SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN
JULIANE KOKOTT
vom 5. Dezember 2018(1)
Rechtssache C‑341/17 P
Hellenische Republik
gegen
Europäische Kommission
„Rechtsmittel – EAGFL, EGFL und ELER – Von der Finanzierung durch die Europäische Union ausgeschlossene Ausgaben – Von der Hellenischen Republik getätigte Ausgaben – Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 – Verordnung (EG) Nr. 796/2004 – Flächenbezogene Beihilfenregelung – Begriff ‚Dauergrünland‘ – Pauschale finanzielle Berichtigung“
I. Einführung
1. Mit dem vorliegenden Rechtsmittel begehrt die Hellenische Republik die Aufhebung des Urteils des Gerichts der Europäischen Union vom 30. März 2017 in der Rechtssache Griechenland/Kommission(2), insoweit das Gericht darin ihre Klage gegen den Durchführungsbeschluss 2014/950/EU(3) der Europäischen Kommission abgewiesen hat, mit dem pauschale Kürzungen des Beitrags der Europäischen Union zu verschiedenen von der Hellenischen Republik ausgekehrten Agrarbeihilfen vorgenommen wurden.
2. Das Beihilfenregime der Gemeinsamen Agrarpolitik der Union (GAP) zeichnet sich nicht nur durch eine gewisse technische Komplexität sondern auch dadurch aus, dass seine Bestimmungen ständiger Präzisierung, Aktualisierung und Fortschreibung unterworfen sind.
3. Folge dessen ist u. a. ein Nebeneinander an verschiedenen Begrifflichkeiten zur Definition der beihilfefähigen landwirtschaftlichen Flächen. Die terminologischen Unterschiede, welche vor allem auf den spezifischen regulatorischen Kontext der Verwendung der jeweiligen Begriffe zurückzuführen sind, können zu erheblichen Schwierigkeiten bei der Bestimmung der Bedingungen für die Beihilfefähigkeit der betroffenen Flächen führen.
4. Diese Schwierigkeiten werden im vorliegenden Rechtsmittelverfahren mit Blick auf die Bestimmung der Reichweite des Begriffs „Dauergrünland“ virulent, wie er im System der GAP von 2005 bis 2015 verwirklicht war. Insbesondere wirft das Rechtsmittelverfahren die Frage der Rechtmäßigkeit der engen Auslegung dieses Begriffs durch die Kommission auf, die im angefochtenen Urteil vom Gericht gebilligt wurde(4). Hiernach ist eine Fläche nur dann als „Dauergrünland“ einzustufen, wenn sie ganz überwiegend mit Gras und Grünfutterpflanzen, nicht aber mit Gehölzpflanzen bewachsen ist. Diese enge Auslegung hat weitreichende Konsequenzen in Bezug auf die Auszahlung von Agrarbeihilfen in den Mittelmeerländern, was erklärt, dass das Königreich Spanien der Hellenischen Republik vorliegend als Streithelfer beigetreten ist. Die Bestimmung der Reichweite des Begriffs „Dauergrünland“ ist über das vorliegende Verfahren hinaus auch für ein weiteres beim Gerichtshof durch die Hellenische Republik eingeleitetes Rechtsmittelverfahren(5) sowie für ein beim Gericht durch das Königreich Spanien eingeleitetes Verfahren(6) von Bedeutung.
II. Rechtlicher Rahmen
5. Im vorliegenden Rechtsmittelverfahren geht es um Kürzungen von Beiträgen der Union zu Beihilfenzahlungen für das Antragsjahr 2008. Den hierfür einschlägigen Rechtsrahmen bilden die Verordnung (EG) Nr. 1782/2003(7) sowie die auf dieser Grundlage erlassenen Durchführungsverordnungen (EG) Nr. 795/2004(8) und Nr. 796/2004(9).
6. Die Verordnung Nr. 1782/2003 wurde durch die Verordnung (EG) Nr. 73/2009(10) ersetzt und diese wiederum durch die Verordnung (EU) Nr. 1307/2013(11). Letztere wird vorliegend von der Hellenischen Republik ins Feld geführt, da die darin enthaltene Definition von Dauergrünland zumindest ihrem Wortlaut nach explizit weiter ist als diejenige der vorliegend einschlägigen Verordnung Nr. 1782/2003.
A. Verordnung Nr. 1782/2003
7. Die Verordnung Nr. 1782/2003 legte gemeinsame Bestimmungen für Direktzahlungen im Rahmen der verschiedenen Einkommensstützungsregelungen der GAP fest. Die Erwägungsgründe 3, 4, 21 und 24 der Verordnung Nr. 1782/2003 sahen diesbezüglich Folgendes vor:
„(3) Damit es nicht zur Aufgabe landwirtschaftlicher Flächen kommt und um sicherzustellen, dass die Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand erhalten werden, sollten Standards erlassen werden, die sich auf Rechtsnormen der Mitgliedstaaten stützen können oder nicht. Daher ist ein Gemeinschaftsrahmen festzulegen, der es den Mitgliedstaaten erlaubt, Standards unter Berücksichtigung der besonderen Merkmale der betreffenden Flächen einschließlich Boden- und Klimaverhältnisse, bestehende Bewirtschaftungssysteme (Flächennutzung, Fruchtwechsel, Wirtschaftsweisen) und Betriebsstrukturen zu erlassen.
(4) Wegen der positiven Umweltauswirkungen von Dauergrünland ist dessen Erhaltung zu fördern, um einer massiven Umstellung auf Ackerland entgegen zu wirken.
[…]
(21) Die Stützungsregelungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik sehen direkte Einkommensbeihilfen vor allem vor, um der landwirtschaftlichen Bevölkerung eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten. Dieses Ziel ist eng verknüpft mit der Erhaltung ländlicher Gebiete. Um eine Fehlleitung von Gemeinschaftsmitteln zu verhindern, sollten Betriebsinhaber keine Stützungszahlungen erhalten, die die Voraussetzungen für den Bezug dieser Zahlungen künstlich geschaffen haben.
[…]
(24) Die Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit der Landwirtschaft in der Gemeinschaft und die Förderung von Nahrungsmittelqualität und Umweltstandards erfordern notwendigerweise eine Reduzierung der gemeinsamen Preise für Agrarerzeugnisse und bedeuten eine Erhöhung der Produktionskosten für die Landwirtschaftsbetriebe in der Gemeinschaft. Um die genannten Ziele zu erreichen und eine stärker am Markt orientierte und nachhaltigere Landwirtschaft zu fördern, muss die Stützung für die Landwirte durch betriebsbezogene Einkommensbeihilfen vollständig von der Produktion abgekoppelt werden. Während die Entkoppelung die Zahlungen an die Betriebsinhaber unverändert lässt, wird die Effizienz der Einkommensbeihilfe deutlich erhöht. Daher ist es angebracht, die einheitliche Betriebsprämie an die Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen im Bereich des Umweltschutzes, der Lebensmittelsicherheit, der Tiergesundheit und des Tierschutzes sowie an die Erhaltung des Betriebs in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand zu knüpfen.“
8. Nach Art. 2 Abs. 1 Buchst. c der Verordnung Nr. 1782/2003 bezeichnete
„‚landwirtschaftliche Tätigkeit‘ die Erzeugung, die Zucht oder den Anbau landwirtschaftlicher Erzeugnisse, einschließlich Ernten, Melken, Zucht von Tieren und Haltung von Tieren für landwirtschaftliche Zwecke, oder die Erhaltung von Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand gemäß Artikel 5“.
9. Art. 29 der Verordnung Nr. 1782/2003 sah Folgendes vor:
„Unbeschadet besonderer Bestimmungen in einzelnen Stützungsregelungen erhalten Betriebsinhaber keine Zahlungen, wenn feststeht, dass sie die Voraussetzungen für den Erhalt solcher Zahlungen künstlich geschaffen haben, um einen den Zielen der betreffenden Stützungsregelung zuwiderlaufenden Vorteil zu erwirken.“
10. Zentrales Element der Verordnung Nr. 1782/2003 war die in Titel III geregelte einheitliche, von der Produktion entkoppelte Betriebsprämie. Um in deren Genuss zu gelangen, mussten die Betriebsinhaber „Zahlungsansprüche“ erwerben, die zusammen mit je einem vom Betriebsinhaber gemeldeten Hektar beihilfefähiger Fläche zu einer Betriebsprämienzahlung führten. Diesbezüglich führte Art. 44 („Nutzung der Zahlungsansprüche“) Abs. 2 in seiner für das vorliegende Verfahren einschlägigen Fassung(12) aus:
„(2) Eine ‚beihilfefähige Fläche‘ ist jede landwirtschaftliche Fläche des Betriebs, die als Ackerland oder Dauergrünland genutzt wird, ausgenommen die für Dauerkulturen, Wälder oder nicht landwirtschaftliche Tätigkeiten genutzten Flächen.“
B. Verordnungen Nrn. 795/2004 und 796/2004
11. Art. 2 der Verordnung Nr. 795/2004 in seiner vorliegend einschlägigen Fassung(13) lautete auszugsweise:
„Für Titel III der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 und dieser Verordnung gelten folgende Begriffsbestimmungen:
a) ‚landwirtschaftliche Fläche‘: Gesamtheit der Flächen an Ackerland, Dauergrünland und Dauerkulturen.“
12. Art. 2 Abs. 1 der Verordnung Nr. 796/2004 in seiner vorliegend einschlägigen, durch die Verordnungen Nrn. 239/2005 und 972/2007 geänderten Fassung(14) enthielt folgende Definitionen:
„(1) ‚Ackerland‘: für den Anbau landwirtschaftlicher Kulturpflanzen genutzte Flächen und stillgelegte Flächen oder gemäß Artikel 5 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand erhaltene Flächen unabhängig davon, ob sich diese Flächen unter Gewächshäusern oder anderen festen oder beweglichen Abdeckungen befinden oder nicht;
(1a) ‚Landwirtschaftliche Parzelle‘: zusammenhängende Fläche, auf der von einem bestimmten Betriebsinhaber eine bestimmte Kulturgruppe angebaut wird; im Falle, dass im Rahmen dieser Verordnung die Nutzung einer Fläche innerhalb einer Kulturgruppe getrennt angegeben werden muss, wird die landwirtschaftliche Parzelle durch diese besondere Nutzung weiter eingegrenzt;
[…]
(2) ‚Dauergrünland‘: Flächen, die durch Einsaat oder auf natürliche Weise (Selbstaussaat) zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt werden und mindestens fünf Jahre lang nicht Bestandteil der Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebs waren, ausgenommen Flächen im Rahmen von Stilllegungsregelungen […]
(2a) ‚Gras oder andere Grünfutterpflanzen‘: alle Grünpflanzen, die herkömmlicherweise in natürlichem Grünland anzutreffen oder normalerweise Teil von Saatgutmischungen für Grünland oder Wiesen in dem Mitgliedstaat sind (unabhängig davon, ob die Flächen als Viehweiden genutzt werden). […]“
13. Bezüglich Art. 2 Abs. 1 Nr. 2 und Nr. 2a der Verordnung Nr. 796/2004 führte der erste Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 239/2005, auf die diese Bestimmungen in ihrer hier wiedergegebenen Fassung zurückgehen, aus:
„Mehrere Definitionen in Artikel 2 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 der Kommission sollten genauer gefasst werden. Insbesondere sollte die Definition von ‚Dauergrünland‘ in Nummer 2 dieses Artikels klargestellt und sollte eine Definition für den Begriff ‚Gras oder andere Grünfutterpflanzen‘ eingeführt werden. In diesem Zusammenhang ist jedoch zu berücksichtigen, dass die Mitgliedsstaaten eine gewisse Flexibilität benötigen, um den agronomischen Bedingungen vor Ort Rechnung zu tragen.“
14. Art. 8 („Allgemeine Grundsätze in Bezug auf die landwirtschaftlichen Parzellen“) Abs. 1 der Verordnung Nr. 796/2004 in seiner vorliegend einschlägigen (d. h. noch nicht durch die Verordnung Nr. 380/2009 geänderten)(15) Fassung sah vor:
„(1) Eine Parzelle, die mit Bäumen bestanden ist, gilt als landwirtschaftliche Parzelle im Rahmen der flächenbezogenen Beihilferegelungen, sofern die landwirtschaftlichen Tätigkeiten im Sinne von Artikel 51 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 bzw. die beabsichtigten Kulturen unter vergleichbaren Bedingungen wie bei nicht baumbestandenen Parzellen in demselben Gebiet möglich sind.“
15. Der stets unverändert gebliebene Art. 30 Abs. 2 der Verordnung Nr. 796/2004 lautete wie folgt:
„(2) Die Gesamtfläche einer landwirtschaftlichen Parzelle kann berücksichtigt werden, sofern sie nach den gebräuchlichen Normen des Mitgliedstaats oder der betreffenden Region ganz genutzt wird. Andernfalls wird die tatsächlich genutzte Fläche berücksichtigt.
Für Regionen, in denen bestimmte Landschaftsmerkmale, insbesondere Hecken, Gräben oder Mauern, traditionell Bestandteil guter landwirtschaftlicher Anbau- oder Nutzungspraktiken sind, können die Mitgliedstaaten festlegen, dass die entsprechende Fläche als Teil der vollständig genutzten Fläche gilt, sofern sie eine von den Mitgliedstaaten zu bestimmende Gesamtbreite nicht übersteigt. Diese Breite muss der in der betreffenden Region traditionell üblichen Breite entsprechen und darf zwei Meter nicht überschreiten.
[…]“
C. Verordnung Nr. 1307/2013
16. Mit der Verordnung Nr. 1307/2013 ist an die Reformprozesse der 1990er und 2000er Jahre betreffend die GAP angeknüpft worden.
17. Art. 4 der Verordnung Nr. 1307/2013 statuiert nunmehr:
„(1) Im Sinne dieser Verordnung bezeichnet der Begriff
[…]
(h) ‚Dauergrünland und Dauerweideland‘ (zusammen ‚Dauergrünland‘) Flächen, die durch Einsaat oder auf natürliche Weise (Selbstaussaat) zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt werden und seit mindestens fünf Jahren nicht Bestandteil der Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebs sind; es können dort auch andere Pflanzenarten wachsen wie Sträucher und/oder Bäume, die abgeweidet werden können, sofern Gras und andere Grünfutterpflanzen weiterhin vorherrschen; sowie ferner – wenn die Mitgliedstaaten dies beschließen – Flächen, die abgeweidet werden können und einen Teil der etablierten lokalen Praktiken darstellen, wo Gras und andere Grünfutterpflanzen traditionell nicht in Weidegebieten vorherrschen;
[…]
(2) Die Mitgliedstaaten haben folgende Aufgaben:
[…]
Die Mitgliedstaaten können beschließen, dass Flächen, die abgeweidet werden können und einen Teil der etablierten lokalen Praktiken darstellen, wo Gras und andere Grünfutterpflanzen traditionell nicht in Weidegebieten vorherrschen, als Dauergrünland im Sinne von Absatz 1 Buchstabe h gelten“.
18. Art. 32 Abs. 5 der Verordnung Nr. 1307/2013 zur Anwendung der Basisprämienregelung, die im Grundsatz der Betriebsprämienregelung unter der Verordnung Nr. 1782/2003 entspricht, lautet zudem:
„Zum Zwecke der Bestimmung der beihilfefähigen Hektarfläche können die Mitgliedstaaten, die den Beschluss gemäß Artikel 4 Absatz 2 Unterabsatz 2 gefasst haben, einen Verringerungskoeffizienten anwenden, um die betreffenden Hektarflächen in beihilfefähige Hektarflächen umzuwandeln.“
III. Hintergrund des Rechtsstreits
A. Beschluss der Kommission
19. Nach den Rn. 1 bis 11 des angefochtenen Urteils stellt sich die Vorgeschichte des Rechtsstreits im Wesentlichen wie folgt dar.
20. Im September 2008 und im Februar 2009 führte die Europäische Kommission zwei Untersuchungen durch, welche die Ausgaben im Bereich der flächenbezogenen Beihilfen bzw. der flächenbezogenen Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums betrafen, die die Hellenische Republik zulasten des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL), Abteilung Garantie, und des Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER)(16) getätigt hatte.
21. Mit Schreiben vom 21. November 2008 und vom 13. Mai 2009 teilte die Kommission der Hellenischen Republik die Ergebnisse der Untersuchungen mit, zu denen die Hellenische Republik im Januar und Juli 2009 schriftlich Stellung bezog.
22. Infolgedessen fand am 8. April 2010 ein bilaterales Gespräch statt. Am 2. Juni 2010 teilte die Kommission der Hellenischen Republik ihre Schlussfolgerungen mit, die diese am 2. August 2010 beantwortete.
23. Am 31. Mai 2013 gab die Kommission der Hellenischen Republik bekannt, dass sie an ihrem Standpunkt bezüglich des Nettobetrags und der Gründe für die beabsichtigten Berichtigungen festhalte.
24. Daraufhin rief die Hellenische Republik am 11. Juli 2013 die Schlichtungsstelle an, welche letztlich in ihrer Stellungnahme vom 31. Januar 2014 zwar keine Annäherung der Standpunkte der Parteien verzeichnen konnte, jedoch zu einer erneuten Kontaktaufnahme aufforderte.
25. Am 26. März 2014 erließ die Kommission ihre endgültige Stellungnahme. Sie rügte, erstens, Mängel bei der Funktionsweise des Systems zur Identifizierung landwirtschaftlicher Parzellen und des geografischen Informationssystems(17), welche die Gegenkontrollen und die Verwaltungskontrollen beeinträchtigt hätten, zweitens, Mängel bei Vor-Ort-Kontrollen sowie, drittens, Mängel bei der Berechnung der Zahlungen und Sanktionen. Zudem wies die Kommission darauf hin, dass diese Missstände wiederholt festgestellt worden seien. Der endgültige Nettobetrag der gegenüber der Hellenischen Republik vorgenommenen Berichtigung belief sich auf 86 007 771,11 Euro.
26. Am 19. Dezember 2014 erließ die Kommission den streitigen Durchführungsbeschluss. Mit diesem wies die Kommission gegenüber der Hellenischen Republik für das Antragsjahr 2008 zum einen Ausgaben von 61 012 096,85 Euro im Bereich der flächenbezogenen Beihilfen zurück, wovon sie anschließend 2 135 439,32 Euro abzog, so dass sich finanzielle Auswirkungen in Höhe von 58 876 657,53 Euro ergaben. Zum anderen wies die Kommission Ausgaben von 10 504 391,90 Euro im Bereich der flächenbezogenen Maßnahmen zur ländlichen Entwicklung zurück, wovon sie anschließend 2 588 231,20 Euro abzog, so dass sich finanzielle Auswirkungen in Höhe von 7 916 160,70 Euro ergaben.
27. Die Berichtigungen bezogen sich auf folgende Klassifikationen:
– Für Betriebsinhaber, die nur Grünland anmeldeten, wurde eine pauschale Berichtigung von 10 % festgesetzt.
– Für Betriebsinhaber, die kein Grünland anmeldeten, wurde eine pauschale Berichtigung von 2 % festgesetzt.
– Für zusätzliche flächenbezogene Beihilfen wurde eine pauschale Berichtigung von 5 % festgesetzt.
– Für alle flächenbezogenen Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums wurde eine pauschale Berichtigung von 5 % festgesetzt.
28. In ihrem dem streitigen Durchführungsbeschluss beigefügten zusammenfassenden Bericht(18) begründete die Kommission die Berichtigungen mit den wiederholt festgestellten Mängeln des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems, namentlich in der Funktion des LPIS-GIS und bei den Vor-Ort-Kontrollen, welche nicht den Anforderungen von Art. 20 der Verordnung Nr. 1782/2003 bzw. Art. 23 und 30 der Verordnung Nr. 796/2004 entsprochen hätten. U. a. seien folgende Unstimmigkeiten festgestellt worden:
– Bei der Anwendung des LPIS-GIS seien – insbesondere in den als Grünland genutzten Flächen – Fehler bezüglich der Grenzen der Referenzparzellen und ihrer beihilfefähigen Höchstfläche festgestellt worden. Aufgrund dessen seien die Gegenkontrollen, mit denen eine ungerechtfertigte Mehrfachgewährung verhindert werden solle, oftmals nicht schlüssig gewesen.
– Bei den Vor-Ort-Kontrollen seien Flächen als beihilfefähig eingestuft worden, die die Kriterien für Grünland auf der Grundlage von Art. 2 Abs. 1 Nr. 2 und 2a der Verordnung Nr. 796/2004 nicht erfüllten; die Flächen seien mit Gehölz- und Grünfutterpflanzen bewachsen gewesen, hätten sich in abgelegenen Gebieten befunden und keine sichtbaren Grenzen aufgewiesen. Eine Vermessung der Flächen habe nicht stattgefunden. Zudem seien die Vor-Ort-Kontrollen mittels Fernerkundung sowie die klassischen Vor-Ort-Kontrollen ungenügend gewesen.
29. Diese Mängel hätten eine anhaltende Unzulänglichkeit in der Funktionsweise von Schlüssel- und Zusatzkontrollen dargestellt und damit ein Verlustrisiko für die Agrarfonds im Hinblick auf flächenbezogene Beihilfen verursacht. Auch hätten sich Auswirkungen auf die zusätzlichen, an die Flächen „gekoppelten“ Beihilfen ergeben.
B. Urteil des Gerichts
30. Mit Klage vom 2. März 2015 beantragte die Hellenische Republik beim Gericht die Nichtigerklärung des streitigen Durchführungsbeschlusses, soweit für das Antragsjahr 2008 10 % des Gesamtbetrags der Ausgaben für Beihilfen für Grünland, 5 % des Gesamtbetrags der Ausgaben für zusätzliche flächenbezogene Beihilfen und 5 % des Gesamtbetrags der Ausgaben für die flächenbezogenen Maßnahmen zur ländlichen Entwicklung von der Finanzierung durch die Europäische Union ausgeschlossen worden waren.
31. Das Gericht stellte erstens in Bezug auf die Berichtigung von 10 % der Ausgaben für Beihilfen für Grünland fest, dass diese Berichtigung unabhängig von der Auslegung des Begriffs „Dauergrünland“ allein schon wegen der Mängel des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems gerechtfertigt und verhältnismäßig gewesen sei(19). Hierbei bezog sich das Gericht auf die fehlerhafte Anwendung des LPIS-GIS mit Auswirkungen auf die Entdeckung von Mehrfachnennungen und auf die Zuverlässigkeit der Verwaltungsgegenkontrollen, auf die fehlende Vermessung der Flächen im Rahmen der Vor-Ort-Kontrollen sowie auf die fehlerhafte Durchführung der Kontrollen mittels Fernerkundung; auch seien keine Daten gespeichert worden, die es möglich gemacht hätten, tatsächlich durchgeführte Vor-Ort-Kontrollen nachzuvollziehen(20). Angesichts dieser weitreichenden Mängel stufte das Gericht die Frage nach der Beihilfefähigkeit der angemeldeten Flächen als „Dauergrünland“ gemäß Art. 2 Abs. 1 Nr. 2 der Verordnung Nr. 796/2004 und damit die Frage der Auslegung dieses Begriffs als nicht entscheidungsrelevant ein(21). Nichtsdestotrotz billigte das Gericht ausdrücklich die Einschätzung der Kommission zur Beihilfefähigkeit der Flächen und die dieser Einschätzung zugrunde gelegte Auslegung des Begriffs „Dauergrünland“(22).
32. Zweitens wurde die Berichtigung von 5 % für zusätzliche flächenbezogene Beihilfen vom Gericht aufrechterhalten(23).
33. Drittens erklärte das Gericht den streitigen Durchführungsbeschluss insoweit für nichtig, als mit Blick auf die flächenbezogenen Maßnahmen zur ländlichen Entwicklung für Ausgaben, die für das Haushaltsjahr 2009 hinsichtlich des Antragsjahrs 2008 festgesetzt worden waren, eine Berichtigung von 5 007 867,36 Euro mit finanziellen Auswirkungen von 2 689 811,61 Euro (nach Abzug von 2 318 055,75 Euro) vorgenommen worden war. Dem Gericht zufolge hatte die Kommission nämlich nicht hinreichend begründet, inwieweit einer früheren, im Durchführungsbeschluss 2013/214/EU(24) vorgenommenen Berichtigung Rechnung getragen worden war, um eine doppelte Festsetzung zu vermeiden(25).
34. Im Übrigen hat das Gericht die Klage abgewiesen und der Hellenischen Republik die Kosten auferlegt.
IV. Anträge und Verfahren vor dem Gerichtshof
35. Mit Schriftsatz vom 6. Juni 2017 hat die Hellenische Republik das vorliegende Rechtsmittelverfahren gegen das angefochtene Urteil eingeleitet. Sie beantragt, der Gerichtshof möge
– das angefochtene Urteil insoweit aufheben, als die Klage gegen den streitigen Durchführungsbeschluss abgewiesen worden sei,
– den streitigen Durchführungsbeschluss für nichtig erklären und
– der Kommission die Kosten auferlegen.
36. Die Kommission beantragt ihrerseits, der Gerichtshof möge
– das Rechtsmittel teilweise als unzulässig, teilweise als unbegründet abweisen und
– die Hellenische Republik zur Kostentragung verurteilen.
37. Das Königreich Spanien ist dem Rechtsstreit auf Seiten der Hellenischen Republik als Streithelfer beigetreten. Es beantragt, der Gerichtshof möge
– dem Rechtsmittel stattgeben und
– der Kommission die Kosten auferlegen.
38. Die Beteiligten haben schriftlich Stellung genommen. Die mündliche Verhandlung fand am 13. September 2018 statt.
V. Rechtliche Würdigung
39. Das Rechtsmittel, dessen Unzulässigkeit die Kommission geltend macht (hierzu A.), ist auf insgesamt sechs Rechtsmittelgründe gestützt. Mit den ersten drei Rechtsmittelgründen wendet sich die Hellenische Republik gegen die Beurteilung des Gerichts bezüglich der pauschalen Berichtigung von 10 % für Betriebsinhaber, die nur Grünland angemeldet haben (hierzu B.). Mit dem vierten und dem fünften Rechtsmittelgrund rügt sie die Beurteilung des Gerichts bezüglich der pauschalen Berichtigung von 5 % mit Blick auf die zusätzlichen flächenbezogenen Beihilfen (hierzu C.). Mit dem sechsten Rechtsmittelgrund kritisiert die Hellenische Republik schließlich die Beurteilung des Gerichts im Hinblick auf die pauschale Berichtigung von 5 % im Bereich der Entwicklung des ländlichen Raums, soweit diese nicht vom Gericht für nichtig erklärt wurde (hierzu D.)
A. Zur Zulässigkeit des Rechtsmittels
40. Entgegen den Ausführungen der Kommission beschränkt sich die Hellenische Republik nicht auf eine Wiederholung der bereits erstinstanzlich gegen die Ausgangsentscheidung der Kommission erhobenen Klagegründe. Ungeachtet der Ähnlichkeit der Rechtsmittelgründe mit den ursprünglich gegen die Kommissionsentscheidung erhobenen Klagegründen und den ausführlichen Verweisen auf die erstinstanzlichen Schriftsätze entwickelt sie vielmehr unter Bezugnahme auf konkrete, teilweise wörtlich wiedergegebene Urteilspassagen eine eigenständige rechtliche Kritik der Ausführungen des Gerichts.
41. Folglich ist die Klage zulässig.
B. Rechtsmittelgründe gegen die Beurteilung des Gerichts bezüglich der finanziellen Berichtigung von 10 % der Ausgaben für Betriebsinhaber, die nur Grünland angemeldet haben
42. Gegen die Beurteilung des Gerichts bezüglich der pauschalen Berichtigung von 10 % der Ausgaben für Betriebsinhaber, die nur Grünland angemeldet haben(26), erhebt die Hellenische Republik drei Rechtsmittelgründe.
43. Der erste und der zweite Rechtsmittelgrund stehen im Zusammenhang mit der Frage der Beihilfefähigkeit der angemeldeten Flächen nach Art. 2 Abs. 1 Nr. 2 der Verordnung Nr. 796/2004, welcher den Begriff „Dauergrünland“ definiert (hierzu 1. und 2.). Mit dem dritten Rechtsmittelgrund wendet sich die Hellenische Republik gegen die Einschätzung des Gerichts, dass die pauschale Berichtigungsquote von 10 % allein schon wegen der Mängel des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems hätte festgesetzt werden können (hierzu 3.).
1. Erster Rechtsmittelgrund
44. Mit ihrem ersten Rechtsmittelgrund rügt die Hellenische Republik, erstens, die Verletzung von Art. 2 Abs. 1 Nr. 2 der Verordnung Nr. 796/2004 wegen rechtsfehlerhafter Auslegung des Begriffs „Dauergrünland“ (hierzu a). Zweitens wendet sie sich gegen eine ihrer Ansicht nach rechtsfehlerhafte und unzureichend begründete Erwägung in Rn. 66 des angefochtenen Urteils (hierzu b). Drittens wirft sie dem Gericht vor, den für die Auslegung des Begriffs „Dauergrünland“ maßgeblichen Prüfungsmaßstab nicht hinreichend erläutert zu haben (hierzu c).
a) Erster Teil des ersten Rechtsmittelgrundes
45. Die Hellenische Republik macht geltend, das angefochtene Urteil verkenne die korrekte Auslegung des Begriffs „Dauergrünland“ mit Blick auf die davon erfassten Vegetationstypen.
46. Dem Gericht zufolge war das von der Verordnung Nr. 796/2004 im Hinblick auf Beihilfen für Grünland gewählte Kriterium die auf den fraglichen Flächen vorhandene Vegetation. Dies habe sicherstellen sollen, dass keine Beihilfen für Flächen gezahlt werden, die nicht für eine landwirtschaftliche Tätigkeit genutzt werden. Das Vorherrschen anderer Pflanzen als Grünpflanzen habe als Indikator dafür gedient, dass die landwirtschaftliche Tätigkeit auf den fraglichen Flächen eingestellt worden sei. Somit habe mit der Beschränkung der Definition von „Dauergrünland“ allein auf Flächen mit Gras und Grünfutterpflanzen der Gefahr vorgebeugt werden sollen, dass flächenbezogene Beihilfen für Flächen gewährt wurden, die nicht tatsächlich für die Tierhaltung genutzt wurden(27).
47. Nach den Erörterungen des Gerichts(28) setzt die Einstufung einer Fläche als „Dauergrünland“ nach den Verordnungen Nrn. 1782/2003 und 796/2004 daher eine „Fläche mit einer zur landwirtschaftlichen Produktion genutzten Pflanzendeckung“(29)voraus, wovon „grundsätzlich nur Gras und Grünfutterpflanzen“(30) erfasst, „Wälder und Parzellen mit Gehölzpflanzen [dagegen] grundsätzlich“(31)ausgeschlossen seien. Lediglich „ein geringes Vorhandensein an Gehölzpflanzen“ könne toleriert werden, „sofern […] nicht die Entwicklung von Grünfutterressourcen und damit die tatsächliche Bewirtschaftung der Parzellen als Grünland beeinträchtigt […]“ werde(32).
48. Einzelheiten, insbesondere zum konkret tolerierbaren Ausmaß der Koexistenz von Grün- und Gehölzpflanzen, werden nicht erörtert. Zwar verweist das Gericht in diesem Zusammenhang auf den Leitfaden der Gemeinsamen Forschungsstelle der Kommission mit Orientierungshilfen zur besten Vorgehensweise zur Einhaltung der geltenden Rechtsvorschriften betreffend die GAP(33) aus dem Jahr 2008(34), unterlässt es aber, die genaue Bedeutung, die es diesem zumisst, zu erläutern(35).
49. Die Hellenische Republik, unterstützt vom Königreich Spanien, setzt sich für eine extensive Auslegung des Begriffs „Dauergrünland“ ein, welche auch das sogenannte „mediterrane Grünland“ umfasse, dessen Vegetation auch (bzw. nur) durch Buschland und Gehölzpflanzen bestimmt werde.
50. Nach der ständigen Rechtsprechung der Unionsgerichte sind Vorschriften des Unionsrechts nicht nur im Hinblick auf ihren Wortlaut auszulegen, sondern auch mit Blick auf ihren Zusammenhang und die Ziele, die mit der Regelung, zu der sie gehören, verfolgt werden(36).
51. Grundlage der Auslegung ist vorliegend das System der flächenbezogenen Beihilfen, wie es sich nach den für das Antragsjahr 2008 geltenden Verordnungen Nrn. 1782/2003 und 796/2004 darstellte.
52. Die Hellenische Republik verweist zudem auf Art. 4 Abs. 1 Buchst. h der Verordnung Nr. 1307/2013, welcher eine weite Definition des Begriffs „Dauergrünland“ enthält. Danach kommen als „Dauergrünland“ auch Flächen in Betracht, auf denen andere Pflanzenarten wie Sträucher und/oder Bäume wachsen, die abgeweidet werden können, sofern entweder Gras und andere Grünfutterpflanzen weiterhin vorherrschen oder, dort, wo Gras und andere Grünfutterpflanzen traditionell nicht in Weidegebieten vorherrschen, die besagten Flächen Teil der etablierten lokalen Praktiken darstellen(37).
53. Wie alle Beteiligten zutreffend anmerken, scheidet eine unmittelbare Anwendung dieser Vorschrift, die erst nach dem für das vorliegende Verfahren relevanten Zeitraum in Kraft getreten ist, mangels Anordnung der Rückwirkung aus. Entgegen dem Vorbringen der Hellenischen Republik kann die Vorschrift auch im Rahmen der Auslegung nur bedingt herangezogen werden. Denn Nachfolgevorschriften enthalten für sich allein zunächst keine verbindliche Aussage über den normativen Gehalt ihrer Vorgängervorschrift, da erfolgte Veränderungen im Wortlaut nicht nur als Klarstellung, sondern auch als inhaltliche Änderung der Rechtslage verstanden werden können(38). Dennoch ist vorliegend festzuhalten, dass die Definition von „Dauergrünland“ in der Verordnung Nr. 1307/2013 einer extensiven Auslegung dieses Begriffs unter Geltung der Verordnung Nr. 1782/2003 zumindest nicht entgegensteht.
54. Ausgangspunkt der Auslegung ist damit Art. 2 Abs. 1 Nr. 2 der Verordnung Nr. 796/2004 in seiner zum für das vorliegende Verfahren relevanten Zeitpunkt geltenden Fassung(39). Dieser definiert „Dauergrünland“ als „Flächen, die durch Einsaat oder auf natürliche Weise (Selbstaussaat) zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt werden und mindestens fünf Jahre lang nicht Bestandteil der Fruchtfolge […] waren“. „Gras oder andere Grünfutterpflanzen“ sind nach Art. 2 Abs. 1 Nr. 2a der Verordnung Nr. 796/2004 „alle Grünpflanzen, die herkömmlicherweise in natürlichem Grünland anzutreffen oder normalerweise Teil von Saatgutmischungen für Grünland oder Wiesen in dem Mitgliedstaat sind (unabhängig davon, ob die Flächen als Viehweiden genutzt werden)“(40).
55. Dies lässt drei Schlussfolgerungen zu: Erstens, Art. 2 Abs. 1 Nr. 2 und Nr. 2a der Verordnung Nr. 796/2004 fordert für eine Einstufung als Dauergrünfläche eine „Grünpflanzen“-Vegetation(41). Zweitens, die Herkunft dieser Vegetation ist unerheblich. Art. 2 Abs. 1 Nr. 2 der Verordnung Nr. 796/2004 stellt ausdrücklich sowohl auf die Einsaat als auch auf die Selbstaussaat ab. Hieraus ergibt sich, drittens, dass die Formulierung „zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen“ nicht im herkömmlichen Sinne des Wortes „Anbau“ als Anpflanzung und aktive Bodenbearbeitung mit dem Ziel der Erzeugung landwirtschaftlicher Produkte zu verstehen ist. Sie kann allenfalls ein Hinweis auf eine landwirtschaftliche Nutzung der betreffenden Fläche sein.
56. Vom Wortlaut des Art. 2 Abs. 1 Nr. 2 der Verordnung Nr. 796/2004 sind folglich nur landwirtschaftlich genutzte Flächen, die ausschließlich mit Grünpflanzen bewachsen sind, zweifelsohne umfasst. Unklar ist der Wortlaut bezüglich Mischflächen: So ist fraglich, ob die ausdrückliche Nennung von „Gras oder anderen Grünfutterpflanzen“ die Präsenz bzw. landwirtschaftliche Nutzung anderer Vegetationsformen kategorisch ausschließen wollte.
57. Ein striktes Verständnis, wonach Mischflächen und ausschließlich mit Gehölzpflanzen bewachsene Flächen von dem Begriff „Dauergrünland“ nicht erfasst werden, ist jedoch abzulehnen.
58. So ist erstens nach dem ersten Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 239/2005 den Mitgliedstaaten im Zusammenhang mit den Definitionen von „Dauergrünland“ bzw. „Gras oder andere[n] Grünfutterpflanzen“ eine gewisse Flexibilität zuzugestehen, um den verschiedenen in der Union herrschenden agronomischen Bedingungen Rechnung zu tragen(42). Dies lässt den Rückschluss zu, dass die Definition von „Dauergrünland“ in Art. 2 Abs. 1 Nr. 2 der Verordnung Nr. 796/2004 in ihrer durch die Verordnung Nr. 239/2005 geänderten Fassung – insbesondere auch mit Blick auf die Vegetation – nicht zu eng auszulegen ist. Wie sowohl die Hellenische Republik als auch das Königreich Spanien in der mündlichen Verhandlung ausgeführt haben, sind Faktoren, die sich auf die agronomischen Bedingungen auswirken, vor allem Umweltbedingungen wie Geografie und Klima sowie landwirtschaftliche Traditionen.
59. Zweitens ist zu berücksichtigen, dass die Verordnung Nr. 796/2004 mit ihrer Definition des „Dauergrünlands“ der Durchführung der Verordnung Nr. 1782/2003 dient, die u. a. die Betriebsprämie regelt, im Rahmen derer „Dauergrünland“ eine beihilfefähige Fläche ist(43). Eine Durchführungsverordnung ist nach Möglichkeit in Übereinstimmung mit der Grundverordnung auszulegen(44).
60. Die Verordnung Nr. 1782/2003 setzt für „Dauergrünland“ keine spezifische Vegetation voraus. Ihr Art. 44 Abs. 2 schließt lediglich „Dauerkulturen“ und „Wälder“ aus(45). Zwar legen manche Sprachfassungen dieser Bestimmung eine „Grünpflanzen“-Vegetation nahe(46), die weit überwiegende Anzahl der Sprachfassungen verwendet jedoch vegetationsneutrale Begriffe, die sich am ehesten mit „Dauerweide(n)“ übersetzen lassen(47).
61. Zudem ist „Dauergrünland“ nach Art. 44 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1782/2003 in Verbindung mit Art. 2 Buchst. a der Verordnung Nr. 795/2004 ein Unterfall einer landwirtschaftlichen Fläche. Denn Art. 2 Buchst. a der Verordnung Nr. 795/2004 definiert den Begriff „landwirtschaftliche Fläche“ als „Gesamtheit der Flächen an Ackerland, Dauergrünland und Dauerkulturen“(48).
62. Bestimmendes Merkmal jeder beihilfefähigen landwirtschaftlichen Fläche ist eine darauf ausgeübte „landwirtschaftliche Tätigkeit“ nach Art. 2 Abs. 1 Buchst. c der Verordnung Nr. 1782/2003(49). Dies folgt einerseits aus der Abgrenzung zur aufgegebenen landwirtschaftlichen Fläche, wie sie im dritten Erwägungsgrund dieser Verordnung genannt ist, andererseits aus der in den Erwägungsgründen 21 und 24 zum Ausdruck kommenden Funktion der Betriebsprämie, die landwirtschaftlichen Einkommen zu stabilisieren, um der landwirtschaftlichen Bevölkerung eine angemessene Lebenshaltung zu garantieren(50). In den Genuss der Einkommenshilfe sollen aber ausweislich der Begründung des Vorschlags der Kommission zur Verordnung Nr. 1782/2003 nur aktive Landwirte kommen, „die wirklich produzieren oder das Land in gutem landwirtschaftliche[m] Zustand […] halten, wodurch die Verbindung zur Bodennutzung aufrechterhalten wird“(51).
63. Aus dem Vorstehenden ergibt sich für die Definition von „Dauergrünland“, dass der Vegetationstyp im Verhältnis zur Nutzung der Fläche ein untergeordnetes Kriterium ist. Maßgeblich ist also die tatsächliche Nutzung der Fläche für eine für „Dauergrünland“ typische landwirtschaftliche Tätigkeit(52). Das kann nach Art. 2 Abs. 1 Buchst. c der Verordnung Nr. 1782/2003 beispielsweise Tierhaltung sein, wie von der Hellenischen Republik und dem Königreich Spanien vorgetragen.
64. Folglich kann die Präsenz von Gehölzpflanzen der Einordnung einer Fläche als „Dauergrünland“ nicht entgegenstehen, wenn dadurch die effektive Ausübung der landwirtschaftlichen Tätigkeit nicht beeinträchtigt wird. Dies kann z. B. der Fall sein, wenn die Gehölzpflanzen gegenüber den Grünpflanzen nur eine untergeordnete Rolle einnehmen. Zudem kann die Effektivität der Ausübung landwirtschaftlicher Tätigkeit sogar durch das Vorhandensein von Gehölzpflanzen gefördert werden. Denn Effektivität ist stets im konkreten Kontext der schon erwähnten(53) agronomischen Bedingungen zu verstehen. Folglich müssen auch von Gehölzpflanzen dominierte Mischflächen bzw. ausschließlich mit Gehölzpflanzen bewachsene Flächen jedenfalls dann vom Begriff des „Dauergrünlands“ erfasst sein, wenn aufgrund der herrschenden agronomischen Bedingungen eine von Grünpflanzen dominierte Vegetation nicht zu erwarten ist und daher diese Flächen für „Dauergrünland“-typische Tätigkeiten genutzt werden müssen.
65. Diese weite Auslegung des Begriffs „Dauergrünland“, welche neben reinen Grünpflanzenflächen auch Mischflächen und ausschließlich mit Gehölzpflanzen bewachsene Flächen erfasst, sofern diese einer effektiven landwirtschaftlichen Nutzung zugeführt werden, entspricht auch den Zielen der Verordnung Nr. 1782/2003, namentlich der Stabilisierung landwirtschaftlicher Einkommen, der Erhaltung ländlicher Gebiete und dem Umweltschutz.
66. Die Zielsetzung der Stabilisierung der landwirtschaftlichen Einkommen(54) gilt nach der Konzeption der Verordnung Nr. 1782/2003 unterschiedslos für die gesamte landwirtschaftliche Bevölkerung der Union. Folglich darf die regionale Herkunft eines Landwirts nicht, auch nicht mittelbar, den Zugang zu der in dieser Verordnung vorgesehenen Betriebsprämie bestimmen. Dies wäre aber die Konsequenz, wenn ein Vegetationstypus, dessen Vorkommen stark klimatisch bedingt ist, entscheidend für die Beihilfefähigkeit der landwirtschaftlichen Flächen wäre. Es wäre daher nicht zu vertreten, dass aktive Landwirte, die die ihnen zur Verfügung stehenden Flächen unter den herrschenden agronomischen Bedingungen effektiv nutzen, nur wegen der klimatisch bedingt anders gearteten Vegetation in geringerem Maße von der Stabilisierung ihrer Einkommen durch die Betriebsprämie profitieren als Landwirte in anderen Mitgliedstaaten der Union.
67. Zudem ist nach dem 21. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1782/2003 die Einkommensstabilisierung eng mit der Erhaltung der ländlichen Gebiete verbunden(55). Diesbezüglich hatte die Kommission bei der Reform der GAP 2003 auch die gezielte Förderung der vielfältigen traditionellen und ökologisch wertvollen Bewirtschaftungssysteme im Blick, um den Trend zu stärker spezialisierten Tier- und Getreideproduktionen sowie Dauerkulturen aufzuhalten(56). Vor diesem Hintergrund erscheinen gerade traditionell bewirtschaftete Mischflächen und ausschließlich mit Gehölzpflanzen bewachsene Flächen förderungswürdig.
68. Darüber hinaus gehört der Umweltschutz nicht nur zu den allgemeinen Zielen der GAP(57), sondern auch zu den konkreten Zielen der Betriebsprämienregelung nach der Verordnung Nr. 1782/2003(58). Diesbezüglich kommt der Förderung von „Dauergrünland“ nach den Erwägungsgründen 3 und 4 dieser Verordnung besondere Bedeutung zu, da sie finanzielle Anreize schafft, um ökologisch nicht wünschenswerte Szenarien, namentlich die Aufgabe landwirtschaftlicher Flächen bzw. die Umstellung weiterer Flächen auf Ackerland, zu vermeiden. Die Effektivität dieses Mechanismus würde jedoch unterlaufen, wenn die Definition von „Dauergrünland“ in Art. 2 Abs. 1 Nr. 2 der Verordnung Nr. 796/2004 mit Blick auf die Vegetation allzu restriktiv ausgelegt würde. Und selbst wenn eine Nutzungsaufgabe bzw. ‑umstellung nicht zu befürchten ist, erscheint im Hinblick auf den Umweltschutz eine weite Definition notwendig. Andernfalls würde nämlich der Anreiz geschaffen, abweichende Vegetationsstrukturen ohne Rücksicht auf ihren ökologischen Nutzen zu beseitigen, selbst wenn diese sich nicht negativ auf die Ausübung der landwirtschaftlichen Tätigkeit auf den betroffenen Flächen auswirken.
69. Ein auf die Ziele der Verordnung Nr. 1782/2003 gestütztes weites Verständnis von „Dauergrünland“, welches maßgeblich an die effektive landwirtschaftliche Nutzung anknüpft, bedeutet jedoch nicht, dass das in Art. 2 Abs. 1 Nr. 2 der Verordnung Nr. 796/2004 verankerte Vegetationskriterium obsolet wird. Vielmehr begründet dieses eine gesetzliche Vermutung in dem Sinne, dass eine landwirtschaftlich genutzte Fläche, deren Vegetation ausschließlich aus Grünpflanzen besteht, ohne Weiteres als „Dauergrünland“ im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Nr. 2 der Verordnung Nr. 796/2004 eingestuft werden kann. Dagegen bedarf es im Fall von Mischflächen bzw. ausschließlich mit Gehölzpflanzen bewachsenen Flächen einer weiter gehenden Prüfung, im Rahmen derer die effektive Nutzung und gegebenenfalls die traditionelle Bewirtschaftungsform positiv nachgewiesen werden muss.
70. Zudem unterstreichen Art. 8 Abs. 1 und Art. 30 Abs. 2 der Verordnung Nr. 796/2004(59), dass die effektive landwirtschaftliche Nutzung bzw. die traditionellen Bewirtschaftungsformen für die Beihilfefähigkeit einer Fläche wichtiger sind als die landschaftlichen Merkmale. Danach gelten Parzellen, die einen Baumbestand oder andere Landschaftsmerkmale wie Hecken, Gräben oder Mauern aufweisen, dennoch als landwirtschaftliche Parzellen, sofern die landwirtschaftliche Tätigkeit nicht beschränkt wird bzw. diese Landschaftselemente Teil der lokalen landwirtschaftlichen Traditionen sind(60).
71. Dagegen ist Art. 132 Abs. 3 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1782/2003 (zur Extensivierungsprämie), auf den das Königreich Spanien verweist, für die Auslegung des Begriffs „Dauergrünland“ nicht direkt relevant. Die Extensivierungsprämie ist Teil einer auf die Reduktion der Intensivtierhaltung abzielenden, nicht flächenbezogenen Beihilferegelung, die bereits vor der Einführung der Betriebsprämie Anwendung fand. Der diesbezüglich verwendete Begriff des „Weidelands“ beschreibt keine beihilfefähige Fläche, sondern dient lediglich als rechnerische Bezugsgröße für die Berechnung der Besatzdichte, d. h. dem Verhältnis von Großvieheinheiten zur Hektarzahl. Auch wenn angesichts der Tatsache, dass „Dauergrünland“ insbesondere für die Tierhaltung genutzt wird, eine gewisse Annäherung der Begriffe zu erwarten ist, ist der Begriff des „Dauergrünlands“ dennoch allein in seinem spezifischen Kontext zu bestimmen.
72. Die Einbeziehung von Mischflächen und ausschließlich mit Gehölzpflanzen bewachsenen Flächen in die Definition von „Dauergrünland“ nach Art. 2 Abs. 1 Nr. 2 der Verordnung Nr. 796/2004 erhöht schließlich nicht das Missbrauchsrisiko. So sehen der 21. Erwägungsgrund und Art. 29 der Verordnung Nr. 1782/2003 zwar vor, dass an Betriebsinhaber, die die Voraussetzungen für den Erhalt von Betriebsprämienzahlungen künstlich geschaffen haben, um einen den Zielen der Betriebsprämie zuwiderlaufenden Vorteil zu erwirken, keine Zahlungen zu leisten sind(61). Mischflächen und ausschließlich mit Gehölzpflanzen bewachsene Flächen, die allenfalls pro forma, d. h. ohne den Willen zur Ausnutzung des landwirtschaftlichen Potenzials der Flächen nur für die Zwecke der Herstellung der Beihilfefähigkeit, genutzt werden, erhalten jedoch auch nach der weiten Definition von „Dauergrünland“ keine Förderung, da diese maßgeblich auf die landwirtschaftliche Nutzung der Flächen abstellt.
73. Letztlich ist damit das weite Verständnis des Begriffs „Dauergrünland“ in den für das Antragsjahr 2008 geltenden Verordnungen Nrn. 1782/2003 und 796/2004, welches sich auf die effektive Nutzung einer Fläche für eine für „Dauergrünland“ typische landwirtschaftliche Tätigkeit stützt, der Definition von „Dauergrünland“ in Art. 4 Abs. 1 Buchst. h der späteren Verordnung Nr. 1307/2013 stark angenähert. Diese erfasst neben reinen Grünflächen ausdrücklich auch mit anderen Pflanzenarten bestandene Flächen, die als Teil der lokalen Praktiken abgeweidet werden können(62). Daraus ergibt sich, dass – auch wenn die Verordnung Nr. 1307/2013 allein grundsätzlich keinen zwingenden Rückschluss auf die Auslegung der Verordnung Nr. 796/2004 zulässt(63) – der Begriff „Dauergrünland“ nach Art. 2 Abs. 1 Nr. 2 der Verordnung Nr. 796/2004 jedenfalls nicht weiter zu verstehen ist als der des Art. 4 Abs. 1 Buchst. h der Verordnung Nr. 1307/2013.
74. Diesbezüglich erlaubt die Verordnung Nr. 1307/2013, innerhalb der Berechnung der Betriebsprämie zu berücksichtigen, dass reine Grünpflanzen-Flächen gegenüber Mischflächen und ausschließlich mit Gehölzpflanzen bewachsenen Flächen typischerweise einen anderen Erhaltungsaufwand erfordern. Art. 32 Abs. 5 der Verordnung Nr. 1307/2013 sieht hierfür nämlich einen von den Mitgliedstaaten fakultativ anzuwendenden Verringerungskoeffizienten vor. Dieser gleicht in seiner Wirkung einem Pro-rata-System, wie es beispielsweise der im angefochtenen Urteil erwähnte griechische Aktionsplan aus dem Jahr 2012(64) im Hinblick auf die neue Regelung durch die Verordnung Nr. 1307/2013 vorsieht(65). Bei Anwendung eines solchen Systems wird die Gesamthektarzahl der „Dauergrünfläche“ zum Zweck der Berechnung der auszuzahlenden Betriebsprämie in Abhängigkeit zum vorhandenen Gehölzbestand prozentual verringert.
75. Wird der Begriff „Dauergrünland“ in Art. 2 Abs. 1 Nr. 2 der Verordnung Nr. 796/2004 als eine Fläche, die effektiv für eine für „Dauergrünland“ typische landwirtschaftliche Tätigkeit genutzt wird, verstanden, steht dies somit der Anwendung eines solchen Pro-rata-Systems nicht entgegen. Dies erlaubt es, die Menge an Grünpflanzen auf den Dauergrünland-Flächen bei der Berechnung der Beihilfe proportional zu berücksichtigen.
76. Hierdurch wird allerdings die grundsätzliche Einstufung der betroffenen Fläche als „Dauergrünland“ nicht in Frage gestellt. Denn entgegen der Ansicht der Kommission ist, wie das Königreich Spanien in der mündlichen Verhandlung zutreffend bemerkte, die Frage nach der Beihilfefähigkeit einer „Dauergrünfläche“ der Frage vorgelagert, ob die Beihilfe für diese Fläche aufgrund des Vorhandenseins von Gehölzpflanzen in Anwendung eines Pro-rata-Systems prozentual verringert werden kann.
77. Im angefochtenen Urteil hat das Gericht zwar festgestellt, dass die tatsächliche, effektive Nutzung einer Fläche für eine landwirtschaftliche Tätigkeit eine grundsätzliche Bedingung für die Beihilfefähigkeit dieser Fläche nach der Verordnung Nr. 1782/2003 darstellte(66). Im Ergebnis hat das Gericht jedoch die Einschätzung der Kommission im streitigen Durchführungsbeschluss bestätigt und damit der Indizwirkung der Grünpflanzen-Vegetation als maßgebliche Bedingung für die Einstufung einer Fläche als „Dauergrünland“ eine zu große Bedeutung beigemessen(67). Damit greift der erste Teil des ersten Rechtsmittelgrundes durch.
b) Zweiter Teil des ersten Rechtsmittelgrundes
78. Mit dem zweiten Teil des ersten Rechtsmittelgrundes wendet sich die Hellenische Republik gegen die Feststellung des Gerichts in Rn. 66 des angefochtenen Urteils, wonach die streitigen Flächen unabhängig von der Definition des Begriffs „Dauergrünland“ nicht beihilfefähig gewesen wären. Das Gericht habe – wie bereits die Kommission in dem streitigen Durchführungsbeschluss – nicht hinreichend berücksichtigt, dass von den angemeldeten Flächen nur ein geringer Anteil verwendet wurde, um Zahlungsansprüche im Rahmen der Betriebsprämie zu aktivieren(68).
79. Mit dieser Rüge spielt die Hellenische Republik auf die sogenannte „Pufferwirkung“ an. Diese ergibt sich daraus, dass viele Landwirte mehr Land als Zahlungsansprüche besitzen, so dass nur ein Teil des angemeldeten „Dauergrünlands“ Grundlage einer Betriebsprämienzahlung sein kann. Hierdurch wird das Verlustrisiko für die Agrarfonds gemindert, das besteht, wenn Flächen zur Aktivierung von Zahlungsansprüchen verwendet werden, welche die vorgegebenen Kriterien nicht erfüllen. Denn man geht davon aus, dass es noch nicht angemeldete Flächen gibt, welche diese Kriterien erfüllt hätten. Damit ist die Pufferwirkung ein wichtiger Faktor bei der Berechnung der Berichtigungsquote, die sich nach dem Ausmaß der Mangelhaftigkeit des Kontrollsystems und des daraus für die Agrarfonds erwachsenen Verlustrisikos bestimmt.
80. Das Gericht setzt sich in Rn. 66 des angefochtenen Urteils jedoch nicht mit der Berechnung der Berichtigungsquote auseinander, sondern stellt lediglich klar, dass die streitigen Flächen unabhängig von dem Verständnis von „Dauergrünland“ nicht beihilfefähig gewesen wären. Wie Rn. 40 zeigt und von der Kommission in der mündlichen Verhandlung bestätigt wurde, hat es sich bei den streitigen Flächen nämlich weder um reine Grünflächen noch um Mischflächen bzw. ausschließlich mit Gehölzpflanzen bewachsene Flächen gehandelt, sondern – sofern sie lokalisierbar waren – um sandiges Küstengebiet, Wald oder Ähnliches.
81. Folglich ist die Rüge zurückzuweisen.
c) Dritter Teil des ersten Rechtsmittelgrundes
82. Mit dem dritten Teil des ersten Rechtsmittelgrundes rügt die Hellenische Republik einen Begründungsmangel: Die Ausführungen des Gerichts in den Rn. 20 bis 22 des angefochtenen Urteils würden den Prüfungsmaßstab für den ersten Klagegrund nicht hinreichend darlegen. Sie wiesen keinen Bezug zum juristischen Kernproblem des ersten Klagegrundes auf, nämlich zur Auslegung des Begriffs „Dauergrünland“ nach Art. 2 Abs. 1 Nr. 2 der Verordnung Nr. 796/2004.
83. Diese Rüge fußt auf einer unzureichenden Lesart der Rn. 20 bis 22 des angefochtenen Urteils. Die dortigen Ausführungen sollen nämlich gar nicht den rechtlichen Prüfungsmaßstab für den ersten Klagegrund darstellen. Sie sind vielmehr der rechtlichen Würdigung aller Klagegründe vorangestellt und erläutern die für das gesamte Urteil relevanten Rechtsprechungsgrundsätze zur Beweis- und Darlegungslast, welcher die Kommission unterliegt, sofern sie Ausgaben zulasten der Agrarfonds wegen Verstößen gegen das Unionsrecht verweigert. Die für die Auslegung des Begriffs „Dauergrünland“ nach Ansicht des Gerichts einschlägigen Normen sind dagegen in den Rn. 27 bis 32 des angefochtenen Urteils dargelegt. Hierin ist kein Rechtsfehler auszumachen.
84. Folglich ist der dritte Teil des ersten Rechtsmittelgrundes unbegründet.
2. Zweiter Rechtsmittelgrund
85. Mit ihrem zweiten Rechtsmittelgrund rügt die Hellenische Republik zum einen eine Verletzung von Art. 296 AEUV, wonach die Rechtsakte der Union begründet sein müssen, weil das Gericht einen Rechtsfehler begangen habe, indem es die Rüge, der streitige Durchführungsbeschluss sei nicht hinreichend begründet, abgewiesen habe (hierzu a). Des Weiteren macht die Hellenische Republik einen Begründungsmangel des angefochtenen Urteils selbst geltend, da das Gericht dieses Urteil nicht wie von Art. 36 in Verbindung mit Art. 53 Abs. 1 der Satzung des Gerichtshofs sowie Art. 117 der Verfahrensordnung des Gerichts gefordert ausreichend begründet habe (hierzu b).
a) Erster Teil des zweiten Rechtsmittelgrundes
86. Mit dem ersten Teil ihres zweiten Rechtsmittelgrundes bemängelt die Hellenische Republik, dass das Gericht in den Rn. 68 bis 76 des angefochtenen Urteils Art. 296 AEUV verletzt habe. So habe das Gericht einen Rechtsfehler begangen, als es das Vorbringen zurückwies, wonach nicht alle Argumente der Hellenischen Republik zur Auslegung des Begriffs „Dauergrünland“ in der Begründung des streitigen Durchführungsbeschlusses von der Kommission berücksichtigt wurden.
87. Wie das Gericht unter Verweis auf die einschlägige Rechtsprechung darlegt(69), ist die Begründung einer Entscheidung über die Nichtübernahme von Ausgaben zulasten der Agrarfonds dann ausreichend, wenn der im Rechnungsabschlussverfahren erfolgte Schriftwechsel und der zusammenfassende Bericht offenbaren, dass der betroffene Mitgliedstaat eng in das Verfahren eingebunden war und daher die tragenden Gründe der Entscheidung kannte. Dies rechtfertigt sich aufgrund der Eigenheit des Rechnungsabschlussverfahrens, welches eine extensive Beteiligung der Mitgliedstaaten vorsieht. Nach den Feststellungen des Gerichts in den Rn. 72 bis 74 des angefochtenen Urteils, welche von der Hellenischen Republik nicht bestritten werden, ist die Frage der Auslegung des Begriffs „Dauergrünland“ vorliegend im Rechnungsabschlussverfahren erörtert worden. In der Zurückweisung des von der Hellenischen Republik in Bezug auf die Kommissionsentscheidung behaupteten Begründungsmangels ist daher kein Rechtsfehler zu erkennen.
88. Der erste Teil des zweiten Rechtsmittelgrundes ist damit unbegründet.
b) Zweiter Teil des zweiten Rechtsmittelgrundes
89. Auch die mit dem zweiten Teil des zweiten Rechtmittelgrundes erhobene Rüge, das angefochtene Urteil selbst habe sich nicht hinreichend mit der Argumentation der Hellenischen Republik zur Auslegung des Begriffs „Dauergrünland“ auseinandergesetzt, ist zurückzuweisen.
90. Das Gericht hat die Auslegung des Begriffs „Dauergrünland“ nämlich ausführlich behandelt und dabei auf die Argumente der Hellenischen Republik Bezug genommen(70). In diesem Zuge hat das Gericht insbesondere auch die von der Hellenischen Republik im Rahmen des zweiten Rechtsmittelgrundes erwähnten Argumente der Bedeutung der Beihilfefähigkeit des mediterranen Grünlands für die Mittelmeerländer sowie der Neuregelung durch die Verordnung Nr. 1307/2013 erörtert.
3. Dritter Rechtsmittelgrund
91. Mit ihrem dritten Rechtsmittelgrund rügt die Hellenische Republik die Feststellungen des Gerichts in den Rn. 88 bis 103 des angefochtenen Urteils, wonach – unabhängig von der Definition des Begriffs „Dauergrünland“ – die Berichtigungsquote von 10 % mit Blick auf die Beihilfen für Betriebsinhaber, die nur Grünland angemeldet haben, verhältnismäßig ist. In diesem Zusammenhang macht die Hellenische Republik im Wesentlichen geltend, das Gericht habe die Begründung des streitigen Durchführungsbeschlusses in unzulässiger Weise ergänzt sowie das angefochtene Urteil auch insoweit nicht hinreichend begründet (hierzu a) und das Verhältnismäßigkeitsprinzip verletzt (hierzu b).
a) Erster Teil des dritten Rechtsmittelgrundes
92. Die Hellenische Republik erachtet die Rn. 88 bis 103 des angefochtenen Urteils in dreierlei Hinsicht als fehlerhaft: Erstens habe das Gericht den streitigen Durchführungsbeschluss in unzulässiger Weise ergänzt, indem es annahm, die Unregelmäßigkeiten des Verwaltungs- und Kontrollsystems allein reichten aus, um die Berichtigungsquote von 10 % für Betriebsinhaber, die nur Grünland angemeldet haben, zu rechtfertigen. Denn dieser Beschluss fuße allein auf der fehlenden Beihilfefähigkeit der als „Dauergrünland“ angemeldeten Flächen und damit der fehlerhaften Auslegung des Begriffs „Dauergrünland“ in Art. 2 Abs. 1 Nr. 2 der Verordnung Nr. 796/2004. Zweitens sei das Gericht nicht auf die ungerechtfertigte Erhöhung der Berichtigungsquote auf 10 % im Vergleich zu 5 % im Vorjahr bzw. die festgestellten Verbesserungen bei den klassischen Vor-Ort-Kontrollen eingegangen. Drittens habe sich das Urteil nicht hinreichend mit der sogenannten „Pufferwirkung“(71) und ihrem Einfluss auf die Berichtigungsquote auseinandergesetzt.
93. Entgegen der Wahrnehmung der Hellenischen Republik offenbart der zusammenfassende Bericht, welcher die Begründung des streitigen Durchführungsbeschlusses enthält, jedoch, dass die Kommission die Berichtigungsquote von 10 % mit Blick auf die Beihilfen für Betriebsinhaber, die nur Grünland angemeldet haben, nicht maßgeblich auf die fehlende Beihilfefähigkeit bestimmter Flächen, sondern auf die Unzulänglichkeiten des Kontrollsystems gestützt hat. Die fehlende Beihilfefähigkeit wird lediglich als Indiz für die Mangelhaftigkeit der Vor-Ort-Kontrollen herangezogen. Entsprechend hat das Gericht die Kommissionsentscheidung nicht in rechtsfehlerhafter Weise ergänzt, als es im angefochtenen Urteil die Berichtigungsquote mit den einzelnen Mängeln des Kontrollsystems begründet hat(72).
94. Auch hat sich das Gericht ausdrücklich mit der Bedeutung der festgestellten Verbesserung bei den Vor-Ort-Kontrollen(73), der Berichtigungsquote des Vorjahrs(74) und dem Puffereffekt(75) auseinandergesetzt.
95. Angesichts dessen stellt sich das Ergebnis dieser Bewertung, namentlich, dass die Mängel im Kontrollsystem die Berichtigungsquote unabhängig von der Frage der Definition von „Dauergrünland“ rechtfertigen, weder als unzulässige Ergänzung der Kommissionsbegründung noch als mangelhaft begründet dar. Der erste Teil des dritten Rechtsmittelgrundes ist daher unbegründet.
b) Zweiter Teil des dritten Rechtsmittelgrundes
96. Die Hellenische Republik sieht in der Bestätigung der Berichtigungsquote von 10 % mit Blick auf die Beihilfen für Betriebsinhaber, die nur Grünland angemeldet haben, in den Rn. 88 bis 103 des angefochtenen Urteils eine Verletzung des Verhältnismäßigkeitsprinzips. Die Berichtigungsquote hätte 5 % betragen müssen. Die Berichtigungsquote von 10 % sei zustande gekommen, weil die Mängel des Kontrollsystems mit Blick auf alle angemeldeten Flächen – ohne hinreichende Berücksichtigung der Pufferwirkung(76) – bewertet worden seien.
97. Nach den vom Gericht zugrunde gelegten, von der Rechtsprechung entwickelten Maßstäben(77) bestimmt sich die Höhe einer pauschalen Berichtigungsquote nach dem Ausmaß der Mangelhaftigkeit des Kontrollsystems und des daraus für die Agrarfonds erwachsenen Verlustrisikos wegen nicht vom Unionsrecht gedeckter Ausgaben. Bei der Bestimmung der Berichtigungsquote ist stets das Prinzip der Verhältnismäßigkeit zu berücksichtigen.
98. Vorliegend hat das Gericht in Übereinstimmung mit der Kommission angenommen, dass die festgestellten Unregelmäßigkeiten des LPIS-GIS und der Vor-Ort-Kontrollen als äußerst mangelhafte Anwendung des Kontrollsystems mit typischerweise hohem Verlustrisiko für den Fonds zu bewerten sind. Nach Ansicht des Gerichts hätte dies nach den Leitlinien der Kommission für die Berechnung der finanziellen Auswirkungen bei der Vorbereitung der Entscheidung über den Jahresabschluss des EAGFL, Abteilung Garantie(78) grundsätzlich eine Berichtigungsquote von 25 % gerechtfertigt(79). Die Kommission hat in der mündlichen Verhandlung im Rechtsmittelverfahren sogar darauf verwiesen, dass sie eine Berichtigungsquote von bis zu 50 % erwogen habe. Bei der späteren Neuerfassung der streitigen Flächen in Griechenland unter Zugrundelegung einer erweiterten Definition sei ein Rückgang der beihilfefähigen Flächen von grob 50 % verzeichnet worden, was das Ausmaß des ursprünglichen Problems bei der Anwendung des Kontrollsystems offenbart habe. Auf diesen Aspekt hat auch bereits das angefochtene Urteil verwiesen(80). Die gegenüber 25 % bzw. 50 % stark reduzierte Berichtigungsquote von 10 % sei demnach der Berücksichtigung der Pufferwirkung geschuldet(81).
99. Diese Erwägungen dokumentieren eine angemessene Auseinandersetzung des Gerichts mit dem Verhältnismäßigkeitsprinzip und den hierfür relevanten Gesichtspunkten, in der kein Rechtsfehler zu erkennen ist. Hierbei ist im Übrigen stets zu berücksichtigen, dass es sich um eine pauschale Berichtigung handelt. Gerade dies scheint die Hellenische Republik zu verkennen, wenn sie die Fehler des Kontrollsystems nur insoweit berücksichtigt wissen möchte, als diese bezüglich für die Aktivierung von Zahlungsansprüchen verwendeter Flächen aufgetreten sind.
100. Zudem argumentiert die Hellenische Republik, eine Verletzung des Verhältnismäßigkeitsprinzips ergebe sich daraus, dass die Feststellungen in Rn. 103 des angefochtenen Urteils in Widerspruch zu den Feststellungen des Gerichtshofs in dem Urteil in der Rechtssache Planes Bresco(82)stünden. Die Bedeutung der aus dem Urteil Planes Bresco zitierten Urteilspassage, welche die beihilfefähigen Dauergrünlandflächen nach Art. 44 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1782/2003 begrifflich von den für die Berechnung der Zahlungsansprüche eines Betriebs ursprünglich herangezogenen Futterflächen nach Art. 43 Abs. 2 dieser Verordnung abgrenzt, für die Beurteilung der Verhältnismäßigkeit der Berichtigungsquote ist allerdings nicht ersichtlich.
101. Folglich ist auch der zweite Teil des dritten Rechtsmittelgrundes als unbegründet zurückzuweisen.
4. Zwischenergebnis
102. Im Ergebnis ist damit festzuhalten, dass nur der erste Teil des ersten Rechtsmittelgrundes durchgreift. Das Gericht hat einen Rechtsfehler begangen, indem es dem angefochtenen Urteil eine zu restriktive Auslegung des Begriffs „Dauergrünland“ in Art. 2 Abs. 1 Nr. 2 der Verordnung Nr. 796/2004 zugrunde legte.
103. Dieser Rechtsfehler führt allerdings vorliegend nicht zur Aufhebung des angefochtenen Urteils(83). Denn das Gericht hat ausdrücklich festgestellt, dass die Mängel des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems die festgesetzte Berichtigungsquote von 10 % für Betriebsinhaber, die nur Grünland angemeldet haben, unabhängig von der Frage der Definition von „Dauergrünland rechtfertigen(84). Damit hat das Gericht selbst die Gründe ausgeführt, die den Tenor des angefochtenen Urteils unabhängig von der Auslegung des Begriffs „Dauergrünland“ stützen. Diese Feststellung des Gerichts wurde von der Hellenischen Republik nicht mit Erfolg angefochten. Aus diesem Grund vermag der Erfolg des ersten Teils des ersten Rechtsmittelgrundes nicht zur Aufhebung des angefochtenen Urteils zu führen.
104. Diese Feststellung wird im Übrigen nicht dadurch in Frage gestellt, dass es sich im vorliegenden Fall nicht nur bei den Beihilfen für Betriebsinhaber, die nur Grünland angemeldet haben, sondern bei sämtlichen von den Kürzungen durch den streitigen Durchführungsbeschluss betroffenen Beihilfen um an die angemeldeten landwirtschaftlichen Flächen gebundene Beihilfen gehandelt hat(85).
105. Zum einen knüpfen die zusätzlichen flächenbezogenen Beihilfen nämlich nicht an das Vorliegen von Dauergrünland als beihilfefähige Fläche an, sondern an die zum Anbau bestimmter landwirtschaftlicher Produkte genutzten Flächen(86). Zum anderen hat die Hellenische Republik in ihrem Rechtsmittel die Feststellungen des Gerichts bezüglich der Kürzungen der Beihilfen für die flächenbezogenen Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums nicht in Bezug auf die Beihilfefähigkeit der verwendeten Flächen oder die Verhältnismäßigkeit der Kürzungen gerügt, sondern lediglich in Bezug auf die fehlende Berücksichtigung des Durchführungsbeschlusses 2013/214 in Bezug auf das Antragsjahr 2008/Haushaltsjahr 2010(87).
106. Damit kann die Feststellung des Rechtsfehlers des Gerichts bei der Auslegung des Begriffs „Dauergrünland“ im Rahmen des vorliegenden Rechtsmittels für die Beurteilung der Kürzungen in Bezug auf die zusätzlichen flächenbezogenen Beihilfen sowie die flächenbezogenen Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums keine Rolle spielen.
C. Rechtsmittelgründe gegen die Beurteilung des Gerichts bezüglich der finanziellen Berichtigung von 5 % für die zusätzlichen flächenbezogenen Beihilfen
107. Mit dem vierten und dem fünften Rechtsmittelgrund wendet sich die Hellenische Republik gegen die Beurteilung des Gerichts bezüglich der pauschalen Berichtigung von 5 % mit Blick auf die zusätzlichen flächenbezogenen Beihilfen(88).
1. Vierter Rechtsmittelgrund
108. Mit dem vierten Rechtsmittelgrund macht die Hellenische Republik die fehlerhafte bzw. nicht hinreichend begründete Auslegung und Anwendung von Art. 31 der Verordnung (EG) Nr. 1290/2005(89) in Verbindung mit Art. 11 der Verordnung (EG) Nr. 885/2006(90) geltend. Diese verlangten, dass die Kommission auf ihre Initiative sämtliche Kontrollergebnisse, auf denen die finanzielle Berichtigung letztlich beruhe, mit dem betroffenen Mitgliedstaat in einer bilateralen Besprechung erörtere.
109. Das Gericht hat der bilateralen Besprechung keine derartige Bedeutung beigemessen. Nach dem Gericht werde nach Art. 11 Abs. 1 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 885/2006 das kontradiktorische Verfahren, das zur Entscheidung über den Rechnungsabschluss führt, durch eine erste schriftliche Mitteilung eingeleitet, die dem Mitgliedstaat bereits umfassende Kenntnis von den Kontrollergebnissen vermitteln müsse, um die Möglichkeit einer sachdienlichen Äußerung zu gewährleisten(91). Sofern die Kommission dieser Informationspflicht gerecht geworden sei, könne sich der Mitgliedstaat nicht darauf berufen, dass die Ergebnisse nicht auch in der bilateralen Besprechung nach Art. 11 Abs. 1 Unterabs. 3 der Verordnung Nr. 885/2006 erörtert wurden(92).
110. Diese Auslegung offenbart keine Rechtsfehler.
111. Weder Art. 31 der Verordnung Nr. 1290/2005 noch Art. 11 der Verordnung Nr. 885/2005 machen Vorgaben zu dem Inhalt der bilateralen Besprechung. Ersterer sieht lediglich vor, dass dem Mitgliedstaat die Ergebnisse der Überprüfung schriftlich mitzuteilen sind, was Letzterer dahin gehend präzisiert, dass dies bereits mit der ersten schriftlichen Mitteilung zu erfolgen hat.
112. Die bilaterale Besprechung selbst dient dann nicht mehr vornehmlich der Information des Mitgliedstaats, sondern soll bereits zu diesem frühen Zeitpunkt des Verfahrens auf Basis des im Vorfeld stattgefundenen Informationsaustauschs das von Art. 31 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1290/2005 verlangte Einvernehmen über die rechtliche Bewertung der Verstöße und über die zu treffenden Maßnahmen ermöglichen.
113. Zudem hat das Gericht seine Auffassung zum Inhalt der Verfahrensgarantien von Art. 31 der Verordnung Nr. 1290/2005 in Verbindung mit Art. 11 der Verordnung Nr. 885/2006 logisch nachvollziehbar auf den zugrunde gelegten Sachverhalt angewandt(93).
114. Im Übrigen sind die Ausführungen des Gerichts auch hinreichend ausführlich und verständlich. Demnach muss auch die Kritik der Hellenischen Republik zurückgewiesen werden, die Begründung des Gerichts in Bezug auf die genannten Verfahrensgarantien sei mangelhaft und widersprüchlich.
115. Folglich ist der vierte Rechtsmittelgrund insgesamt unbegründet.
2. Fünfter Rechtsmittelgrund
116. Im Rahmen des fünften Rechtsmittelgrundes rügt die Hellenische Republik die unzureichende Begründung der in Bezug auf die zusätzlichen flächenbezogenen Beihilfen festgesetzten Berichtigungsquote von 5 % sowie die unzulässige Ergänzung der Begründung des streitigen Durchführungsbeschlusses durch die Rn. 126 bis 128 sowie 132 bis 133 des angefochtenen Urteils.
117. Entgegen der Auffassung der Kommission ist dieser fünfte Rechtsmittelgrund nicht als unzulässig zurückzuweisen. Zwar ist seine Begründung – wie auch bereits andere Stellen der Rechtsmittelschrift – vage gehalten, jedoch ist er im Kern, gerade auch durch die Bezugnahme auf bestimmte Urteilspassagen, hinreichend konkret, um ihn hinsichtlich seiner Begründetheit zu prüfen.
118. Entgegen der Ansicht der Hellenischen Republik gehen jedoch die Gesichtspunkte, welche für die Festsetzung der Berichtigungsquote von 5 % für die zusätzlichen flächenbezogenen Beihilfen maßgeblich waren, nachvollziehbar aus dem angefochtenen Urteil hervor(94). Dies betrifft namentlich die bereits erwähnten Unregelmäßigkeiten im Kontrollsystem, welche sich wie bereits dargestellt auch aus dem zusammenfassenden Bericht ergeben(95), sowie die bei zusätzlichen flächenbezogenen Beihilfen nicht einschlägige Pufferwirkung(96) und damit den Umstand, dass die Kürzungsquote von 5 % für die zusätzlichen flächenbezogenen Beihilfen höher war als diejenige von 2 % bezüglich der Beihilfen für Betriebsinhaber, die kein Grünland angemeldet haben(97). Im Rahmen seiner diesbezüglichen Erörterungen hat das Gericht auch die entsprechenden Argumente der Hellenischen Republik gebührend berücksichtigt.
119. Damit erweist sich auch der fünfte Rechtsmittelgrund als unbegründet.
D. Zum Rechtsmittelgrund gegen die Beurteilung des Gerichts bezüglich der finanziellen Berichtigung von 5 % für die flächenbezogenen Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums (Sechster Rechtsmittelgrund)
120. Der sechste Rechtsmittelgrund bezieht sich auf die pauschale Berichtigung von 5 % im Bereich der Entwicklung des ländlichen Raums, soweit diese nicht vom Gericht für nichtig erklärt wurde(98).
121. Diesbezüglich macht die Hellenische Republik geltend, das Gericht habe sich mit ihrer erstinstanzlichen Rüge nicht gesamtheitlich auseinandergesetzt, was einem Begründungsmangel gleichkomme. So habe das Gericht die Rüge der unzureichenden Berücksichtigung der schon durch den Durchführungsbeschluss 2013/214 vorgenommenen Berichtigung in Bezug auf die Beihilfen zur Entwicklung des ländlichen Raums nur betreffend das Antragsjahr 2008/Haushaltsjahr 2009, nicht aber betreffend das Antragsjahr 2008/Haushaltsjahr 2010 behandelt.
122. In ihrer erstinstanzlichen Klageschrift hatte die Hellenische Republik in ihrem Klagegrund bezüglich der Berichtigung von 5 % für Beihilfen zur Entwicklung des ländlichen Raums zunächst einen Begründungsmangel sowie einen Fehler bei der Tatsachenwürdigung und einen Verstoß gegen das Verhältnismäßigkeitsprinzip geltend gemacht und damit die betreffende Berichtigung in ihrer Gesamtheit (d. h. 5 % der betroffenen Ausgaben, was einen Betrag in Höhe von 10 504 391,90 Euro ausmacht(99)) angefochten. Zum anderen hatte die Hellenische Republik gerügt, die Kommission habe einer vorherigen, durch den Durchführungsbeschluss 2013/214 aus den gleichen Gründen vorgenommenen Berichtigung, welche 6 175 094,49 Euro betragen hatte, nicht ausreichend Rechnung getragen, als sie von dem Betrag von 10 504 391,90 Euro lediglich 2 588 231,20 Euro in Abzug gebracht habe(100). Mit diesem Vorbringen zielte die Hellenische Republik nicht auf die Aufhebung des Grundbetrags der Berichtigung in Bezug auf die Beihilfen zur Entwicklung des ländlichen Raums (5 % der betroffenen Ausgaben, 10 504 391,90 Euro) ab, sondern auf die Aufhebung des streitigen Durchführungsbeschlusses, insoweit bei der Berechnung der von diesem Grundbetrag abzuziehenden Summe der Durchführungsbeschluss 2013/214 nicht gebührend berücksichtigt worden war.
123. Im angefochtenen Urteil wies das Gericht zunächst die Rüge des Begründungsmangels sowie – wenn auch implizit – die Rüge der fehlerhaften Tatsachenwürdigung und der Verletzung des Verhältnismäßigkeitsprinzips zurück(101). Diesbezüglich hatte die Hellenische Republik gerügt, die Kommission habe die Zunahme der Vor-Ort-Kontrollen nicht hinreichend berücksichtigt, obwohl diese verstärkten Kontrollen eine beachtliche Senkung des Risikos in Bezug auf die festgestellten Fehler bewirkt hätten. Das Gericht hat diese Rüge inhaltlich erörtert und zurückgewiesen, auch wenn es die Rechtsgründe der fehlerhaften Tatsachenwürdigung und der Verletzung des Verhältnismäßigkeitsprinzips nicht nochmals explizit erwähnt hat(102). Aus dieser Zurückweisung ergibt sich, dass das Gericht den Antrag der Hellenischen Republik auf Aufhebung der Berichtigung von 5 % für Beihilfen zur Entwicklung des ländlichen Raums in ihrer Gesamtheit abgewiesen hat.
124. In Bezug auf den zweiten Teil des diesbezüglichen Klagegrundes, welcher die unzureichende Berücksichtigung der schon durch den vorherigen Durchführungsbeschluss 2013/214 vorgenommenen Berichtigung betraf und auf den sich der vorliegende Rechtsmittelgrund bezieht, hat das Gericht dem Anliegen der Hellenischen Republik dagegen teilweise stattgegeben. So kam das Gericht trotz eigener Nachforschungen und Berechnungen zu dem Schluss, dass nicht ersichtlich sei, wie die Beträge berechnet worden waren, welche die Kommission von der Berichtigung von 5 % für Beihilfen zur Entwicklung des ländlichen Raums abgezogen hatte. Daraus schloss das Gericht auf einen Begründungsmangel des streitigen Durchführungsbeschlusses im Hinblick auf die Berücksichtigung der vorherigen, durch den Durchführungsbeschluss 2013/214 vorgenommenen Berichtigung für Beihilfen zur Entwicklung des ländlichen Raums(103).
125. Seine diesbezüglichen Ausführungen sowohl in der Begründung als auch im Tenor des angefochtenen Urteils hat das Gericht allerdings ohne ersichtlichen Grund auf die Berichtigung für das Antragsjahr 2008/Haushaltsjahr 2009 durch den streitigen Durchführungsbeschluss und den diesbezüglich in Abzug gebrachten Betrag beschränkt (Berichtigung in Höhe von 5 007 867,36 Euro, Abzug in Höhe von 2 318 055,75 Euro und Endbetrag in Höhe von 2 689 811,61 Euro(104)). Die Hellenische Republik hatte sich in ihrer erstinstanzlichen Klageschrift jedoch ausdrücklich auf die Berücksichtigung der Gesamtheit der Berichtigung für Beihilfen zur Entwicklung des ländlichen Raums durch den Durchführungsbeschluss 2013/214 im Rahmen des streitigen Durchführungsbeschlusses bezogen, welche jeweils sowohl das Antragsjahr 2008/Haushaltsjahr 2009 als auch das Antragsjahr 2008/Haushaltsjahr 2010 betrafen. Aus dem Durchführungsbeschluss 2013/214 und dem streitigen Durchführungsbeschluss sowie den dazugehörigen zusammenfassenden Berichten geht in der Tat hervor, dass beide Durchführungsbeschlüsse für Beihilfen zur Entwicklung des ländlichen Raums Berichtigungen für das Antragsjahr 2008/Haushaltsjahr 2009 und für das Antragsjahr 2008/Haushaltsjahr 2010 vorsehen(105).
126. Indem das Gericht sich in seiner Erörterung auf die Berichtigung für das Antragsjahr 2008/Haushaltsjahr 2009 beschränkt hat, hat es daher das Vorbringen der Hellenischen Republik nicht in seiner Gesamtheit behandelt. Darin liegt ein Verstoß gegen die Begründungspflicht(106).
127. Entsprechend ist der sechste Rechtsmittelgrund begründet.
128. Aus den Ausführungen in den Nrn. 122 und 125 der vorliegenden Schlussanträge geht im Übrigen hervor, dass dieser Rechtsmittelgrund entgegen dem Vorbringen der Kommission keine Erweiterung der erstinstanzlichen Klagegründe darstellt. Auch bezieht sich dieser Rechtsmittelgrund auf die Begründung des angefochtenen Urteils und die Frage, ob das Vorbringen der Hellenischen Republik vom Gericht hinreichend behandelt wurde, und nicht, wie die Kommission meint, auf Tatsachenfragen, welche im Rechtsmittelverfahren nicht überprüfbar sind.
129. Allerdings ist mit der Kommission festzustellen, dass der Tenor des angefochtenen Urteils im Licht der Begründung dieses Urteils so zu verstehen ist, dass das Gericht die Berichtigung von 5 % für Beihilfen zur Entwicklung des ländlichen Raums für das Antragsjahr 2008/Haushaltsjahr 2009 nicht in Bezug auf ihren Grundbetrag, sondern nur in Bezug auf den (unzureichenden) Betrag aufgehoben hat, den die Kommission von diesem Grundbetrag zur Berücksichtigung der schon durch den Durchführungsbeschluss 2013/214 vorgenommenen Berichtigung abgezogen hat(107). Dementsprechend ist der vorliegende Rechtsmittelgrund so zu verstehen, dass die Hellenische Republik beantragt, das angefochtene Urteil insoweit aufzuheben, als das Gericht in Bezug auf die Beihilfen zur Entwicklung des ländlichen Raums die schon durch den Durchführungsbeschluss 2013/214 aus denselben Gründen vorgenommene Berichtigung für das Antragsjahr 2008/Haushaltsjahr 2010 nicht berücksichtigt hat.
VI. Aufhebung des angefochtenen Urteils und endgültige Entscheidung des Rechtsstreits
130. Nach Art. 61 Abs. 1 der Satzung hebt der Gerichtshof, wenn das Rechtsmittel begründet ist, die Entscheidung des Gerichts auf. Er kann sodann den Rechtsstreit selbst endgültig entscheiden, wenn dieser zur Entscheidung reif ist, oder die Sache zur Entscheidung an das Gericht zurückverweisen.
131. Der erste Teil des ersten Rechtsmittelgrundes und der sechste Rechtsmittelgrund greifen durch. Jedoch wurde bereits festgestellt, dass der Erfolg des ersten Teils des ersten Rechtsmittelgrundes nicht zur Aufhebung des angefochtenen Urteils führen kann(108). Demzufolge ist das angefochtene Urteil nur mit Blick auf die Beurteilung des Gerichts betreffend die finanzielle Berichtigung von 5 % für die Beihilfen für die Entwicklung des ländlichen Raums, auf die sich der sechste Rechtsmittelgrund bezieht, aufzuheben.
132. Diesbezüglich ist die vorliegende Rechtssache auch zur Entscheidung reif. Das Gericht hat die Rüge der doppelten Festsetzung einer Berichtigung nur mit Blick auf das Antragsjahr 2008/Haushaltsjahr 2009 behandelt. Die dortigen Ausführungen, wonach die Kommission nicht begründet darlegen konnte, inwieweit die im Durchführungsbeschluss 2013/214 festgesetzte Berichtigung die Höhe der Berichtigung des streitigen Durchführungsbeschlusses beeinflusst hat, sind jedoch auch auf die Berichtigung mit Blick auf das Antragsjahr 2008/Haushaltsjahr 2010 übertragbar. Damit kann der Gerichtshof den Rechtsstreit insoweit endgültig entscheiden.
VII. Kosten
133. Art. 138 Abs. 3 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs, der nach deren Art. 184 Abs. 1 auf das Rechtsmittelverfahren Anwendung findet, sieht vor, dass jede Partei ihre eigenen Kosten trägt, wenn jede Partei teils obsiegt, teils unterliegt. Jedoch kann der Gerichtshof auch entscheiden, dass eine Partei außer ihren eigenen Kosten einen Teil der Kosten der Gegenpartei trägt, wenn dies in Anbetracht der Umstände des Einzelfalls gerechtfertigt erscheint.
134. Im vorliegenden Fall obsiegt die Hellenische Republik teilweise sowohl in Bezug auf das Rechtsmittel als auch in Bezug auf das erstinstanzliche Verfahren.
135. Damit erscheint es gerechtfertigt, sowohl in Bezug auf die erstinstanzlichen Kosten als auch in Bezug auf die Kosten im Rechtsmittelverfahren zu entscheiden, dass die Hellenische Republik ein Drittel ihrer eigenen Kosten sowie ein Drittel der Kosten der Kommission und die Kommission zwei Drittel ihrer eigenen Kosten sowie zwei Drittel der Kosten der Hellenischen Republik zu tragen hat.
VIII. Ergebnis
136. Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, wie folgt zu entscheiden:
1. Das Urteil des Gerichts der Europäischen Union vom 30. März 2017 (T‑112/15, EU:T:2017:239) wird insoweit aufgehoben, als das Gericht die Rüge der doppelten Festsetzung einer Berichtigung aus demselben Grund mit Blick auf das Antragsjahr 2008/Haushaltsjahr 2010 betreffend die finanzielle Berichtigung von 5 % für die Beihilfen zur Entwicklung des ländlichen Raums abgewiesen und die Hellenische Republik zur Tragung der gesamten Kosten des erstinstanzlichen Verfahrens verurteilt hat.
2. Der Durchführungsbeschluss 2014/950/EU der Kommission vom 19. Dezember 2014 wird hinsichtlich der von der Hellenischen Republik getätigten Ausgaben im Bereich der ländlichen Entwicklung ELER, Schwerpunkt 2 (2007-2013, flächenbezogene Maßnahmen) insoweit für nichtig erklärt, wie er die Berücksichtigung des Durchführungsbeschlusses 2013/214/EU der Kommission vom 2. Mai 2013 bei der Berechnung der Berichtigung für das Haushaltsjahr 2010 wegen Mängeln beim System zur Identifizierung landwirtschaftlicher Parzellen (LPIS) und bei Vor-Ort-Kontrollen (zweite Säule, Antragsjahr 2008) betrifft.
3. Im Übrigen wird das Rechtsmittel abgewiesen.
4. Die Hellenische Republik trägt ein Drittel ihrer eigenen erstinstanzlichen Kosten und ihrer Kosten im Rechtsmittelverfahren sowie ein Drittel der erstinstanzlichen Kosten der Kommission und der Kosten der Kommission im Rechtsmittelverfahren.
5. Die Kommission trägt zwei Drittel ihrer eigenen erstinstanzlichen Kosten und ihrer Kosten im Rechtsmittelverfahren sowie zwei Drittel der erstinstanzlichen Kosten der Hellenischen Republik und der Kosten der Hellenischen Republik im Rechtsmittelverfahren.