CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
JÁN MAZÁK
presentate il 20 ottobre 2009 1(1)
Causa C‑310/08
London Borough of Harrow
contro
Nimco Hassan Ibrahim
e
Secretary of State for the Home Department
[Domanda di pronuncia pregiudiziale della Court of Appeal (Civil Division) (England and Wales) (Regno Unito)]
«Libera circolazione delle persone – Diritto di soggiorno dei familiari di un ex lavoratore comunitario – Diritto dei figli di proseguire gli studi nello Stato membro ospitante – Diritto della madre, cittadina di un paese terzo, di risiedere nello Stato membro ospitante – Art. 12 del regolamento (CEE) n. 1612/68 – Art. 12, n. 3, della direttiva 2004/38/CE – Assenza di risorse economiche sufficienti per evitare di divenire un onere per il sistema di assistenza sociale dello Stato membro ospitante»
1. Nella presente causa, la Court of Appeal (Civil Division) (England and Wales) (Regno Unito) ha sottoposto alla Corte, ai sensi dell’art. 234 CE, tre questioni pregiudiziali vertenti sull’interpretazione dell’art. 12 del regolamento (CEE) del Consiglio 15 ottobre 1968, n. 1612, relativo alla libera circolazione dei lavoratori all’interno della Comunità (2) e della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 29 aprile 2004, 2004/38/CE, relativa al diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, che modifica il regolamento (CEE) n. 1612/68 ed abroga le direttive 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE (3).
2. Le questioni sono state sollevate nella causa tra la sig.ra Nimco Hassan Ibrahim, cittadina di un paese terzo, coniugata con un cittadino danese che ha lavorato in precedenza nel Regno Unito, e con figli, cittadini danesi, che frequentano un istituto scolastico, e il London Borough of Harrow (in prosieguo: il «Borough») sul diritto della sig.ra Ibrahim all’assistenza abitativa nel Regno Unito. La sig.ra Ibrahim e i suoi figli non sono autosufficienti e dipendono dall’assistenza sociale nel Regno Unito. Il Secretary of State for the Home Department (in prosieguo: il «Secretary of State») è una parte interveniente nel procedimento di cui trattasi. Secondo il diritto del Regno Unito, la sig.ra Ibrahim non può fruire dell’assistenza abitativa se non gode del diritto di soggiorno in quello Stato membro ai sensi del diritto comunitario. La Court of Appeal chiede, tra l’altro, l’interpretazione della Corte sulla questione se la sig.ra Ibrahim e i suoi figli godano del diritto di soggiorno in forza della direttiva 2004/38 o dell’art. 12 del regolamento n. 1612/68 e, in tal caso, se occorra che essi dispongano di risorse economiche sufficienti, in modo da non divenire un onere a carico dell’assistenza sociale del Regno Unito durante il periodo in cui intendono soggiornarvi, e di un’assicurazione malattia che copra tutti i rischi in detto Stato membro.
I – Contesto giuridico
A – Normativa comunitaria
3. L’art. 10 del regolamento n. 1612/68 prima della sua abrogazione da parte della direttiva 2004/38 così disponeva:
«1. Hanno diritto di stabilirsi con il lavoratore cittadino di uno Stato membro occupato sul territorio di un altro Stato membro, qualunque sia la loro cittadinanza:
a) il coniuge ed i loro discendenti minori di anni 21 o a carico;
b) gli ascendenti di tale lavoratore e del suo coniuge che siano a suo carico.
2. Gli Stati membri favoriscono l’ammissione di ogni membro della famiglia che non goda delle disposizioni del paragrafo 1 se è a carico o vive, nel paese di provenienza, sotto il tetto del lavoratore di cui al paragrafo 1.
3. Ai fini dell’applicazione dei paragrafi 1 e 2 il lavoratore deve disporre per la propria famiglia di un alloggio che sia considerato normale per i lavoratori nazionali nella regione in cui è occupato, senza che tale disposizione possa provocare discriminazioni tra i lavoratori nazionali ed i lavoratori provenienti da altri Stati membri».
4. L’art. 12 del regolamento n. 1612/68 così dispone:
«I figli del cittadino di uno Stato membro, che sia o sia stato occupato sul territorio di un altro Stato membro, sono ammessi a frequentare i corsi d’insegnamento generale, di apprendistato e di formazione professionale alle stesse condizioni previste per i cittadini di tale Stato, se i figli stessi vi risiedono.
Gli Stati membri incoraggiano le iniziative intese a permettere a questi giovani di frequentare i predetti corsi nelle migliori condizioni».
5. L’art. 12, n. 3, della direttiva 2004/38, rubricato «Conservazione del diritto di soggiorno dei familiari in caso di decesso o di partenza del cittadino dell’Unione», così recita:
«La partenza del cittadino dell’Unione dallo Stato membro ospitante o il suo decesso non comporta la perdita del diritto di soggiorno dei figli o del genitore che ne ha l’effettivo affidamento, indipendentemente dalla sua cittadinanza, se essi risiedono nello Stato membro ospitante e sono iscritti in un istituto scolastico per seguirvi gli studi, finché non terminano gli studi stessi».
6. L’art. 14, n. 2, della direttiva 2004/38, dispone che:
«I cittadini dell’Unione e i loro familiari beneficiano del diritto di soggiorno di cui agli articoli 7, 12 e 13 finché soddisfano le condizioni fissate negli stessi».
B – Normativa nazionale
7. Ai sensi dell’art. 6, n. 1, dell’Immigration (European Economic Area) Regulations 2006 [regolamento in materia di immigrazione (Spazio economico europeo) del 2006] (in prosieguo: il «regolamento del 2006») un «soggetto avente diritto» autorizzato a risiedere nel Regno Unito è un cittadino di uno Stato del SEE che si trova nel Regno Unito alla ricerca di un lavoro o come lavoratore dipendente, lavoratore autonomo, persona economicamente autosufficiente o studente. Ai sensi dell’art. 19, n. 3, lett. a), del regolamento del 2006, la persona che sia stata ammessa o abbia acquisito un diritto di soggiorno nel Regno Unito ai sensi del regolamento può essere allontanata dal Regno Unito qualora non abbia, o cessi di avere, un diritto di soggiorno in forza del regolamento anzidetto.
8. Secondo l’Housing Act 1996 (legge in materia di alloggi del 1996) e l’Allocation of Housing and Homelessness (Eligibility) Regulations 2006 [regolamento relativo (al diritto) all’assegnazione di alloggi e ai senzatetto del 2006], la sig.ra Ibrahim non ha diritto all’assistenza abitativa se non gode del diritto di soggiorno in quello Stato membro ai sensi del diritto comunitario.
II – La causa principale e le questioni pregiudiziali
9. La sig.ra Ibrahim è cittadina di un paese terzo, precedentemente coniugata con un cittadino danese, in prosieguo indicato come «sig. Y», dal quale si è poi separata. Il sig. Y giungeva nel Regno Unito nel 2002 e vi lavorava da ottobre 2002 a maggio 2003. Egli percepiva un’indennità di malattia per il periodo giugno 2003‑marzo 2004, la cui erogazione cessava quando veniva dichiarato idoneo al lavoro al termine del suddetto periodo. Il sig. Y lasciava il Regno Unito poco tempo dopo per ritornarvi nel dicembre 2006. Nel periodo compreso tra il giorno in cui ha smesso di lavorare e quello in cui ha lasciato il Regno Unito, il sig. Y aveva smesso di possedere lo status di «soggetto avente diritto» ai sensi dell’art. 6 del regolamento del 2006. Al suo rientro nel Regno Unito, nel dicembre 2006, il sig. Y non aveva riacquisito lo status di «soggetto avente diritto» con diritto di soggiorno ai sensi della normativa del Regno Unito.
10. La sig.ra Ibrahim giungeva nel Regno Unito con un permesso rilasciato dalle autorità competenti in materia di immigrazione nel febbraio 2003, per ricongiungersi al marito. Hanno quattro figli, tutti cittadini danesi, di età compresa, nell’ottobre 2007, tra 9 anni e 1 anno. I tre figli maggiori sono arrivati nel Regno Unito con la madre nel febbraio 2003, mentre il quarto è nato nel Regno Unito. I due maggiori hanno incominciato a frequentare la scuola pubblica poco dopo il loro arrivo nel Regno Unito e continuano a frequentarla.
11. Dopo la partenza del marito dal Regno Unito, avvenuta nel 2004, la sig.ra Ibrahim ha ottenuto la separazione. Non era e non è tuttora economicamente autosufficiente. Non lavora e dipende interamente da prestazioni assistenziali per far fronte alle spese di sostentamento e alloggio. Non possiede alcuna copertura assicurativa sanitaria e dipende interamente dal servizio sanitario nazionale.
12. Nel gennaio 2007 la sig.ra Ibrahim presentava al Borough domanda di assistenza ai senzatetto per se stessa e per i figli. Con decisione 1° febbraio 2007, il Borough riteneva che la sig.ra Ibrahim non potesse essere ammessa all’assistenza abitativa in quanto né lei né il marito erano titolari di un diritto di soggiorno nel Regno Unito conferito dal diritto comunitario. In sede di riesame, con lettera 29 marzo 2007, il funzionario del Borough confermava la decisione originaria per gli stessi motivi. Alla data del riesame, il sig. Y non svolgeva alcuna attività lavorativa ed era ed è interamente dipendente dall’assistenza sociale.
13. La sig.ra Ibrahim impugnava la decisione del Borough dinanzi alla Clerkenwell and Shoreditch County Court, che accoglieva il ricorso in data 18 ottobre 2007. La County Court ha ritenuto, tra l’altro, che i due figli maggiori della sig.ra Ibrahim, che frequentavano la scuola, godessero del diritto di soggiorno ai sensi dell’art. 12 del regolamento n. 1612/68 per poter completare gli studi e che, pertanto, la sig.ra Ibrahim godesse di un diritto di soggiorno derivato in quanto loro genitore affidatario. Il giudice ha altresì ritenuto che il loro diritto di soggiorno nel Regno Unito fosse indipendente da qualunque considerazione di autosufficienza economica.
14. Il Borough impugnava la sentenza della County Court dinanzi al giudice del rinvio, ritenendo che la direttiva 2004/38 sia l’unica fonte normativa in materia di diritti di soggiorno negli Stati membri per i cittadini dell’UE e per i loro familiari. Secondo il giudice del rinvio, il Borough sostiene che è pacifico che la sig.ra Ibrahim e i suoi figli non godono di alcun diritto di soggiorno nel Regno Unito ai sensi, in particolare, dell’art. 12, n. 3, della direttiva 2004/38, in quanto il sig. Y aveva smesso di essere un lavoratore nel Regno Unito prima di allontanarsi da tale paese nel 2004. La direttiva 2004/38 non avrebbe lasciato immutato l’art. 12 del regolamento n. 1612/68 e la sentenza Baumbast e R (4) che su di esso era fondata. Secondo il Borough, l’art. 12 del regolamento n. 1612/68 ha conferito al figlio del lavoratore il diritto di accedere all’istruzione nello Stato membro ospitante, ma dopo l’abrogazione dell’art. 10 del regolamento n. 1612/68, che era la fonte dei diritti di soggiorno ai sensi del detto regolamento, il diritto di accedere all’istruzione di cui all’art. 12 sarebbe ormai soggetto alle mutate condizioni sancite alla direttiva 2004/38. In ogni caso, qualunque mantenimento del diritto di soggiorno per la famiglia, dopo la partenza del cittadino dell’Unione dallo Stato membro ospitante, dovrebbe essere a sua volta subordinato all’autosufficienza economica della stessa. L’autosufficienza economica e la proporzionalità sono principi essenziali di diritto comunitario, finalizzati a contemperare le esigenze del cittadino con quelle dello Stato. Il requisito dell’autosufficienza economica non è imposto al lavoratore migrante e alla sua famiglia, ma lo sarebbe per ogni altro tipo di diritto di soggiorno, come si evince chiaramente, tra l’altro, dall’art. 7 della direttiva 2004/38. Nella sentenza Baumbast e R la famiglia Baumbast era economicamente autosufficiente, e benché tale fattore non fosse stato espressamente preso in considerazione dalla Corte nel risolvere le prime due questioni, che erano distinte dalla terza, tuttavia quelli erano i fatti di causa e, considerata la non autosufficienza economica della sig.ra Ibrahim, sarebbe errato, in linea di principio, trarre da quella sentenza qualunque principio più ampio in maniera da avallare la sua pretesa.
15. Secondo il giudice del rinvio, la sig.ra Ibrahim sostiene di avere diritto a rimanere nel Regno Unito in forza dell’art. 12 del regolamento n. 1612/68 letto in combinato disposto con la sentenza della Corte Baumbast e R. È stato riconosciuto che l’art. 12, n. 3, della direttiva 2004/38 non è di utilità per la sig.ra Ibrahim a causa della constatazione di una lacuna in merito alle circostanze particolari che caratterizzano la situazione del sig. Y, in quanto quest’ultimo aveva smesso di essere un lavoratore con diritto di soggiorno nel Regno Unito prima di lasciare tale paese (e non era riuscito ad ottenere un nuovo diritto di soggiorno al rientro). La sig.ra Ibrahim fa valere, tuttavia, che, secondo le sentenze della Corte Echternach e Moritz (5) e Baumbast e R (6), dall’art. 12 del regolamento n. 1612/68 deriva un implicito diritto di soggiorno ed è dunque irrilevante che gli artt. 10 e 11 del regolamento n. 1612/68 siano stati abrogati dalla direttiva 2004/38, giacché l’art. 12 del suddetto regolamento non è stato specificamente abrogato. Ciò sarebbe tanto più vero in quanto i diritti dei figli della sig.ra Ibrahim a proseguire gli studi nel Regno Unito erano già maturati, nonostante il sig. Y avesse cessato di lavorare nel Regno Unito nella primavera del 2004, prima della promulgazione della direttiva 2004/38, avvenuta il 29 aprile 2004. Non sarebbe previsto alcun requisito di autosufficienza economica nel caso di un cittadino dell’Unione che lavori in uno Stato membro ospitante. Non sarebbe stato posto, per giunta, alcun requisito di autosufficienza economica nelle soluzioni date dalla Corte di giustizia alle prime due questioni nella sentenza Baumbast e R. Ciò sarebbe stato sottolineato dal fatto che la Corte non ha ritenuto necessario risolvere i punti successivi della terza questione (v. sentenza Baumbast e R, punto 95).
16. Il giudice del rinvio ritiene che la situazione di fatto nella presente causa d’appello sia molto diversa da quella che caratterizzava le quattro cause decise con le sentenze Echternach e Moritz nonché Baumbast e R. Nella prima decisione i figli studenti erano già adulti e avevano trascorso la maggior parte della loro vita nel paese ospitante. Nella seconda decisione la famiglia Baumbast continuava a risiedere nella propria casa nel Regno Unito ed era economicamente autosufficiente. Nella causa R, il lavoratore migrante era ancora occupato nel Regno Unito, e quindi manteneva pienamente il suo diritto di soggiorno, sicché la questione sorgeva unicamente in ragione del divorzio. Il giudice del rinvio è incerto sul fatto che, come nella sentenza Baumbast e R, esista un diritto implicito di soggiorno derivato unicamente ai sensi dell’art. 12 del regolamento n. 1612/68 invece che dal combinato disposto degli artt. 10 e 12 del medesimo regolamento. Poiché l’art. 10 del regolamento n. 1612/68 è stato abrogato ed è stato sostituito dall’art. 7 della direttiva 2004/38, non è ovvio per il giudice del rinvio che la ratio sottesa alla sentenza Baumbast e R sopravviva interamente e si potrebbe arguire che la sua ratio attuale tragga piuttosto fondamento dall’art. 12 del regolamento n. 1612/68, letto in combinato disposto con la direttiva 2004/38. Il giudice del rinvio ritiene, inoltre, che la Corte abbia risolto le prime due questioni nella causa Baumbast e R senza far riferimento al principio di autosufficienza economica. Vero è, tuttavia, che le soluzioni elaborate in quella sede muovevano dalla circostanza di fatto che la famiglia Baumbast era economicamente autosufficiente. L’art. 12, n. 3, della direttiva 2004/38 non pare fondarsi espressamente sul requisito dell’autosufficienza economica, sebbene tale principio sia esplicitamente menzionato all’art. 12, n. 2, relativo al caso di decesso. Vi è comunque, al di fuori del caso del lavoratore, un principio generale di autosufficienza economica.
17. In tale contesto, con ordinanza 21 aprile 2008, la Court of Appeal ha sottoposto alla Corte di giustizia le seguenti questioni pregiudiziali:
«Nel caso in cui i) il coniuge, non avente la cittadinanza UE, e i figli, cittadini UE, abbiano accompagnato un cittadino UE che sia giunto nel Regno Unito; ii) il cittadino UE abbia lavorato nel Regno Unito; iii) il cittadino UE abbia poi smesso di lavorare e abbia successivamente lasciato il Regno Unito; iv) il cittadino UE, il coniuge non avente la cittadinanza UE e i figli non siano economicamente autosufficienti e dipendano dall’assistenza sociale nel Regno Unito; v) i figli abbiano incominciato a frequentare la scuola elementare nel Regno Unito poco dopo esservi giunti, nel periodo in cui il cittadino UE lavorava:
1) se il coniuge e i figli godano del diritto di soggiorno nel Regno Unito solo qualora posseggano i requisiti di cui alla direttiva (…) 2004/38/CEE
OPPURE
2) i) se essi godano del diritto di soggiorno in forza dell’art. 12 del [regolamento n. 1612/68], come interpretato dalla Corte di giustizia, senza dover necessariamente possedere i requisiti di cui alla direttiva (…) 2004/38/CEE
e
ii) se, in tal caso, occorra che essi dispongano di risorse sufficienti, in modo da non divenire un onere per il sistema assistenziale dello Stato membro ospitante per il periodo in cui intendono soggiornarvi, e che posseggano una copertura assicurativa sanitaria completa nello Stato membro ospitante;
3) in caso di risposta affermativa alla questione sub 1), se la situazione sia diversa qualora, come nel caso di specie, i figli abbiano incominciato a frequentare la scuola elementare e il lavoratore cittadino UE abbia smesso di lavorare prima della data entro la quale la direttiva (…) 2004/38/CEE doveva essere trasposta dagli Stati membri».
III – Procedimento dinanzi alla Corte
18. Hanno presentato osservazioni scritte la sig.ra Ibrahim, il Regno Unito, l’Irlanda, la Repubblica italiana, la Commissione e l’Autorità di vigilanza EFTA. Hanno presentato osservazioni orali, nel corso dell’udienza tenutasi il 2 settembre 2009, il Borough, la sig.ra Ibrahim, il Regno Unito, il Regno di Danimarca, l’Irlanda, la Commissione e l’Autorità di vigilanza EFTA.
IV – Analisi giuridica
19. Il procedimento dinanzi al giudice del rinvio riguarda il diritto della sig.ra Ibrahim all’assistenza abitativa in forza delle disposizioni previste dalla legislazione nazionale. Giacché ai sensi del diritto nazionale siffatta assistenza è subordinata, tra l’altro, al diritto di soggiorno nel Regno Unito della signora, le questioni sottoposte alla Corte si concentrano attorno alla questione se − e, in caso affermativo, a quali condizioni − la signora Ibrahim e i suoi figli godano del diritto di soggiorno in detto Stato membro ai sensi del diritto comunitario (7).
20. Sono del parere che occorre trattare congiuntamente le tre questioni sollevate dal giudice del rinvio, il quale ha dichiarato il proprio scetticismo sulla questione se l’art. 12 del regolamento n. 1612/68 e la sentenza della Corte Baumbast e R (8) alla luce della direttiva 2004/38, attribuiscano ai figli (9) di un lavoratore che abbia smesso di lavorare un diritto di soggiorno nello Stato membro ospitante al fine di completare un ciclo di istruzione, avviato di recente, e ciò pur in assenza di autosufficienza economica, e per quanto breve sia stato il periodo in cui il lavoratore ha soggiornato in quanto tale nello Stato membro ospitante.
21. Dagli atti di causa emerge che il sig. Y ha lavorato nel Regno Unito da ottobre 2002 fino a maggio 2003 e che ha ivi percepito un’indennità di malattia per il periodo giugno 2003‑marzo 2004. Risulterebbe, dunque, che il sig. Y ha goduto dello status di lavoratore ai sensi dell’art. 39 CE. Nonostante il lasso di tempo relativamente breve in cui il sig. Y ha lavorato nel Regno Unito, il giudice del rinvio non ne ha contestato la qualità di lavoratore comunitario durante il periodo pertinente. Inoltre, poiché risulterebbe che il sig. Y ha esercitato una vera ed effettiva attività lavorativa nel Regno Unito, anche se per un periodo di tempo relativamente limitato, non risulta affatto dal fascicolo – con riserva di verifica da parte del giudice del rinvio – che l’interessato o il coniuge abbiano tentato di avvalersi abusivamente o fraudolentemente del diritto comunitario (10).
22. Dal fascicolo emerge che durante il periodo in cui il sig. Y è stato un lavoratore, la sig.ra Ibrahim e tre dei loro figli si erano stabiliti con lui nel Regno Unito. Due dei figli avevano cominciato a frequentare la scuola pubblica dopo il loro arrivo e continuano a frequentarla. Alla luce delle circostanze evidenziate dal giudice del rinvio, ritengo che i figli di un cittadino dell’Unione che si siano stabiliti in uno Stato membro ospitante quando il loro genitore aveva lo status di lavoratore comunitario godano chiaramente del diritto di continuare la loro istruzione nel Regno Unito ai sensi dell’art. 12 del regolamento n. 1612/68, diritto che verrebbe loro effettivamente negato se perdessero il diritto di soggiorno in quello Stato membro per il fatto che il padre aveva in seguito cessato di essere un lavoratore comunitario. A mio avviso, la perdita di tale diritto non trova fondamento né nella normativa comunitaria, né nella giurisprudenza della Corte. Per garantire l’effet utile ovvero l’efficacia del diritto di accesso all’insegnamento e di fruizione dello stesso nello Stato membro ospitante, il diritto di soggiorno dei suddetti figli deriva direttamente dall’art. 12 del regolamento n. 1612/68.
23. Nella sentenza Baumbast e R, la Corte ha dichiarato che, affinché si realizzino le condizioni ottimali di integrazione della famiglia del lavoratore comunitario nell’ambiente dello Stato membro ospitante, è indispensabile che il figlio del lavoratore comunitario abbia la possibilità di seguire le scuole e gli studi nello Stato membro ospitante, come espressamente previsto dall’art. 12 del regolamento n. 1612/68, al fine di poterli proficuamente concludere. Relativamente alle circostanze di fatto specifiche del caso del sig. Baumbast, la Corte ha osservato che impedire al figlio di un cittadino dell’Unione – un cittadino che, in base ai chiari elementi di fatto della causa di cui trattasi, all’epoca dei fatti non era più un lavoratore (11) ai sensi del diritto Comunitario – di proseguire le scuole nello Stato membro ospitante negandogli il permesso di soggiorno potrebbe costituire un elemento idoneo a dissuadere il cittadino stesso dall’avvalersi dei diritti di libera circolazione previsti dall’art. 39 CE, creando quindi ostacolo all’esercizio effettivo della libertà così garantita dal Trattato CE (12).
24. Ritengo che dalla citata sentenza Baumbast e R emerga, dunque, con chiarezza, che i figli del sig. Baumbast godevano del diritto di soggiorno nel Regno Unito unicamente in virtù dell’art. 12 del regolamento n. 1612/68 al fine di ivi proseguire corsi di insegnamento generale, in quanto tale diritto era stato da essi acquisito dopo che si erano stabiliti nel Regno Unito, quando il sig. Baumbast si era avvalso del diritto di soggiorno in quanto lavoratore migrante. Il diritto di soggiorno dei figli del sig. Baumbast per poter continuare gli studi permaneva a prescindere dal fatto che il sig. Baumbast non fosse più un lavoratore comunitario.
25. Nulla nel testo della sentenza Baumbast e R indicherebbe che la Corte abbia fondato il mantenimento del diritto di soggiorno dei figli del sig. Baumbast sul combinato disposto degli artt. 10 (ora abrogato dalla direttiva 2004/38) e 12 del regolamento n. 1612/68.
26. Anche se ai punti 58-62 della sentenza Baumbast e R la Corte ha fatto riferimento ad entrambe le disposizioni del regolamento n. 1612/68, è evidente che tale richiamo è stato collocato nell’ambito delle circostanze specifiche della causa R. I figli di R erano familiari di un lavoratore comunitario ma non coabitavano permanentemente con detto lavoratore. La Corte ha ritenuto che i familiari di un lavoratore cittadino di uno Stato membro ed occupato nel territorio di un altro Stato membro godessero del diritto di soggiorno e del diritto di proseguire le scuole per effetto degli artt. 10 e 12 del regolamento n. 1612/68 (13). Tuttavia, la Corte ha aggiunto che l’art. 10 di tale regolamento, stabilendo che il familiare del lavoratore migrante ha il diritto di stabilirsi con il lavoratore medesimo, non esige la coabitazione permanente del familiare interessato (14).
27. A questo proposito, vorrei sottolineare che la prima parte del dispositivo della sentenza Baumbast e R sul diritto di soggiorno dei figli sia del sig. Baumbast sia di R si fonda unicamente sull’art. 12 del regolamento n. 1612/68.
28. È altresì opportuno rilevare che, come affermato dalla Corte nella sentenza Gaal (15), l’art. 12 non contiene alcun riferimento agli artt. 10 e 11 del regolamento. Nella suddetta sentenza, il giudice nazionale desiderava verificare se la definizione di «figlio» ai sensi dell’art. 12 del regolamento n. 1612/68 fosse circoscritta, come negli artt. 10, n. 1, e 11 del medesimo regolamento (attualmente abrogati) ai figli che non hanno ancora compiuto il ventunesimo anno o che sono a carico dei genitori. La Corte ha ritenuto che assoggettare l’applicazione dell’art. 12 ad un limite di età o ad uno status di figlio a carico violerebbe non soltanto la lettera, ma anche lo spirito di tale disposizione (16).
29. Pertanto, per fruire dei diritti di cui all’art. 12 del regolamento n. 1612/68, i figli di un lavoratore o di un ex lavoratore devono stabilirsi essi stessi nello Stato membro ospitante ove il genitore si avvale del diritto di soggiorno in quanto lavoratore migrante in quello Stato membro (17). In tal caso, e sempre che siano soddisfatte le altre condizioni previste dall’art. 12 del regolamento n. 1612/68, il fondamento giuridico sul quale il figlio di cui trattasi si è stabilito nello Stato membro ospitante (18) e il fatto che detto fondamento continui ad essere applicabile (19) non sono rilevanti.
30. La tesi secondo cui, dopo la sua entrata in vigore, la direttiva 2004/38 costituisce l’unica fonte da cui derivano i diritti di soggiorno dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari nel territorio di uno Stato membro deve, a mio avviso, essere respinta.
31. Quando ha adottato la direttiva 2004/38, il legislatore comunitario non ha abrogato l’art. 12 del regolamento n. 1612/68, sebbene gli artt. 10 e 11 del suddetto regolamento siano stati espressamente abrogati con efficacia dal 30 aprile 2006 (20). Sembrerebbe, dunque, che il chiaro intento del legislatore comunitario fosse quello di mantenere i diritti di accesso e di fruizione dell’istruzione nei confronti dei figli di lavoratori o di ex lavoratori, sanciti dall’art. 12 del regolamento n. 1612/68 come interpretato dalla giurisprudenza della Corte.
32. In ogni caso, sono del parere che non esista incompatibilità intrinseca né alcun conflitto tra i diritti di soggiorno concessi in forza dell’art. 12 del regolamento n. 1612/68, come interpretato dalla giurisprudenza della Corte, e quelli concessi dalla direttiva 2004/38 che potrebbero ora imporre alla Corte una nuova interpretazione, più restrittiva, dell’art. 12 del regolamento n. 1612/68. Con l’adozione, tra l’altro, dell’art. 12, n. 3, della direttiva 2004/38 (21), il legislatore comunitario non ha circoscritto, né ha modificato la portata dell’art. 12 del regolamento n. 1612/68, che riguarda in maniera specifica i figli di lavoratori o di ex lavoratori, ma ha rafforzato (22) il diritto dei figli di altri cittadini dell’Unione di proseguire gli studi nello Stato membro ospitante (23) in talune circostanze.
33. Riguardo alla durata del periodo di scolarizzazione nel Regno Unito dei figli della sig.ra Ibrahim, non ritengo, tenuto conto della circostanza della fattispecie, che esso costituisca un fattore rilevante nella valutazione del loro diritto di continuare gli studi e del correlato diritto di soggiorno in detto Stato. L’art. 12 del regolamento n. 1612/68 non impone nessun requisito riguardante periodi minimi di frequenza scolastica. Inoltre, sottintendere l’esistenza di tale requisito sarebbe a mio avviso incompatibile con la consolidata giurisprudenza della Corte, giacché essa, nelle citate sentenze Gaal (24), Baumbast e R (25), di Leo (26) ed Echternach e Moritz (27), ha fornito un’interpretazione dell’art. 12 del regolamento n. 1612/68 in termini ampi piuttosto che restrittivi. Nella sentenza Eind (28), essa ha altresì ribadito la propria giurisprudenza costante a tal riguardo, secondo cui il diritto comunitario derivato in materia di trasferimento e di soggiorno non può essere interpretato restrittivamente. A mio parere, se ai figli di un cittadino dell’Unione che è un ex lavoratore comunitario fosse effettivamente impedito di continuare gli studi nello Stato membro ospitante perché essi non vi hanno frequentato le scuole per un dato periodo minimo (29), ciò potrebbe dissuadere quel cittadino dall’avvalersi dei diritti di libera circolazione previsti dall’art. 39 CE, creando quindi ostacolo all’esercizio effettivo di tale libertà. Prendendo a prestito le parole della Corte di cui al punto 54 della citata sentenza Baumbast e R (30), ritengo che l’imposizione di tali requisiti non si porrebbe solamente in contrasto con la lettera dell’art. 12 del regolamento n. 1612/68, bensì anche con lo spirito di tale disposizione, nonché con l’art. 39 CE.
34. Poiché i figli della sig.ra Ibrahim (31) godono del diritto di soggiorno nello Stato membro ospitante al fine di frequentarvi corsi di insegnamento generale conformemente all’art. 12 del regolamento n. 1612/68, alla luce della sentenza Baumbast e R (32) tale disposizione dev’essere interpretata nel senso che conferisce al loro genitore affidatario il diritto di soggiornare con essi, a prescindere dalla sua cittadinanza, al fine di agevolare l’esercizio di tale diritto (33).
35. I genitori affidatari dei figli che godono dei diritti di cui all’art. 12 del regolamento n. 1612/68 si trovano in effetti in una posizione piuttosto debole in quanto non beneficiano del diritto di soggiorno direttamente in virtù della suddetta disposizione. Tuttavia, tali soggetti, in quanto affidatari dei figli di cui trattasi, derivano un chiaro ancorché indiretto diritto di soggiorno dall’art. 12 del regolamento n. 1612/68, come interpretato dalla giurisprudenza della Corte, al fine di garantire la piena efficacia dei diritti conferiti ai figli ai sensi del suddetto articolo (34).
36. Tuttavia, il giudice del rinvio ha sollevato la questione se il diritto di soggiorno della sig.ra Ibrahim e dei suoi figli nel Regno Unito sia soggetto alla condizione che essi dispongano di risorse sufficienti, in modo da non divenire un onere per il sistema assistenziale dello Stato membro ospitante per il periodo in cui intendono soggiornarvi, e che posseggano una copertura assicurativa sanitaria completa nello Stato membro ospitante.
37. Ritengo che nessun elemento che giustifichi l’imposizione di una condizione di autosufficienza economica o il possesso di una copertura assicurativa sanitaria nelle circostanze della controversia dinanzi al giudice del rinvio figuri né nel diritto comunitario, né nella giurisprudenza della Corte.
38. Il diritto di soggiorno nel territorio degli Stati membri è conferito direttamente ad ogni cittadino dell’Unione dall’art. 18, n. 1, CE.
39. Siffatto diritto può tuttavia essere soggetto alle limitazioni e alle condizioni previste dal Trattato e dalle relative disposizioni applicative (35). A tal riguardo, il legislatore comunitario ha espressamente imposto, in determinate circostanze, a taluni cittadini dell’Unione e ai loro familiari, il requisito del possesso di un’assicurazione malattia che copra tutti i rischi nello Stato membro ospitante e di disporre di risorse economiche sufficienti per non divenire un onere a carico dell’assistenza sociale dello Stato membro ospitante durante il periodo di soggiorno (36).
40. Desidero tuttavia osservare, per esempio, che nessun requisito di questo tipo viene imposto ai cittadini dell’Unione che sono lavoratori subordinati o autonomi nello Stato membro ospitante né ai familiari che li accompagnano o vi si ricongiungono (37).
41. Poiché la normativa comunitaria ha espressamente scelto di limitare, in casi specifici, i diritti di soggiorno di alcuni cittadini dell’Unione e dei rispettivi familiari imponendo un requisito di autosufficienza economica e di copertura assicurativa sanitaria, sono del parere che l’assenza di tali condizioni con riferimento ad altri cittadini dell’Unione e ai loro familiari rappresenti, da parte del legislatore comunitario, una chiara scelta di non imporli (38). Ritengo, pertanto, che il diritto di soggiorno dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari non sia soggetto a condizioni o a limitazioni riguardanti l’autosufficienza economica e il possesso di un’assicurazione malattia salvo quando dette condizioni o limitazioni vengano espressamente imposte dal legislatore comunitario.
42. Inoltre, anche se si potrebbe affermare che in linea di massima è stata operata, ai sensi del diritto comunitario, una distinzione per quanto riguarda i diritti di soggiorno e la questione dell’autosufficienza economica e della copertura assicurativa sanitaria tra i cittadini dell’Unione che sono lavoratori subordinati o autonomi e i loro familiari e i cittadini «economicamente non attivi» (39), occorre sottolineare che la distinzione di cui trattasi non è né assoluta (40) né imprecisata (41).
43. È evidente che l’art. 12 del regolamento n. 1612/68, che non è stato modificato nonostante l’adozione della direttiva 2004/38, non impone ai suoi beneficiari alcun requisito di autosufficienza economica, né alcuna assicurazione malattia.
44. Invero, nella citata sentenza Echternach e Moritz, la Corte ha dichiarato che lo status di figlio di un lavoratore comunitario ai sensi del regolamento n. 1612/68 implica che coloro che lo posseggono possano fruire degli aiuti statali per gli studi al fine della loro integrazione nella vita sociale del paese ospitante. Questa esigenza s’impone tanto più quando coloro che possono valersi delle norme comunitarie in questione sono studenti giunti nel paese ospitante ancor prima di avere l’età per la frequenza scolastica (42).
45. Pertanto, lungi dall’imporre specifici requisiti economici ai beneficiari dei diritti conferiti dall’art. 12 del regolamento n. 1612/68, nella citata sentenza Echternach e Moritz, la Corte ha statuito che gli aiuti concessi per coprire le spese di studio e di mantenimento dello studente sono da considerare vantaggi sociali, cui i figli dei lavoratori comunitari (e degli ex lavoratori) hanno diritto alle stesse condizioni che valgono per i cittadini del paese ospitante (43).
46. Inoltre, dalla sentenza Baumbast e R non può trarsi alcun requisito di autosufficienza economica o di copertura assicurativa sanitaria.
47. La Corte non ha imposto le suddette condizioni né nelle conclusioni della prima parte del dispositivo della sentenza, secondo cui i figli di un ex lavoratore comunitario godevano del diritto di soggiorno nello Stato membro ospitante al fine di ivi proseguire corsi di insegnamento generale, ai sensi dell’art. 12 del regolamento n. 1612/68, né nella seconda parte del dispositivo, secondo cui il genitore affidatario, a prescindere dalla sua cittadinanza, può soggiornare con i figli in modo da agevolare l’esercizio di tale diritto (44). Riguardo alla questione del diritto di soggiorno dei figli del sig. Baumbast e del loro genitore affidatario, la Corte non ha, a mio parere, attribuito alcun rilievo al fatto che la famiglia Baumbast mostrasse, casualmente, di essere economicamente autosufficiente e di possedere una copertura sanitaria.
48. La questione dell’autosufficienza economica e della copertura assicurativa sanitaria sorgeva nella suddetta causa unicamente in relazione al diritto di soggiorno del sig. Baumbast (45) e ruotava intorno al problema se un cittadino dell’Unione europea che non gode più del diritto di soggiorno in quanto lavoratore migrante nello Stato membro ospitante potesse, come cittadino dell’Unione europea, fruirvi di un diritto di soggiorno per applicazione diretta dell’art. 18, n. 1, CE (46).
V – Conclusione
49. Alla luce delle suesposte osservazioni, propongo alla Corte di risolvere come segue le questioni sottoposte dalla Court of Appeal (Civil Division) (England and Wales) (Regno Unito):
I figli di un cittadino dell’Unione europea stabiliti in uno Stato membro ove il loro genitore si è avvalso del diritto di soggiorno in quanto lavoratore migrante in tale Stato membro godono del diritto di soggiorno in detto Stato al fine di ivi proseguire corsi di insegnamento generale, ai sensi dell’art. 12 del regolamento del Consiglio 15 ottobre 1968, n. 1612, relativo alla libera circolazione dei lavoratori all’interno della Comunità.
Nella fattispecie, l’art. 12 del regolamento n. 1612/68 dev’essere interpretato nel senso che conferisce al genitore affidatario dei figli, a prescindere dalla cittadinanza, il diritto di soggiornare con essi al fine di agevolare l’esercizio di tale diritto. La circostanza che il genitore cittadino dell’Unione non sia più un lavoratore migrante nello Stato membro ospitante e si sia in seguito allontanato da detto Stato, ovvero la circostanza che i figli e il genitore affidatario non siano economicamente autosufficienti e dipendano dall’assistenza sociale dello Stato membro ospitante, nonché la durata della frequenza da parte dei figli di corsi d’insegnamento generale in detto Stato, sono a tale riguardo irrilevanti.