РЕШЕНИЕ НА СЪДА (трети състав)
11 март 2010 година(*)
„Електронни съобщения — Далекосъобщителни услуги — Директива 2002/21/ЕО — Директива 2002/22/ЕО — Поставяне сключването на договор за предоставяне на услуги в зависимост от сключването на договор за доставка на други услуги — Забрана — Високоскоростен интернет“
По дело C‑522/08
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 234 ЕО от Naczelny Sąd Administracyjny (Полша) с акт от 17 септември 2008 г., постъпил в Съда на 28 ноември 2008 г., в рамките на производство по дело
Telekomunikacja Polska SA w Warszawie
срещу
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej,
СЪДЪТ (трети състав),
състоящ се от: г‑н K. Lenaerts, председател на състав, г‑жа R. Silva de Lapuerta, г‑н E. Juhász, г‑н G. Arestis (докладчик) и г‑н D. Šváby, съдии,
генерален адвокат: г‑н N. Jääskinen,
секретар: г‑н K. Malacek, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 10 декември 2009 г.,
като има предвид становищата, представени:
– за Telekomunikacja Polska SA w Warszawie, от адв. H. Romańczuk, адв. P. Paśnik и адв. A. Mednis, adwokaci,
– за Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, от г‑жа D. Dziedzic-Chojnacka и г‑жа H. Gruszecka, в качеството на представители,
– за полското правителство, от г‑н M. Dowgielewicz, г‑жа A. Kraińska и г‑н S. Sala, в качеството на представители,
– за италианското правителство, от г‑жа I. Bruni, в качеството на представител, подпомагана от г‑н P. Gentili, avvocato dello Stato,
– за Европейската комисия, от г‑н W. Wils и г‑н A. Nijenhuis, както и от г‑жа K. Mojzesowicz, в качеството на представители,
предвид решението, взето след изслушване на генералния адвокат, делото да бъде разгледано без представяне на заключение,
постанови настоящото
Решение
1 Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на Директива 2002/21/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 година относно общата регулаторна рамка за електронните съобщителни мрежи и услуги (Рамкова директива) (ОВ L 108, стр. 33; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 35, стр. 195, наричана по-нататък „Рамковата директива“) и Директива 2002/22/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 година относно универсалната услуга и правата на потребителите във връзка с електронните съобщителни мрежи и услуги (Директива за универсалната услуга) (ОВ L 108, стр. 51, Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 35, стр. 213, наричана по-нататък „Директивата за универсалната услуга“).
2 Запитването е отправено в рамките на спор между Telekomunikacja Polska SA w Warszawie (наричано по-нататък „TP“) и Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (председател на Агенцията по електронни съобщения, наричан по-нататък „председателят на UKE“) по повод на наложената на TP забрана да поставя сключването на договор за предоставяне на услуги в зависимост от сключването от крайния потребител на договор за предоставянето на други услуги.
Правна уредба
Правна уредба на Съюза
Рамкова директива и Директива за универсалната услуга
3 Съгласно член 1, параграф 1 от Рамковата директива:
„Настоящата директива установява хармонизирана рамка за регулирането на електронните съобщителни услуги, електронните съобщителни мрежи, свързаните с тях съоръжения и услуги. Тя установява задачите на националните регулаторни [органи] [наричани по-нататък „НРО“] и установява съвкупност от процедури за осигуряване на хармонизирано прилагане на регулаторната рамка в [целия Съюз].“
4 Съгласно член 2, буква ж) от Рамковата директива „НРО“ са „[органът] или [органите], натоварени от държава членка с някоя от регулаторните задачи, посочени в настоящата директива и в Специфичните директиви“.
5 Член 8 от Рамковата директива предвижда:
„1. Държавите членки гарантират, че при изпълнение на регулаторните задачи, определени в настоящата директива и Специфични директиви, [НРО] предприемат всички разумни мерки, насочени към постигането на целите, посочени в параграфи 2, 3 и 4. Такива мерки са пропорционални на тези цели.
[…]
4. [НРО] насърчават интересите на гражданите на Европейския съюз чрез, inter alia:
[…]
б) гарантиране на високо равнище на защита за потребителите в техните отношения с доставчиците, и по-специално посредством гарантиране на опростени и евтини процедури за разрешаване на спорове пред орган, независим от страните по спора;
[…]“
6 Член 15 от Рамковата директива се отнася до процедурата за определяне на пазар. Параграф 3 от този член предвижда:
„[Като] отчитат максимално препоръката и насоките, [НРО] определят [съответните] пазари, отговарящи на националните условия, и по-специално [съответните географски] пазари на тяхна територия, в съответствие с принципите на правото за защита на конкуренцията. [НРО] спазват процедурите, посочени в член 6 и 7, преди да определят пазарите, които се различават от онези, определени в препоръката.“
7 Член 16 от Рамковата директива, който урежда процедурата за анализ на пазара, гласи:
„1. [Във възможно най-кратки срокове] след приемането на препоръката или [на евентуална] нейна актуализация, [НРО] извършват анализ на [съответните] пазари, съобразявайки се максимално с насоките. Държавите членки гарантират, че този анализ се провежда, когато е целесъобразно, в сътрудничество с националните [органи] за защита на конкуренцията.
2. Когато от [НРО] се изисква съгласно член 16, 17, 18 или 19 от [Директивата за универсалната услуга] или съгласно член 7 или 8 от Директива 2002/19/ЕО [на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 година относно достъпа до електронни съобщителни мрежи и тяхната инфраструктура и взаимосвързаността между тях (Директива за достъпа) (ОВ L 108, стр. 7; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 35, стр. 169, наричана по-нататък „Директива за достъпа“] да определи дали да наложи, [запази в сила], измени или отмени задължения […] на дадени предприятия, той определя въз основа на направения от него пазарен анализ, посочен в параграф 1 от настоящия член, дали [съответният] пазар е ефективно конкурентен.
[…]
4. Когато [НРО] определи, че даден [съответен] пазар не е ефективно конкурентен, той определя предприятията със значителна пазарна сила на този пазар в съответствие с член 14 и налага на такива предприятия целесъобразни специфични регулаторни задължения, посочени параграф 2 от настоящия член или [запазва в сила], или изменя такива задължения, когато такива вече съществуват.
[…]“
8 Съгласно член 10, параграф 1 от Директивата за универсалната услуга:
„Държавите членки гарантират, че при предоставянето на възможности и услуги в допълнение към онези, посочени в членове 4, 5, 6 и 7 и член 9, параграф 2, определените предприятия предлагат условия, които не задължават абонатите да плащат за възможностите или услугите, които не са необходими или задължителни за предоставянето на изискваната услуга.“
9 Член 17, параграфи 1 и 2 от Директивата за универсалната услуга, озаглавен „Регулаторен контрол върху услугите на дребно“, предвижда:
„1. Държавите членки гарантират, че когато:
а) в резултат от анализ на пазара, проведен в съответствие с член 16, параграф 3, [НРО] установят, че даден пазар на дребно, определен в съответствие с член 15 от [Рамковата] директива, не е ефективно конкурентен; и
б) [когато НРО] стигнат до извода, че задълженията, наложени в съответствие с директивата [за достъпа] или член 19 от настоящата директива няма да доведат до постигане на целите, установени в член 8 от [Рамковата] директива,
[НРО] налагат подходящи регулаторни задължения върху предприятията, определени като [предприятия със] значителн[а] [сила] на определен пазар на дребно в съответствие с член 14 от [Рамковата] директива;
2. Задълженията, наложени съгласно параграф 1, се основават на характера на установения проблем и са пропорционални и обосновани с оглед на целите, установени в член 8 от [Рамковата] директива. Наложените задължения могат да включват изисквания определените предприятия да не могат да налагат прекалено високи цени, да не пречат на навлизането на пазара или да не ограничават конкуренцията, като определят завишени цени, проявяват неправомерни предпочитания към отделни крайни потребители или необосновано [обвързват] услугите. Към тези предприятия, [НРО] могат да прилагат подходящи пределни цени на дребно, мерки за контрол върху индивидуалните тарифи или мерки за ориентиране на тарифите към себестойността или цените на пазари, които могат да бъдат сравнявани, за да защитят интересите на крайните потребители и същевременно насърчават конкуренцията.“
10 В член 20, параграф 1 от Директивата за универсалната услуга се пояснява, че в областта на сключването на договорите директивата се прилага, без да се засягат правилата на Съюза в областта на защитата на потребителите, както и националните правила, съответстващи на законодателството на Съюза.
Директива 2005/29/ЕО
11 Член 2 от Директива 2005/29/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 11 май 2005 година относно нелоялни търговски практики от страна на търговци към потребители на вътрешния пазар и изменение на Директива 84/450/ЕИО на Съвета, Директиви 97/7/EО, 98/27/EО и 2002/65/EО на Европейския парламент и на Съвета, и Регламент (EО) № 2006/2004 на Европейския парламент и на Съвета („Директива за нелоялни търговски практики“) (ОВ L 149, стр. 22; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 14, стр. 260) предвижда:
„За целите на настоящата директива:
[…]
г) „търговски практики от търговците към потребителите“ […] са всяко действие, бездействие, поведение[, подход или] търговски съобщения, включително реклама и маркетинг, извършвани от търговец, пряко свързан[и] с [рекламиране], продажба или доставка на стока [на] потребители;
[…]“
12 Съгласно член 4 от директивата:
„Държавите членки няма да ограничават нито свободата за предоставяне на услуги, нито свободното движение на стоки по причини, попадащи в областта на сближаването, постигнато с настоящата директива.“
Национална правна уредба
13 Член 46, параграф 2 от Закона за далекосъобщенията (ustawa – Prawo telekomunikacyjne) от 16 юли 2004 г. (Dz. U. №°171, позиция 1800) в редакцията си, приложима към фактите по главното производство (наричан по-нататък „Закон за далекосъобщенията“), предвижда:
„2. С оглед защита на крайния потребител председателят на [UKE] може с решение да наложи на далекосъобщителен оператор със значителна сила на пазара на дребно следните задължения:
[…]
5) да не задължава крайния потребител да сключва договор за услуги, от които не се нуждае.
[…]“.
14 Член 57, параграф 1 от Закона за далекосъобщенията предвижда:
„1. Доставчик на услуги не може да поставя сключването на договор за доставка на обществени далекосъобщителни услуги, включително свързване към обществената телефонна мрежа, в зависимост от:
1) сключването от страна на крайния потребител на договор за доставка на други услуги или закупуването на оборудване от определен доставчик.
[…]“
Спорът по главното производство и преюдициалните въпроси
15 С решение от 28 декември 2006 г. председателят на UKE разпорежда на TP да прекрати установените нарушения, състоящи се в поставяне сключването на договор за доставка на високоскоростен интернет достъп „neostrada tp“ в зависимост от сключването на договор за телефонни услуги. Вследствие на подадената от TP молба за преразглеждане на случая, с решение от 14 март 2007 г. председателят на UKE потвърждава решението от 28 декември 2006 г.
16 С подадена на 13 април 2007 г. жалба пред Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (Областен административен съд, Варшава) TP иска отмяна на двете решения на председателя на UKE, като изтъква, че е приложен член 57, параграф 1, точка 1 от Закона за далекосъобщенията, макар че това е неправилно поради несъвместимостта на тази разпоредба с Директивата за универсалната услуга. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie отхвърля жалбата и приема, че председателят на UKE е приложил правилно този член.
17 На 8 януари 2008 г. TP подава касационна жалба срещу последното решение пред Naczelny Sąd Administracyjny, който решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1) Допуска ли общностното право държавите членки да въведат забрана за всички оператори, предоставящи далекосъобщителни услуги, да поставят сключването на договор за предоставяне на услуги в зависимост от закупуването на друга услуга (обвързване); по-конкретно, такава мярка не надхвърля ли необходимото за постигане на целите на директивите от пакета за далекосъобщенията [Директивата за достъпа, Директива 2002/20/ЕO на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 година относно разрешението на електронните съобщителни мрежи и услуги (Директива за разрешение), (ОВ L 108, стр. 21; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 35, стр. 183), Рамковата директива и Директивата за универсалната услуга]?
2) Ако отговорът на първия въпрос е утвърдителен, в светлината на общностното право компетентен ли е [НРО] да упражнява контрол за спазването на забраната, залегнала в член 57, параграф 1, точка 1 от [Закона за далекосъобщенията]?“
По преюдициалните въпроси
По първия въпрос
18 С първия си въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали директивите относно общата регулаторна рамка за електронните съобщения трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат национална правна уредба като разглежданата в главното производство, която забранява сключването на договор за доставка на услуги да се поставя в зависимост от сключването от крайния потребител на договор за доставка на други услуги.
19 От акта за преюдициално запитване е видно, че в основата на спора по главното производство са твърденията на TP, че член 57, параграф 1, точка 1 от Закона за далекосъобщенията е несъвместим по-специално с членове 15 и 16 от Рамковата директива, както и с членове 10 и 17 от Директивата за универсалната услуга. Всъщност жалбоподателят в главното производство изтъква, че посочените разпоредби не допускат национална правна уредба, която налага на всички оператори — без оценка на степента на конкуренция на пазара и независимо от тяхното положение на него — да не обвързват предоставяните от тях услуги.
20 Ето защо, за да се отговори на поставения въпрос, следва да се даде тълкуване на съответните разпоредби от Рамковата директива и от Директивата за универсалната услуга.
21 Съгласно член 1, параграф 1 от Рамковата директива целта ѝ е да установи хармонизирана рамка за регулирането на електронните съобщителни услуги, електронните съобщителни мрежи и свързаните с тях съоръжения и услуги. Посочената директива установява задачите на НРО, както и съвкупност от процедури за осигуряване на хармонизирано прилагане на регулаторната рамка в целия Съюз. По този начин Рамковата директива възлага на НРО специфични задачи за регулиране на пазарите на електронните съобщения.
22 По силата на член 15 от Рамковата директива, и по-специално на параграф 3 от него, НРО са длъжни да определят съответните пазари в сектора на електронните съобщения в тясно сътрудничество с Европейската комисия. Съгласно член 16 от директивата НРО пристъпват към анализ на така определените пазари и преценяват дали тези пазари са ефективно конкурентни. Ако пазарът не е ефективно конкурентен, съответният НРО налага регулаторни задължения ex ante на предприятията със значителна сила на този пазар.
23 Що се отнася до Директивата за универсалната услуга, следва да се припомни, че член 1, параграф 1 от нея предвижда, че в рамките на Рамковата директива Директивата за универсалната услуга се отнася за предоставянето на електронни съобщителни мрежи и услуги на крайните потребители. Нейната цел е на територията на целия Съюз да се осигурят качествени обществени услуги чрез ефективна конкуренция и избор и да се преодолеят обстоятелствата, при които пазарът не удовлетворява потребностите на крайните потребители. Директивата за универсалната услуга определя правата на крайните потребители и съответните задължения на предприятията, които предоставят обществени електронни съобщителни мрежи и услуги.
24 Съгласно член 10, параграф 1 от Директивата за универсалната услуга държавите членки гарантират, че при предоставянето на възможности и услуги в допълнение към онези, посочени в членове 4, 5, 6 и 7 и член 9, параграф 2 от тази директива, определените предприятия предлагат условия, които не задължават абонатите да плащат за възможностите или услугите, които не са необходими или задължителни за предоставянето на исканата услуга.
25 Член 17 от тази директива се отнася до регулаторния контрол върху услугите на дребно. Съгласно параграф 1 от него, когато в резултат от пазарен анализ НРО установи, че даден пазар не е ефективно конкурентен, и стигне до извода, че задълженията, наложени в съответствие с Директивата за достъпа или с член 19 от Директивата за универсалната услуга, няма да доведат до постигане на целите, установени в член 8 от Рамковата директива, НРО налага подходящи регулаторни задължения на предприятията, определени като предприятия със значителна пазарна сила.
26 В това отношение член 17, параграф 2 от Директивата за универсалната услуга предвижда по-специално, че задълженията, наложени съгласно параграф 1 от този член, могат да включват изискването посочените предприятия да не обвързват необосновано услугите си. По този начин подобна разпоредба оправомощава НРО, след като установят, че даден пазар не е ефективно конкурентен, да налагат на предприятията със значителна сила на този пазар регулаторното задължение да не обвързват необосновано предоставяните от тях услуги.
27 При това положение следва да се провери дали национална правна уредба като разглежданата в главното производство засяга правомощията, които съответният НРО черпи от горепосочените разпоредби на Рамковата директива и на Директивата за универсалната услуга.
28 В това отношение на първо място следва да се констатира, че подобна правна уредба, която съдържа обща и недискриминационна забрана на обвързването, не засяга правомощията на съответния НРО за определяне и анализ на различните пазари на електронни съобщения съгласно разпоредбите съответно на член 15 и член 16 от Рамковата директива. Тя не засяга и правомощието на споменатия НРО по член 16 от Рамковата директива и член 17 от Директивата за универсалната услуга след извършването на пазарен анализ да налага регулаторни задължения ex ante на предприятията със значителна сила на този пазар.
29 На второ място, както подчертават председателят на UKE и полското правителство, предвидената в член 57, параграф 1, точка 1 от Закона за далекосъобщенията забрана има за цел да осигури засилена защита на потребителите в техните отношения с далекосъобщителните оператори. Макар несъмнено по силата на член 8, параграф 4, буква б) от Рамковата директива при изпълнението на задачите си НРО да са длъжни да насърчават интересите на гражданите на Европейския съюз чрез гарантиране на високо равнище на защита за потребителите, Рамковата директива и Директивата за универсалната услуга не предвиждат пълна хармонизация в областите, свързани със защитата на потребителите. Всъщност в член 20 от Директивата за универсалната услуга, който се отнася до договорите, сключвани между потребителите и доставчиците на електронни съобщителни услуги, се указва, че същият се прилага, без да се засягат правилата на Съюза в областта на защитата на потребителите, нито националните правила в тази област, които са в съответствие с правото на Съюза.
30 От това следва, че национална правна уредба като разглежданата в главното производство, която с оглед защитата на крайните потребители забранява на предприятията да поставят сключването на договор за доставка на далекосъобщителни услуги в зависимост от сключването от крайния потребител на договор за доставка на други услуги, не може да се счита за забранена от Рамковата директива и Директивата за универсалната услуга.
31 Що се отнася до съответствието на национална правна уредба като разглежданата в главното производство с правната уредба на Съюза в областта на защитата на потребителите, трябва да се припомни, че Съдът вече е приел, че Директива 2005/29 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба, която, извън определени изключения и без да се отчитат специфичните обстоятелства по конкретния случай, забранява всяка свързана оферта от търговец към потребител (Решение от 23 април 2009 г. по дело VTB‑VAB и Galatea, C‑261/07 и C‑299/07, все още непубликувано в Сборника, точка 68).
32 В конкретния случай с оглед на обстоятелството, че спорните решения в главното производство са постановени преди датата на изтичане на срока за транспониране на Директива 2005/29, следва да се поясни, че последната се прилага към случая в главното производство едва от тази дата, а именно считано от 12 декември 2007 г.
33 Предвид гореизложените съображения, на първия въпрос следва да се отговори, че Рамковата директива и Директивата за универсалната услуга трябва да се тълкуват в смисъл, че допускат национална правна уредба като предвидената в член 57, параграф 1, точка 1 от Закона за далекосъобщенията, която забранява сключването на договор за доставка на услуги да се поставя в зависимост от сключването от крайния потребител на договор за доставка на други услуги. Директива 2005/29 трябва обаче да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба, която — извън определени изключения и без да се отчитат специфичните обстоятелства по конкретния случай — забранява всяка свързана оферта от търговец към потребител.
По втория въпрос
34 Предвид отговора на първия въпрос не е необходимо да се отговаря на втория въпрос.
По съдебните разноски
35 С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (трети състав) реши:
Директива 2002/21/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 година относно общата регулаторна рамка за електронните съобщителни мрежи и услуги (Рамкова директива) и Директива 2002/22/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 година относно универсалната услуга и правата на потребителите във връзка с електронните съобщителни мрежи и услуги (Директива за универсалната услуга) трябва да се тълкуват в смисъл, че допускат национална правна уредба като предвидената в член 57, параграф 1, точка 1 от Закона за далекосъобщенията (ustawa – Prawo telekomunikacyjne) от 16 юли 2004 г. в редакцията му, приложима към фактите по главното производство, която забранява сключването на договор за доставка на услуги да се поставя в зависимост от сключването от крайния потребител на договор за доставка на други услуги.
Директива 2005/29/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 11 май 2005 година относно нелоялни търговски практики от страна на търговци към потребители на вътрешния пазар и изменение на Директива 84/450/ЕИО на Съвета, Директиви 97/7/EО, 98/27/EО и 2002/65/EО на Европейския парламент и на Съвета, и Регламент (EО) № 2006/2004 на Европейския парламент и на Съвета („Директива за нелоялни търговски практики“) трябва обаче да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба, която — извън определени изключения и без да се отчитат специфичните обстоятелства по конкретния случай — забранява всяка свързана оферта от търговец към потребител.
Подписи