GENERALINIO ADVOKATO
PRIIT PIKAMÄE IŠVADA,
pateikta 2019 m. rugsėjo 18 d.(1)
Sujungtos bylos C-477/18 ir C-478/18
Exportslachterij J. Gosschalk en Zn. BV (C-477/18)
ir
Compaxo Vlees Zevenaar BV,
Ekro BV,
Vion Apeldoorn BV,
Vitelco BV (C-478/18)
prieš
Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
(College van Beroep voor het Bedrijfsleven (Administracinis apeliacinis ekonominių bylų teismas, Nyderlandai) pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
„Prašymas priimti prejudicinį sprendimą – Reglamentas Nr. 882/2004 – Oficiali pašarų ir maisto kontrolė – Finansavimas – Mokestis, kurį valstybės narės gali rinkti oficialios kontrolės išlaidoms padengti – VI priedas – Sąvoka „vykdant oficialią kontrolę dalyvaujantys darbuotojai“ – Sąvoka „su tuo susijusios išlaidos“ – 27 straipsnis – Oficialios kontrolės išlaidos – Kompetentingų institucijų išlaidos – Rezervuoti, bet nepanaudoti valandos ketvirčiai – Vidutiniai tarifai – Privačioje bendrovėje sudarytas rezervas, kurio lėšos gali būti naudojamos darbuotojų, kurie faktiškai atlieka oficialią kontrolę epizootijos atveju, mokymo išlaidoms padengti“
1. Prašymuose priimti prejudicinį sprendimą, dėl kurių parengta ši išvada, College van Beroep voor het Bedrijfsleven (Administracinis apeliacinis ekonominių bylų teismas, Nyderlandai), be kita ko, pateikia Teisingumo Teismui klausimą dėl 2004 m. balandžio 29 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (EB) Nr. 882/2004 dėl oficialios kontrolės, kuri atliekama siekiant užtikrinti, kad būtų įvertinama, ar laikomasi pašarus ir maistą reglamentuojančių teisės aktų, gyvūnų sveikatos ir gerovės taisyklių(2), 27 straipsnio 1 ir 4 dalių, taip pat VI priedo 1 ir 2 punktų išaiškinimo.
2. Paprastai Teisingumo Teismo prašoma nuspręsti, kokiomis sąlygomis ir su kokiais apribojimais pagal Reglamentą Nr. 882/2004 nacionalinės institucijos, turinčios kompetenciją vykdyti oficialią veterinarinę kontrolę, gali skerdykloms, kuriose tokia kontrolė buvo atlikta, nustatyti mokestį, skirtą ją atliekant patirtoms išlaidoms padengti.
3. Šiomis aplinkybėmis Teisingumo Teismas turės, be kita ko, nustatyti, ar kompetentingos nacionalinės institucijos turi teisę nurodyti skerdykloms padengti kitų darbuotojų nei tie, kurie konkrečiai vykdo oficialią kontrolę, atlyginimus ir išlaidas, sumokėti už skerdyklos iš anksto nustatytą ir kompetentingoje institucijoje rezervuotą kontrolės laiką, kuris nebuvo išnaudotas, taip pat rezervo sudarymą privačioje bendrovėje, kuri teikia kompetentingai institucijai oficialius padėjėjus tai kontrolei vykdyti.
I. Teisinis pagrindas
A. Sąjungos teisė
1. Reglamentas Nr. 882/2004
4. Reglamento Nr. 882/2004 11–14 ir 32 konstatuojamosiose dalyse nurodyta:
„(11) Už oficialią kontrolę atsakingos kompetentingos institucijos turi atitikti tam tikrus darbinius kriterijus, kad būtų užtikrintas jų nešališkumas ir veiksmingumas. Jos turi turėti pakankamą skaičių tinkamos kvalifikacijos patyrusių darbuotojų bei tinkamas patalpas ir įrangą savo funkcijoms tinkamai atlikti.
(12) Oficiali kontrolė turėtų būti atliekama naudojant atitinkamus šiuo tikslu sukurtus metodus, įskaitant eilinius priežiūros patikrinimus bei intensyvesnę kontrolę, tokią, kaip patikrinimai, įvertinimai, auditas, mėginių ėmimasis ir mėginių bandymas. Kad šie metodai būtų teisingai taikomi, būtini tinkami oficialią kontrolę atliekančių darbuotojų mokymai. Mokymai taip pat reikalingi, siekiant užtikrinti, kad kompetentingos institucijos sprendimus priimtų vienoda tvarka, visų pirma atsižvelgdamos į rizikos veiksnių analizės ir svarbiausių valdymo taškų (HACCP) principus.
(13) Oficiali kontrolė turėtų būti rengiama periodiškai, o jos dažnumas turėtų būti proporcingas rizikos laipsniui <…>
(14) Oficiali kontrolė turėtų būti rengiama laikantis dokumentais įformintų procedūrų, kad būtų užtikrinta, jog ši kontrolė būtų atliekama vienoda tvarka, ir būtų nuosekliai aukštos kokybės.
<…>
(32) Reikia užtikrinti pakankamus finansinius išteklius oficialiai kontrolei organizuoti. Todėl valstybių narių kompetentingoms institucijoms reikia suteikti galimybę imti mokesčius ar privalomuosius mokėjimus, skirtas [skirtus] oficialios kontrolės išlaidoms padengti. Šio proceso metu valstybių narių kompetentingoms institucijoms reikia suteikti teisę laisvai nustatyti fiksuoto dydžio mokesčius ir privalomuosius mokėjimus, atsižvelgiant į patirtas išlaidas bei į atitinkamų įstaigų konkrečią situaciją. Nustatant mokesčius operatoriams, reikia taikyti bendrus principus. Todėl tikslinga nustatyti kriterijus, pagal kuriuos nustatomi mokesčiai už patikrinimą <…>“
5. Šio reglamento 2 straipsnio 1 punkte „oficiali kontrolė“ apibrėžiama kaip „bet kokios formos kontrolė, kurią atlieka kompetentinga institucija ar Bendrija, siekdama įvertinti atitikimą pašarus ir maistą reglamentuojantiems teisės aktams, gyvūnų sveikatos ir gyvūnų gerovės taisyklėms“.
6. Minėto reglamento 3 straipsnio 1 dalyje „Bendri įsipareigojimai, atsižvelgiant į oficialios kontrolės organizavimą“, be kita ko, nustatyta:
„Valstybės narės užtikrina, kad oficiali kontrolė būtų atliekama reguliariai, rizikos pagrindu bei pakankamai dažnai, kad būtų pasiekti šio reglamento tikslai <…>“
7. To paties reglamento 4 straipsnio „Kompetentingų institucijų paskyrimas ir veiklos kriterijų nustatymas“ 2 dalyje nustatyta:
„Kompetentingos institucijos užtikrina:
<…>
c) kad jos turėtų atitinkamus laboratorinius bandymų pajėgumus arba priėjimą prie jų bei pakankamą skaičių tinkamos kvalifikacijos patyrusių darbuotojų, kad oficialią kontrolę ir kontrolės pareigas būtų galima atlikti veiksmingai ir efektyviai;
d) kad jos turėtų tinkamas ir gerai prižiūrimas patalpas ir įrangą, siekiant užtikrinti darbuotojams galimybę veiksmingai ir efektyviai atlikti oficialią kontrolę;
<…>“
8. Reglamento Nr. 882/2004 6 straipsnyje „Oficialią kontrolę atliekantys darbuotojai“ nustatyta:
„Kompetentinga institucija užtikrina, kad visi jos darbuotojai, kurie atlieka oficialią kontrolę:
a) būtų baigę savo kompetencijos srities mokymus, suteikiančius jiems galimybę kompetentingai vykdyti savo pareigas ir nuosekliai atlikti oficialią kontrolę. Šie mokymai apima tam tikras sritis, nurodytas II priedo I skyriuje;
b) nuolat atnaujintų savo kompetencijos srities žinias, o prireikus – nuolat dalyvautų papildomuose mokymuose;
c) turėtų gabumų bendradarbiauti įvairiose srityse.“
9. Šio reglamento II antraštinėje dalyje „Valstybių narių oficiali kontrolė“, be kita ko, yra VI skyrius „Oficialios kontrolės finansavimas“, kurį sudaro 26–29 straipsniai.
10. Šio reglamento 26 straipsnyje „Bendras principas“ išdėstyta:
„Valstybės narės užtikrina, kad būtiniems darbuotojų ir kitiems oficialios kontrolės ištekliams užtikrinti būtų skirtas pakankamas finansavimas, taikant bet kurias priemones, kurias, manoma, yra tikslinga taikyti, įskaitant finansavimą iš bendrų mokesčių arba nustatant privalomuosius mokėjimus ar mokesčius.“
11. Minėto reglamento 27 straipsnyje „Mokesčiai ir privalomieji mokėjimai“ nustatyta:
„1. Valstybės narės gali imti mokesčius ar privalomuosius mokėjimus, skirtas [skirtus] padengti oficialios kontrolės išlaidas.
<…>
4. Pagal straipsnio 1 arba 2 dalis už oficialią kontrolę imami mokesčiai:
a) neturi viršyti atsakingųjų kompetentingų institucijų išlaidų, susijusių su VI priede išvardytais kriterijais;
b) gali būti fiksuoto dydžio, kuris nustatomas atsižvelgiant į kompetentingų institucijų išlaidų sumą per tam tikrą laikotarpį, arba, tam tikrais atvejais – IV priedo B skirsnyje ir V priedo B skirsnyje nustatyto dydžio.
<…>
10. Nepažeidžiant išlaidų, susijusių su 28 straipsnyje nurodytomis išlaidomis, valstybės narės už šio reglamento įgyvendinimą neima jokių kitų mokesčių, išskyrus nurodytuosius šiame straipsnyje.
<…>“
12. To paties reglamento VI priede „Kriterijai, į kuriuos reikia atsižvelgti skaičiuojant mokesčius“ nurodyta:
„1. Oficialioje kontrolėje [Vykdant oficialią kontrolę] dalyvaujančių darbuotojų atlyginimai.
2. Oficialioje kontrolėje [Vykdant oficialią kontrolę] dalyvaujančių darbuotojų išlaidos, įskaitant patalpų, įrankių, įrangos, mokymo, kelionių ir su tuo susijusias išlaidas.
3. Laboratorinės analizės ir mėginių ėmimo išlaidos.“
2. Reglamentas (EB) Nr. 854/2004
13. 2004 m. balandžio 29 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (EB) Nr. 854/2004, nustatančio specialiąsias gyvūninės kilmės produktų, skirtų vartoti žmonėms, oficialios kontrolės taisykles(3), 2 straipsnyje „Sąvokos“ nustatyta:
„Šiame reglamente naudojami tokie apibrėžimai:
<…>
c) „kompetentinga institucija“ – tai pagrindinė valstybės narės institucija, kompetentinga atlikti veterinarinius patikrinimus, arba bet kuri institucija, kuriai pagrindinė valstybės narės institucija yra perleidusi savo įgaliojimus;
<…>
f) „oficialiai paskirtas veterinarijos gydytojas“ – tai veterinarijos gydytojas, pagal šį reglamentą turintis atitinkamą kompetenciją ir paskirtas kompetentingos institucijos;
<…>
h) „oficialiai paskirtas padėjėjas“ – tai asmuo, pagal šį reglamentą turintis atitinkamą kompetenciją ir paskirtas kompetentingos institucijos, kurio darbą prižiūri ir už kurį atsako oficialiai paskirtas veterinarijos gydytojas;
<…>“
B. Nyderlandų teisė
14. 2009 m. gegužės 4 d. Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (Žemės ūkio, gamtos ir maisto produktų kokybės ministras, toliau – ministras) įsakyme Nr. 2164 yra nustatytas atlygis už Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (Nyderlandų maisto gaminių ir produktų saugos tarnyba, toliau – NVWA) ir Algemene Inspectie (Bendroji kontrolės tarnyba) atliekamus darbus (toliau – Įsakymas dėl NVWA tarifų). Pagrindinėms byloms taikoma šio nutarimo redakcija, galiojusi nuo 2013 m. balandžio 3 d. iki 2014 m. vasario 28 d.
II. Faktinės bylų aplinkybės, pagrindinės bylos ir prejudiciniai klausimai
A. Byla C-477/18
15. Exportslachterij J. Gosschalk en Zn. BV (toliau – Gosschalk) eksploatuoja skerdyklą, kuri perdirba ir parduoda kiaulieną ir jautieną. Dėl to, siekiant patikrinti, ar ji laikosi pašarus ir maistą reglamentuojančių teisės aktų bei gyvūnų sveikatos ir gerovės taisyklių, joje atliekama oficiali kontrolė pagal Reglamentą Nr. 882/2004 ir Įsakymą dėl NVWA tarifų.
16. Ši kontrolė vykdoma per ante mortem ir post mortem patikrinimus, kuriuos atlieka, pirma, NVWA, kuri yra paskirtoji kompetentinga institucija, dirbantys oficialiai paskirti veterinarijos gydytojai ir oficialiai paskirti padėjėjai ir, antra, privačios bendrovės Kwaliteitskeuring Dierlijke Sector (Gyvulininkystės sektoriaus kokybės kontrolės bendrovė, toliau – KDS) laikinieji darbuotojai, oficialiai paskirti padėjėjai.
17. Kad padengtų šių patikrinimų išlaidas, ministras iš skerdyklų renka mokesčius, kaip numatyta Reglamento Nr. 882/2004 27 straipsnio 4 dalies a punkte ir VI priedo 1 ir 2 punktuose bei Įsakyme dėl NVWA tarifų.
18. Veterinarijos gydytojų ir padėjėjų, oficialiai paskirtų atlikti patikrinimus, skaičiaus nustatymo procesą ir šių mokesčių surinkimą galima apibendrinti, kaip nurodyta toliau. Skerdykla pateikia NVWA prašymą, kuriame nurodomi atliktini patikrinimai, reikalingas oficialiai paskirtų veterinarijos gydytojų ir oficialiai paskirtų padėjėjų skaičius ir tiems darbams atlikti reikalingas laikas, nurodomas valandos ketvirčiais.
19. Atlikus patikrinimus, ministras pateikia skerdyklai sąskaitą, kurioje nurodytos už juos mokėtinos sumos. Už kiekvieną patikrinimus atlikusį oficialiai paskirtą veterinarijos gydytoją ir oficialiai paskirtą padėjėją skerdykla privalo sumokėti nustatytą bazinę sumą ir sumą už kiekvieną tiems patikrinimams atlikti skirtą valandos ketvirtį. Jei patikrinimai trunka ilgiau, nei numatyta, už kiekvieną valandos ketvirtį skerdykla turi sumokėti papildomai. Tačiau jei patikrinimai trunka trumpiau, nei numatyta, skerdykla vis tiek privalo sumokėti už prašyme nurodytus nepanaudotus valandos ketvirčius.
20. Pagrindinėje byloje įmonė Gosschalk gavo įvairių sąskaitų, kuriose jai buvo nurodyta sumokėti mokesčius, skirtus patikrinimų, kuriuos 2013–2016 m. jos patalpose atliko NVWA ir KDS, išlaidoms padengti. Manydama, kad šių mokesčių rinkimo tvarka prieštarauja Sprendimui Kødbranchens Fællesråd(4), Gosschalk pateikė ministrui kelis skundus, o kai šie skundai buvo atmesti, kreipėsi į College van Beroep voor het Bedrijfsleven (Administracinis apeliacinis ekonominių bylų teismas).
21. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas mano, kad galėtų panaikinti minėtus sprendimus, visų pirma, dėl nepakankamo motyvavimo.
22. Vis dėlto, kadangi, pirma, ministras turės prisiimti šių sprendimų panaikinimo pasekmes ir, antra, šiuo metu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiame teisme nagrinėjama daugiau nei 400 apeliacinių skundų, tas teismas mano, kad siekiant tinkamai ir veiksmingai išnagrinėti tas bylas reikia pateikti Teisingumo Teismui tam tikrus prejudicinius klausimus, juo labiau kad šalys nesutaria dėl Reglamento Nr. 882/2004 27 straipsnio 4 dalies a punkto ir VI priedo 1 ir 2 punktų išaiškinimo.
23. Šis nuomonių skirtumas pirmiausia susijęs su sąvokos „vykdant oficialią kontrolę dalyvaujantys darbuotojai“ apibrėžimu. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas visų pirma pažymi, kad Reglamente Nr. 882/2004 nepateikta šios jo VI priedo 1 ir 2 punktuose vartojamos sąvokos apibrėžtis. Priešingai, nei teigia Gosschalk, jis mano, kad iš Sprendimo Kødbranchens Fællesråd(5) negalima daryti išvados, kad ši sąvoka apima tik faktiškai tokią kontrolę vykdančius oficialiai paskirtus veterinarijos gydytojus ir oficialiai paskirtus padėjėjus. Tačiau jis taip pat abejoja dėl ministro pateikto platesnio išaiškinimo, pagal kurį administracijos ir pagalbiniai darbuotojai taip pat gali būti priskirti VI priede nurodytiems darbuotojams, todėl skerdykloms gali būti nurodyta padengti ir šių darbuotojų atlyginimus ir išlaidas.
24. Antra, pagrindinės bylos šalys taip pat nesutaria dėl valandos ketvirčių, kuriuos skerdyklos prašė skirti, bet kurie nebuvo panaudoti, vertinimo. Gosschalk mano, kad su tuo susijusios išlaidos neturi būti priskirtos skerdykloms dėl to, kad iš tikrųjų nebuvo patirtos, o ministras nurodo, kad būtent skerdykla yra atsakinga už patikrinimams atlikti reikalingo nurodyto valandos ketvirčių skaičiaus tikslumą ir kad NVWA darbuotojų darbas yra planuojamas griežtai.
25. Trečia, pagrindinės bylos šalys nesutaria dėl laikinai įdarbintų veterinarijos gydytojų darbo tarifų išaiškinimo. Šiuo klausimu Gosschalk nurodo, kad NVWA patikrinimams atlikti pasitelkia oficialiai paskirtus veterinarijos gydytojus, kuriuos įdarbina laikino įdarbinimo įmonės, ir toms įmonėms moka gerokai mažesnes sumas nei nurodomos skerdykloms pateikiamose sąskaitose; tokiu būdu jai pavyksta gauti beveik 8 500 000 EUR pelno. Be to, kai panaudojama mažiau valandos ketvirčių, nei nurodyta prašyme, laikinai įdarbintiems KDS oficialiai paskirtiems padėjėjams arba laikinojo įdarbinimo įmonėms sumokama tik už faktiškai dirbtų valandos ketvirčių skaičių, nors į skerdyklai pateiktą sąskaitą įtraukiami ir prašyme nurodyti, bet nepanaudoti valandos ketvirčiai. Ministras atsako, kad ši praktika yra pateisinama reikalavimu visoms šalims taikyti vienodus tarifus. Be to, ministro teigimu, susidaręs perviršis panaudojamas NVWA bendrosioms administravimo išlaidoms padengti.
26. Ketvirta, Gosschalk pažymi, kad nustatant tarifus tam tikra jų dalis skiriama KDS rezervui, kuris gali būti panaudotas siekiant sumažinti galimas išlaidas katastrofos atveju. Atsižvelgiant į tai, rezervas neturi tiesioginio ryšio su konkrečiai atliekamais patikrinimais, dėl to patiriamos išlaidos negali būti laikomos susijusiomis su faktiškai patikrinimus atliekančiais darbuotojais. Pasak ministro, priežastis, kuria grindžiamas rezervo sudarymas, yra siekis užtikrinti, kad esant nenumatytoms aplinkybėms, pavyzdžiui, epizootijos atveju, dėl kurių ilgam sustabdomas gyvulių skerdimas, būtų galima ir toliau padengti darbuotojų ir mokymo išlaidas ir nereikėtų atleisti darbuotojų, o patikrinimai galėtų būti nedelsiant pradėti tokiai krizei pasibaigus. Todėl turint rezervą sudaromos sąlygos sutelkti reikalingas sumas faktinėms oficialios kontrolės išlaidoms padengti(6).
27. Be to, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas primena, kad viename 2010 m. spalio 14 d. priimtame sprendime jis jau yra pareiškęs, kad šis rezervas atitinka Reglamento Nr. 882/2004 27 straipsnio nuostatas. Vis dėlto jam kyla klausimas, kokiais kriterijais remiantis galima nustatyti šio rezervo viršutinę ribą ir kokią reikšmę turi aplinkybė, kad šis rezervas sudaromas privačioje bendrovėje (KDS), iš kurios NVWA samdo oficialiai paskirtus padėjėjus, turint omenyje, kad pajamų praradimas turėtų būti laikomas įprastos verslo rizikos dalimi. Visos šios aplinkybės kelia prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui abejonių dėl jo 2010 m. spalio 14 d. sprendimo tinkamumo.
28. Šiomis aplinkybėmis College van Beroep voor het Bedrijfsleven (Administracinis apeliacinis ekonominių bylų teismas) nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui šiuos prejudicinius klausimus:
„1. Ar [Reglamento Nr. 882/2004] VI priedo 1 punkte vartojama sąvoka „oficialioje kontrolėje [vykdant oficialią kontrolę] dalyvaujantys darbuotojai“ ir Reglamento Nr. 882/2004 VI priedo 2 punkte vartojama sąvoka „oficialioje kontrolėje [vykdant oficialią kontrolę] dalyvaujantys darbuotojai [oficialią kontrolę atliekantys darbuotojai]“ turi būti aiškinamos taip, kad (atlyginimo) išlaidos, į kurias atsižvelgiama apskaičiuojant mokesčius, taikomus už oficialios kontrolės atlikimą, yra tik oficialiai paskirtų veterinarijos gydytojų ir oficialiai paskirtų padėjėjų, atliekančių oficialią kontrolę, (atlyginimo) išlaidos, ar prie jų taip pat gali būti priskiriamos ir kitų [NVWA] ar [KDS] darbuotojų (atlyginimo) išlaidos?
2. Jeigu į pirmąjį klausimą būtų atsakyta, kad į Reglamento Nr. 882/2004 VI priedo 1 punkte vartojamą sąvoką „oficialioje kontrolėje [vykdant oficialią kontrolę] dalyvaujantys darbuotojai“ ir Reglamento Nr. 882/2004 VI priedo 2 punkte vartojamą sąvoką „oficialioje kontrolėje [vykdant oficialią kontrolę] dalyvaujantys darbuotojai [oficialią kontrolę atliekantys darbuotojai]“ taip pat patenka ir kitų NVWA ar KDS darbuotojų (atlyginimo) išlaidos, kokios aplinkybės ir kokios sąlygos lemia tai, kad tarp tokių dėl kitų darbuotojų patiriamų išlaidų ir oficialios kontrolės yra toks glaudus ryšys, kad šioms (atlyginimo) išlaidoms taikomi mokesčiai gali būti grindžiami Reglamento Nr. 882/2004 27 straipsnio 4 dalimi ir jo VI priedo 1 ir 2 punktais?
3a. Ar Reglamento Nr. 882/2004 27 straipsnio 4 dalies a punktą ir VI priedo 1 ir 2 punktus reikia aiškinti taip, kad pagal šio 27 straipsnio 4 dalies a punktą ir VI priedo 1 ir 2 punktus draudžiama į skerdykloms pateiktą sąskaitą įtraukti mokesčius už oficialios kontrolės laiką (valandos ketvirčiais), kurį šios skerdyklos nurodė kompetentingai institucijai pateiktame prašyme, bet kuriuo faktiškai nebuvo pasinaudota?
3b. Ar atsakymas į trečiojo klausimo a punktą yra toks pat ir tuomet, kai kompetentingos institucijos pasitelkti laikinai įdarbinti veterinarijos gydytojai negauna jokio atlyginimo už valandos ketvirčius, kuriuos skerdykla nurodė prašyme kompetentingai institucijai, bet realiai per kuriuos nebuvo atlikta jokia su oficialia kontrole susijusi veikla, o į skerdyklai pateiktą sąskaitą įtraukta suma už prašytus, bet nepanaudotus valandos ketvirčius padengia kompetentingos institucijos bendrąsias administravimo išlaidas?
4. Ar Reglamento Nr. 882/2004 27 straipsnio 4 dalies a punktą ir jo VI priedo 1 ir 2 punktus reikia aiškinti taip, kad vadovaujantis 27 straipsnio 4 dalimi draudžiama už NVWA dirbančių veterinarijos gydytojų ir (mažiau apmokamų) laikinai įdarbintų veterinarijos gydytojų darbą atliekant oficialią kontrolę pateikti skerdykloms sąskaitą, kurioje nurodytas vidutinis tarifas, kai dėl to skerdykloms taikomas tarifas viršija tarifą, taikomą atlyginant už laikinai įdarbintų veterinarijos gydytojų darbą?
5. Ar Reglamento Nr. 882/2004 26 straipsnį ir 27 straipsnio 4 dalies a punktą bei jo VI priedo 1 ir 2 punktus reikia aiškinti taip, kad apskaičiuojant mokesčius už oficialią kontrolę reikia įtraukti išlaidas, skirtas privačios bendrovės (KDS), į kurią kompetentinga įstaiga kreipiasi dėl oficialių padėjėjų, rezervui sudaryti, kai tas rezervas krizės atveju gali būti panaudojamas mokant atlyginimus ir padengiant mokymo išlaidas oficialią kontrolę faktiškai atliekantiems darbuotojams ir darbuotojams, sudarantiems sąlygas atlikti oficialią kontrolę?
6. Jei į penktąjį klausimą būtų atsakyta teigiamai, kokio dydžio rezervas gali būti sudaromas ir kokiam laikotarpiui padengti jis gali būti skirtas?“
B. Byla C-478/18
29. Pateikdamas 2016 m. spalio mėn.–2017 m. vasario mėn. parengtas sąskaitas, ministras pareikalavo iš keturių ieškovių pagrindinėje byloje, t. y. Compaxo Vlees Zevenaar BV, Ekro BV, Vion Apeldoorn VION BV ir Vitelco BV (toliau – pareiškėjos pagrindinėje byloje), sumokėti nuo 15 422,35 iki 49 628,22 EUR sumą jų patikrinimų išlaidoms padengti.
30. Kai skundai dėl jų gautų sąskaitų buvo atmesti, pareiškėjos pagrindinėje byloje kreipėsi į College van Beroep voor het Bedrijfsleven (Administracinis apeliacinis ekonominių bylų teismas).
31. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas visų pirma nurodo, kad ketina panaikinti ginčijamus sprendimus, remdamasis pagrindais, dėl kurių, jo nuomone, Sąjungos teisės aiškinimo sunkumų nekyla. Tačiau dėl tų pačių priežasčių, kurios buvo plačiai apžvelgtos nutartyje dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą byloje C-477/18(7), jis mano, kad yra tikslinga kreiptis į Teisingumo Teismą dėl kitų bylos aspektų, dėl kurių kyla pagrįstų abejonių dėl Reglamento Nr. 882/2004 27 straipsnio 4 dalies a punkto ir VI priedo 1 ir 2 punktų išaiškinimo.
32. Remdamosi tuo, kad iš Sprendimo Kødbranchens Fællesråd(8) matyti, jog galima atsižvelgti tik į atlyginimus ir išlaidas asmenims, kurie faktiškai atlieka patikrinimus, ieškovės pagrindinėje byloje teigia, kad tam tikros išlaidos, kaip antai susijusios su vietiniais darbuotojais, bendrosios veiklos išlaidos, nusidėvėjimo sąnaudos, kanceliarinės išlaidos ir kitos išlaidos, negali būti laikomos išlaidomis pagal Reglamento Nr. 882/2004 VI priedo 1 ir 2 punktus. Pareiškėjos pažymi, kad, be kita ko, neaišku, ką reiškia išlaidų punktas „patikrinimai“. Dublike ministras teigia, kad šio išlaidų punkto valandinis įkainis apima techninio administravimo ir planavimo išlaidas, kurias reikia kvalifikuoti kaip „kontrolėje [vykdant kontrolę] dalyvaujančių darbuotojų darbo užmokestį ir kitas išlaidas“, nes jų nesant patikrinimai negali būti atliekami.
33. Be to, pareiškėjos pagrindinėje byloje siūlo pateikti Teisingumo Teismui prašymą priimti prejudicinį sprendimą, kad būtų galima patikrinti, ar kitos išlaidos, susijusios su tam tikrais išlaidų punktais, kaip antai informacinių ir ryšių technologijų paslaugų teikimo išlaidos, specialiosios išlaidos (darbo drabužiams), kelionės iš gyvenamosios vietos į darbą išlaidos, darbuotojų subrangos išlaidos ir kitos darbuotojų išlaidos, gali būti laikomos patirtomis asmenų, faktiškai vykdančių oficialią kontrolę.
34. Šiomis aplinkybėmis College van Beroep voor het Bedrijfsleven (Administracinis apeliacinis ekonominių bylų teismas) nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui šiuos prejudicinius klausimus:
„1. Ar [Reglamento Nr. 882/2004] VI priedo 1 punkte vartojama sąvoka „oficialioje kontrolėje [vykdant oficialią kontrolę] dalyvaujantys darbuotojai“ ir Reglamento Nr. 882/2004 VI priedo 2 punkte vartojama sąvoka „oficialioje kontrolėje [vykdant oficialią kontrolę] dalyvaujantys darbuotojai [oficialią kontrolę atliekantys darbuotojai]“ turi būti aiškinamos taip, kad (atlyginimo) išlaidos, kurias galima įtraukti apskaičiuojant mokesčius už oficialią kontrolę, yra tik oficialiai paskirtų veterinarijos gydytojų ir oficialiai paskirtų padėjėjų, atliekančių oficialius patikrinimus, (atlyginimo) išlaidos, ar prie jų taip pat gali būti priskiriamos ir kitų [NVWA] ar privačiosios bendrovės [KDS] darbuotojų (atlyginimo) išlaidos?
2. Jeigu į pirmąjį klausimą būtų atsakyta, kad į Reglamento Nr. 882/2004 VI priedo 1 punkte vartojamą sąvoką „oficialioje kontrolėje [vykdant oficialią kontrolę] dalyvaujantys darbuotojai“ ir į Reglamento Nr. 882/2004 VI priedo 2 punkte vartojamą sąvoką „oficialioje kontrolėje [vykdant oficialią kontrolę] dalyvaujantys darbuotojai [oficialią kontrolę atliekantys darbuotojai]“ taip pat patenka ir kitų NVWA ar KDS darbuotojų (atlyginimo) išlaidos, kokiomis aplinkybėmis ir su kokiais apribojimais ryšys tarp dėl kitų darbuotojų patiriamų išlaidų ir oficialios kontrolės yra toks glaudus, kad šioms (atlyginimo) išlaidoms taikomi mokesčiai gali būti grindžiami Reglamento Nr. 882/2004 27 straipsnio 4 dalimi ir jo VI priedo 1 ir 2 punktais?
3. Ar Reglamento Nr. 882/2004 27 straipsnio 4 dalies a punktą ir jo VI priedo 1 ir 2 punktus reikia aiškinti taip, kad remiantis 27 straipsnio 4 dalimi ir VI priedo 1 ir 2 punktais draudžiama skerdykloms pateikti sąskaitą, į kurią įtraukiami mokesčiai už oficialiai kontrolei atlikti skirtus valandos ketvirčius, kurie, nors skerdyklos juos buvo įtraukusios į kompetentingai įstaigai pateiktus prašymus, faktiškai nebuvo panaudoti?“
C. Procesas Teisingumo Teisme
35. 2018 m. rugpjūčio 27 d. Teisingumo Teismo pirmininko sprendimu bylos C-477/18 ir C-478/18 buvo sujungtos, kad būtų bendrai vykdoma žodinė proceso dalis ir priimtas sprendimas.
36. Pastabas raštu byloje C-477/18 pateikė Gosschalk, Nyderlandų, Danijos, Vengrijos, Švedijos ir Jungtinės Karalystės vyriausybės, taip pat Europos Komisija, o byloje C-478/18 – pareiškėjos pagrindinėje byloje ir Komisija.
37. Per 2019 m. liepos 4 d. įvykusį bendrą teismo posėdį abiejose sujungtose bylose Gosschalk, Nyderlandų, Danijos ir Jungtinės Karalystės vyriausybės bei Komisija pateikė žodines pastabas.
III. Analizė
38. Pirmiausia pažymėtina, kad prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismui abejonių kilo dėl NVWA administracinės praktikos nurodant sumas, kurias reikia sumokėti padengiant oficialios kontrolės išlaidas, atitikties Reglamentui Nr. 882/2004; abejojama dėl sąnaudų, įtrauktų apskaičiuojant vidutinius tarifus, dydžio ir dėl atsižvelgimo į sąnaudas, susijusias su skerdyklų rezervuotais oficialiai kontrolei skirtais valandos ketvirčiais. Mano nuomone, naudinga pateikti keletą trumpų argumentų dėl nagrinėjamų teisės aktų.
39. Pagal Reglamento Nr. 882/2004 1 straipsnio a punktą šiuo reglamentu siekiama, be kita ko, užkirsti kelią tiesiogiai ar per aplinką atsirasti pavojui žmonėms ir gyvūnams, likviduoti šį pavojų arba jį sumažinti iki priimtino laipsnio. Kaip aiškiai nurodyta šio reglamento 6 konstatuojamojoje dalyje, šis tikslas pasiekiamas dėl to, kad valstybės narės užtikrina atitinkamų teisės aktų taikymą ir patikrina, kaip jų laikomasi, organizuodamos oficialią kontrolę.
40. Tokiomis aplinkybėmis Reglamente Nr. 882/2004 yra įtvirtinta oficialios kontrolės finansavimo sistema, siekiant išvengti skirtumų, galinčių sukelti privačių ekonominės veiklos vykdytojų konkurencijos iškraipymų, tačiau juo – reikia pabrėžti – atliekamas tik ribotas suderinimas. Iš tikrųjų, mano nuomone, visomis nuostatomis, kurias prašo išaiškinti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, t. y. minėto reglamento 26 ir 27 straipsniais ir VI priedo 1 ir 2 punktais, valstybėms narėms paliekama didelė diskrecija laisvai pasirinkti oficialios kontrolės finansavimo šaltinį (bendruosius mokesčius, privalomuosius mokėjimus arba mokesčius), privalomųjų mokėjimų apskaičiavimo kriterijus (realias kompetentingos institucijos patirtas sąnaudas, fiksuotą dydį arba minimalias kainas) ir išlaidas, į kurias atsižvelgiama atliekant šį apskaičiavimą (tarp išvardytųjų VI priede), ir ši diskrecija, kaip paaiškinsiu vėliau(9), yra ribojama tam tikrais šiose nuostatose įtvirtintais kriterijais.
41. Atsižvelgdamas į šias aplinkybes manau, kad Teisingumo Teismas turi atsakyti į prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo klausimus.
A. Dėl pirmojo ir antrojo klausimų bylose C-477/18 ir C-478/18
42. Pirmuoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės klausia, ar Reglamento Nr. 882/2004 VI priedo 1 punkte vartojamas žodžių junginys „oficialioje kontrolėje [vykdant oficialią kontrolę] dalyvaujantys darbuotojai“ ir šio priedo 2 punkte vartojamas žodžių junginys „oficialioje kontrolėje [vykdant oficialią kontrolę] dalyvaujantys darbuotojai [oficialią kontrolę atliekantys darbuotojai(10)]“ turi būti aiškinami taip, kad atlyginimai ir išlaidos, į kurias galima atsižvelgti apskaičiuojant mokesčius už oficialią kontrolę, apima tik konkrečius oficialius patikrinimus atliekančių oficialiai paskirtų gydytojų ir oficialiai paskirtų padėjėjų atlyginimus ir išlaidas, ar ir kitų NVWA arba KDS įdarbintų darbuotojų atlyginimus ir išlaidas. Jeigu šie terminai būtų laikomi apimančiais ir tų kitų darbuotojų atlyginimus ir išlaidas, antruoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas kiekvienoje iš dviejų sujungtų bylų iš esmės klausia, kokiomis aplinkybėmis ir kokius apribojimus taikant ryšys tarp oficialios kontrolės ir minėtų darbuotojų – kurių veikla prisidedama prie oficialią kontrolę sudarančių patikrinimų atlikimo – išlaidų gali būti laikomas pagrindu pareikalauti, kad skerdyklos padengtų šias išlaidas, kaip nurodyta Reglamento Nr. 882/2004 27 straipsnio 4 dalyje ir VI priedo 1 ir 2 punktuose.
1. Dėl žodžių junginio „vykdant oficialią kontrolę dalyvaujantys darbuotojai“ apimties
43. Dėl pirmojo klausimo pirmiausia noriu pažymėti, kad iš nutarčių dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą matyti, jog, vartodamas žodžių junginį „kiti NVWA ar KDS įdarbinti darbuotojai“, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turi omenyje administracijos darbuotojus ir pagalbinius darbuotojus, t. y. darbuotojus, kurie padeda kurti, remti ir palaikyti viešąją oficialios kontrolės sistemą. Taigi pirmasis klausimas yra pateiktas dėl galimybės įtraukti šių kategorijų darbuotojų atlyginimą ir išlaidas į bendrąsias sąnaudas, kurias gali būti nurodyta padengti skerdykloms.
44. Toliau reikia pažymėti, kad Reglamento Nr. 882/2004 VI priedo 1 ir 2 punktuose nėra jokios nuorodos apie įsikišimą atliekant oficialią kontrolę, dėl kurio kompetentingų institucijų darbuotojai galėtų būti kvalifikuojami kaip „vykdant oficialią kontrolę dalyvaujantys darbuotojai“ arba „oficialią kontrolę atliekantys darbuotojai“.
45. Kadangi šiame priede tokio patikslinimo nėra, reikia nustatyti šių sąvokų apimtį taikant tradicinius Teisingumo Teismo aiškinimo metodus.
a) Pažodinis aiškinimas
46. Mano nuomone, nėra abejonės, kad remiantis pažodiniu minėtų sąvokų aiškinimu negalima pateikti vienareikšmio atsakymo į šį klausimą.
47. Iš tikrųjų Reglamento Nr. 882/2004 VI priedo kalbinių versijų skirtumai turi lemiamą reikšmę, nes, kaip Teisingumo Teismas pažymėjo Sprendime Kødbranchens Fællesråd(11), skiriasi šiai darbuotojų kategorijai apibrėžti vartojami terminai. Konkrečiai kalbant, kaip nurodyta minėto sprendimo 34 punkte, „šio reglamento versijose vokiečių („des für die amtlichen Kontrollen eingesetzten Personals“) ir prancūzų („personnel chargé des contrôles officiels“) kalbomis nurodyti kontrolę atliekantys darbuotojai, o versijose anglų („staff involved in the official controls“) ir italų („personale partecipante ai controlli ufficiali“) kalbomis vartojami žodžiai, kuriuos galima suprasti kaip reiškiančius platesnį asmenų ratą(12)“. Aplinkybė, kad versijoje nyderlandų kalba, kaip ir versijose anglų ir italų kalbomis, veikiausiai kalbama apie vykdant oficialią kontrolę dalyvaujančius darbuotojus („het personneel dat betrokken is bij de officiële controles“ 1 punkte ir „het personneel dat betrokken is bij de uitvoering van de officiële controles“ 2 punkte), neturi jokios reikšmės.
48. Atsižvelgiant į tokią įvairių kalbinių versijų neatitiktį, reikia nustatyti nagrinėjamų žodžių junginių reikšmę sisteminiu, istoriniu ir teleologiniu požiūriu.
b) Sisteminis aiškinimas
49. Dėl Reglamento Nr. 882/2004 VI priedo konteksto, t. y. šiame reglamente nustatytos taisyklių sistemos, kuria siekiama užtikrinti oficialios veterinarinės kontrolės finansavimą, atlikęs nuodugnią šios kontrolės finansavimo sistemos analizę, galiu padaryti išvadą, kad žodžių junginiai „vykdant oficialią kontrolę dalyvaujantys“ ir „oficialią kontrolę atliekantys darbuotojai“ turėtų būti aiškinami taip, kad jie apima pagalbinius darbuotojus ir administracijos darbuotojus, kurie, vietoj oficialiai paskirtų veterinarijos gydytojų ir oficialiai paskirtų padėjėjų atlikdami patikrinimų logistinio organizavimo darbus, sudaro jiems sąlygas sutelkti dėmesį į patikrinimų atlikimą siaurąja prasme.
50. Šiuo klausimu priminsiu, kad, pirma, šios sistemos „kertinis akmuo“ yra Reglamento Nr. 882/2004 26 straipsnis, kuriame nustatyta, kad „valstybės narės užtikrina, kad būtiniems darbuotojų ir kitiems oficialios kontrolės ištekliams užtikrinti būtų skirtas pakankamas finansavimas, taikant bet kurias priemones, kurias, manoma, yra tikslinga taikyti, įskaitant finansavimą iš bendrų mokesčių arba nustatant privalomuosius mokėjimus ar mokesčius“. Taigi, jeigu iš skerdyklų renkamais mokesčiais turi būti finansuojamas darbuotojų įdarbinimas ir kiti šiai oficialiai kontrolei atlikti reikalingi ištekliai, neįsivaizduoju, kaip būtų galima manyti, kad nustatant šiuos mokesčius nereikėtų atsižvelgti į administracijos bei pagalbinių darbuotojų atlyginimus ir išlaidas, nes be šių dviejų kategorijų darbuotojų pagalbos vykdant planavimą ir stebėseną oficiali kontrolė negalėtų būti vykdoma.
51. Man atrodo, kad tokį aiškinimą galima pagrįsti Reglamento Nr. 882/2004 konstatuojamosiomis dalimis. Visų pirma pabrėžiu, jog 32 konstatuojamojoje dalyje nurodyta, kad „[r]eikia užtikrinti pakankamus finansinius išteklius oficialiai kontrolei organizuoti(13)“. Iš tikrųjų, nors Sąjungos teisės aktų leidėjas pažymėjo, kad valstybės narės turi sukurti finansavimo sistemą, siekdamos užtikrinti, kad oficiali kontrolė būtų „organizuojama“, o ne vien „atliekama“, tai neišvengiamai reiškia, kad šio finansavimo tikslas yra leisti valstybėms narėms nustatyti bendrą oficialios kontrolės sistemą, kurioje nebūtų apsiribojama vien konkrečiu kontrolės vykdymu. Iš to logiškai galima daryti išvadą, kad minėtas finansavimas nėra skirtas vien su kontrolę vykdančių darbuotojų veiksmais susijusioms išlaidoms, jį galima naudoti administracijos ir pagalbinių darbuotojų atlyginimams ir išlaidoms padengti.
52. Antra, pažymėtina, kad Reglamento Nr. 882/2004 27 straipsnio, kurio tam tikros įgyvendinimo taisyklės yra nustatytos VI priede, 1 dalyje nurodyta, kad „valstybės narės gali imti mokesčius ar privalomuosius mokėjimus, [skirtus] padengti [susidariusias] oficialios kontrolės išlaidas“(14). Administracijos ir pagalbinių darbuotojų atlyginimai ir išlaidos, mano nuomone, gali būti priskiriami prie šių išlaidų. Iš tikrųjų, negalima paneigti, kad su architekto veikla susijusios išlaidos, kaip antai planavimas, organizavimas ar valdymas, yra „susidariusios“ dėl pastato statybos, todėl neįžvelgiu, kaip būtų galima teigti, kad su administracijos ir pagalbinių darbuotojų veikla susijusios išlaidos nėra „susidariusios“ vykdant oficialią kontrolę.
53. Bet kuriuo atveju, mano nuomone, Reglamentą Nr. 882/2004 nagrinėjant istoriniu požiūriu nelieka jokių abejonių dėl to, kad siūlomas VI priedo 1 ir 2 punktuose vartojamų žodžių junginių „vykdant oficialią kontrolę dalyvaujantys darbuotojai“ ir „oficialią kontrolę vykdantys darbuotojai“ aiškinimas yra teisingas.
c) Istorinis aiškinimas
54. Taigi reikia išnagrinėti, kokio požiūrio į oficialios veterinarinės kontrolės finansavimą ilgainiui ėmė laikytis Sąjungos teisės aktų leidėjas. Atliekant tokią analizę, Reglamentas Nr. 882/2004 turėtų būti vertinamas kaip taikant Sąjungos teisėkūros procedūrą priimtų aktų, kuriais reglamentuotas minėtas finansavimas, chronologinės sekos dalis, esanti tarp Direktyvos 85/73/EEB, iš dalies pakeistos Direktyva 96/43/EB (toliau – Direktyva 85/73)(15), ir Reglamento (ES) 2017/625)(16), kuris, žinoma, jau galioja, bet dar netaikytinas šiose bylose nagrinėjamiems laikotarpiams.
55. Dėl Direktyvos 85/73 pažymiu, kad jos 1–3 straipsniuose buvo nustatyta, jog valstybės narės turi rinkti Bendrijos mokestį, kad padengtų susidariusias oficialių patikrinimų ir oficialios kontrolės išlaidas. Dėl šių išlaidų šios direktyvos 5 straipsnio 1 dalyje išsamiai nurodyta, kad jos apima „su tikrinimo paslauga susijusias išlaidas darbo užmokesčiui ir socialinio draudimo mokesčiams“ ir „administracines išlaidas, susijusias su kontrolės ir patikrinimų vykdymu, prie kurių gali būti priskirtos nuolatiniam inspektorių mokymui reikalingos išlaidos“, ir šių dviejų kategorijų išlaidos turi būti patirtos „atliekant 1, 2 ir 3 straipsniuose nurodytą kontrolę ir patikrinimus“. Kitaip tariant, Direktyvoje 85/73 buvo aiškiai numatyta, kad valstybėms narėms būdavo leidžiama taikyti mokesčius siekiant padengti kitas išlaidas nei konkrečiai oficialią kontrolę vykdančių darbuotojų atlyginimai ir išlaidos, kurios taip pat apimdavo administracijos ir pagalbinių darbuotojų atlyginimus ir išlaidas.
56. Tas pats pasakytina apie Reglamentą Nr. 2017/625. Tai ypač aiškiai matyti iš jo 66 konstatuojamosios dalies, pagal kurią „mokesčiai ar rinkliavos turėtų padengti kompetentingų institucijų vykdant oficialią kontrolę patirtas išlaidas, įskaitant pridėtines išlaidas, bet jų neviršyti. Pridėtinės išlaidos galėtų apimti paramos ir organizavimo išlaidas, reikalingas planavimui ir oficialios kontrolės vykdymui(17)“, o pagal minėto reglamento 81 straipsnio a–g punktus, pagal kuriuos nustatomi šie privalomieji mokėjimai arba mokesčiai, jie apima, kai yra susiję su oficialia kontrole, „darbuotojų, įskaitant pagalbinius ir administracijos darbuotojus(18), dalyvaujančių atliekant oficialią kontrolę, [atlyginimus], jų socialinio draudimo, pensijų ir draudimo [išlaidas] (a punktas), taip pat „infrastruktūros ir įrangos [išlaidas“ (b punktas), tokių darbuotojų „mokymo [išlaidas]“, išskyrus mokymą, būtiną reikiamai kvalifikacijai gauti norint būti įdarbintiems kompetentingų institucijų (e punktas), ir „kelionės ir [susijusias] pragyvenimo [išlaidas]“ (f punktas).
57. Šiomis aplinkybėmis, kiek tai susiję su perėjimu nuo Direktyvos 85/73 prie Reglamento Nr. 882/2004 taikymo, manau, kad jei Sąjungos teisės aktų leidėjas būtų siekęs nukrypti nuo minėtoje direktyvoje išdėstyto plataus sąvokos „atlygintinos išlaidos“ aiškinimo, jis būtų aiškiai tai nurodęs. Reglamento Nr. 882/2004 parengiamuosiuose darbuose nėra jokios užuominos apie tokį ketinimą apriboti išlaidų, kurias valstybės narės turi teisę įtraukti, kad būtų finansuota oficiali kontrolė, spektrą.
58. Be to, dėl perėjimo nuo Reglamento Nr. 882/2004 prie Reglamento Nr. 2017/625 taikymo manau, kad, darant prielaidą, jog pagal Reglamento Nr. 882/2004 VI priedo 1 ir 2 punktus administracijos ir pagalbinių darbuotojų atlyginimai ir išlaidos nėra įtraukti į visas išlaidas, kurias galima padengti privalomaisiais mokėjimais, sprendimas Reglamente Nr. 2017/625 plačiai apibrėžti šias sąnaudas būtinai paaiškinamas Sąjungos teisės aktų leidėjo ketinimu atsisakyti Reglamente Nr. 882/2004 nustatyto tariamai ribojamojo požiūrio. Vis dėlto savo pasiūlyme(19) Komisija nurodė išorinį Reglamente Nr. 882/2004 nustatyto finansavimo mechanizmo taikymo įvertinimą, pagal kurį minėtos išlaidos šio reglamento VI priede yra apibrėžtos taip, kad kompetentingoms nacionalinėms institucijoms yra suteikta gerokai per didelė aiškinimo laisvė(20). Ši nuoroda, vertinama atsižvelgiant į Reglamento 2017/625 tikslus racionalizuoti ir suderinti esamas nuostatas, mane verčia daryti išvadą, kad, užuot radikaliai keitus požiūrį į atlygintinas išlaidas, šiuo reglamentu paprasčiausiai siekiama pateikti paaiškinimus dėl jų apibrėžties.
59. Baigiant pažymėtina, kad nors Reglamento Nr. 882/2004, iki jo galiojusios direktyvos ir po jo galiojusio reglamento redakcinis skirtumas, mano nuomone, yra labai stulbinantis, manau, kad tai, jog Sąjungos teisės aktų leidėjo požiūris nesikeitė priimant visus šiuos teisės aktus, kuriais reglamentuojamas oficialios kontrolės finansavimas, akivaizdžiai liudija, kad oficialios kontrolės išlaidos, kurias kompetentingos institucijos gali padengti nustatydamos mokesčius, turėtų būti aiškinamos plačiai. Mano nuomone, iš tikrųjų neteisinga Reglamentą Nr. 882/2004 aiškinti taip, kad juo remiantis šioms institucijoms leidžiama susigrąžinti mažesnę sąnaudų sumą nei ta, kurią jos galėjo susigrąžinti pagal anksčiau galiojusią direktyvą ir pagal reglamentą, kuriuo jis panaikintas, nes, pirma, Reglamente Nr. 882/2004 aiškiai nenurodyta, kad jame laikomasi siauresnio požiūrio į sąnaudų susigrąžinimą nei Direktyvoje 85/73, ir, antra, Reglamente Nr. 2017/625 nenurodyta, kad teisės aktų leidėjas siekia grįžti prie platesnio požiūrio, nes iš šio reglamento parengiamųjų dokumentų aiškiai matyti, kad, kaip paaiškinau pirmiau, jame paprasčiausiai siekiama išaiškinti su oficialios kontrolės finansavimu susijusių nuostatų taikymo sritį(21).
60. Tokį aiškinimą, mano nuomone, patvirtina ir Reglamento Nr. 882/2004 VI priedo 1 ir 2 punktai.
d) Teleologinis aiškinimas
61. Pasiūlyme dėl Reglamento Nr. 882/2004 Komisija pažymėjo, kad Direktyvoje 85/73 nustatyta finansavimo sistema, grindžiama privalomųjų mokėjimų surinkimu, neleido pasiekti tikslo išvengti skirtumų tarp valstybių narių, dėl kurių gali būti iškraipyta konkurencija. Siekdama ištaisyti šią padėtį, ji pasiūlė principą – šis principas įtvirtintas minėto reglamento 26 straipsnyje, – pagal kurį valstybės narės turi užtikrinti, kad būtų skirtas pakankamas finansavimas būtiniems darbuotojų ir kitiems oficialios kontrolės ištekliams užtikrinti(22).
62. Taigi, jeigu finansiniai ištekliai, kuriuos kompetentingos institucijos gauna iš privalomųjų mokėjimų, nebūtų pakankami padengti visoms išlaidoms, susidariusioms vykdant oficialią kontrolę, įskaitant administracijos ir pagalbinių darbuotojų atlyginimus ir išlaidas, Reglamento Nr. 882/2004 tikslai, t. y. užkirsti kelią rizikai, kuri gali kilti žmonėms ir gyvūnams, arba sumažinti šią riziką iki priimtino lygio, galėtų būti pasiekti tik viešųjų finansų įnašu, o tai, sukuriant konkurencijos sąlygų iškraipymus, prieštarautų šio reglamento 27 straipsnyje nustatytam suderinimo tikslui.
63. Be to, pritariu Danijos vyriausybės argumentui, pagal kurį, jei darbo užmokestis ir administracijos bei pagalbinių darbuotojų išlaidos nelaikomos atlygintinomis išlaidomis, kompetentingos institucijos greičiausiai turėtų pavesti oficialios kontrolės organizavimo ir planavimo darbus atlikti oficialiai paskirtiems veterinarijos gydytojams arba oficialiai paskirtiems padėjėjams. Mano nuomone, tai prieštarautų kontrolės veiksmingumo reikalavimui, kuris grindžiamas keliomis Reglamento Nr. 882/2004 nuostatomis, kaip antai 4 straipsnio 2 dalimi („Kompetentingos institucijos užtikrina: a) <…> oficialios kontrolės efektyvumą ir proporcingumą“), 7 straipsnio 1 dalimi („Apskritai, visuomenei sudaroma galimybė susipažinti su šia informacija: a) informacija apie kompetentingų institucijų kontrolės veiklą ir jos efektyvumą <…>“) ir 8 straipsnio 3 dalimi („Kompetentingos institucijos privalo turėti patvirtintas procedūras, a) pagal kurias įvertinamas jų atliktos oficialios kontrolės efektyvumas <…>“).
64. Atsižvelgdamas į visus šiuos argumentus, siūlau Teisingumo Teismui į pirmąjį prejudicinį klausimą atsakyti taip, kad Reglamento Nr. 882/2004 VI priedo 1 punkte vartojamos sąvokos „oficialioje kontrolėje [vykdant oficialią kontrolę] dalyvaujantys darbuotojai“ ir šio priedo 2 punkte vartojamą žodžių junginį „oficialioje kontrolėje [vykdant oficialią kontrolę] dalyvaujantys darbuotojai [oficialią kontrolę atliekantys darbuotojai]“ turi būti aiškinamos taip: darbo užmokestis ir išlaidos, į kurias galima atsižvelgti apskaičiuojant mokesčius už oficialią kontrolę, taip pat apima NVWA ar KDS įdarbintų administracijos ir pagalbinių darbuotojų atlyginimus ir išlaidas.
2. Dėl sąlygų, kurias reikia įvykdyti, kad apskaičiuojant mokesčius būtų galima atsižvelgti į administracijos ir pagalbinių darbuotojų išlaidas
65. Dabar reikia atsakyti į antrąjį prejudicinį klausimą, kuriuo prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas prašo Teisingumo Teismo apibrėžti, kokiomis sąlygomis apskaičiuojant skerdyklų mokesčius galima įtraukti dėl administracijos ir pagalbinių darbuotojų susidariusias išlaidas.
66. Šiuo klausimu pažymiu, kad kai valstybės narės nusprendžia finansuoti oficialią kontrolę, jų diskrecija nustatant išlaidas, į kurias galima atsižvelgti apskaičiuojant šių mokesčių dydį, yra apibrėžta, kaip nurodyta toliau.
67. Visų pirma, Reglamento Nr. 882/2004 27 straipsnio 1 dalyje, į kurią daroma nuoroda to paties straipsnio 4 dalyje, pažymima, kad privalomuosius mokėjimus valstybės narės gali rinkti tik tam, kad padengtų dėl oficialios kontrolės „susidariusias“ išlaidas, taigi reikalaujama, kad būtų priežastinis ryšys tarp aptariamų išlaidų ir oficialios kontrolės (toliau – priežastinio ryšio kriterijus).
68. Antra, primenu, kad pagal Reglamento Nr. 882/2004 27 straipsnio 4 dalies a punktą, dėl kurio išaiškinimo prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas kreipėsi į Teisingumo Teismą, minėtų mokesčių sumos negali viršyti kompetentingų institucijų faktiškai patirtų išlaidų (toliau – maksimalaus kompensavimo kriterijus).
69. Todėl, mano nuomone, Teisingumo Teismas, atsakydamas į prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo antrąjį klausimą, turėtų nuspręsti Reglamento Nr. 882/2004 VI priede išvardytas išlaidų kategorijas vertinti kiekvienu konkrečiu atveju taikydamas priežastinio ryšio ir maksimalaus kompensavimo kriterijus.
70. Tiesa, šiuo klausimu savo rašytinėse pastabose Gosschalk tvirtino, jog Sprendime Kødbranchens Fællesråd(23) Teisingumo Teismas nustatė bendro pobūdžio atlygintinas išlaidas. Visų pirma, anot šios suinteresuotosios šalies, kompetentingos institucijos gali skerdykloms priskaičiuoti tik tiesiogines išlaidas, t. y. tas, kurios gali būti laikomos tiesiogiai susijusiomis su oficialia kontrole, bet ne netiesiogines išlaidas.
71. Vis dėlto, mano nuomone, atlikus nuodugnesnę nagrinėjamo sprendimo analizę, tokį aiškinimą reikėtų atmesti.
72. Šioje byloje Teisingumo Teismo buvo paklausta, ar valstybės narės, nustatydamos mokesčių už oficialią kontrolę dydį, pagal Reglamento Nr. 882/2004 27 straipsnio 4 dalies a punktą, nagrinėjamą kartu su šio reglamento VI priedo 1 ir 2 punktais, turi teisę skerdykloms priskaičiuoti išlaidas, susijusias su asmenų, kurie lanko oficialiai paskirtiems padėjėjams privalomus mokymus, atlyginimais ir mokymu. Savo atsakyme Teisingumo Teismas padarė išvadą, kad „mokesčiai gali būti skirti tik išlaidoms, kurių valstybės narės faktiškai patyrė vykdant kontrolę maisto įstaigose, padengti ir kad, atsižvelgiant į tai, šių mokesčių tikslas nėra perkelti darbuotojų mokymo išlaidų naštą atitinkamo sektoriaus įmonėms“(24).
73. Mano nuomone, šiame sprendime Teisingumo Teismas nenustatė išlaidų, kurių sumas kompetentingos institucijos turi teisę susigrąžinti iš skerdyklų, kategorijų, o tik nurodė, kad negali būti susigrąžintos vienos konkrečios kategorijos išlaidos, t. y. išlaidos, susidariusios dėl oficialiai paskirtų padėjėjų privalomųjų mokymų. Man atrodo, tai yra įprastas priežastinio ryšio kriterijaus taikymas, numatytas Reglamento Nr. 882/2004 27 straipsnio 1 dalyje, pagal kurią prie atlygintinų išlaidų nepriskiriamos išlaidos, kurios kompetentingai institucijai nebuvo privalomos atliekant kokį nors faktinį oficialų patikrinimą, nes nagrinėjamos bylos atveju šiuose privalomuose mokymuose dalyvavę asmenys dar nebuvo kvalifikuoti, todėl negalėjo nei atlikti oficialios kontrolės, nei teikti pagalbos ją vykdant.
74. Atsižvelgdamas į pirmiau išdėstytus argumentus, siūlau Teisingumo Teismui į antrąjį prejudicinį klausimą atsakyti taip, kad išlaidos, kurias patyrė kompetentingos institucijos administracijos ir pagalbiniai darbuotojai, gali būti įtrauktos apskaičiuojant mokesčius, skerdykloms taikomus pagal Reglamento Nr. 882/2004 27 straipsnio 4 dalį ir VI priedo 1 ir 2 punktus, jeigu jos, pirma, faktiškai susidarė dėl oficialios kontrolės ir, antra, neviršija su minėtame priede įvardytomis nagrinėjamomis kategorijomis susijusių šios institucijos turėtų išlaidų sumos.
75. Vis dėlto manau, kad būtina patikslinti. Iš tikrųjų negaliu neatsižvelgti į tai, kad prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo susirūpinimas dėl atlygintinų išlaidų nustatymo kyla dėl teisinio nesaugumo, kurį lemia tai, kad dėl priežastinio ryšio kriterijaus taikymo praktikoje NVWA gali laisvai priskaičiuoti skerdykloms išlaidas, kurios labai menkai susijusios su oficialios kontrolės atlikimu, ir dėl to šiame teisme(25) nagrinėjama daug ginčų dėl Reglamento Nr. 882/2004 VI priedo 1 ir 2 punktuose nurodytų išlaidų kategorijų neaiškumo. Vis dėlto esu įsitikinęs, kad tokį teisinį nesaugumą daugiausia nulėmė tai, kad NVWA klaidingai išaiškino Reglamento Nr. 882/2004 VI priedo 2 punkte vartojamą sąvoką „susijusios išlaidos“.
76. Iš tikrųjų, kaip matyti iš 58 punkte minėto tyrimo, atlikto siekiant priimti Reglamentą Nr. 2017/625(26), ir iš Danijos bei Jungtinės Karalystės vyriausybių rašytinių pastabų, sąvoką „susijusios išlaidos“ daugelis kompetentingų nacionalinių institucijų supranta kaip bet kokias išlaidas, todėl galiausiai dėl šios sąvokos jos gali priskaičiuoti skerdykloms mokesčius už labai įvairias išlaidas, o svarbiausia, dėl to, mano manymu, VI priede pateiktas baigtinis sąrašas tampa visiškai neveiksmingas.
77. Bet kuriuo atveju manau, kad, bendrai aiškinant Reglamento Nr. 882/2004 VI priedo 2 punktą, sąvoka „susijusios išlaidos“, toli gražu nesusijusi su visomis kitomis priede nurodytomis išlaidų kategorijomis, turi būti siejama tik su kategorija „kelionių išlaidos“.
78. Teisingumo Teismui mano siūlomą aiškinimą galima, be kita ko, pagrįsti vienu istoriniu argumentu. Pasiūlyme dėl Reglamento Nr. 882/2004 Komisija pažymėjo, kad oficialios kontrolės finansavimo sistema, nustatyta Tarybos sprendimu 98/728/EB(27), kuri buvo grindžiama mokesčių už bylos medžiagos, susijusios su specifiniais priedais, nagrinėjimą ir tam tikrų įstaigų bei tarpininkų patvirtinimą rinkimu, veikė teisingai, priešingai nei veterinarijos sektoriuje taikoma sistema. Kalbant konkrečiai, Komisija priminė, kad šio sprendimo B priede buvo nustatytas išsamus sąnaudų, į kurias turi būti atsižvelgta nustatant mokesčius, sąrašas. Šio sąrašo, kuris, atrodo, buvo svarbiausias Reglamento Nr. 882/2004 VI priedo šaltinis, dalies „Administracinės išlaidos“ trečioje įtraukoje yra išskirta kategorija „kelionių ir su jomis susijusios išlaidos“.
79. Remiantis šiuo aiškinimu, de facto neribota valstybių narių diskrecija nustatyti išlaidas, kurios gali būti priskiriamos skerdykloms, būtų gerokai mažesnė, palyginti su dabartine kompetentingų nacionalinių institucijų praktika, nes apskaičiuojant mokesčius būtų galima atsižvelgti tik į su kelionės išlaidomis susijusias išlaidas, kaip antai traukinių bilietų, viešbučių kambarių ir nuomojamų transporto priemonių rezervavimo išlaidas. Man atrodo, to pakanka siekiant panaikinti teisinį nesaugumą, dėl kurio, kaip jau minėjau, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiame teisme nagrinėjamas didelio masto ginčas.
B. Dėl trečiojo klausimo a punkto byloje C-477/18 ir trečiojo klausimo byloje C-478/18
80. Šiais klausimais prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas siekia išsiaiškinti, ar Reglamento Nr. 882/2004 27 straipsnio 4 dalies a punktą bei VI priedo 1 ir 2 punktus reikia aiškinti taip, kad jais draudžiama taikyti skerdykloms mokesčius už oficialiai kontrolei skirtus valandos ketvirčius, kurie, nors skerdyklos juos įtraukė į savo prašymus kompetentingai institucijai, faktiškai nebuvo panaudoti.
81. Šiuo atžvilgiu visų pirma reikia dar kartą priminti, kad 27 straipsnio 4 dalies a punkte įtvirtintas principas, pagal kurį išlaidas, į kurias gali būti atsižvelgiama apskaičiuojant mokesčius už oficialią kontrolę, turi būti kompetentingų nacionalinių institucijų faktinės išlaidos. Kitaip tariant, išlaidos, kurios nėra tikros, jokiu būdu negali būti priskaičiuotos skerdykloms.
82. Iš to matyti, kad oficialios kontrolės išlaidų įtraukimo į skerdykloms pateikiamas sąskaitas atitiktis Reglamento Nr. 882/2004 27 straipsnio 4 daliai nėra teisės klausimas ir daugiausia priklauso nuo faktinės analizės, o visų pirma nuo atsakymo į klausimą, ar kompetentinga institucija nagrinėjamu atveju turėjo išlaidų vien dėl to, kad skerdyklos buvo rezervavusios jos oficialiai kontrolei skirtus valandos ketvirčius, nors galiausiai šie valandos ketvirčiai nebuvo panaudoti.
83. Šiuo klausimu per rašytinę procedūrą buvo išreikštos dvi priešingos nuomonės. Gosschalk tvirtina, jog prašytus, bet nepanaudotus valandos ketvirčius atitinkančios sumos negali būti įtrauktos į skerdykloms pateikiamas sąskaitas pagal Reglamento Nr. 882/2004 27 straipsnio 4 dalį, nes neatitinka NVWA faktinių išlaidų, o Nyderlandų vyriausybė laikosi priešingos nuomonės: NVWA padengia tas išlaidas, susijusias tiek su valandos ketvirčiais, kurių buvo paprašyta, bet jie nebuvo panaudoti, tiek su valandos ketvirčiais, kuriais faktiškai dirbta.
84. Mano nuomone, abiejuose teiginiuose neatsižvelgta į aspektą, dėl kurio susidaro išlaidos, galimai padengiamos kompetentingų nacionalinių institucijų, t. y. aplinkybę, kad darbuotojai, kuriems pavesta atlikti perteklinius valandos ketvirčius užsisakiusios skerdyklos kontrolę, negali būti perskirti į kitas skerdyklas.
85. Iš Jungtinės Karalystės vyriausybės rašytinėse pastabose aiškiai apibūdintų dviejų tipų situacijų galima suprasti, kaip ši faktinė aplinkybė nulemia atsakymą į klausimą, ar šios institucijos faktiškai turėjo išlaidų ir dėl to jos gali būti priskaičiuotos atitinkamoms skerdykloms. Jeigu skerdykla rezervuoja 2 val. 45 min. laiko tarpą, o panaudoja tiktai 2 val. 30 min., nes oficialiai kontrolei atlikti prireikia mažiau laiko, akivaizdu, kad kompetentinga institucija negali paskirti savo darbuotojų dirbti kitur. Todėl yra pateisinama, kad išlaidos, susijusios su darbuotojų paskyrimu dirbti 2 val. 45 min., bus priskaičiuotos minėtai skerdyklai, nes jas kompetentinga institucija jau patyrė. Tačiau tuo atveju, jei skerdykla panaikina paskutinio valandos ketvirčio rezervaciją, reikia įsitikinti, kad kompetentinga nacionalinė institucija jau turėjo su šiuo valandos ketvirčiu susijusių išlaidų. Šiuo klausimu pritariu Jungtinės Karalystės vyriausybės argumentui, kad reikia patikrinti, ar aptariama skerdykla pakankamai iš anksto įspėjo kompetentingą nacionalinę instituciją, kad ši galėtų iš naujo paskirstyti savo darbuotojus. Jei taip buvo, darbuotojams galėjo būti paskirti kiti darbai, todėl suma už minėtą valandos ketvirtį negali būti įtraukta į sąskaitą.
86. Suprantu, kad pastaruoju atveju papildomų ginčų gali kilti vien dėl reikalavimo atskirai vertinti kiekvieną konkretų atvejį. Būtent dėl to, taip pat siekdamas suteikti skerdykloms lengvai taikytiną kriterijų, aš, kaip ir Jungtinės Karalystės vyriausybė, manau, kad kompetentingos nacionalinės institucijos galėtų nustatyti įspėjimo terminą, per kurį galėtų perskirti savo darbuotojus iš vienos skerdyklos į kitą.
87. Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, siūlau Teisingumo Teismui į trečiojo klausimo a punktą byloje C-477/18 ir trečiąjį klausimą byloje C-478/18 atsakyti taip, kad Reglamento Nr. 882/2004 27 straipsnio 4 dalies a punktas ir VI priedo 1 ir 2 punktai turi būti aiškinami taip: pagal juos nedraudžiama taikyti skerdykloms mokesčio už oficialiai kontrolei skirtus valandos ketvirčius, kurių šios skerdyklos prašė kompetentingos nacionalinės institucijos, bet kurie faktiškai nebuvo panaudoti, jeigu ta institucija neturi galimybės perskirti atitinkamai skerdyklai paskirtų darbuotojų.
C. Dėl trečiojo klausimo b punkto byloje C-477/18
88. Šiuo klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės klausia, ar atsakymas į trečiojo klausimo a punktą yra toks pat ir tuo atveju, kai kompetentingos įstaigos laikinai įdarbinti veterinarijos gydytojai negauna jokio užmokesčio už valandos ketvirčius, kurie, nors skerdykla juos įtraukė į prašymą, faktiškai nebuvo panaudoti, o už juos skerdyklai priskaičiuota pinigų suma skiriama kompetentingos įstaigos bendrosioms administravimo išlaidoms padengti?
89. Pirmiausia noriu pažymėti, kad Nyderlandų vyriausybė savo rašytinėse pastabose neigia pačią šio klausimo prielaidą, manydama, kad nuo to momento, kai suplanuojama NVWA veterinarijos gydytojo arba laikinai dirbančio oficialiai paskirto veterinarijos gydytojo veikla, atitinkamas veterinarijos gydytojas gauna atlyginimą, nesvarbu, ar kontrolė buvo atlikta, ar ne. Bet kuriuo atveju nėra jokios abejonės, kad Teisingumo Teismas turės atsakyti į šį klausimą, kaip jį suformulavo prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, nes pagal suformuotą jurisprudenciją, vykstant prejudicinio sprendimo priėmimo procedūrai, tik prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turi kompetenciją nustatyti ir vertinti jo nagrinėjamos bylos faktines aplinkybes(28).
90. Taigi reikia išnagrinėti klausimą, ar sumą, atitinkančią laikinai įdarbintų veterinarijos gydytojų negautą darbo užmokestį už prašyme nurodytus, bet nepanaudotus valandos ketvirčius, galima įtraukti į skerdykloms išrašomą sąskaitą, siekiant padengti NVWA bendrąsias administravimo išlaidas.
91. Mano nuomone, abejotina, ar taip nustatytas mokestis atitinka Reglamento Nr. 882/2004 27 straipsnio 4 dalies nuostatas.
92. Pirma, manau, kad pagal kriterijų, kad į bendrąsias administravimo išlaidas turi būti įtraukiamos faktinės NVWA išlaidos, lėšos, sutaupytos dėl to, kad laikinai įdarbintiems veterinarijos gydytojams buvo sumokėtas mažesnis darbo užmokestis, nes jie negavo atlyginimo už valandos ketvirčius, kuriuos skerdyklos buvo nurodžiusios prašyme, bet kurie nebuvo panaudoti, atitiktų lygiavertę bendrųjų administravimo išlaidų sumą, bet abejoju, ar praktikoje taip yra. Bet kuriuo atveju prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turi patikrinti, ar taip yra.
93. Antra, konstatuoju, kad iš bylos medžiagos nematyti, jog nagrinėjamos išlaidos patenka į vieną ar kelias to paties reglamento VI priede nurodytas išlaidų kategorijas, į kurias daroma nuoroda Reglamento Nr. 882/2004 27 straipsnio 4 dalyje. Iš tikrųjų „bendrosios administravimo išlaidos“ nėra įtrauktos į baigtinį išlaidų kategorijų, į kurias gali būti atsižvelgta apskaičiuojant Reglamento Nr. 882/2004 VI priede numatytus mokesčius, sąrašą, nes negali būti priskiriamos prie sąvokos „susijusios išlaidos“. Taigi būtina užtikrinti, kad apskaičiuojant skerdykloms taikomus mokesčius būtų atsižvelgiama tik į tą NVWA bendrųjų administravimo išlaidų dalį, kuri yra susijusi su viena ar keliomis pirmiau paminėtomis kategorijomis, o tai turi įvertinti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas.
94. Atsižvelgdamas į šiuos argumentus, siūlau Teisingumo Teismui prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui atsakyti, kad atsakymas į 3 klausimo a punktą galioja ir tuo atveju, kai kompetentinga institucija laikinai įdarbina veterinarijos gydytojus, negaunančius jokio darbo užmokesčio už valandos ketvirčius, kurie, nors nurodyti skerdyklos prašyme, bet nepanaudojami, ir kai į skerdyklai pateiktą sąskaitą įtraukta suma už prašytus, bet nepanaudotus valandos ketvirčius padengia kompetentingos institucijos bendrąsias administravimo išlaidas, su sąlyga, kad šios bendrosios administravimo išlaidos patenka į vieną ar kelias išlaidų kategorijas, išvardytas Reglamento Nr. 882/2004 VI priedo 2 ir 3 punktuose, ir jų suma yra lygi sumai, kurią kompetentinga institucija sutaupė dėl to, kad laikinai įdarbintiems veterinarijos gydytojams sumokėjo mažesnį darbo užmokestį, nes jie negavo jokio atlyginimo už valandos ketvirčius, kurie buvo nurodyti skerdyklos prašyme, bet nebuvo panaudoti. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turi patikrinti, ar taip yra šiuo atveju.
D. Dėl ketvirtojo klausimo byloje C-477/18
95. Ketvirtuoju prejudiciniu klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia sužinoti, ar Reglamento Nr. 882/2004 27 straipsnio 4 dalies a punktą ir VI priedo 1 ir 2 punktus reikia aiškinti taip, kad jais draudžiama tą patį vidutinį tarifą skerdykloms taikyti už NVWA dirbančių veterinarijos gydytojų atliekamus oficialius patikrinimus ir už (mažiau apmokamų) laikinai įdarbintų veterinarijos gydytojų atliekamus oficialius patikrinimus, kai dėl to skerdykloms gali būti nurodyta sumokėti sumą, viršijančią laikinai įdarbintiems veterinarijos gydytojams mokamą atlyginimą.
96. Turiu pripažinti, kad, netgi atidžiai perskaitęs nutartyje dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą išdėstytas pastabas, negaliu tiksliai apibrėžti klausimo, kurį prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas prašo Teisingumo Teismo išnagrinėti šiame prejudiciniame klausime.
97. Pirmiausia reikia pažymėti, kad pagal Nyderlandų teisę tarifai turi būti nustatomi kasmet, pirma, remiantis NVWA patirtomis vidutinėmis pastarųjų trejų metų išlaidomis ir, antra, atsižvelgiant į tikėtinus išlaidų pokyčius per ateinančius metus. Atsižvelgiant į tai, atitinkama suma įtraukiama į skerdykloms pateikiamas sąskaitas už vykdant oficialią kontrolę atliktus darbus(29).
98. Tokiomis aplinkybėmis akivaizdu, kad į tokį tarifą įtrauktas oficialiai paskirtų veterinarijos gydytojų ir laikinai dirbančių veterinarijos gydytojų darbo užmokesčio vidurkis atliekant tam tikrus patikrinimus gali būti didesnis už NVWA faktines išlaidas. Todėl man atrodo, kad klausimą, dėl kurio prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas kreipėsi į Teisingumo Teismą, galima laikyti klausimu, i) ar pagal Reglamentą Nr. 882/2004 NVWA nėra įpareigota taikyti mokesčio, pagrįsto faktinėmis išlaidomis, susidariusiomis atliekant oficialią kontrolę kiekvienoje konkrečioje skerdykloje, arba ii) ar galimybė, kad NVWA tam tikrais konkrečiais metais gaus pelno, nėra nesuderinama su Reglamentu Nr. 882/2004.
99. Jei būtų daroma prielaida, kad, kaip savo rašytinėse pastabose teigia dauguma suinteresuotųjų šalių, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas siekia gauti paaiškinimą dėl pirmojo iš šių punktų, tiktai priminsiu, kad pagal Reglamento Nr. 882/2004 27 straipsnio 4 dalies b punktą mokesčiai „gali būti fiksuoto dydžio, kuris nustatomas atsižvelgiant į kompetentingų institucijų išlaidų sumą per tam tikrą laikotarpį“. Mano nuomone, neabejotina, kad reikalavimas skerdykloms taikyti faktinėmis išlaidomis pagrįstus mokesčius už konkrečiose įstaigose atliktą oficialią kontrolę nėra suderinamas su šioje nuostatoje numatyta galimybe.
100. Tuo atveju, jei prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo klausimas būtų susijęs su antruoju iš šių punktų, pažymiu, kad pagal Reglamento Nr. 882/2004 27 straipsnio 4 dalies b punktą kompetentingoms institucijoms turi būti suteikta galimybė priskaičiuoti skerdykloms išlaidas, kurios, atsižvelgiant į atitinkamus metus, gali būti didesnės arba mažesnės už šių institucijų faktines išlaidas. Atsižvelgiant į tai, aplinkybė, kad kompetentingos institucijos konkrečiais metais gauna pelną, kuria Gosschalk skundžiasi savo rašytinėse pastabose(30), toli gražu nėra nesuderinama su Reglamentu Nr. 882/2004, nes yra tik joms suteiktos galimybės savaiminė pasekmė, o tai reiškia, kad jeigu kitos tarifo sudedamosios dalys lieka nepakitusios, kitais metais skerdykloms turi būti taikomas mažesnis mokestis.
101. Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, siūlau Teisingumo Teismui į ketvirtąjį klausimą atsakyti taip, kad Reglamento Nr. 882/2004 27 straipsnio 4 dalies a punktą ir VI priedo 1 ir 2 punktus reikia aiškinti taip, kad jais nedraudžiama skerdykloms taikyti tokių pat vidutinių tarifų už oficialius patikrinimus, atliktus NVWA dirbančių oficialiai paskirtų veterinarijos gydytojų, ir už oficialius patikrinimus, atliktus laikinai įdarbintų veterinarijos gydytojų, kuriems mokamas mažesnis atlyginimas, todėl skerdykloms pateikiamose sąskaitose nurodoma suma gali būti didesnė nei laikinai įdarbintiems veterinarijos gydytojams sumokėtas atlyginimas, nes iš minėto reglamento 27 straipsnio 4 dalies b punkto matyti, kad kompetentingos institucijos turi teisę nustatyti fiksuoto dydžio mokesčius.
E. Dėl penktojo ir šeštojo klausimų byloje C-477/18
102. Penktuoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės klausia, ar Reglamento Nr. 882/2004 26 straipsnis, 27 straipsnio 4 dalies a punktas bei VI priedo 1 ir 2 punktai turi būti aiškinami taip, kad mokesčiai, renkami skerdyklose atliekant oficialią kontrolę, gali būti naudojami privačios bendrovės, iš kurios kompetentinga institucija įdarbina oficialiai paskirtus padėjėjus, rezervui sudaryti, žinant, kad, ištikus krizei, tas rezervas gali būti naudojamas mokant atlyginimus ir padengiant išlaidas darbuotojams, kurie, krizei pasibaigus, vykdys oficialią kontrolę arba sudarys sąlygas ją vykdyti. Jeigu į šį klausimą būtų atsakyta teigiamai, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas šeštuoju klausimu iš esmės klausia, kokia yra šio rezervo viršutinė riba ir kokiam laikotarpiui jis gali būti sudaromas.
103. Iš pradžių reikia priminti, kad aptariamas rezervas sudaromas KDS siekiant užtikrinti, kad esant nenumatytoms aplinkybėms, pavyzdžiui, kilus epizootijai, dėl kurios ilgam laikui sustabdomas gyvulių skerdimas, būtų galima ir toliau mokėti oficialiai paskirtiems padėjėjams(31) atlyginimus ir padengti jų mokymo išlaidas ir neprireiktų atleisti darbuotojų.
104. Teiginys, kad minėto KDS rezervo sudarymas atitinka Reglamentą Nr. 882/2004, mano manymu, yra grindžiamas šio reglamento 4 straipsnio 2 dalies c punktą susiejant su 26 straipsniu.
105. Kalbant apie šių nuostatų turinį, Reglamento Nr. 882/2004 4 straipsnio 2 dalies c punkte nustatyta, kad kompetentingos institucijos turi turėti pakankamai kvalifikuotų ir patyrusių darbuotojų, kad jų pakaktų oficialiai kontrolei vykdyti ir kad kontrolės pareigas būtų galima atlikti veiksmingai ir efektyviai, o 26 straipsnyje nurodyta, kad – reikia tai priminti – valstybės narės turi užtikrinti, kad tam būtų nustatytos tinkamos lėšos.
106. Kadangi aptariamas rezervas sudaromas siekiant sutelkti būtinus išteklius šių darbuotojų prieinamumui užtikrinti, kad kontrolė galėtų būti nedelsiant atnaujinta pasibaigus krizei, būtų galima teigti, kad Reglamente Nr. 882/2004 nėra nuostatų, prieštaraujančių jo sudarymui.
107. Tačiau, mano nuomone, tokia išvada būtų klaidinga.
108. Neketinu teigti, kad valstybės narės negali numatyti tokio rezervo finansavimo pagal Reglamentą Nr. 882/2004. Atvirkščiai, man nekyla jokių abejonių, kad jos turi tokią galią. Visgi manau, kad valstybės narės neturi teisės to daryti naudodamos privalomųjų mokėjimų lėšas.
109. Iš tikrųjų, kaip ne kartą priminiau šioje išvadoje, kitaip nei finansavimas iš bendrųjų mokesčių, finansavimas iš privalomųjų mokėjimų (arba mokesčių) turi vykti Reglamento Nr. 882/2004 27 straipsnio 1 dalyje ir 4 dalies a punkte nustatytomis sąlygomis. Dėl toliau nurodytų priežasčių negalima teigti, kad nagrinėjamu atveju šios sąlygos yra įvykdytos.
110. Pirma, pagal Reglamento Nr. 882/2004 27 straipsnio 4 dalies a punktą išlaidos, į kurias galima atsižvelgti apskaičiuojant mokesčius, turi būti „kompetentingų institucijų“ išlaidos. Šiuo atveju sąnaudos, susijusios su KDS įdarbinamų oficialiai paskirtų padėjėjų atlyginimais ir išlaidomis, galėtų susidaryti krizės laikotarpiu, ir jų turėtų ši privati įmonė, o ne kompetentinga nacionalinė institucija, t. y. NVWA(32).
111. Antra, pagal tą pačią nuostatą šios išlaidos turi būti kompetentingos institucijos faktinės išlaidos. Šiuo atveju esu įsitikinęs, kad taip negali būti dėl to, kad įvykis, dėl kurio šių išlaidos gali susidaryti, t. y. epizootija, yra būsimas ir hipotetinis.
112. Trečia, kadangi man atrodo, jog tai, kad kompetentingų institucijų išlaidos turi būti realios, yra būtina sąlyga priežastingumo ryšiui tarp šių sąnaudų ir oficialios kontrolės nustatyti, kaip reikalaujama pagal Reglamento Nr. 882/2004 27 straipsnio 1 dalį, dėl būsimo ar hipotetinio epizootijos pobūdžio šio priežastinio ryšio buvimo prielaida taip pat turi būti atmesta.
113. Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, siūlau Teisingumo Teismui į penktąjį prejudicinį klausimą atsakyti taip, kad Reglamento Nr. 882/2004 26 straipsnis, 27 straipsnio 4 dalies a punktas bei VI priedo 1 ir 2 punktai turi būti aiškinami taip: mokesčiai, renkami skerdyklose atliekant oficialią kontrolę, negali būti naudojami privačios bendrovės, iš kurios kompetentinga institucija įdarbina oficialiai paskirtus padėjėjus, rezervui sudaryti, žinant, kad šis rezervas epizootijos atveju galėtų būti panaudotas mokant atlyginimus ir padengiant išlaidas darbuotojams, kurie, krizei pasibaigus, vykdys oficialią kontrolę arba sudarys sąlygas ją vykdyti.
114. Atsižvelgiant į Teisingumo Teismui mano siūlomą atsakymą į šį klausimą, šeštojo klausimo nagrinėti nereikia.
IV. Išvada
115. Atsižvelgdamas į išdėstytus argumentus, siūlau Teisingumo Teismui taip atsakyti į College van Beroep voor het Bedrijfsleven (Administracinis apeliacinis ekonominių bylų teismas, Nyderlandai) pateiktus prejudicinius klausimus:
1) 2004 m. balandžio 29 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (EB) Nr. 882/2004 dėl oficialios kontrolės, kuri atliekama siekiant užtikrinti, kad būtų įvertinama, ar laikomasi pašarus ir maistą reglamentuojančių teisės aktų, gyvūnų sveikatos ir gerovės taisyklių, VI priedo 1 punkte vartojama sąvoka „oficialioje kontrolėje dalyvaujantys darbuotojai“ ir šio priedo 2 punkte vartojamas žodžių junginys „oficialią kontrolę atliekantys darbuotojai“ turi būti aiškinami taip, kad darbo užmokestis ir išlaidos, į kurias galima atsižvelgti apskaičiuojant mokesčius už oficialią kontrolę, taip pat apima Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (Nyderlandų maisto gaminių ir produktų saugos tarnyba) ar privačios bendrovės Kwaliteitskeuring Dierlijke Sector (Gyvulininkystės sektoriaus kokybės kontrolės bendrovė) įdarbintų administracijos ir pagalbinių darbuotojų atlyginimus ir išlaidas.
2) Išlaidos, kurias patyrė kompetentingos institucijos administracijos ir pagalbiniai darbuotojai, gali būti įtrauktos apskaičiuojant mokesčius, skerdykloms taikomus pagal Reglamento Nr. 882/2004 27 straipsnio 4 dalį ir VI priedo 1 ir 2 punktus, jeigu, pirma, jos faktiškai susidarė dėl oficialios kontrolės ir, antra, jos neviršija su minėtame priede įvardytomis nagrinėjamomis kategorijomis susijusių šios institucijos turėtų išlaidų sumos.
3) Reglamento Nr. 882/2004 27 straipsnio 4 dalies a punktas ir VI priedo 1 ir 2 punktai turi būti aiškinami taip, kad pagal juos nedraudžiama taikyti skerdykloms mokesčio už oficialiai kontrolei skirtus valandos ketvirčius, kurių šios skerdyklos prašė kompetentingos nacionalinės institucijos, bet kurie faktiškai nebuvo panaudoti, jeigu ta institucija neturi galimybės perskirti atitinkamai skerdyklai suteiktų darbuotojų.
4) Atsakymas į ankstesnį klausimą galioja ir tuo atveju, jei kompetentinga institucija laikinai įdarbina veterinarijos gydytojus, negaunančius jokio darbo užmokesčio už valandos ketvirčius, kurie, nors nurodyti skerdyklos prašyme, bet nepanaudojami, ir jei į skerdyklai pateiktą sąskaitą įtraukta suma už prašytus, bet nepanaudotus valandos ketvirčius padengia kompetentingos institucijos bendrąsias administravimo išlaidas, su sąlyga, kad šios bendrosios administravimo išlaidos patenka į vieną ar kelias išlaidų kategorijas, išvardytas Reglamento Nr. 882/2004 VI priedo 2 ir 3 punktuose, ir jų suma yra lygi sumai, kurią kompetentinga institucija sutaupė dėl to, kad laikinai įdarbintiems veterinarijos gydytojams sumokėjo mažesnį darbo užmokestį, nes jie negavo jokio atlyginimo už valandos ketvirčius, kurie buvo skerdyklos nurodyti, bet nebuvo panaudoti. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turi patikrinti, ar taip yra šiuo atveju.
5) Reglamento Nr. 882/2004 27 straipsnio 4 dalies a punktą ir VI priedo 1 ir 2 punktus reikia aiškinti taip, kad jais nedraudžiama skerdykloms taikyti tokių pat vidutinių tarifų už oficialius patikrinimus, atliktus NVWA dirbančių oficialiai paskirtų veterinarijos gydytojų, ir už oficialius patikrinimus, atliktus laikinai įdarbintų veterinarijos gydytojų, kuriems yra mokamas mažesnis atlyginimas, todėl skerdykloms pateikiamose sąskaitose nurodoma suma gali būti didesnė nei laikinai įdarbintiems veterinarijos gydytojams sumokėtas atlyginimas, nes iš minėto reglamento 27 straipsnio 4 dalies b punkto matyti, kad kompetentingos institucijos turi teisę nustatyti fiksuoto dydžio mokesčius.
6) Reglamento Nr. 882/2004 26 straipsnis, 27 straipsnio 4 dalies a punktas bei VI priedo 1 ir 2 punktai turi būti aiškinami taip: mokesčiai, renkami skerdyklose atliekant oficialią kontrolę, negali būti naudojami privačios bendrovės, iš kurios kompetentinga institucija įdarbina oficialiai paskirtus padėjėjus, rezervui sudaryti, žinant, kad šis rezervas epizootijos atveju galėtų būti panaudotas mokant atlyginimus ir padengiant išlaidas darbuotojams, kurie, krizei pasibaigus, vykdys oficialią kontrolę arba sudarys sąlygas ją vykdyti.