SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera)
de 11 de marzo de 2010 (*)
«Comunicaciones electrónicas – Servicios de telecomunicaciones – Directiva 2002/21/CE – Directiva 2002/22/CE – Supeditación de la celebración de un contrato de prestación de servicios a la celebración de un contrato relativo a la prestación de otros servicios – Prohibición – Internet de alta velocidad»
En el asunto C‑522/08,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 234 CE, por el Naczelny Sąd Administracyjny (Polonia), mediante resolución de 17 de septiembre de 2008, recibida en el Tribunal de Justicia el 28 de noviembre de 2008, en el procedimiento entre
Telekomunikacja Polska SA w Warszawie
y
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera),
integrado por el Sr. K. Lenaerts, Presidente de Sala, y la Sra. R. Silva de Lapuerta y los Sres. E. Juhász, G. Arestis (Ponente) y D. Šváby, Jueces;
Abogado General: Sr. N. Jääskinen;
Secretario: Sr. K. Malacek, administrador;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 10 de diciembre de 2009;
consideradas las observaciones presentadas:
– en nombre de Telekomunikacja Polska SA w Warszawie, por los Sres. H. Romańczuk, P. Paśnik y A. Mednis, adwokaci;
– en nombre de Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, por las Sras. D. Dziedzic-Chojnacka y H. Gruszecka, en calidad de agentes;
– en nombre del Gobierno polaco, por el Sr. M. Dowgielewicz, la Sra. A. Kraińska y el Sr. S. Sala, en calidad de agentes;
– en nombre del Gobierno italiano, por la Sra. I. Bruni, en calidad de agente, asistida por el Sr. P. Gentili, avvocato dello Stato;
– en nombre de la Comisión Europea, por los Sres. W. Wils y A. Nijenhuis y por la Sra. K. Mojzesowicz, en calidad de agentes;
vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oído el Abogado General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;
dicta la siguiente
Sentencia
1 La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de la Directiva 2002/21/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa a un marco regulador común de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas (Directiva marco) (DO L 108, p. 33; en lo sucesivo, «Directiva marco»), y de la Directiva 2002/22/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa al servicio universal y los derechos de los usuarios en relación con las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas (Directiva servicio universal) (DO L 108, p. 51; en lo sucesivo, «Directiva servicio universal»).
2 Esta petición fue presentada en el marco de un litigio entre, por una parte, Telekomunikacja Polska SA w Warszawie (en lo sucesivo, «TP») y, por otra, el Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (Presidente de la Agencia de Comunicaciones Electrónicas, en lo sucesivo, «Presidente de la UKE»), en relación con la prohibición impuesta a TP de supeditar la celebración de un contrato de prestación de servicios a la celebración por el usuario final de un contrato relativo a la prestación de otros servicios.
Marco jurídico
Normativa de la Unión
Las Directivas marco y servicio universal
3 De conformidad con el artículo 1, apartado 1, de la Directiva marco:
«La presente Directiva establece un marco armonizado para la regulación de los servicios de comunicaciones electrónicas, las redes de comunicaciones electrónicas y los recursos y servicios asociados. Fija misiones de las autoridades nacionales de reglamentación [(en lo sucesivo, “ANR”)] e instaura una serie de procedimientos para garantizar la aplicación armonizada del marco regulador en toda la [Unión].»
4 A tenor del artículo 2, letra g), de la Directiva marco, una ANR es «el organismo u organismos a los cuales ha encomendado un Estado miembro cualquiera de las misiones reguladoras asignadas en la presente Directiva y en las directivas específicas».
5 El artículo 8 de la Directiva marco establece:
«1. Los Estados miembros velarán por que, al desempeñar las funciones reguladoras especificadas en la presente Directiva y en las directivas específicas, las [ANR] adopten todas las medidas razonables que estén encaminadas a la consecución de los objetivos enumerados en los apartados 2, 3 y 4. Estas medidas deberán guardar proporción con dichos objetivos.
[…]
4. Las [ANR] promoverán los intereses de los ciudadanos de la Unión Europea, entre otras cosas:
[…]
b) garantizando a los consumidores un alto nivel de protección en su relación con los suministradores, en particular garantizando la disponibilidad de procedimientos sencillos y poco onerosos para la resolución de litigios, efectuados por organismos independientes de las partes interesadas;
[…].»
6 El artículo 15 de la Directiva marco atañe al procedimiento de definición del mercado. Su apartado 3 enuncia:
«Las [ANR], teniendo cuenta en la mayor medida posible la recomendación y las directrices, definirán los mercados pertinentes apropiados a las circunstancias nacionales, y en particular los mercados geográficos pertinentes dentro de su territorio, con arreglo a los principios del Derecho de la competencia. Antes de definir los mercados distintos de los enumerados en la recomendación, las [ANR] observarán los procedimientos contemplados en los artículos 6 y 7.»
7 El artículo 16 de la Directiva marco, que se refiere al procedimiento de análisis del mercado, dispone:
«1. Lo antes posible tras la adopción de la recomendación o de cualquier actualización de la misma, las [ANR] efectuarán un análisis de los mercados pertinentes, teniendo en cuenta las directrices en la mayor medida posible. Los Estados miembros velarán por que este análisis se lleve a cabo, si procede, en colaboración con las autoridades nacionales responsables en materia de competencia.
2. Cuando, en virtud de los artículos 16, 17, 18 o 19 de la Directiva [servicio universal], o de los artículos 7 u 8 de la Directiva 2002/19/CE [del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa al acceso a las redes de comunicaciones electrónicas y recursos asociados, y a su interconexión] (Directiva acceso) (DO L 108, p. 7; en lo sucesivo, «Directiva acceso»], la [ANR] deba determinar si procede imponer, mantener, modificar o suprimir determinadas obligaciones a las empresas, determinará, sobre la base de su análisis de mercado a que se refiere el apartado 1 del presente artículo, si un mercado pertinente es realmente competitivo.
[…]
4. Cuando una [ANR] determine que uno de los mercados pertinentes no es realmente competitivo, establecerá qué empresas tienen un peso significativo en el mercado, con arreglo al artículo 14, y les impondrá las obligaciones reglamentarias específicas adecuadas indicadas en el apartado 2 del presente artículo, o mantendrá o modificará dichas obligaciones si ya existen.
[…]»
8 A tenor del artículo 10, apartado 1, de la Directiva servicio universal:
«Los Estados miembros velarán por que, al proporcionar facilidades y servicios adicionales a los mencionados en los artículos 4, 5, 6 y 7 y en el apartado 2 del artículo 9, las empresas designadas establezcan términos y condiciones de modo que los abonados no se vean obligados al pago de facilidades o servicios que no sean necesarios o que resulten superfluos para el servicio solicitado.»
9 El artículo 17 de la Directiva servicio universal, titulado «Controles de regulación de los servicios al público», establece en sus apartados 1 y 2:
«1. Los Estados miembros velarán por que, cuando:
a) una [ANR], a la vista de un análisis efectuado con arreglo al apartado 3 del artículo 16, determine que un mercado al público dado, identificado de conformidad con el artículo 15 de la Directiva [marco], no es realmente competitivo, y
b) la [ANR] determine que las obligaciones impuestas con arreglo a la Directiva [acceso] o al artículo 19 de la presente Directiva no permitan alcanzar los objetivos enunciados en el artículo 8 de la Directiva [marco],
las [ANR] impongan obligaciones de reglamentación apropiadas a las empresas identificadas por tener un poder de mercado significativo en un mercado al público dado, de conformidad con el artículo [14] de la Directiva [marco].
2. Las obligaciones impuestas con arreglo al apartado 1 se basarán en la naturaleza del problema identificado y serán proporcionadas y estarán justificadas habida cuenta de los objetivos establecidos en el artículo 8 de la Directiva [marco]. Las obligaciones impuestas podrán prescribir que las empresas identificadas no apliquen precios excesivos, no impidan la entrada de otras empresas en el mercado ni falseen la competencia mediante el establecimiento de precios abusivos, no favorezcan de manera excesiva a usuarios finales específicos, ni agrupen sus servicios de manera injustificada. Las [ANR] podrán aplicar a tales empresas medidas apropiadas de limitación de los precios al público, medidas de control de tarifas individuales o medidas de orientación de las tarifas hacia costes o precios de mercados comparables, al objeto de proteger los intereses de los usuarios finales, fomentando al mismo tiempo una competencia real.»
10 El artículo 20, apartado 1, de la Directiva servicio universal precisa que, en materia de contratos, ésta se aplicará sin perjuicio de la normativa de la Unión en materia de protección de los consumidores y de la normativa nacional conforme con el Derecho de la Unión.
La Directiva 2005/29/CE
11 El artículo 2 de la Directiva 2005/29/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de mayo de 2005, relativa a las prácticas comerciales desleales de las empresas en sus relaciones con los consumidores en el mercado interior, que modifica la Directiva 84/450/CEE del Consejo, las Directivas 97/7/CE, 98/27/CE y 2002/65/CE del Parlamento Europeo y del Consejo y el Reglamento (CE) nº 2006/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo («Directiva sobre las prácticas comerciales desleales») (DO L 149, p. 22), establece:
«A efectos de la presente Directiva, se entenderá por:
[...]
d) “prácticas comerciales de las empresas en sus relaciones con los consumidores” […]: todo acto, omisión, conducta o manifestación, o comunicación comercial, incluidas la publicidad y la comercialización, procedente de un comerciante y directamente relacionado con la promoción, la venta o el suministro de un producto a los consumidores;
[...].»
12 Según el artículo 4 de esta Directiva:
«Los Estados miembros no restringirán la libre prestación de servicios ni la libre circulación de mercancías por razones pertinentes al ámbito objeto de la aproximación que lleva a cabo esta Directiva.»
Normativa nacional
13 El artículo 46, apartado 2, de la ustawa – Prawo telekomunikacyjne (Ley de telecomunicaciones), de 16 de julio de 2004 (Dz. U. nº 171, posición 1800), en su versión aplicable a los hechos del procedimiento principal (en lo sucesivo, «Ley de telecomunicaciones»), dispone:
«2. Mediante resolución, el Presidente de la [UKE] podrá imponer a una empresa de telecomunicaciones con peso significativo en el mercado de servicios al consumidor, a fin de proteger al usuario final, las siguientes obligaciones:
[…]
5) no obligar al usuario final a solicitar servicios que no necesita.
[…]»
14 El artículo 57, apartado 1, de la Ley de telecomunicaciones establece:
«1. Un proveedor de servicios no podrá condicionar la celebración de un contrato de prestación de servicios de telecomunicaciones para el público general, incluido el suministro de la conexión a la red pública de telecomunicaciones, a:
1) que el usuario final celebre un contrato sobre la prestación de otros servicios o adquiera facilidades de un determinado proveedor.
[...]»
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
15 Mediante resolución de 28 de diciembre de 2006, el Presidente de la UKE ordenó a TP que pusiera fin a las infracciones detectadas, consistentes en supeditar la celebración del contrato de prestación de acceso a Internet de alta velocidad «neostrada tp» a la celebración de un contrato de servicios telefónicos. Tras la solicitud de nuevo examen del asunto presentada por TP, el Presidente de la UKE, mediante resolución de 14 de marzo de 2007, confirmó la resolución de 28 de diciembre de 2006.
16 Mediante demanda presentada el 13 de abril de 2007 ante el Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (Tribunal de lo contencioso-administrativo del distrito de Varsovia), TP solicitó la anulación de ambas resoluciones del Presidente de la UKE alegando que el artículo 57, apartado 1, de la Ley de telecomunicaciones se había aplicado indebidamente, a pesar de ser incompatible con la Directiva servicio universal. El Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie desestimó esta demanda y declaró que el Presidente de la UKE había aplicado correctamente dicho artículo.
17 El 8 de enero de 2008, TP interpuso recurso de casación contra esta última resolución ante el Naczelny Sąd Administracyjny, que decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Permite el Derecho comunitario a los Estados miembros prohibir a todas las empresas proveedoras de servicios de telecomunicaciones que se condicione la celebración de un contrato de prestación de servicios a la adquisición de otro servicio (venta asociada)? En particular: ¿Una medida de esa naturaleza no se excede de lo necesario para alcanzar los objetivos de las Directivas del Paquete de Telecomunicaciones [Directiva acceso; Directiva 2002/20/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa a la autorización de redes y servicios de comunicaciones electrónicas (Directiva autorización) (DO L 108, p. 21); Directiva marco y Directiva servicio universal]?
2) En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión: ¿Corresponde a la [ANR], a la luz del Derecho comunitario, supervisar el cumplimiento de la prohibición establecida en el artículo 57, apartado 1, punto 1, de la [Ley de telecomunicaciones]?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
Sobre la primera cuestión
18 Mediante su primera cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si las Directivas del marco regulador común de las comunicaciones electrónicas deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una normativa nacional, como la controvertida en el litigio principal, que prohíbe supeditar la celebración de un contrato de prestación de servicios a la celebración por el usuario final de un contrato relativo a la celebración de otros servicios.
19 Se desprende de la resolución de remisión que el litigio principal tiene su origen en las alegaciones de TP de que el artículo 57, apartado 1, punto 1, de la Ley de telecomunicaciones es en particular incompatible con los artículos 15 y 16 de la Directiva marco y con los artículos 10 y 17 de la Directiva servicio universal. La demandante en el procedimiento principal alega que estas últimas disposiciones se oponen a una normativa nacional que prohíbe a todas las empresas proveedoras unir sus prestaciones de servicios, sin analizar el nivel de competencia en el mercado y con independencia de su posición en él.
20 De ello se sigue que, para responder a la cuestión planteada, procede interpretar las disposiciones pertinentes de las Directivas marco y servicio universal.
21 Con arreglo al artículo 1, apartado 1, de la Directiva marco, el objetivo de esta Directiva es establecer un marco armonizado para la regulación de los servicios de comunicaciones electrónicas, las redes de comunicaciones electrónicas y los recursos y servicios asociados. Dicha Directiva fija las misiones de las ANR e instaura una serie de procedimientos para garantizar la aplicación armonizada del marco regulador en toda la Unión. La Directiva marco atribuye así a las ANR funciones específicas de regulación de los mercados de comunicaciones electrónicas.
22 En virtud del artículo 15 de la Directiva marco, y en particular de su apartado 3, las ANR están obligadas, en estrecha colaboración con la Comisión Europea, a definir los mercados pertinentes en el sector de las comunicaciones electrónicas. Conforme al artículo 16 de esta Directiva, las ANR proceden al análisis de los mercados definidos de este modo y valoran si dichos mercados son realmente competitivos. Si un mercado no es realmente competitivo, la ANR correspondiente impone las obligaciones reglamentarias ex ante a las empresas que tengan un peso significativo en el mercado.
23 Por lo que se refiere a la Directiva servicio universal, debe señalarse que su artículo 1, apartado 1, establece que, en el contexto de la Directiva marco, la Directiva servicio universal tiene por objeto el suministro de redes y servicios de comunicaciones electrónicas a los usuarios finales. Esta Directiva tiene por objeto garantizar la existencia de servicios de comunicaciones electrónicas de buena calidad disponibles al público en toda la Unión a través de una competencia y una libertad de elección reales, y tratar las circunstancias en que las necesidades de los usuarios finales no se vean atendidas de manera satisfactoria por el mercado. La Directiva servicio universal establece los derechos de los usuarios finales y las correspondientes obligaciones de las empresas que proporcionan redes y servicios de comunicaciones electrónicas disponibles al público.
24 De conformidad con el artículo 10, apartado 1, de la Directiva servicio universal, los Estados miembros velarán por que, al proporcionar facilidades y servicios adicionales a los mencionados en los artículos 4, 5, 6 y 7 y en el apartado 2 del artículo 9, de esta Directiva, las empresas designadas establezcan términos y condiciones de modo que los abonados no se vean obligados al pago de facilidades o servicios que no sean necesarios o que resulten superfluos para el servicio solicitado.
25 El artículo 17 de dicha Directiva se refiere a los controles de regulación de los servicios al público. Con arreglo al apartado 1 de este artículo, las ANR imponen obligaciones de reglamentación apropiadas a las empresas identificadas por tener un poder de mercado significativo en un mercado cuando, a la vista del análisis de dicho mercado, una ANR determine que éste no es realmente competitivo y que las obligaciones impuestas con arreglo a la Directiva acceso o al artículo 19 de la Directiva servicio universal no permiten alcanzar los objetivos enunciados en el artículo 8 de la Directiva marco.
26 A este respecto, el artículo 17, apartado 2, de la Directiva servicio universal establece, en particular, que las obligaciones impuestas con arreglo al apartado 1 podrán prescribir que las empresas identificadas no agrupen sus servicios de manera injustificada. Así pues, tal disposición permite a las ANR, tras haber comprobado que un mercado no es competitivo, imponer a las empresas que tengan un poder significativo en ese mercado la obligación reglamentaria de no unir sus prestaciones de manera injustificada.
27 Procede, por lo tanto, examinar si una normativa nacional, como la controvertida en el litigio principal, afecta a las competencias atribuidas a la correspondiente ANR por las disposiciones antes citadas de las Directivas marco y servicio universal.
28 A este respecto, debe señalarse en primer lugar que una normativa como la referida, que prohíbe de manera general y no discriminatoria las ventas asociadas, no afecta a las competencias de la correspondiente ANR para proceder a la definición y al análisis de los diferentes mercados de comunicaciones electrónicas, de conformidad con las disposiciones, respectivamente, de los artículos 15 y 16 de la Directiva marco. Tampoco afecta a la competencia de dicha ANR de imponer, tras haber efectuado un análisis de un mercado, obligaciones reglamentarias ex ante a las empresas que tengan un poder significativo en ese mercado con arreglo al artículo 16 de la Directiva marco y del artículo 17 de la Directiva servicio universal.
29 En segundo lugar, como han destacado el Presidente de la UKE y el Gobierno polaco, la prohibición establecida en el artículo 57, apartado 1, punto 1, de la Ley de telecomunicaciones tiene por objeto una protección reforzada de los consumidores en sus relaciones con los operadores de servicios de telecomunicaciones. Aunque en el ejercicio de sus funciones, las ANR, con arreglo al artículo 8, apartado 4, letra b), de la Directiva marco, estén obligadas a defender los intereses de los ciudadanos de la Unión garantizando a los consumidores un alto nivel de protección, también es cierto que las Directivas marco y servicio universal no establecen una armonización completa de los aspectos relativos a la protección de los consumidores. En efecto, el artículo 20 de la Directiva servicio universal, que se refiere a los contratos celebrados entre los consumidores y los proveedores de servicios de comunicaciones electrónicas, enuncia que se aplicará sin perjuicio de la normativa de la Unión en materia de protección de los consumidores y de la normativa nacional en la materia que sea conforme con el Derecho de la Unión.
30 De ello se sigue que una normativa nacional, como la controvertida en el litigio principal, que prohíbe que una empresa supedite la celebración de un contrato de prestación de servicios de telecomunicaciones a la celebración por el usuario final de un contrato de prestación de otros servicios para proteger a los usuarios finales, no puede estar prohibida por las Directivas marco y servicio universal.
31 Por lo que atañe a la conformidad de una normativa nacional, como la controvertida en el litigio principal, con la normativa de la Unión en materia de protección de los consumidores, procede recordar que el Tribunal de Justicia ya ha declarado que la Directiva 2005/29 debe interpretarse en el sentido de que se opone a una norma nacional que, salvo determinadas excepciones y sin tener en cuenta las circunstancias específicas del caso de autos, prohíbe cualquier oferta conjunta realizada por un vendedor a un consumidor (sentencia de 23 de abril de 2009, VTB‑VAB y Galatea, C‑261/07 y C‑299/07, Rec. p. I‑0000, apartado 68).
32 En el presente caso debe precisarse que, habida cuenta de que las resoluciones controvertidas en el litigio principal se adoptaron antes de la fecha de expiración del plazo de adaptación del Derecho interno a la Directiva 2005/29, ésta sólo se aplica al asunto principal a partir de esa fecha, esto es, a partir del 12 de diciembre de 2007.
33 Se desprende de estas consideraciones que procede responder a la primera cuestión que las Directivas marco y servicio universal deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a una normativa nacional, como la del artículo 57, apartado 1, punto 1, de la Ley de telecomunicaciones, que prohíbe supeditar la celebración de un contrato de prestación de servicios a la celebración por el usuario final de un contrato relativo a la prestación de otros servicios. No obstante, la Directiva 2005/29 debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional que, salvo determinadas excepciones y sin tener en cuenta las circunstancias específicas del caso de autos, prohíbe cualquier oferta conjunta realizada por un vendedor a un consumidor.
Sobre la segunda cuestión
34 Habida cuenta de la respuesta dada a la primera cuestión prejudicial, no ha lugar a responder a la segunda.
Costas
35 Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Tercera) declara:
La Directiva 2002/21/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa a un marco regulador común de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas (Directiva marco), y la Directiva 2002/22/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa al servicio universal y los derechos de los usuarios en relación con las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas (Directiva servicio universal), deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a una normativa nacional, como la del artículo 57, apartado 1, punto 1, de la ustawa – Prawo telekomunikacyjne (Ley de telecomunicaciones), de 16 de julio de 2004, en su versión aplicable a los hechos del litigio principal, que prohíbe supeditar la celebración de un contrato de prestación de servicios a la celebración por el usuario final de un contrato relativo a la prestación de otros servicios.
No obstante, la Directiva 2005/29/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de mayo de 2005, relativa a las prácticas comerciales desleales de las empresas en sus relaciones con los consumidores en el mercado interior, que modifica la Directiva 84/450/CEE del Consejo, las Directivas 97/7/CE, 98/27/CE y 2002/65/CE del Parlamento Europeo y del Consejo y el Reglamento (CE) nº 2006/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo («Directiva sobre las prácticas comerciales desleales»), debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional que, salvo determinadas excepciones y sin tener en cuenta las circunstancias específicas del caso de autos, prohíbe cualquier oferta conjunta realizada por un vendedor a un consumidor.
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