajeno področje [Direktive] in je zato v skladu s členom 2a [navedene direktive] izključena“.
32. Zadevi sta bili združeni s sklepom z dne 3. avgusta 2010.
III – Analiza
A – Uvodne opombe
33. Pred preučitvijo postavljenega vprašanja se zdi nujno natančno opredeliti njegovo bistvo.
34. Kot izhaja iz predložitvene odločbe in pojasnil, ki so jih stranke podale med obravnavo, je posledica spornih ukrepov, ki so jih sprejeli nemški organi, prepoved vsakršne dejavnosti televizije Roj TV v Nemčiji in javnega prenašanja televizijskih programov te družbe, ki se razširjajo iz Danske, na tem ozemlju.
35. Družba Mesopotamia Broadcast METV, ki upravlja televizijo Roj TV, ima pravico, da se zoper pristojne nemške organe sklicuje na določbe Direktive za zagotovitev prostega pretoka svojih televizijskih programov.
36. To dansko družbo predložitveno sodišče namreč opisuje kot izdajatelja televizijskih programov v smislu člena 1(b) Direktive, ki izdaja televizijske programe, namenjene javnosti, v smislu člena 1(a) te direktive ter za katerega je pristojna Kraljevina Danska v skladu z določbami člena 2(2) in (3) navedene direktive, saj je njena osrednja uprava, ki sprejema odločitve glede programskih vsebin, na ozemlju te države članice.
37. Poleg tega je predložitveno sodišče pojasnilo, da v nasprotju s tem, o čemer so lahko sklepali pristojni nemški organi, iz listin v spisu ne izhaja, da je bila dejavnost navedene družbe usmerjena izključno ali predvsem k Nemčiji. Navedlo je, da televizija Roj TV svoje programske vsebine razširja po vsej zahodni Evropi in na Bližnjem vzhodu in da niso namenjene le Kurdom, ki živijo v Nemčiji.
38. Pristojni nemški organi naj torej ne bi imeli zadostnih dokazov, da bi lahko družbo Mesopotamia Broadcast METV šteli za nacionalno izdajateljico televizijskega programa na podlagi sodne prakse, na katero se sklicuje štirinajsta uvodna izjava Direktive 97/36(7).
39. Zato se ta družba upravičeno sklicuje na člen 2a Direktive, v skladu s katerim država članica, kot je Zvezna republika Nemčija, ne more nasprotovati prenašanju televizijskih programov, ki jih navedena družba prek svoje televizijske postaje Roj TV oddaja na njenem ozemlju, in sicer iz razlogov, ki izhajajo s področij, urejenih z Direktivo, to je, kar zadeva obravnavani zadevi, z obrazložitvijo, da naj bi te programske vsebine spodbujale k sovraštvu na podlagi rase, spola, veroizpovedi ali narodnosti.
40. V skladu s sistemom, ki je bil uveden z Direktivo in je predstavljen v njeni petnajsti uvodni izjavi, se nadzor, ki ga izvorna država članica izvaja nad programskimi vsebinami izdajateljev televizijskega programa, ki so na njenem območju pristojnosti, šteje za zadosten za zagotovitev izpolnjevanja zahtev Direktive, kot so navedene v členu 22a. Države članice sprejemnice niso pooblaščene za izvajanje drugotnega nadzora nad izpolnjevanjem teh zahtev.
41. Če v skladu s tem sistemom ena od držav članic sprejemnic izpolnjevanje navedenih zahtev oceni drugače, lahko uporabi le postopek iz člena 2a(2) Direktive, ki ji med drugim nalaga, da mora zadevnega izdajatelja televizijskega programa in Komisijo obvestiti o ukrepih, ki jih namerava sprejeti, in ki v primeru sprejetja teh ukrepov, če se ne doseže mirna rešitev spora, predvideva, da lahko ta institucija državo članico pozove, naj jih umakne.
42. Vendar je, kot je navedeno v členu 2a(1) Direktive, drugotni nadzor države članice sprejemnice nedopusten le na področjih, urejenih z Direktivo. Z drugimi besedami, prepoved drugotnega nadzora s strani države članice sprejemnice velja le, kadar mora ta nadzor izvajati izvorna država članica. Direktiva, kot je bilo večkrat opozorjeno v sodni praksi, ni namenjena popolni uskladitvi predpisov na področjih, ki jih zajema.(8)
43. Zato predložitveno sodišče sprašuje, ali je prepoved, kot je predvidena v Vereinsgesetz, ki lahko prepreči oddajanje televizijskih programov, ki kršijo idejo razumevanja med narodi, mogoče obravnavati, kot da je že vključena v obveznost iz člena 22a Direktive, v skladu s katero take programske vsebine ne smejo vsebovati nikakršnega spodbujanja k sovraštvu na podlagi rase, spola, veroizpovedi ali narodnosti.
44. Tako se zdi bistvo odgovora na vprašanje, ki ga je postavilo predložitveno sodišče, zelo jasno.
45. Gre za vprašanje, ali so pristojni nemški organi upravičeno enostransko prepovedali prenašanje spornih programskih vsebin ali pa bi morali upoštevati pogoje, predvidene v členu 2a(2) Direktive.
46. V prvem primeru so ukrepi, ki so jih ti organi sprejeli zoper televizijske programe družbe Mesopotamia Broadcast METV, spadali na področje uporabe pravil Pogodbe o svobodi opravljanja storitev. Zato bi moralo nacionalno sodišče preveriti, ali so prepovedi, izpodbijane v sporu o glavni stvari, utemeljene z legitimnim razlogom in sorazmerne s tem ciljem.
47. V zvezi s tem ni mogoče resno izpodbijati trditve, da je lahko država članica, na ozemlju katere sobivata večja turška in večja kurdska skupnost, legitimno ocenila, da lahko televizijski programi, ki izražajo naklonjenost stranki PKK, ki jo je Svet Evropske unije opredelil kot „teroristično skupino“(9), ogrozijo javni red. Poleg tega naj bi nacionalno sodišče preverilo, ali se sporne prepovedi uvrščajo v usklajeno in sistematično ukrepanje za zaščito javnega reda in ali so sorazmerne.
48. V drugem primeru je treba enostranske ukrepe nemških organov presoditi kot v nasprotju z Direktivo. Vendar se te razlage člena 22a Direktive ne sme razlagati, kot da so programske vsebine, ki naj bi po nemškem pravu kršile idejo razumevanja med narodi, namenjene prostemu oddajanju v državah članicah.
49. Treba je pojasniti, da je treba to razlago razumeti tako, da mora izvorna država članica, ki mora zagotoviti, da izdajatelji televizijskih programov na njenem območju pristojnosti izpolnjujejo zahteve iz člena 22a Direktive, preveriti, ali te programske vsebine kršijo idejo razumevanja med narodi.
50. Naj opozorim, da lahko samo zato, ker se predpostavlja, da je tak nadzor opravila izvorna država članica, države članice sprejemnice, ki drugače razumejo spoštovanje določb tega člena 22a, ukrepajo le v okviru postopka iz člena 2a(2) Direktive.
51. Bistvo obravnavanih zadev torej ni opredelitev vsebine omejitve svobode izražanja iz člena 22a Direktive. Jasno je, da je temeljna pravica do svobode izražanja iz člena 11 Listine načelo in da je treba omejitve tega načela, kot so predvidene v členu 22a Direktive, razlagati strogo.
52. Bistvo obravnavanih zadev je določiti obseg prenosa pristojnosti, kar zadeva zaščito javnega reda, ki so jo države članice želele zagotoviti s členom 22a Direktive.
53. Ob upoštevanju teh ugotovitev Sodišču predlagam, naj preuči vprašanje, ki ga je postavilo Bundesverwaltungsgericht.
B – Preučitev vprašanja za predhodno odločanje
54. Predložitveno sodišče sprašuje, ali področje uporabe člena 22a Direktive zajema programske vsebine, ki lahko z izražanjem naklonjenosti stranki PKK kršijo idejo razumevanja med skupnostma turškega in kurdskega porekla, ki živita v Nemčiji.
55. Tako v bistvu sprašuje, ali je treba člen 22a Direktive, v skladu s katerim države članice zagotovijo, da televizijske programske vsebine v ničemer ne spodbujajo k sovraštvu na podlagi rase, spola, veroizpovedi ali narodnosti, razlagati tako, da prepoveduje tudi programske vsebine, ki lahko z izražanjem naklonjenosti skupini, ki jo je Unija opredelila kot „teroristično“, povzročijo sovražen ali odklonilen odnos med skupnostmi z različnim etničnim ali kulturnim poreklom.
56. Predložitveno sodišče iz razlogov, navedenih v nadaljevanju, dvomi, da je mogoče na to vprašanje odgovoriti pritrdilno.
57. Navedeno sodišče po eni strani meni, da pogoj iz člena 22a Direktive v primerjavi s pojmom neupoštevanja ideje razumevanja med narodi, ki je povezan s splošnim objektivnim pravnim načelom, v skladu s svojo dikcijo temelji na subjektivni prizadetosti glede na posamezne lastnosti, zaradi katerih prihaja do izključenosti.
58. Po drugi strani naj bi člen 22a Direktive zaradi sklicevanja na spodbujanje k sovraštvu vseboval sporočilo, ki je širše kot samo neupoštevanje ideje razumevanja med narodi.
59. Nazadnje, razlike med turškimi in kurdskimi državljani naj bi bile predvsem etnične in kulturne, saj se ne nanašajo na raso ali državljanstvo.
60. S pridržki predložitvenega sodišča se ne strinjam. V nasprotju z družbo Mesopotamia Broadcast METV, nemško in s francosko vlado enako kot Komisija menim, da se razlog prepovedi iz člena 22a Direktive lahko uporabi za oddajo, ki krši idejo razumevanja med narodi, kot je ta pojem opredeljen v nemškem pravu.
61. Svojo analizo bom utemeljil z naslednjimi preudarki.
62. V uvodu in najprej je treba ugotoviti, da Direktiva ne vključuje opredelitve pojmov iz člena 22a.
63. Poleg tega tudi v njenih pripravljalnih delih ni mogoče najti upoštevne navedbe. Pripravljalna dela za Direktivo 89/552, v kateri je bil pogoj iz člena 22a Direktive vključen v drugi odstavek člena 22, ne vključujejo nobenega podatka v zvezi s področjem uporabe tega pogoja. Kar zadeva pripravljalna dela za Direktivo 97/36, je v njih le potrjeno, da je zakonodajalec Skupnosti nameraval v členu 22a Direktive predvideti razlog za prepoved na podlagi javnega reda, ki bi se razlikoval od razlogov, ki so posebej usmerjeni k zaščiti mladoletnikov.(10)
64. Predložitveno sodišče meni, da je treba področje uporabe člena 22a Direktive torej določiti v skladu z običajnim pomenom njegovih pojmov v vsakdanjem jeziku, pri čemer je treba upoštevati sistem, uveden s to direktivo, in cilje, ki jih zasleduje Direktiva.(11)
65. Opozarjam, da člen 22a Direktive določa, da televizijski programi ne smejo vključevati nikakršnega spodbujanja k sovraštvu na podlagi rase, spola, veroizpovedi ali narodnosti. Prepoved iz te določbe se torej za televizijski program lahko uporablja le, če ta program hkrati izpolnjuje dva pogoja, in sicer, prvič, da spodbuja k sovraštvu, in drugič, da to sovraštvo temelji na enem od navedenih razlogov.
66. Prvič, kar zadeva izraza „spodbujanje“ in „sovraštvo“, v vsakdanjem jeziku izraz „spodbujanje“ pomeni dejanje, katerega cilj je usmerjanje ravnanja, „sovraštvo“ pa zelo močno čustvo, ki napeljuje k temu, da se želi slabo drugi osebi in da se izraža veselje, če se tej osebi pripetijo slabe stvari.(12)
67. V nasprotju s predložitvenim sodiščem v teh opredelitvah ne ugotavljam razlogov, na podlagi katerih bi bilo mogoče ugotoviti, da ima pojem spodbujanja k sovraštvu bistveno drugačno vsebino od pojma neupoštevanja ideje razumevanja med narodi. Spodbujanje k sovraštvu dejansko pomeni prizadevanje za ustvarjanje občutka sovražnosti ali zavračanja v odnosu do drugega, zaradi česar tisti, ki je izpostavljen temu, ne more več živeti v soglasju s to drugo osebo, to je ne more se razumeti z njo.
68. Poleg tega bi bilo pripisovanje širšega pomena pojmu neupoštevanja ideje razumevanja med narodi, tako da bi zajemal sporočila, ki ne morejo povzročiti občutka nestrpnosti, v nasprotju s temeljno pravico do svobode izražanja. Z drugimi besedami in kot izhaja iz člena 54 Listine, svoboda izražanja, zagotovljena s členom 11 te listine, preneha, kadar sporočilo ogroža druga načela in temeljne pravice, priznane s to listino, kot sta zaščita človekovega dostojanstva in načelo nediskriminacije.
69. Pojma spodbujanja k sovraštvu in neupoštevanje ideje razumevanja med narodi se po mojem mnenju torej nanašata na enako obnašanje.
70. Dalje, kar zadeva pomen izrazov „rasa“ in „narodnost“ iz člena 22a Direktive, prav tako menim, da ju ni mogoče razumeti v ozkem smislu, kot je predlagalo predložitveno sodišče in v skladu s katerim se ne nanašata na etnične ali kulturne razlike, kot so tiste, ki lahko obstajajo med Kurdi in Turki.
71. Kot je upravičeno poudarila Komisija, izraz „rasa“, če zadeva ljudi, nima nobenega objektivnega znanstvenega pomena. Zato ga ni mogoče opredeliti. Dejansko ne ustreza nobenemu genetskemu, krvnemu ali drugačnemu merilu. Če že, se v vsakdanjem jeziku nanaša na vidne in splošne lastnosti, kot je barva kože, ki so relativne in delne. Pravo Unije, kot je izrecno navedeno v uvodni izjavi 6 Direktive Sveta 2000/43/ES(13), zavrača vsakršne teorije, katerih cilj je ugotoviti obstoj različnih človeških ras.
72. Kadar zakonodajalec Skupnosti prepoveduje vsakršno spodbujanje k sovraštvu iz razlogov, povezanih z raso, se to po mojem mnenju torej nanaša na oblike diskriminacije, ki temeljijo na merilu, ki bi glede na teorije, ki jih obsoja, omogočilo razvrščanje ljudi v različne kategorije in ugotavljanje, da je ena ali več teh kategorij večvredna ali manjvredna glede na druge.
73. Tako v Direktivi Sveta 2004/83/ES(14), ki določa skupna merila za države članice za opredelitev oseb brez državljanstva ali državljanov tretjih držav, ki potrebujejo zaščito, pojem „rase“ v smislu člena 10(1)(a) zajema „zlasti vprašanja barve, porekla ali pripadnosti določeni etnični skupini“. Enako člen 10(1)(c) Direktive 2004/83 določa, da koncept nacionalne pripadnosti ni omejen na državljanstvo ali njegov neobstoj, ampak zajema zlasti pripadnost skupini, ki jo določa kulturna, etnična ali jezikovna identiteta, skupno zemljepisno ali politično poreklo ali odnos do prebivalcev druge države.
74. Zato menim, da okoliščin, v skladu s katerimi je zakonodajalec Skupnosti v členu 22a Direktive kot merilo diskriminacije navedel le raso in narodnost, medtem ko je bilo v več drugih besedilih(15) tema meriloma izrecno dodano etnično poreklo, ni mogoče razlagati kot voljo, da se diskriminacija na podlagi etničnega porekla izključi s področij, urejenih z Direktivo(16).
75. Menim, da je namen vključitve pojma etničnega porekla v druga besedila, usmerjena k diskriminaciji na podlagi porekla, le opisati in pojasniti vsebino pojma diskriminacije na podlagi rase in ne razširiti njegovo področje uporabe.(17)
76. Nazadnje, menim, da v besedilu člena 22a Direktive ni prepričljivega elementa, na katerega bi se lahko oprla razlaga, kot jo je predvidelo predložitveno sodišče in v skladu s katero se ta člen nanaša le na diskriminacijo na podlagi subjektivnih meril in ne zajema programskih vsebin, ki bi lahko ogrozile javno varnost.
77. Zagotovo je jasno, da je cilj člena 22a Direktive, ko prepoveduje televizijske programe z diskriminacijsko vsebino, zaščita človekovega dostojanstva. Vendar nobeden od elementov njegove vsebine ne upravičuje razlikovanja med diskriminacijskimi televizijskimi programi glede na njihove učinke na javni red. Nasprotno, iz uporabe izraza „nobeden“ v francoski jezikovni različici je mogoče sklepati, da je želel zakonodajalec Skupnosti prepovedati vse programske vsebine, ki spodbujajo k sovraštvu na podlagi rase in narodnosti, ne glede na njihove morebitne učinke na javni red.(18)
78. Menim, da semantična analiza člena 22a Direktive torej potrjuje predpostavko, ki jo zagovarja Komisija. To predpostavko potrjujejo sistem in cilji Direktive.
79. Kot je bilo ugotovljeno, je cilj Direktive zagotoviti prosti pretok televizijskih programov. Ta prosti pretok se v Direktivi uresničuje z dvema ukrepoma, in sicer z usklajevanjem minimalnih potrebnih pogojev glede vsebine programov in z načelom, da vse države članice priznajo nadzor nad izpolnjevanjem teh pogojev, ki ga izvaja izvorna država članica.
80. Prosti pretok televizijskih programov je mogoče v celoti zagotoviti le, če sta vsebina in obseg minimalnih pogojev, naloženih z Direktivo, jasno opredeljena. Od jasnosti teh pogojev je odvisna pravna varnost izdajateljev televizijskih programov, ki morajo imeti možnost, da natančno poznajo učinke nadzora, ki ga izvajajo pristojni organi države članice, v kateri imajo sedež, glede na pristojnosti, ki so pridržane za države članice sprejemnice.
81. Zakonodajalec Skupnosti je v členih 22 in 22a Direktive določil minimalne standarde, ki so potrebni za zaščito mladoletnikov in javni red.
82. Namen člena 22a zagotovo ni popolna uskladitev omejitev prostega pretoka televizijskih programov, ki so lahko utemeljene z javnim redom. Nasprotno, člen 10(2) EKČP(19) se nanaša le na diskriminacijske programske vsebine.
83. Kljub temu velja, da cilj Direktive in sistem, ki ga ta predvideva, nasprotujeta načelu delitve nadzora nad nediskriminacijskimi televizijskimi programi med izvorno državo članico in državami članicami sprejemnicami. Taka delitev bi bila v skladu z zahtevo po pravni varnosti le, če bi jo bilo mogoče uresničiti na podlagi natančnih in preprosto uporabljivih meril.
84. Kot je bilo ugotovljeno, pojem rase v pravu Unije ne obstaja, zato bi bilo težavno jasno razlikovati med spodbujanjem k sovraštvu iz rasnih razlogov, kot je predvideno v členu 22a Direktive, in spodbujanjem k sovraštvu iz etničnih razlogov, za kar bi bila še naprej pristojna posamezna država članica. Prav tako bi bilo zelo težavno natančno razlikovati med diskriminacijskimi programskimi vsebinami, ki ogrožajo le človekovo dostojanstvo, in tistimi, ki bi lahko poleg tega ogrozile tudi notranjo ali zunanjo varnost države članice.
85. Menim, da je na podlagi cilja, ki ga zasleduje Direktiva z usklajevanjem, uvedenim s členom 22a te direktive, treba pojem spodbujanja k sovraštvu na podlagi rase in narodnosti razlagati široko, tako da zajema tudi programske vsebine, zaradi katerih je mogoče, da se ne upošteva razumevanje med različnimi etničnimi ali kulturnimi skupnostmi, kot sta kurdska in turška skupnost, ki živita v Nemčiji.
86. Presodil bom pomen prenosa pristojnosti s strani držav članic, ki ga taka razlaga potrjuje. Presoja diskriminacijskega televizijskega programa se lahko med državami članicami legitimno razlikuje. Poleg tega je vsaka država članica nazadnje pristojna in odgovorna za zagotavljanje zaščite javnega reda na svojem ozemlju. Nazadnje, posledice televizijskih programov, ki spodbujajo k sovraštvu med različnimi etničnimi ali kulturnimi skupnostmi, za javni red so seveda odvisne od prisotnosti teh skupnosti na nacionalnem ozemlju, pri čemer lahko države članice popolnoma utemeljeno sprejmejo vse ukrepe, da se spori v tretjih državah ne bi prenesli na njihovo ozemlje.
87. Zato menim, da te trditve ne upravičujejo uporabe ozke razlage člena 22a Direktive, in sicer iz dveh razlogov, navedenih v nadaljevanju.
88. Prvič, cilj usklajenega standarda je, da je skupen vsem državam članicam in ga morajo torej uporabljati vse. Kot sem že navedel, morajo pristojni organi države članice, v katere pristojnosti je zadevni izdajatelj televizijskega programa, če Sodišče upravičeno razsodi, da člen 22a Direktive nasprotuje razširjanju programskih vsebin, ki ne upoštevajo ideje razumevanja med narodi, preveriti spoštovanje tega pogoja ne glede na prisotnost zadevnih etničnih ali kulturnih skupnosti na ozemlju te države.
89. Uporaba prepovedi iz člena 22a Direktive namreč ni odvisna od morebitnih učinkov spornih programskih vsebin v izvorni državi članici ali določeni državi članici, ampak le od združitve obeh pogojev iz te določbe, in sicer spodbujanja k sovraštvu ter razlogov na podlagi rase in narodnosti.
90. Drugič, država članica, ki oceni, da programske vsebine, ki se razširjajo iz druge države članice, ne izpolnjujejo pogojev iz člena 22a Direktive, ima vseeno na voljo nekatere možnosti ukrepanja. Kot je bilo ugotovljeno, lahko uporabi postopek iz člena 2a(2) Direktive, ki ji pod pogoji iz te določbe omogoča, da sprejme omejevalne ukrepe proti takim programskim vsebinam.
91. Menim, da to zagotovilo, ki ga imajo torej države članice sprejemnice in katerega cilj je čim bolje uskladiti uresničevanje temeljne pravice do svobode izražanja in prav tako legitimno pravico držav članic, da zaščitijo svoj pravni red, podpira široko razlago prenosa pristojnosti, predvidenega v členu 22a Direktive.
92. Kot je bilo ugotovljeno med razpravo na obravnavi, je lahko to zagotovilo še pomembnejše, ker so lahko ukrepi, ki se lahko sprejmejo na podlagi člena 2a(2) Direktive, učinkovitejši kot tisti, ki jih enostransko sprejme država članica sprejemnica. Tako lahko v obravnavanih zadevah izvajanje postopka iz člena 2a(2) Direktive po potrebi vodi do tega, da Kraljevina Danska prepove vsakršno razširjanje televizijskih oddaj družbe Mesopotamia Broadcast METV, ki izražajo naklonjenost stranki PKK, medtem ko je dejanski učinek spornih nemških ukrepov le kazenska obtožba njihovega prenašanja na javnih mestih v Nemčiji in ne njihovo sprejemanje v zasebnih prostorih na tem ozemlju.
93. Zato ob upoštevanju teh ugotovitev Sodišču predlagam, naj na postavljeno vprašanje odgovori, da je treba člen 22a Direktive, v skladu s katerim države članice zagotovijo, da televizijske programske vsebine v ničemer ne spodbujajo k sovraštvu na podlagi rase, spola, veroizpovedi ali narodnosti, razlagati tako, da prepoveduje tudi programske vsebine, ki lahko z izražanjem naklonjenosti skupini, ki jo je Unija opredelila kot „teroristično“, povzročijo sovražen ali odklonilen odnos med skupnostmi z različnim etničnim ali kulturnim poreklom.
IV – Predlog
94. Ob upoštevanju zgornjih ugotovitev predlagam, naj se na vprašanje, ki ga je postavilo Bundesverwaltungsgericht, odgovori:
Člen 22a Direktive Sveta 89/552/EGS z dne 3. oktobra 1989 o usklajevanju nekaterih zakonov in drugih predpisov držav članic o opravljanju dejavnosti razširjanja televizijskih programov, kakor je bila spremenjena z Direktivo Evropskega parlamenta in Sveta 97/36/ES z dne 30. junija 1997, v skladu s katerim države članice zagotovijo, da televizijske programske vsebine v ničemer ne spodbujajo k sovraštvu na podlagi rase, spola, veroizpovedi ali narodnosti, je treba razlagati tako, da prepoveduje tudi programske vsebine, ki lahko z izražanjem naklonjenosti skupini, ki jo je Evropska unija opredelila kot „teroristično“, povzročijo sovražen ali odklonilen odnos med skupnostmi z različnim etničnim ali kulturnim poreklom.