CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
GERARD HOGAN
prezentate la 19 septembrie 2019(1)
Cauza C‑523/18
Engie Cartagena S.L.
împotriva
Ministerio para la Transición Ecológica,
interveniente:
Endesa Generación SA,
EDP España SAU,
Bizkaia Energía, SL,
Iberdrola Generación SAU,
Tarragona Power SL,
Bahía de Bizkaia Electricidad SL,
Viesgo Generación, SL
[cerere de decizie preliminară formulată de Audiencia Nacional (Curtea Națională, Spania)]
[„Cerere de decizie preliminară – Norme comune pentru piața internă a energiei electrice – Directiva 2003/54 – Articolul 3 alineatul (2) – Directiva 2009/72 – Articolul 3 alineatul (2) – Aplicabilitate – Noțiunea de «obligație de serviciu public»”]
1. Această trimitere preliminară privește interpretarea articolului 3 alineatul (2) din Directiva 2003/54/CE din 26 iunie 2003 privind normele comune pentru piața internă de energie electrică și de abrogare a Directivei 96/92/CE (JO 2003, L 176, p. 37, Ediție specială, 12/vol. 2 p. 61) și a Articolul 3 alineatul (2) din Directiva 2009/72/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 13 iulie 2009 privind normele comune pentru piața internă a energiei electrice și de abrogare a Directivei 2003/54/CE (JO 2009, L 211, p. 55).
2. Solicitarea a fost formulată în contextul unui litigiu între Engie Cartagena S.L. (denumită în continuare „reclamanta”) și Ministerul pentru tranziție ecologică (Ministerul Dezvoltării Ecologice, Spania) privind legalitatea contribuției pe care companiile de energie electrică trebuie să le facă pentru a finanța un program național de acțiune privind economisirea și eficiența energetică.
3. Această cerere de decizie preliminară oferă Curții posibilitatea de a clarifica definiția noțiunii de „obligație de serviciu public” (OSP), astfel cum este prevăzută la articolul 3 alineatul (2) atât din Directiva 2003/54, cât și din Directiva 2009/72. Cu toate acestea, poate ar fi mai convenabil ca mai întâi să expunem legislația relevantă a Uniunii.
I. Cadrul juridic
A. Dreptul Uniunii
1. Directiva 2003/54
4. Articolul 3 din Directiva 2003/54, intitulat „Obligații de serviciu public și protecția consumatorului” prevedea la alineatul (2):
„Ținând seama pe deplin de dispozițiile pertinente din tratat, în special articolul 86, statele membre pot impune întreprinderilor din sectorul energiei electrice, în interesul economic general, obligații de serviciu public referitoare la securitate, inclusiv securitatea aprovizionării, regularitatea, calitatea și prețul furnizărilor, precum și protecția mediului, inclusiv eficiența energetică și protecția climei. Aceste obligații trebuie să fie clar definite, transparente, nediscriminatorii și verificabile și trebuie să garanteze egalitatea accesului întreprinderilor de energie electrică din UE la consumatorii naționali. În ceea ce privește securitatea aprovizionării și eficiența energetică/gestionarea cererii, precum și pentru realizarea obiectivelor de protecție a mediului menționate la prezentul alineat, statele membre pot pune în aplicare o planificare pe termen lung, luând în considerare posibilitatea accesului la rețea a terților.”
2. Directiva 2009/72
5. Directiva 2003/54 a fost abrogată prin Directiva 2009/72. Conform articolului 48 din Directiva 2009/72, abrogarea și‑a produs efectele începând cu 3 martie 2011, iar trimiterile la directiva abrogată se interpretează ca trimiteri la Directiva 2009/72.
6. Articolul 3 din Directiva 2009/72 prevede:
„(1) Pe baza organizării lor instituționale și cu respectarea principiului subsidiarității, statele membre se asigură că, fără a aduce atingere alineatului (2), întreprinderile din domeniul energiei electrice funcționează în conformitate cu principiile prezentei directive, în vederea realizării unei piețe de energie electrică concurențiale, sigure și durabile din punctul de vedere al protecției mediului, și se abțin de la orice discriminare în ceea ce privește drepturile sau obligațiile acestor întreprinderi.
(2) Ținând seama pe deplin de dispozițiile relevante din tratat, în special articolul 86, statele membre pot impune întreprinderilor din sectorul energiei electrice, în interesul economic general, obligații de serviciu public referitoare la siguranță, inclusiv siguranța alimentării, regularitatea, calitatea și prețul furnizărilor, precum și protecția mediului, inclusiv eficiența energetică, energia din surse regenerabile și protecția climei. Aceste obligații sunt clar definite, transparente, nediscriminatorii și ușor de verificat și garantează întreprinderilor de energie electrică [ale Uniunii] accesul egal la consumatorii naționali. În ceea ce privește siguranța alimentării și gestionarea orientată către eficiență energetică și satisfacerea cererii, precum și în vederea realizării obiectivelor de protecție a mediului și a obiectivelor privind energia din surse regenerabile menționate la prezentul alineat, statele membre pot pune în aplicare o planificare pe termen lung, luând în considerare posibilitatea accesului la sistem al terților.
[…]
(6) Acordarea de compensații financiare, alte forme de compensare sau drepturi exclusive de către un stat membru în vederea îndeplinirii obligațiilor prevăzute la alineatele (2) și (3) se realizează într‑un mod nediscriminatoriu și transparent.
[…]
(14) Statele membre pot decide să nu aplice dispozițiile articolelor 7, 8, 32 și/sau 34, în măsura în care aplicarea acestora ar obstrucționa realizarea, de drept sau de fapt, a obligațiilor impuse întreprinderilor din domeniul energiei electrice în interesul economic general și dezvoltarea comerțului nu ar fi afectată atât de mult încât să contravină intereselor [Uniunii]. Interesele [Uniunii] cuprind, între altele, concurența referitoare la clienții eligibili, în conformitate cu prezenta directivă și cu articolul 86 din tratat.
[…]”
B. Dreptul național
7. Real Decreto‑ley 14/2010, de 23 de diciembre, por el que se establecen medidas urgentes para la corrección del déficit tarifario del sector (Decretul‑lege regal nr. 14/2010 din 23 decembrie 2010 privind stabilirea unor măsuri urgente pentru corectarea deficitului tarifar al sectorului energiei electrice) (BOE nr. 312 din 24 decembrie 2010, p. 106386) reprezintă o parte a unui pachet de măsuri menite să combată „deficitul tarifar”, înțeles în sens larg ca diferența dintre costurile sistemului de energie electrică și veniturile obținute pe baza prețurilor la energie electrică (sub diversele denumiri oficiale ale acestora) reglementate de statul spaniol(2). Pentru a reduce acest deficit, Decretul‑lege regal nr. 14/2010 plasează temporar finanțarea planurilor de economisire a energiei și eficiență energetică pentru anii 2011, 2012 și 2013 în sarcina anumitor companii prin cea de a treia dispoziție adițională.
8. Considerentele Decretului‑lege regal nr. 14/2010 prevăd următoarele:
„În al doilea rând, pentru a reduce costurile atribuibile tarifului, este de așteptat ca societățile producătoare cărora li se aplică regimul obișnuit să finanțeze Planul de acțiune 2008-2012, adoptat prin decizia Consiliului de Miniștri din 8 iulie 2005, care pune în aplicare măsurile prevăzute prin documentul «Strategia pentru economii de energie și eficiență în Spania pentru perioada 2004-2012». În plus, procentele care reflectă contribuția fiecărei companii la finanțarea acestuia sunt fixe, prevederile Ley de Presupuestos Generales del Estado de 2011 [Legea bugetului general de stat pentru 2011] fiind modificate în consecință.”
9. Potrivit celei de a treia dispoziții adiționale din Decretul‑lege regal nr. 14/2010 intitulate „Finanțarea planurilor de economisire a energiei și eficiență energetică pentru anii 2011, 2012 și 2013”:
„1. Sumele percepute de la sistemul de energie electrică, destinate finanțării Planului de acțiune 2008-2012, aprobat prin Acuerdo de Consejo de Ministros de 8 de julio de 2005, por el que se concretan las medidas del documento de «Estrategia de ahorro y eficiencia energética en España 2004-2012» aprobado por Acuerdo de Consejo de Ministros de 28 de noviembre de 2003 [Acordul Consiliului de Miniștri din 8 iulie 2005 privind punerea în aplicare a măsurilor prevăzute în documentul intitulat «Strategia de economisire a energiei și eficiență energetică în Spania 2004-2012» aprobat prin Acordul Consiliului de Miniștri din 28 noiembrie 2003], prevăzute pentru anii 2011 și 2012, de 270 de milioane de euro și, respectiv, de 250 de milioane de euro, sunt finanțate din contribuția fiecăreia dintre întreprinderile producătoare de energie electrică, conform procentelor din următorul tabel:
Întreprindere | Procent |
Endesa Generación, SA | 34,66 |
Iberdrola Generación, SA | 32,71 |
GAS Natural SDG, SA | 16,37 |
Hidroeléctrica del Cantábrico, SA | 4,38 |
E.ON Generación, SL | 2,96 |
AES Cartagena, SRL | 2,07 |
Bizkaia Energía, SL | 1,42 |
Castelnou Energía, SL | 1,58 |
Nueva Generadora del Sur, SA | 1,62 |
Bahía de Bizkaia Electricidad, SL | 1,42 |
Tarragona Power, SL | 0,81 |
Total | 100,00 |
2. Sumele plătite de la sistemul electric pentru Planul aprobat prin decizia Consiliului Miniștrilor, în baza celor menționate la alineatul (1), sunt finanțate în 2013 prin contribuții ale companiilor producătoare, în conformitate cu procentele prevăzute la alineatul (1), la o sumă maximă de 150 de milioane de euro.”
II. Situația de fapt
10. Planul de acțiune 2008-2012, aprobat prin Acordul Consiliului de Miniștri din 8 iulie 2005 privind punerea în aplicare a măsurilor prevăzute în documentul intitulat „Strategia de economisire a energiei și eficiență energetică în Spania 2004-2012” (denumit în continuare „planul de acțiune”) se întemeia pe promovarea economisirii energiei și a eficienței energetice drept bază a bunăstării sociale, a dezvoltării sustenabile și a competitivității industriale. Obiectivele sale strategice constau, printre altele, în includerea economisirii energiei și a eficienței energetice în toate strategiile naționale și, în special, în strategia spaniolă privind schimbările climatice, în promovarea concurenței pe piață conform principiului director al economisirii energiei și eficienței energetice și în consolidarea poziției Regatului Spaniei în avangarda economisirii energiei și a eficienței energetice.
11. Inițial, costurile generate de Planul de acțiune erau percepute din tarifele de acces la rețelele de gaze naturale și de energie electrică. Totuși, Decretul‑lege regal nr. 14/2010 a schimbat această situație și a prevăzut ca finanțarea Planului de acțiune să revină exclusiv în sarcina întreprinderilor producătoare de energie electrică. A treia dispoziție adițională din Decretul‑lege regal nr. 14/2010 menționează cele 11 întreprinderi obligate să contribuie și procentele participării lor.
12. Orden IET/75/2014, de 27 de enero, por la que se regulan las transferencias de fondos, con cargo a las empresas productoras de energía eléctrica, de la cuenta específica de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia al Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía, en el año 2013, para la ejecución de las medidas del Plan de Acción de Ahorro y Eficiencia Energética 2011-2020, y los criterios para la ejecución de las medidas contempladas en dicho plan [Ordinul Ministrului IET/75/2014 din 27 ianuarie 2014 (al Ministrului Industriei, Energiei și Turismului) din 27 ianuarie privind transferurile fondurilor percepute de la întreprinderile producătoare de energie electrică din contul special al Comisiei Naționale privind Piețele și Concurența în contul Institutului pentru Diversificarea și Economisirea Energiei, în anul 2013, în vederea punerii în aplicare a măsurilor prevăzute în planul de acțiune pentru economisirea energiei și eficiență energetică 2011-2020 și criteriile pentru punerea în aplicare a măsurilor menționate în planul respectiv] (BOE nr. 25 din 29 ianuarie 2014, p. 5875) (denumit în continuare „ordinul atacat”) a fost adoptat pe baza celei de a treia dispoziții adiționale din Decretul‑lege regal nr. 14/2010.
13. Articolul 2 al ordinului atacat prevede că suma alocată Planului de Acțiune pentru 2013 este de 150 000 000 de euro. Engie Cartagena SL, care figurează în ordin sub denumirea sa anterioară AES Cartagena, SRL, trebuia să achite 3 105 000 de euro, deoarece, conform celei de a treia dispoziții adiționale din Decretul‑lege regal nr. 14/2010, trebuia să suporte 2,07 % din costul total.
14. La 31 ianuarie 2014, reclamanta (denumită atunci GDF Suez Cartagena Energía SL) a introdus o acțiune în contencios administrativ împotriva ordinului atacat la Audiencia Nacional (Curtea Națională, Spania). În cererea sa, reclamanta a solicitat anularea ordinului, precum și recunoașterea dreptului de a primi cu titlu de indemnizație sumele plătite în temeiul acestuia. Mai exact, Engie Cartagena a contestat procentul (2,07 %) pe care trebuia să îl plătească pentru finanțarea planului de acțiune care a fost implementat prin Decretul‑lege regal nr. 14/2010.
III. Cererea de decizie preliminară
15. Reclamanta a susținut în special că criteriile și principiile stabilite prin Hotărârea din 20 aprilie 2010, Federutility și alții, C‑265/08, EU:C:2010:205, și prin Hotărârea din 7 septembrie 2016, ANODE, C‑121/15, EU:C:2016:637, care reglementează impunerea obligațiilor de serviciu public, nu au fost îndeplinite de legislația națională.
16. Instanța de trimitere arată că valabilitatea ordinului atacat, care formează obiect al acțiunii principale, depinde de conformitatea Decretului‑lege 14/2010 cu dreptul Uniunii și, în practică, de întrebarea dacă Decretul‑lege menționat respectă principiile prevăzute la articolul 3 alineatul (2) din Directiva 2003/54 și la articolul 3 alineatul (2) din Directiva 2009/72.
17. În această privință, instanța de trimitere consideră că, întrucât contribuția obligatorie menționată în Decretul‑lege 14/2010 are ca scop finanțarea unui plan de eficiență al cărui scop obiectiv și direct este să ia măsuri legate de protecția mediului și inclusiv de eficiența energetică și de protecția climei, această contribuție obligatorie trebuie considerată că reprezintă o OSP.
18. Totuși, instanța are îndoieli cu privire la compatibilitatea celei de a treia dispoziții adiționale din Decretul‑lege 14/2010 cu dreptul Uniunii, întrucât contribuția obligatorie prevăzută de această dispoziție nu este definită într‑un mod transparent, nediscriminatoriu și verificabil și, prin urmare, nu garantează egalitatea de acces pentru companii la consumatori, astfel cum prevede articolul 3 alineatul (2) din Directiva 2003/54 și articolul 3 alineatul (2) din Directiva 2009/72. În special, legislația națională nu conține nicio indicație privind motivul pentru care doar anumite întreprinderi trebuie să contribuie la finanțarea Planului de acțiune sau orice informație cu privire la criteriul aplicat pentru determinarea procentelor de contribuții ale acestora(3).
19. În aceste condiții, Audiencia Nacional (Curtea Națională) a suspendat judecarea cauzei și a adresat Curții următoarele întrebări:
„1) Prevederea legală conținută în a treia dispoziție adițională a Real Decreto‑Ley 14/2010 Financiación de planes de ahorro y eficiencia energética para los años 2011, 2012 y 2013 (Decretul‑lege regal nr. 14/2010, privind finanțarea planurilor de economisire a energiei și eficiență energetică pentru anii 2011, 2012 și 2013) reprezintă o obligație de serviciu public în sensul dispozițiilor articolului 3 alineatul (2) din Directiva 2003/54 CE și, respectiv, din Directiva 2009/72 CE?
2) În cazul în care prevederea respectivă reprezintă într‑adevăr o obligație de serviciu public, aceasta a fost clar definită, este transparentă, nediscriminatorie și verificabilă?”
IV. Analiză
20. Prima întrebare înaintată privește interpretarea articolului 3 alineatul (2) din Directiva 2003/54 și a articolului 3 alineatul (2) din Directiva 2009/72.
21. Încă de la început trebuie menționat că articolul 3 alineatul (2) din Directiva 2009/72 reproduce în termeni similari dispozițiile articolului 3 alineatul (2) din Directiva 2003/54(4). Prin urmare, pentru eficiență, propunem să limităm analiza la articolul 3 alineatul (2) din Directiva 2009/72. Această analiză se aplică totuși ambelor dispoziții.
22. Prin intermediul primei întrebări, instanța de trimitere întreabă, în esență, dacă articolul 3 alineatul (2) din Directiva 2009/72 trebuie interpretat în sensul că o obligație de finanțare a diferitelor măsuri ale unui plan de acțiune, precum cea menționată în a treia dispoziție adițională din Decretul‑lege regal nr. 14/2010, poate constitui o OSP în sensul articolului menționat.
23. În acest sens, trebuie amintit că articolul 3 alineatul (2) din Directiva 2009/72 prevede că „[ț]inând seama pe deplin de dispozițiile relevante din tratat, în special articolul 86, statele membre pot impune întreprinderilor din sectorul energiei electrice, în interesul economic general, obligații de serviciu public referitoare la siguranță, inclusiv siguranța alimentării, regularitatea, calitatea și prețul furnizărilor, precum și protecția mediului, inclusiv eficiența energetică, energia din surse regenerabile și protecția climei”(5).
24. Deși nici Directiva 2003/54 și nici Directiva 2009/72 nu definesc noțiunea de OSP, este clar că definiția acesteia nu este o chestiune de drept național.
25. Desigur, considerentul 50 al Directivei 2009/72 prevede că „[o]bligațiile de serviciu public ar trebui definite la nivel național, ținând seama de circumstanțele naționale; legislația [Uniunii] ar trebui totuși respectată de către statele membre”. Cu toate acestea, o astfel de mențiune implică doar că este de competența statelor membre să decidă dacă impun sau nu o OSP anumitor întreprinderi, cu condiția ca aceste obligații să fie compatibile cu dreptul Uniunii(6). În lipsa unei trimiteri exprese la dreptul statelor membre pentru a stabili sensul și domeniul de aplicare ale noțiunii respective, aceasta din urmă trebuie în mod normal să primească în toată Uniunea Europeană o interpretare autonomă(7).
26. Conform jurisprudenței Curții prin care se interpretează articolul 3 alineatul (2), o măsură trebuie să îndeplinească două condiții pentru fi considerată OSP, respectiv, în primul rând, să aibă ca scop un obiectiv de interes economic general(8), iar în al doilea rând, să aibă efectul de a impune întreprinderilor în cauză să adopte o conduită specifică pe care nu ar fi adoptat‑o în contextul liberei concurențe(9).
27. În acțiunea principală, reclamanta susține că, cât timp o măsură îndeplinește aceste două condiții legate de scopul și de efectul măsurii respective, ea trebuie să fie calificată ca OSP. Aceasta susține că, întrucât o obligație de finanțare a unui plan de acțiune are ca efect obligarea destinatarilor să adopte o conduită specifică, o astfel de obligație ar trebui considerată ca reprezentând o OSP în măsura în care susține realizarea unui serviciu de interes economic general.
28. În ceea ce ne privește, nu împărtășim această opinie. Într‑adevăr, credem că pentru a fi considerată OSP în sensul articolului 3 alineatul (2) din Directiva 2009/72, o măsură nu trebuie doar să îndeplinească cele două condiții menționate mai sus, ci și să oblige întreprinderile să presteze sau să furnizeze servicii sau bunuri specifice ca parte a acestei obligații. O simplă obligație de a plăti bani statului sau unei entități de stat cu titlul de impozit, taxă ori măsuri para‑fiscale nu poate fi considerată, în sine, o OSP în acest sens(10).
29. În opinia noastră, acest lucru rezultă din sensul obișnuit acordat noțiunii de OSP în dreptul Uniunii, precum și din formularea, din contextul și din obiectivele urmărite de articolul 3 alineatul (2) din Directiva 2009/72.
30. În ceea ce privește sensul obișnuit acordat noțiunii de OSP în temeiul dreptului Uniunii, nici TFUE și nici TUE nu se referă la noțiunea menționată. Totuși, tratatele se referă la „servicii de interes economic general”, a căror realizare, așa cum am arătat anterior, ar trebui să fie obiectivul oricărei OSP(11).
31. În special, articolul 106 TFUE (fostul articol 90 din Tratatul CEE și apoi articolul 86 din Tratatul CE) prevede că întreprinderile care au sarcina de a gestiona astfel de servicii se supun normelor tratatelor în măsura în care aplicarea acestor norme nu împiedică, în drept sau în fapt, îndeplinirea misiunii speciale care le‑a fost încredințată(12).
32. În acest sens, astfel cum a precizat Curtea, această dispoziție vizează concilierea interesului statelor membre de a utiliza anumite întreprinderi drept instrument de politică economică sau socială și a interesului Uniunii de respectare a normelor de concurență și de menținere a unității pieței comune(13).
33. Pe de altă parte, pentru ca derogarea de la aplicarea normelor tratatului prevăzute la articolul 106 alineatul (2) TFUE să aibă efect, întreprinderilor în cauză trebuie să li se încredințeze de către autoritățile publice administrarea unui serviciu de interes economic general și trebuie să se demonstreze că aplicarea normelor Tratatului împiedică îndeplinirea sarcinilor specifice atribuite acestor întreprinderi și că interesele Uniunii nu sunt afectate(14).
34. Atât obiectivul, cât și conținutul articolului 106 TFUE susțin, prin urmare, ideea că realizarea unui serviciu de interes economic general poate necesita impunerea unor obligații întreprinderilor pentru a le impune să îndeplinească sarcini care servesc interesului economic general.
35. De fapt, există un consens general în ceea ce privește faptul că noțiunea de „servicii de interes economic general” se referă la servicii de natură economică pe care statele membre sau Uniunea le supun unor obligații specifice de serviciu public în virtutea unui criteriu de interes general. Aceste servicii fac parte din categoria „servicii de interes economic general”, uneori denumite „serviciu public”, deși acest ultim termen se poate referi uneori la faptul că un serviciu este oferit publicului larg sau că unui serviciu i s‑a atribuit un rol specific în interesul public sau la statutul entității care furnizează serviciul(15).
36. Expresia „serviciu public” este utilizată în TFUE la articolul 93 (anterior articolul 77 din Tratatul CEE – folosind sintagma „utilitate publică” – și mai târziu la articolul 73 din Tratatul CE) în materia transporturilor. Într‑adevăr, această prevedere menționează că „[s]unt compatibile cu tratatele ajutoarele care răspund necesităților de coordonare a transporturilor sau care constituie compensarea anumitor obligații inerente noțiunii de serviciu public”(16).
37. În contextul aplicării acestei dispoziții a apărut noțiunea de OSP(17).
38. În primul rând, în Decizia sa din 13 mai 1965, Consiliul a menționat existența „obligațiilor inerente noțiunii de serviciu public impuse întreprinderilor de transport”(18). Apoi, în Regulamentul (CEE) nr. 1191/69, Consiliul a utilizat expresia mai scurtă „OSP” și a dat prima definiție a acestei noțiuni în articolul 2 alineatul (1) din regulamentul menționat, și anume „obligații pe care, dacă ar lua în considerare propriul interes comercial, întreprinderea de transport nu și le‑ar asuma sau nu și le‑ar asuma în aceeași măsură și nici în aceleași condiții”(19).
39. În acest sens, trebuie menționat că exemplele de OSP‑uri date la articolul 2 alineatul (2) din acest regulament – și anume, obligația de a opera, obligația de a îndeplini și obligațiile tarifare – se referă la îndeplinirea unui serviciu specific.
40. În plus, articolul 7 din Regulamentul nr. 1191/69 prevede că decizia de menținere a unei OSP poate fi însoțită de „stabilirea unor condiții menite să îmbunătățească randamentul prestațiilor supuse obligației în cauză” și că decizia de încetare a unei OSP „poate prevedea introducerea unui serviciu alternativ”(20).
41. Având în vedere aceste clarificări, este evident că, în sensul Regulamentului 1191/69, OSP se referea exclusiv la obligațiile de a furniza un anumit serviciu(21).
42. Deoarece Regulamentul nr. 1191/69 a servit ca model pentru toate serviciile de rețea și apoi pentru toate serviciile publice, sensul dat conceptului de OSP în temeiul Regulamentului nr. 1191/69 a devenit cel care este acceptat în mod obișnuit în dreptul Uniunii(22). La adoptarea Directivei 2009/72, cea mai recentă definiție a noțiunii de OSP în temeiul dreptului Uniunii a fost cea menționată în Regulamentul (CE) nr. 1370/2007(23), care rămâne destul de aproape de definiția dată acestei noțiuni în Regulamentul nr. 1191/69(24). Într‑adevăr, articolul 2 litera (e) din Regulamentul nr. 1370/2007 definește OSP ca fiind „o cerință definită sau stabilită de către o autoritate competentă, pentru a asigura servicii publice de transport de călători de interes general, pe care un operator, dacă ar ține seama de propriile sale interese comerciale, nu și le‑ar asuma sau nu și le‑ar asuma în aceeași măsură sau în aceleași condiții fără a fi retribuit”.
43. În plus, mai multe documente ale Comisiei confirmă faptul că această interpretare este predominantă în general. De exemplu, în Cartea albă privind serviciile de interes general(25), Comisia subliniază că noțiunea de OSP se referă la „cerințe specifice care sunt impuse de autoritățile publice furnizorului de servicii pentru a se asigura că anumite obiective de interes public sunt îndeplinite […]”(26). În documentul său intitulat „Cadru de calitate pentru serviciile de interes economic general în Europa” publicat în 2011, Comisia definește noțiunea de „Servicii de interes economic general” ca servicii pe care autoritățile publice ale statelor membre le consideră de interes general și, prin urmare, supuse anumitor obligații de serviciu public (OSP)”(27). În documentul său intitulat „Ghid pentru aplicarea normelor Uniunii Europene privind ajutorul de stat, achizițiile publice și piața internă în cazul serviciilor de interes economic general”, comisia arată că OSP‑urile „sunt impuse […] pe baza unui criteriu de interes general menit să asigure că serviciul este furnizat în condiții care îi permit să își îndeplinească misiunea”(28).
44. În fine, dar nu în cele din urmă, în „Nota DG Energie și transport privind Directiva 2003/54/CE și 2003/55/CE privind piața internă a energiei electrice și a gazelor naturale”, care privește în mod expres sectorul în cauză în acțiunea principală, Comisia subliniază, la pagina 2, sub titlul „Reiterarea definiției juridice a OSP”, că noțiunea de OSP pe care Comisia a aplicat‑o în sectorul energiei are aceeași semnificație ca cea prevăzută de articolul 2 din Regulamentul nr. 1191/69 al Consiliului, de articolul 86 alineatul (2) TCE [în prezent articolul 106 alineatul (2) TFUE] și de jurisprudența Curții.
45. Deși niciunul dintre documentele emise de Comisie citate anterior nu au putere de lege, se poate observa totuși că, atunci când documente ale Comisiei fac referire la OSP, acestea folosesc întotdeauna respectiva trimitere pentru a desemna furnizarea unor servicii sau bunuri specifice(29)”.
46. În schimb, atunci când legislația secundară și hotărârile judecătorești se referă la existența unor obligații de finanțare, ele nu prezintă aceste obligații ca fiind OSP, ci mai degrabă drept compensații destinate finanțării unor OSP asumate de alte întreprinderi(30). De exemplu, în conformitate cu articolul 2 litera (g) din Regulamentul nr. 1370/2007, „prin «compensație de serviciu public» se înțelege orice beneficiu, în special financiar, acordat direct sau indirect de către o autoritate competentă din fonduri publice în perioada de punere în aplicare a unei obligații de serviciu public sau în legătură cu perioada respectivă”. În mod similar, hotărârea Altmark Altmark Trans y Regierungspräsidium Magdeburg(31), departe de a recunoaște o interpretare largă a conceptului de OSP, se referă la obligațiile financiare care nu intră în categoria OSP, ci reprezintă mai degrabă o compensație pentru OSP. În mod implicit și necesar, o OSP impune operatorului să facă sau să furnizeze ceva pentru care este uneori compensat, subliniind încă o dată faptul că o simplă obligație de plată a unei taxe fiscale (oricum ar fi definită) nu este în sine o OSP.
47. Având în vedere cele de mai sus, este clar că, așa cum se înțelege în mod obișnuit în dreptul Uniunii, noțiunea de OSP se referă la măsuri prin care una sau mai multe întreprinderi sunt obligate să furnizeze servicii sau să furnizeze bunuri pe care acele întreprinderi nu le‑ar fi furnizat – sau cel puțin nu în aceeași măsură sau în aceleași condiții – dacă nu ar fi fost obligate de un stat membru pentru a atinge un obiectiv de interes economic general.
48. Obligațiile de finanțare sunt separate și sunt distincte de OSP: ele constituie, printre altele, o modalitate de finanțare a realizării serviciilor economice de interes general. Întrucât serviciile economice de interes general pot fi prestate de însuși statul membru, pot exista obligații de finanțare fără impunerea de OSP unei întreprinderi, sau pot exista OSP care nu sunt contrabalansate de obligații de finanțare.
49. În ceea ce privește articolul 3 alineatul (2) din Directiva 2009/72, nici modul său de redactare, nici obiectivul respectivei directive, nici contextul său nu susțin ipoteza că noțiunile de „OSP” și de „obligație de finanțare” ar avea semnificații diferite în cadrul dispoziției respective față de restul dreptului Uniunii.
50. În ceea ce privește formularea articolului 3 alineatul (2), acesta se referă în mod explicit la articolul 86 din Tratatul CE (în prezent articolul 106 TFUE), care arată că legiuitorul Uniunii nu a intenționat să se îndepărteze de sensul dat OSP în legislația Uniunii.
51. În ceea ce privește obiectivele sale, din considerentul (3) al Directivei 2009/72 se poate deduce că obiectivul acestei directive este acela de a realiza o piață internă a energiei electrice complet deschisă și competitivă, în care toți consumatorii să își poată alege furnizorul în mod liber și în care toți furnizorii să‑și poată oferi liber produsele. Cu toate acestea, a priori, spre deosebire de obligațiile de a furniza un anumit serviciu sau de a livra anumite bunuri, obligațiile de finanțare nu sunt susceptibile de a submina un astfel de obiectiv sau, chiar dacă fac acest lucru, măcar este probabil să procedeze astfel într‑o măsură mult mai mică.
52. Mai mult, considerentul (50) al Directivei 2009/72 prevede că aceasta are ca obiectiv consolidarea „cerințe[lor] de serviciu public […] și a „standarde[lor] comune minime care rezultă din acestea […] pentru a se asigura faptul că toți consumatorii […] pot beneficia de pe urma concurenței și a prețurilor echitabile” și că „[c]etățenii Uniunii, precum și întreprinderile mici și mijlocii, atunci când statele membre consideră oportun acest lucru, ar trebui să aibă posibilitatea de a beneficia de pe urma obligațiilor specifice serviciului public în special în ceea ce privește siguranța alimentării și prețuri rezonabile.”. Rezultă că o OSP, în sensul Directivei 2009/72, este o obligație capabilă să genereze standarde comune minime și de care beneficiază o categorie nedefinită de persoane chiar dacă este posibil să nu fie neapărat consumatori finali. În schimb, obligațiile de finanțare nu generează standarde minime comune și au un grup de beneficiari determinat, fie statele membre, atunci când decid să presteze ele însele serviciul de interes economic general, fie întreprinderile responsabile de efectuarea serviciului respectiv.
53. În ceea ce privește contextul, trebuie menționat că articolul 3 din Directiva 2009/72 apare într‑un capitol intitulat „Obligațiile de serviciu public și protecția consumatorului”. Faptul că Directiva 2009/72 tratează împreună OSP‑urile și consumatorii tinde de asemenea să consolideze ideea că OSP‑urile reprezintă obligații de a furniza anumite bunuri sau servicii, în principal, consumatorilor.
54. Am remarca, de asemenea, că, în conformitate cu articolul 3 alineatul (6) din Directiva 2009/72, „[a]cordarea de compensații financiare, alte forme de compensare sau drepturi exclusive de către un stat membru în vederea îndeplinirii obligațiilor prevăzute la alineatele (2) și (3) se realizează într‑un mod nediscriminatoriu și transparent”(32). Acest lucru demonstrează că o obligație financiară nu este, în sine, o OSP, ci urmărește să furnizeze o compensație întreprinderilor care trebuie să îndeplinească o OSP.
55. În sfârșit, în lumina specifică a împrejurărilor din acțiunea principală, am atrage atenția asupra faptului că Directiva 2009/72 a fost adoptată numai pe baza articolului 95 TCE (acum articolul 114 TFUE), al cărui al doilea paragraf prevede că respectivul articol nu poate fi utilizat pentru adoptarea măsurilor fiscale ale Uniunii. Întrucât obligațiile de finanțare, precum cea în cauză în acțiunea principală, care sunt impuse de un stat membru în scopul acoperirii cheltuielilor publice și fără niciun beneficiu imediat pentru întreprinderea în cauză, sunt măsuri fiscale în sensul dreptului Uniunii, Directiva 2009/72 trebuie interpretată, cu excepția situațiilor specifice, ca neacoperind astfel de obligații(33).
56. Dacă s‑ar considera că noțiunea OSP include o astfel de obligație, aceasta ar însemna într‑adevăr că orice măsură fiscală sau ajutor de stat ar trebui, de asemenea, să fie analizată în contextul articolului 3 alineatul (2), ceea ce în mod clar nu reprezintă scopul dispoziției menționate.
57. Având în vedere aceste considerente, cred că în temeiul articolului 3 alineatul (2) din Directiva 2009/72, OSP trebuie înțeles în sensul dat de obicei respectivei noțiuni în temeiul dreptului Uniunii, și anume ca referindu‑se la o obligație pentru o întreprindere de a furniza un serviciu specific (sau bun) în condiții (preț, cantitate, calitate, continuitate a serviciului etc.) pe care această întreprindere nu le‑ar fi aplicat dacă nu ar fi fost obligată să procedeze astfel prin legislația națională, astfel încât să se asigure prestarea unui serviciu de interes economic general. Prin urmare, OSP‑urile sunt doar o modalitate de reglementare a activităților economice de interes general și o metodă de numire a terților obligați să desfășoare aceste activități(34).
58. Această concluzie este pe deplin în concordanță cu hotărârile Curții existente referitoare la articolul 3 alineatul (2) din Directiva 2009/72. Într‑adevăr, în Hotărârea Renerga(35), Curtea a dedus absența unei obligații de serviciu public impuse unei întreprinderi din faptul că legislația națională în discuție nu prevedea o obligație imperativă de a produce și de a furniza energie electrică din surse de energie regenerabile. În cauza Achema și alții(36), pentru a stabili dacă unele subvenții ar trebui considerate drept compensații pentru serviciile furnizate de întreprinderile beneficiare pentru îndeplinirea obligațiilor de serviciu public, Curtea a examinat, printre altele, dacă aceste subvenții aveau legătură cu furnizarea de servicii către consumatorii finali sau operatorii din sectorul energiei electrice.
59. Prin urmare, împărtășim pe deplin opinia Comisiei potrivit căreia, pentru ca o măsură să poată fi calificată drept OSP în temeiul articolului 3 alineatul (2) din Directiva 2009/72, nu este suficient ca măsura să fie impusă uneia sau mai multor întreprinderi prin care să fie obligate să adopte o conduită specifică care este necesară pentru realizarea unui serviciu de interes economic general, dar, de asemenea, că o astfel de măsură trebuie să constrângă acele întreprinderi să presteze un serviciu specific sau să furnizeze un bun specific în termeni și condiții care nu reprezintă o practică comună pe o astfel de piață.
60. În consecință, o obligație, precum cea în cauză în acțiunea principală, de a finanța un plan de acțiune pentru a încuraja economisirea energiei și eficiența energetică(37) nu poate fi considerat a constitui o OSP în sensul articolului 3 alineatul (2) din Directiva 2009/72, chiar dacă măsurile finanțate vizează prestarea unui serviciu de interes economic general. Aceasta nu înseamnă că este probabil ca fiecare dintre obligațiile financiare în cauză, care, dintr‑o anumită perspectivă cel puțin, par să facă parte din categoria unor taxe speciale impuse anumitor întreprinderi din domeniul energiei, să se încadreze în alte norme ale dreptului Uniunii, ci mai degrabă că nu intră sub incidența articolului 3 alineatul (2) din Directiva 2009/72, în acest sens fiind întrebarea adresată de instanța de trimitere.
61. În consecință, propunem ca la prima întrebare să se răspundă în sensul că articolul 3 alineatul (2) din Directiva 2003/54 și articolul 3 alineatul (2) din Directiva 2009/72 nu trebuie interpretate în sensul că o obligație de finanțare a diferitelor măsuri dintr‑un plan de acțiune, precum cel menționat în a treia dispoziție adițională din Decretul‑lege regal nr. 14/2010, constituie o „obligație de serviciu public” în sensul acestor dispoziții.
62. În lumina răspunsului la prima întrebare, nu este necesar să se răspundă la a doua întrebare.
V. Concluzie
63. Având în vedere considerentele de mai sus, propunem Curții să răspundă la prima întrebare adresată de Audiencia Nacional (Curtea Națională, Spania) după cum urmează:
„Articolul 3 alineatul (2) din Directiva 2003/54/CE din 26 iunie 2003 privind normele comune pentru piața internă de energie electrică și de abrogare a Directivei 96/92/CE și articolul 3 alineatul (2) din Directiva 2009/72/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 13 iulie 2009 privind normele comune pentru piața internă a energiei electrice și de abrogare a Directivei 2003/54/CE nu trebuie interpretate în sensul că o obligație de finanțare a diferitelor măsuri dintr‑un plan de acțiune, precum cel menționat în a treia dispoziție adițională din Real Decreto‑ley nr. 14/2010 de 23 de diciembre, por el que se establecen medidas urgentes para la corrección del déficit tarifario del sector (Decretul‑lege regal nr. 14/2010 din 23 decembrie 2010 privind stabilirea unor măsuri urgente pentru corectarea deficitului tarifar al sectorului energiei electrice), constituie o «obligație de serviciu public» în sensul acestor dispoziții.”