FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
MELCHIOR WATHELET
föredraget den 2 juni 2016(1)
Mål C‑238/15
Maria do Céu Bragança Linares Verruga,
Jacinto Manuel Sousa Verruga,
André Angelo Linares Verruga
mot
Ministre de l’Enseignement supérieur et de la Recherche
(begäran om förhandsavgörande från tribunal administratif du Grand-Duché de Luxemburg (Förvaltningsdomstolen, Luxemburg))
”Begäran om förhandsavgörande – Fri rörlighet för personer – Likabehandling – Sociala förmåner – Förordning (EU) nr 492/2011 – Artikel 7.2 – Studiemedel för högre studier – Villkor – Oavbrutet arbete – Indirekt diskriminering – Skäl”
I – Inledning: Inledande anmärkningar avseende en paradox
1. Studiemedel för högre studier och villkoren för beviljande av sådana har redan prövats många gånger i rättspraxis. Detta ämne står återigen i centrum för förevarande begäran om förhandsavgörande.
2. Tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg (Luxemburg) har ställt tolkningsfrågan som gäller förenligheten av en nationell lagstiftning enligt vilken det för att bevilja studenter som inte är bosatta i den berörda medlemsstaten studiemedel för högre studier krävs att de är barn till arbetstagare som varit anställda eller utövat sin yrkesverksamhet i den medlemsstaten under en oavbruten period om minst fem år då studenten inkom med sin ansökan om studiemedel.
3. I en värld som är alltmer konkurrensutsatt har utbildningen av ungdomar prioritet för Europeiska unionen och medlemsstaterna.(2) I en värld där den dominerande ekonomiska modellen har visat sina begränsningar har budgetnedskärningar blivit vardagsmat.
4. Sedan det ”europeiska projektet” inleddes hör den fria rörligheten till de grundläggande rättigheterna. Dess betydelse har betonats ännu starkare i samband med erkännandet och därefter utvecklingen av ett europeiskt medborgarskap, som studenter självklart kommer i åtnjutande av.
5. Denna fria rörlighet är i dag ifrågasatt, omvälvd. Bestämmelserna om beviljande av studiemedel för högre studier utgör ytterligare ett exempel på detta. Vilka krav ställer unionsrätten i dag när det gäller balansen mellan å ena sidan ett fortsatt erkännande av en hög grad av likhet som kan medföra en minskning av de belopp som beviljas varje stödmottagare, och å andra sidan urholkningen av denna likhet som hänger samman med möjligheten att bibehålla betydande stöd som gynnar lärlingsutbildning och utbildning för ett allt mer begränsat antal medborgare?
6. Det är i allt väsentligt den fråga som ställts.
II – Tillämpliga bestämmelser
A – Unionsrätt
1. Förordning (EU) nr 492/2011
7. Den hänskjutande domstolens begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 7.2 i rådets förordning (EEG) nr 1612/68 av den 15 oktober 1968 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen,(3) i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004.(4)
8. Förordningen upphävdes och ersattes emellertid, med verkan från och med den 15 juni 2011, av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 492/2011 av den 5 april 2011 om arbetskraftens fria rörlighet inom unionen.(5)
9. Enligt artikel 41 andra stycket i sistnämnda förordning ska hänvisningar till förordning nr1612/68 anses som hänvisningar till förordning nr 492/2011. Artikel 7.1 och 7.2 i förordningen har inte ändrats. Jag kommer således endast att hänvisa till förordning nr 492/2011.
10. I artikel 7 i förordningen föreskrivs följande:
”1. En arbetstagare som är medborgare i en medlemsstat får inom en annan medlemsstats territorium inte på grund av sin nationalitet behandlas annorlunda än landets egna arbetstagare i fråga om anställnings- och arbetsvillkor, speciellt vad avser lön, avskedande och, om arbetstagaren skulle bli arbetslös, återinsättande i arbete eller återanställning.
2. Arbetstagaren ska åtnjuta samma sociala och skattemässiga förmåner som landets medborgare.
…”
2. Direktiv 2004/38/EG
11. I artikel 24 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38 föreskrivs följande:
”1. Om inte annat följer av sådana specifika bestämmelser som uttryckligen anges i fördraget och sekundärlagstiftningen skall alla unionsmedborgare som enligt detta direktiv uppehåller sig i den mottagande medlemsstaten åtnjuta samma behandling som den medlemsstatens egna medborgare inom de områden som omfattas av fördraget. Även familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat, men som har uppehållsrätt eller permanent uppehållsrätt, skall åtnjuta denna rättighet.
2. Genom undantag från punkt 1 skall den mottagande medlemsstaten inte vara skyldig att bevilja socialt bistånd under uppehållets första tre månader, eller i förekommande fall den längre period som anges i artikel 14.4 b, och heller inte innan permanent uppehållsrätt beviljats vara skyldig att bevilja bistånd till uppehälle för studier inklusive yrkesutbildning i form av studiebidrag eller studielån till andra personer än anställda eller egenföretagare, personer som behåller sådan ställning eller deras familjemedlemmar.”
B – Luxemburgsk rätt
12. Lag av den 22 juni 2000 om statliga studiemedel för högre studier ändrades genom lag av den 26 juli 2010 (Mémorial A 2010, s. 2040) (nedan kallad lag av den 22 juni 2000). Artikel 2 i lag av den 22 juni 2000 hade följande lydelse:
”Studiemedelsberättigade
En student som är antagen till en högre utbildning är berättigad till statligt studiemedel för högre utbildning om denne uppfyller ett av följande villkor:
a) Studenten är luxemburgsk medborgare eller är familjemedlem till en luxemburgsk medborgare och har sitt hemvist i Storhertigdömet Luxemburg, eller
b) är medborgare i en annan medlemsstat i Europeiska unionen eller i en annan stat som är part i avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet [av den 2 maj 1992 (EGT, L 1, 1994, s. 3; svensk specialutgåva, område 2, volym 11, s. 37)] eller i Schweiziska edsförbundet och i enlighet med kapitel 2 i lagen av den 29 augusti 2008 om fri rörlighet för personer och invandring, i dess ändrade lydelse, uppehåller sig i Storhertigdömet Luxemburg i egenskap av anställd, egenföretagare, person som fortfarande är att anse som anställd eller egenföretagare, eller familjemedlem till en av föregående personkategorier, eller har fått permanent uppehållsrätt …
…”
13. Till följd av dom av den 20 juni 2013, Giersch m.fl. (C‑20/12, EU:C:2013:411), infördes genom artikel 1.1 i lag av den 19 juli 2013 (Mémorial A 2013, s. 3214) artikel 2 bis i lagen av den 22 juni 2000, i dess ändrade lydelse, som har följande lydelse:
”En student som inte är bosatt i Storhertigdömet Luxemburg kan också komma i åtnjutande av studiemedel för högre studier under förutsättning att han eller hon är barn till en anställd arbetstagare eller egenföretagare som är luxemburgisk medborgare, unionsmedborgare, medborgare i en stat som är part i avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet eller medborgare i Schweiziska edsförbundet. Nämnde medborgare ska vara anställd eller utöva sin verksamhet i Luxemburg. Den aktuella arbetstagaren ska ha varit anställd eller utövat sin verksamhet i Luxemburg under en oavbruten period om minst fem år då studenten inkom med sin ansökan om studiemedel för högre studier. Anställningen i Luxemburg ska uppgå till minst hälften av normal arbetstid som tillämpas i företaget enligt lag eller det kollektivavtal som i förekommande fall är gällande. Egenföretagaren ska vara obligatoriskt och oavbrutet ansluten [till socialförsäkringen] i Storhertigdömet Luxemburg enligt artikel 1 punkt 4 i lagen om social trygghet under de fem år som föregick ansökan om studiemedel för högre studier.”
14. Lagen av den 22 juni 2000, i dess lydelse enligt lag av den 19 juni 2013, upphävdes kort därefter genom lag av den 24 juli 2014 om statliga studiemedel för högre studier (Mémorial A 2014, s. 2188).
15. I artikel 3 i sistnämnda lag föreskrivs följande:
”En student och en elev som definieras i artikel 2, som nedan betecknas som ”student”, och som är antagen till en högre utbildning är berättigad till statliga studiemedel för högre utbildning om
…
(5) den student som inte är bosatt i Storhertigdömet Luxemburg
a) är en arbetstagare som är luxemburgisk medborgare, unionsmedborgare, medborgare i en stat som är part i avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet eller medborgare i Schweiziska edsförbundet. Nämnde medborgare ska vara anställd eller utöva sin verksamhet i Storhertigdömet Luxemburg då studenten inkom med sin ansökan om studiemedel för högre studier, eller
b) är barn till en arbetstagare som är luxemburgisk medborgare, unionsmedborgare, medborgare i en stat som är part i avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet eller medborgare i Schweiziska edsförbundet och är anställd eller utövar sin verksamhet i Luxemburg då studenten inkom med sin ansökan om studiemedel för högre studier under förutsättning att nämnda arbetstagare fortsätter att bidra till underhållet av studenten och arbetstagaren har varit anställd eller utövat sin verksamhet i Storhertigdömet Luxemburg under en oavbruten period om minst fem år då studenten inkom med sin ansökan om studiemedel för högre studier under en referensperiod på sju år som ska beräknas retroaktivt från och med den tidpunkt då ansökan om studiemedel för högre studier framställdes eller, med avvikelse från vad som anförts ovan, den person som behåller ställning som arbetstagare uppfyllde ovannämnda krav på fem och sju år vid den tidpunkt då verksamheten avslutades.”
III – Bakgrund till det nationella målet
16. André Angelo Linares Verruga bor med sina föräldrar Maria do Céu Bragança Linares Verruga och Jacinto Manuel Sousa Verruga i Longwy (Frankrike).
17. Maria do Céu Bragança Linares Verruga är anställd i Storhertigdömet Luxemburg sedan den 15 maj 2004 med ett enda avbrott mellan den 1 november 2011 och den 15 januari 2012. Jacinto Manuel Sousa Verruga har varit anställd i denna medlemsstat mellan den 1 april 2004 och den 30 september 2011 och mellan den 4 december 2013 och den 6 januari 2014. Sedan den 1 februari 2014 är han egenföretagare i Storhertigdömet Luxemburg.
18. André Angelo Linares Verruga som studerar vid universitetet i Liège (Belgien), ansökte om studiemedel för högre studier från luxemburgska staten för höstterminen studieåret 2013/2014.
19. Genom beslut av den 28 december 2013 avslog ministern ansökan om studiemedel med motiveringen att villkoren i artikel 2 bis i lagen av den 22 juni 2000, i dess lydelse enligt lagen av den 19 juli 2013, inte var uppfyllda.
20. Den 23 december 2013 framställde André Angelo Linares Verruga och hans föräldrar (nedan kallade familjen Verruga) klagomål (recours gracieux) mot detta beslut. Genom beslut av den 14 januari 2014 avslog ministern klagomålet.
21. André Angelo Linares Verruga ansökte även om studiemedel för högre studier från luxemburgska staten för vårterminen läsåret 2013/2014. Genom beslut av den 24 mars 2014 avslog ministern studentens ansökan om studiemedel av samma skäl som anfördes i beslutet av den 28 november 2013.
22. Den 15 april 2014 väckte familjen Verruga talan vid tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg (Förvaltningsdomstolen i Storhertigdömet Luxemburg) och yrkade att ministerns beslut av den 28 november 2013, den 14 januari 2014 och av den 24 mars 2014 skulle ändras eller ogiltigförklaras. Den domstolen fann att talan kunde tas upp till sakprövning i den del som avser ogiltigförklaring av nämnda beslut.
23. Familjen Verruga har vid den domstolen i huvudsak gjort gällande att det statliga studiemedlet för högre studier utgör en familjeförmån i den mening som avses i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen,(6) i dess ändrade lydelse enligt kommissionens förordning (EU) nr 1244/2010 av den 9 december 2010,(7) som varje arbetstagare har rätt till. Familjen Verruga har i andra hand hävdat att studiemedlet utgör en social förmån i den mening som avses i artikel 7.2 i förordning nr 492/2011 och att den ska beviljas med beaktande av likabehandlingsprincipen som fastställs i denna bestämmelse.
IV – Tolkningsfrågan och förfarandet vid domstolen
24. Tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg (Förvaltningsdomstolen i Storhertigdömet Luxemburg) har med hänvisning till dom av den 20 juni 2013, Giersch m.fl. (C‑20/12, EU:C:2013:411) utgått från att i den mån studiestöd som en medlemsstat beviljar barn till arbetstagare utgör en social förmån för en migrerande arbetstagare i den mening som avses i artikel 7.2 i förordning nr 492/2011 är denna bestämmelse tillämplig på tvisten i det nationella målet.
25. Den hänskjutande domstolen undrar i detta sammanhang om villkoret i artikel 2 bis i lagen av den 22 juni 2000, i dess lydelse enligt lagen av den 19 juli 2013, enligt vilket en student som ansöker om studiemedel för högre studier som inte är bosatt i Luxemburg måste vara barn till en anställd arbetstagare eller egenföretagare som är luxemburgsk medborgare eller unionsmedborgare och studiemedel endast beviljas om arbetstagaren varit anställd eller utövat sin verksamhet i Luxemburg under en oavbruten period om minst fem år då studenten inkom med sin ansökan om studiemedel för högre studier, inte är orimligt.
26. Genom beslut av den 20 maj 2015, som inkom till EU-domstolen den 22 maj 2014, beslutade följaktligen tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg (Förvaltningsdomstolen i Storhertigdömet Luxemburg) att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfråga till domstolen enligt artikel 267 FEUF:
”Ska det villkor som föreskrivs för studenter som inte är bosatta i Storhertigdömet Luxemburg i artikel 2 bis i [lagen av den 22 juni 2000, i dess lydelse enligt lagen av den 19 juli 2013] som innebär att inga andra anknytningskriterier beaktas – det vill säga att vara barn till arbetstagare som varit anställda eller utövat sin verksamhet i Luxemburg under en oavbruten period om minst fem år då ansökan om ekonomiskt bidrag lämnades in, anses motiverat av de utbildnings- och budgetskäl som den luxemburgska staten har anfört? Ska villkoret även anses lämpligt respektive proportionerligt i förhållande till det eftersträvade syftet, nämligen att öka antalet personer med examen från högre utbildning bland landets befolkning och samtidigt försöka säkerställa att dessa personer – efter att ha åtnjutit möjligheten som erbjuds genom det aktuella systemet med studiemedel för att finansiera deras studier som i förekommande fall har bedrivits utomlands – återvänder till Luxemburg för att bidra med de kunskaper de har förvärvat till utvecklingen av ekonomin i den medlemsstaten?”
27. Familjen Verruga, den luxemburgska regeringen, den danska regeringen och Europeiska kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden. Samtliga yttrade sig dessutom vid förhandlingen den 14 april 2016. Den norska regeringen, som inte hade inkommit med skriftliga yttranden, anförde även sina argument vid förhandlingen.
V – Bedömning
A – Utvecklingen av rättspraxis: Huruvida fri rörlighet för arbetstagare blivit en chimär?
1. Skillnaden mellan ”arbetstagare” och ”icke yrkesverksamma personer”
28. Fri rörlighet för arbetstagare garanteras genom artikel 45 FEUF. Denna fria rörlighet innebär att all diskriminering av arbetstagare från medlemsstaterna på grund av nationalitet ska avskaffas vad gäller anställning, lön och övriga arbets- och anställningsvillkor.(8)
29. Begreppet arbetstagare i den mening som avses i artikel 45 FEUF definieras oförtrutet av domstolen som: ”Varje person som utför verkligt och faktiskt arbete, med undantag av arbete som utförs i så liten omfattning att det framstår som marginellt och sidoordnat, skall betraktas som en arbetstagare. Kännetecknet för ett arbetsförhållande är enligt denna rättspraxis att en person under en viss tid mot ersättning utför arbete åt en annan person under dennes ledning.”(9)
30. Domstolen har slagit fast att det i artikel 7.2 i förordning nr 492/2011 ”på det särskilda området för beviljande av sociala förmåner, [enbart ges] ett särskilt uttryck för den bestämmelse om likabehandling som följer av artikel 45.2 FEUF”(10) och att bestämmelsen även är tillämplig på gränsarbetare.
31. En annan tolkning skulle strida mot texten i förordning nr 492/2011, eftersom det i skäl 5 däri uttryckligen föreskrivs att fri rörlighet ”bör utan diskriminering få åtnjutas av fast anställda, säsongarbetare och gränsarbetare och av dem som är verksamma i serviceyrkena”(11) och i artikel 7 i nämnda förordning hänvisas, utan förbehåll, till en ”arbetstagare som är medborgare i en medlemsstat”.(12)
32. Domstolen har härav dragit slutsatsen att ”[e]n medlemsstat … inte [kan] göra beviljandet av en social förmån i den mening som avses i artikel 7.2 i förordning nr [492/2011] beroende av villkoret att förmånstagarna har sitt hemvist inom denna medlemsstats nationella territorium.”(13)
33. Domstolen har även klart och tydligt slagit fast att beviljandet av en social förmån inte kan göras beroende av villkoret att förvärvsverksamhet utövats under en viss minsta period till följd av den ”gemenskapsrättsliga” karaktären av begreppet arbetstagare. Enligt denna rättspraxis som utvecklats bland annat avseende bistånd till uppehälle och utbildning på universitets- och högskolenivå får medlemsstaterna ”inte ensidigt göra beviljandet av de sociala förmåner som avses i artikel 7.2 i … [förordning nr 492/2011] beroende av en viss period av förvärvsverksamhet.”(14)
34. Parallellt utvecklades en rättspraxis avseende medborgare i medlemsstaterna som utnyttjade rätten till fri rörlighet utan att vara yrkesverksamma. Domstolen slog fast att medlemsstaterna kan kräva bevis på att en viss grad av integration uppnåtts i den mottagande medlemsstaten innan den berörda personen beviljas sociala förmåner,(15) bland annat i dom av den 11 juli 2002, D’Hoop (C‑224/98, EU:C:2002:432), och i dom av den 15 mars 2005, Bidar (C‑209/03, EU:C:2005:169). Detta samband kunde styrkas genom en faktisk (tidigare) anknytning till den mottagande medlemsstatens arbetsmarknad eller genom en bosättningsperiod i den medlemsstaten.
35. Det förelåg således en klar och precis skillnad mellan yrkesverksamma unionsmedborgare och andra. Förstnämnda åtnjöt exakt samma behandling som de egna medborgarna från första arbetsdagen i den mottagande medlemsstaten. Däremot användes ett mer nyanserat tillvägagångssätt vad gäller likabehandling som grundades på vistelsens varaktighet i den mottagande medlemsstaten och den sociala integrationen i den medlemsstaten för den andra gruppen av personer.(16)
2. Kravet på tillräcklig grad av integration av arbetstagare
36. Under mitten av 2000-talets första årtionde avtog denna klara åtskillnad genom att domstolen i sin rättspraxis avseende arbetstagare införde begreppet integrering i tillräckligt hög grad eller faktisk koppling till den mottagande medlemsstaten.(17)
37. Domstolen erinrade om att artikel 7 i förordning nr 492/2001 är tillämplig på gränsarbetare(18) och slog fast att medlemsstaterna kunde göra beviljandet av en social förmån beroende av att det föreligger en tillräcklig anknytning till den berörda medlemsstaten.(19) Domstolen slog följaktligen fast att den omständigheten att en arbetstagare som inte är bosatt i den mottagande medlemsstaten inte förvärvsarbetar där i tillräcklig omfattning ”under dessa förhållanden, [kan] utgöra ett sakligt skäl till att en social förmån inte beviljas”.(20)
38. Ett klargörande gjordes emellertid i samband med domen av den 14 juni 2012, kommissionen/Nederländerna (C‑542/09, EU:C:2012:346). I den domen erinrade domstolen medlemsstaterna om att ”[d]omstolen har medgett att medlemsstaterna har rätt att – på vissa villkor – kräva en viss grad av samhällsintegration av medborgare från andra medlemsstater för att dessa ska kunna få sociala förmåner, såsom studiemedel. Denna rätt gäller emellertid inte enbart när de som ansöker om stödet är ekonomiskt inaktiva medborgare. Att ställa upp ett sådant bosättningsvillkor … för att påvisa den erforderliga integrationen, är dock i princip inte lämpligt vad avser migrerande arbetstagare och gränsarbetare.”(21)
39. Vad gäller dessa ”innebär den omständigheten att vederbörande har fått tillträde till en medlemsstats arbetsmarknad, i princip, att en tillräcklig anknytning genom samhällsintegration i denna stat har upprättats. Denna anknytning ger migrerande arbetstagare och gränsarbetare möjlighet att – i förhållande till nationella arbetstagare – åberopa principen om likabehandling, med avseende på sociala förmåner.”(22)
3. Behovet av att tolka kravet på integration i tillräckligt hög grad av arbetstagare restriktivt
40. Den historiska överblicken av domstolens rättspraxis avseende tolkningen av artikel 7.2 i förordning nr 492/2011 bör leda till en restriktiv tolkning av möjligheten att en migrerande arbetstagare eller gränsarbetare visar att han eller hon i tillräckligt hög grad integrerats i den mottagande medlemsstaten för att bevilja vederbörande en social förmån.
41. De texter som antagits av unionslagstiftaren på grundval av artikel 45 FEUF styrker denna ståndpunkt.
42. För det första bekräftas principen om icke-diskriminering vid beviljandet av sociala förmåner mellan migrerande arbetstagare eller gränsarbetare och nationella arbetstagare i artikel 7.2 i förordning nr 492/2011.
43. Denna bestämmelse är följaktligen enligt artikel 288 andra stycket FEUF bindande till alla delar och direkt tillämplig i varje medlemsstat. Dessa har således inte något utrymme för skönsmässig bedömning vid genomförandet av artikel 7.2 i direktiv 492/2011.(23)
44. Av artikel 24 i direktiv 2004/38 framgår att det föreligger en skillnad mellan dels migrerande arbetstagare och deras familjemedlemmar, dels unionsmedborgare som ansöker om stöd utan att vara ekonomiskt aktiva.
45. ”Det föreskrivs förvisso i punkt 1 i denna bestämmelse att alla unionsmedborgare som enligt detta direktiv uppehåller sig i den mottagande medlemsstaten ska åtnjuta likabehandling ’inom de områden som omfattas av fördraget’. Det preciseras dock i punkt 2 i denna bestämmelse att en medlemsstat – vad avser andra personer än anställda eller egenföretagare, personer som behåller sådan ställning eller deras familjemedlemmar – kan begränsa bistånd till uppehälle, i form av studiebidrag eller studielån, till studenter som inte har fått permanent uppehållsrätt.”(24)
B – Tolkningsfrågan
46. Såsom jag har påpekat ovan vid redogörelsen för de tillämpliga bestämmelserna har den luxemburgska lagstiftningen om statliga studiemedel för högre studier ändrats två gånger till följd av domen av den 20 juni 2013, Giersch m.fl. (C‑20/12, EU:C:2013:411). För att besvara den fråga som ställts av den hänskjutande domstolen kan man följaktligen inte underlåta att beakta denna dom.
1. Utvecklingen av den luxemburgska lagstiftningen om statliga studiemedel för högre studier
47. Enligt lag av den 22 juni 2000 uppställdes som villkor för beviljande av statliga studiemedel för högre studier att studenten var bosatt eller vistades i Luxemburg.
48. Till följd av domen av den 20 juni 2013 Giersch m.fl. (C‑20/12, EU:C:2013:411) ändrades lagen av den 22 juni 2000 genom lagen av den 19 juli 2013 på så sätt att även en student som inte är bosatt i Luxemburg kan komma i åtnjutande av ekonomiska stöd från staten under förutsättning att ”han eller hon är barn till en anställd arbetstagare eller egenföretagare som är luxemburgsk medborgare, unionsmedborgare … Nämnda medborgare ska vara anställd eller utöva sin verksamhet i Luxemburg. Den aktuella arbetstagaren ska ha varit anställd eller utövat sin verksamhet i Luxemburg under en oavbruten period om minst fem år då studenten inkom med sin ansökan om studiemedel för högre studier.”(25)
49. Denna lag upphävdes emellertid kort därefter genom lag av den 24 juli 2014 där det föreskrivs att det arbetsvillkor som gäller föräldern till den student som inte är bosatt i medlemsstaten ska tolkas som ”en oavbruten period om minst fem år då studenten inkom med sin ansökan om studiemedel för högre studier under en referensperiod på sju år som ska beräknas retroaktivt från och med den tidpunkt då ansökan om studiemedel för högre studier framställdes”.(26)
2. Domen Giersch m.fl.
50. Flera av domstolens konstateranden i domen av den 20 juni 2013, Giersch m.fl. (C‑20/12, EU:C:2013:411) är relevanta till följd av den ändring av lagstiftningen som gjordes år 2013.
51. För det första utgör ”studiestöd som en medlemsstat beviljar barn till arbetstagare … en social förmån, i den mening som avses i artikel 7.2 i … förordning [nr 449/2011], för en migrerande arbetstagare, om arbetstagaren alltjämt svarar för barnets underhåll.”(27)
52. För det andra åtnjuter den migrerande arbetstagarens familjemedlemmar indirekt den rätt till likabehandling som arbetstagaren tillerkänns genom artikel 7.2 i förordning nr 492/2011. ”Då studiestödet till den migrerande arbetstagarens barn utgör en social förmån för den migrerande arbetstagaren, kan barnet självt åberopa denna bestämmelse för att få studiestödet, förutsatt att detta beviljas studenten direkt enligt nationell rätt”.(28)
53. För det tredje kan kravet på bosättning i Luxemburg, som det som uppställdes i den bestämmelse som var aktuell i domen i målet av 20 juni 2013, Giersch m.fl. (C‑20/12, EU:C:2013:411), missgynna medborgare i andra medlemsstater än värdmedlemsstaten, eftersom personer som inte är bosatta i medlemsstaten oftast inte heller är medborgare i medlemsstaten.(29) ”Den särbehandling som i praktiken blir resultatet av att ett bosättningsvillkor är uppställt för studenter som är barn till gränsarbetare utgör sålunda indirekt diskriminering, vilken i princip är förbjuden om det inte finns sakliga skäl för den.”(30) Sakliga skäl föreligger om särbehandlingen är ägnad att säkerställa att ett legitimt mål uppnås och att den inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål.(31)
54. För det fjärde är ”en åtgärd som vidtas av en medlemsstat för att säkerställa en hög utbildningsnivå hos den i landet bosatta befolkningen och för att främja utvecklingen av sin ekonomi … ett legitimt mål som kan utgöra ett skäl för indirekt diskriminering på grund av nationalitet.”(32)
3. Huruvida diskriminering som är sakligt motiverad föreligger
a) Huruvida diskriminering föreligger
55. I artikel 2 bis i lagen av den 22 juni 2000, i dess lydelse enligt lagen av den 19 juli 2013, föreskrivs följande: En student som inte är bosatt i Storhertigdömet Luxemburg kan också komma i åtnjutande av studiemedel för högre studier under förutsättning att han eller hon är barn till en anställd arbetstagare eller egenföretagare som är luxemburgsk medborgare, unionsmedborgare … Den aktuella arbetstagaren ska ha varit anställd eller utövat sin verksamhet i Luxemburg under en oavbruten period om minst fem år då studenten inkom med sin ansökan om studiemedel för högre studier”.(33)
56. Även om villkoret följaktligen är tillämpligt på såväl luxemburgska medborgare som på medborgare i andra medlemsstater i likhet med den lagstiftning som var aktuell i domen i målet av den 20 juni 2013, Giersch m.fl. (C‑20/12, EU:C:2013:411), innebär det en åtskillnad på grund av bosättning.
57. Enligt den nationella lagstiftning som är aktuell i målet vid den nationella domstolen krävs för beviljande av studiestöd för högre utbildning för studenter som inte är bosatta i Luxemburg att de är barn till arbetstagare som varit anställda eller utövat sin yrkesverksamhet i den medlemsstaten under en oavbruten period om minst fem år då studenten inkom med sin ansökan om studiemedel.
58. Detta villkor föreskrivs inte för studenter som är bosatta i Luxemburg, eftersom medlemsstaten eftersträvade målet att öka andelen av befolkningen med examen från högre utbildning.
59. Det är enligt min mening uppenbart att en sådan åtskillnad kan missgynna medborgare i andra medlemsstater, eftersom, såsom domstolen konstaterade i dom av den 20 juni 2013, Giersch m.fl. (C‑20/12, EU:C:2013:411, punkt 44), personer som inte är bosatta i medlemsstaten oftast inte heller är medborgare i medlemsstaten. Jag anser således att den utgör en indirekt diskriminering på grund av nationalitet som endast kan godtas om det inte finns sakliga skäl för den.
b) Huruvida det eftersträvade målet är legitimt
60. Den luxemburgska regeringen har i sitt skriftliga yttrande gjort gällande att det mål som eftersträvas med den nya luxemburgska bestämmelsen är identiskt med det ”sociala” mål som åberopats för att rättfärdiga den lagstiftning som är tillämplig i domen i målet av den 20 juni 2013, Giersch m.fl. (C‑20/12, EU:C:2013:411).
61. Detta konstaterande kan inte ifrågasättas. Av motiveringen till lagförslag nr 6585(34), vilket ligger till grund för lag av den 19 juli 2013, framgår att syftet med ändringen av det luxemburgska systemet med statliga studiemedel för högre utbildning endast var att ”beakta följderna” av dom av den 20 juni 2013, Giersch m.fl. (C‑20/12, EU:C:2013:411).
62. Domstolen fann emellertid att detta mål som består i att man på ett betydande sätt vill öka andelen av befolkningen i Luxemburg med en examen från högre utbildning(35) är ett mål av allmänintresse som erkänns på unionsnivå.(36)
63. Domstolen slog nämligen fast att en åtgärd som vidtas av en medlemsstat för att säkerställa en hög utbildningsnivå hos den i landet bosatta befolkningen och för att främja utvecklingen av sin ekonomi är ett legitimt mål som kan utgöra ett skäl för indirekt diskriminering på grund av nationalitet.(37)
64. Under dessa omständigheter anser jag att varken målet med den aktuella lagstiftningen eller dess legitima karaktär kan ifrågasättas.
c) Huruvida villkoret att arbetets varaktighet ska uppgå till en oavbruten viss minsta period är ändamålsenligt
65. Det ska återigen erinras om att migrerande arbetstagare och gränsarbetare genom sitt tillträde till en medlemsstats arbetsmarknad i princip har blivit tillräckligt integrerade i samhället i denna stat för att i fråga om sociala förmåner kunna åberopa principen om likabehandling i förhållande till arbetstagare som är medborgare respektive bosatta i den medlemsstaten.(38)
66. Anknytningen genom integration uppstår bland annat genom att migrerande arbetstagare – genom den skatt som de betalar till följd av det förvärvsarbete som utförs där – bidrar till finansieringen av socialpolitiken i värdmedlemsstaten. De ska således kunna dra fördel av denna socialpolitik på samma villkor som nationella arbetstagare.(39)
67. Domstolen har visserligen godtagit vissa sakliga skäl för regleringar som gör skillnad mellan de arbetstagare som är bosatta i och de arbetstagare som inte är bosatta i den berörda staten, beroende på graden av integration i eller deras anknytning till samhället i denna medlemsstat.(40)
68. Jag vill emellertid återigen framföra mina betänkligheter avseende denna utveckling i rättspraxis.(41) ”Vad gäller migrerande arbetstagare och gränsarbetare innebär den omständigheten att vederbörande har fått tillträde till en medlemsstats arbetsmarknad, i princip, att en tillräcklig anknytning genom samhällsintegration i denna stat har upprättats. Denna anknytning ger migrerande arbetstagare och gränsarbetare möjlighet att – i förhållande till nationella arbetstagare – åberopa principen om likabehandling, med avseende på sociala förmåner.”(42) Kravet på särskild integrering vad avser dessa personer utgör således ett undantag från regeln och ska av det skälet tillämpas restriktivt.
69. En migrerande arbetstagare eller en gränsarbetare antas således ha integrerats i den medlemstat där han eller hon arbetar och betalar skatt och sociala avgifter, vilket bidrar till finansieringen av socialpolitiken i denna stat.(43)
70. Även om jag ”medger … att det är möjligt att anta att sannolikheten för att studenten etablerar sig i Luxemburg och integreras på den luxemburgska arbetsmarknaden efter högre studier, även om dessa studier har bedrivits i utlandet, är högre för studenter som är bosatta i Luxemburg när de ska inleda sina högre studier, än för de studenter som inte är bosatta i landet”(44) är jag mer betänksam till den inverkan som varaktigheten av det arbete som den ena av studentens föräldrar utför i detta avseende kan ha i den mottagande medlemsstaten.
71. I sin ursprungliga rättspraxis motsatte sig domstolen för övrigt bestämt möjligheten att göra beviljandet av sociala förmåner beroende av om förvärvsverksamhet hade utövats under en viss minsta period.(45)
72. Jag delar följaktligen kommissionens uppfattning att det villkor som anknyter till att den ena av studentens föräldrar i tillräckligt hög grad ska ha integrerats på den mottagande medlemsstatens arbetsmarknad inte har något samband med det mål som eftersträvas, nämligen att på ett betydande sätt öka andelen av befolkningen i Luxemburg med en examen från högre utbildning.(46)
73. Det verkar emellertid som om domstolen själv har föreslagit villkoret om att den ena av studentens föräldrar ska ha arbetat under en viss period i den mottagande medlemsstaten, även om detta enbart har skett i form av ett exempel. Vid sin bedömning av huruvida bosättningsvillkoret i domen i målet av den 20 juni 2013, Giersch m.fl. (C‑20/12, EU:C:2013:411), var nödvändigt, fann domstolen själv att det är möjligt att en tillräcklig anknytning mellan studenten och Storhertigdömet Luxemburg som gör det möjligt att dra slutsatsen att det föreligger en skälig sannolikhet för att de som mottagit studiemedlet kommer att återvända och etablera sig i Luxemburg och vara tillgängliga på den luxemburgska arbetsmarknaden även följer ”av att studenten bor ensam eller med sina föräldrar i en [angränsande] medlemsstat … och att föräldrarna, sedan lång tid, arbetar i Luxemburg och bor i närheten av denna medlemsstat.”(47)
74. Denna uppfattning överensstämmer inte med den uppfattning som domstolen traditionellt har i fråga om rörlighet för studenter. Var det inte korrekt av domstolen att i dom av den 25 oktober 2012, Prete (C‑367/11, EU:C:2012:668), tillbakavisa den belgiska regeringens argument att en person som, på grund av att hon bor nära gränsen till den medlemsstat där hon har studerat, skulle ha lättare att ta sig in på arbetsmarknaden i denna stat, till vilken hon har en anknytning?(48) ”[D]e kunskaper som en studerande skaffar sig under sina studier [är] i allmänhet inte … avsedda för en viss geografisk arbetsmarknad”.(49)
75. Verkligheten för studenter förefaller stämma bättre överens med detta konstaterande. Mot bakgrund av detta konstaterade och med hänsyn till vad som anförts ovan anser jag att villkoret att föräldern till studenten ska ha arbetat en viss period utan avbrott inte är ändamålsenligt för att uppnå det eftersträvade målet.
76. Det ska emellertid även medges att domstolen de facto och de jure har godkänt att den omständigheten att föräldrarna sedan lång tid arbetat i den medlemsstat som tillhandahåller det begärda stödet kan vara lämpligt för att visa den faktiska graden av anknytning till den medlemsstatens samhälle eller arbetsmarknad.
77. För det fall att denna slutsats bekräftas av domstolen kommer jag således, i andra hand, att pröva huruvida villkoret om att arbetet ska utföras under en viss minsta period utan avbrott är nödvändigt.
d) Huruvida villkoret att arbetet ska utföras under en viss minsta period utan avbrott är nödvändigt
78. För att överensstämma med unionsrätten får villkoret att arbetet – vid tidpunkten för ansökan om studiemedel – ska ha utförts under en viss minsta period utan avbrott inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det eftersträvade målet.
79. Den situation som gett upphov till tvisten i målet vid den nationella domstolen är ett belysande exempel. André Angelo Linares Verruga beviljades inte studiemedel trots att båda hans föräldrar hade arbetat i Luxemburg under en oavbruten period om mer än fem år med enbart några få korta avbrott under de senaste fem åren som föregick ansökan om studiemedel.
80. Möjligheten att avvika från en strikt tillämpning av likabehandlingsprincipen vid beviljande av sociala förmåner till migrerande arbetstagare och gränsarbetare som fastställs i artikel 7.2 i förordning nr 492/2011 kan enbart begränsas och tolkas på ett restriktivt sätt.
81. En sådan bestämmelse som den som föreskrivs i den aktuella lagen enligt vilken studiemedel för högre studier enbart kan beviljas om arbete utförts under en oavbruten period om minst fem år, utan att de behöriga myndigheterna ges något handlingsutrymme vid bedömningen av den sökandes situation, verkar enligt min mening gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det legitima målet, nämligen att öka antalet personer med examen från högre utbildning bland landets befolkning, för att på så sätt främja utvecklingen av landets ekonomi.(50)
82. En sådan bestämmelse är enligt min mening alltför allmänt hållen och kategorisk i den mening som avses i domstolens fasta rättspraxis. ”[E]n omständighet som inte nödvändigtvis är representativ för den faktiska och verkliga graden av anknytning mellan den som begär … ersättning och den geografiska arbetsmarknaden [tillmäts] alltför stor betydelse, och övriga representativa omständigheter beaktas inte alls.(51) Därmed går den utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det eftersträvade målet.
83. Den analogi med artikel 16.1 i direktiv 2004/38 som den luxemburgska regeringen föreslagit förändrar inte denna slutats. Domstolen har visserligen själv hänvisat till denna bestämmelse i punkt 80 i dom av den 20 juni 2013, Giersch m.fl. (C‑20/12, EU:C:2013:411). I det fallet rörde det sig emellertid endast om ett belysande exempel på villkoret om varaktighet som enligt domstolen kan föreskrivas för att förhindra ”studiebidragsturism”.(52) Framför allt, föreskrivs detta villkor, såsom domstolen betonat ”[i] ett annat sammanhang.”(53)
84. I artikel 16 i direktiv 2004/38 föreskrivs ett krav på oavbruten bosättning under en minsta period för att säkerställa att personer som är varaktigt bosatta på den mottagande medlemsstatens territorium beviljas permanent uppehållstillstånd. Ett sådant övervägande kan per definition inte tillämpas på gränsarbetarnas situation.
85. Hänvisningen till artikel 24 i direktiv 2004/38 är knappast mer relevant. Tvärtom, såsom påpekats ovan, förbehålls enligt artikel 24.2 i detta direktiv uttryckligen möjligheten att avvika från likabehandlingsprincipen till att gälla andra personer än anställda eller egenföretagare, personer som behåller sådan ställning eller deras familjemedlemmar.
VI – Förslag till avgörande
86. Mot bakgrund av ovanstående överväganden föreslår jag att domstolen ska besvara den tolkningsfråga som har ställts av Tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg på följande sätt:
Artikel 7.2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 492/2011 av den 5 april 2011 om arbetskraftens fria rörlighet inom unionen ska tolkas på så sätt att den utgör hinder mot en medlemsstats lagstiftning, såsom den i målet vid den nationella domstolen, enligt vilken det för beviljande av studiemedel för högre utbildning krävs att studentens förälder ska ha arbetat under en oavbruten period om minst fem år vid ansökan om studiemedel, och som inför olika behandling – vilken utgör en diskriminering – mellan personer som är bosatta i den aktuella medlemsstaten och personer som, utan att vara bosatta i denna medlemsstat, är barn till gränsarbetare som är verksamma i nämnda medlemsstat.