ĢENERĀLADVOKĀTA M. POJAREŠA MADURU [M. POIARES MADURO] SECINĀJUMI
sniegti 2009. gada 30. septembrī 1(1)
Lieta C‑135/08
Janko Rottmann
pret
Freistaat Bayern
(Bundesverwaltungsgericht (Vācija) lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu)
Eiropas Savienības pilsonība – Zaudēšana – Izcelsmes dalībvalsts pilsonības zaudēšana citas dalībvalsts pilsonības iegūšanas brīdī – Jaunās pilsonības atņemšana tās iegūšanas gaitā izdarītu krāpniecisku darbību dēļ
1. Šajā lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu pirmo reizi tiek uzdots jautājums par rīcības brīvības apjomu, kāds ir dalībvalstīm, nosakot, kas ir to pilsoņi. Vai tādēļ, ka Eiropas Savienības pilsonība, kas, protams, ir atkarīga no tā, ka [personai] ir kādas dalībvalsts pilsoņa statuss, ir ieviesta ar Līgumu, dalībvalstu kompetenci noteikt pilsonības iegūšanas un zaudēšanas nosacījumus var joprojām īstenot, Kopienu tiesībām to nekādi neiespaidojot? Tāds būtībā ir strīdīgais jautājums, kas jāizskata šajā lietā. Tādējādi ir jāprecizē saikne starp tādiem jēdzieniem kā dalībvalsts pilsonība un Savienības pilsonība – jāuzsver, ka šis jautājums lielā mērā nosaka Eiropas Savienības būtību.
I – Pamata prāva un prejudiciālie jautājumi
2. Prasītājs pamata prāvā, J. Rotmans [J. Rottmann], ir dzimis 1956. gadā Grācā [Graz] (Austrija) un, piedzimstot minētās valsts teritorijā, ieguva Austrijas pilsonību. Līdz ar Austrijas Republikas pievienošanos Eiropas Savienībai, kas notika 1995. gada 1. janvārī, viņš kā Austrijas pilsonis kļuva arī par Savienības pilsoni.
3. Pēc tam, kad Bundespolizeidirektion Graz [Grācas Federālā policijas pārvalde] pret prasītāju bija sākusi izmeklēšanu sakarā ar aizdomām par smagu krāpšanu saistībā ar aroddarbību, viņu kā apsūdzēto 1995. gada jūlijā nopratināja Landesgericht für Strafsachen in Graz [Grācas Krimināllietu apgabaltiesā]. Pēc tam viņš izceļoja no Austrijas un iekārtojās uz dzīvi Minhenē (Vācija). 1997. gada februārī Landesgericht für Strafsachen in Graz izdeva valsts orderi viņa apcietināšanai.
4. 1998. gada februārī prasītājs pamata prāvā Minhenē iesniedza pieteikumu Vācijas pilsonības piešķiršanai naturalizācijas kārtībā. Pieteikuma veidlapā, kas viņam šajā nolūkā bija jāaizpilda, viņš noklusēja apstākli, ka Austrijā pret viņu tika veikta kriminālvajāšana. Ar 1999. gada 25. janvāri datētais naturalizācijas dokuments prasītājam tika izsniegts 1999. gada 5. februārī. Līdz ar Vācijas pilsonības saņemšanu J. Rotmans saskaņā ar Austrijas tiesību aktiem par pilsonību (2) zaudēja Austrijas pilsonību.
5. 1999. gada augustā Austrijas iestādes informēja Minhenes pilsētu par to, ka Austrijā izdots orderis J. Rotmanai apcietināšanai un ka viņu kā apsūdzēto 1995. gada jūlijā jau nopratinājusi Landesgericht für Strafsachen in Graz. Ņemot vērā šo informāciju, atbildētāja pamata prāvā, Freistaat Bayern [Bavārijas brīvvalsts], ar 2000. gada 4. jūlija lēmumu ar atpakaļejošu spēku atņēma naturalizācijas kārtībā iegūto pilsonību tāpēc, ka prasītājs bija noklusējis, ka attiecībā uz viņu Austrijā tiek veikta tiesas izmeklēšana, un tādējādi Vācijas pilsonību bija ieguvis ar viltu. Pieņemot šo lēmumu par pilsonības atņemšanu, Vācijas iestādes pamatojās uz Bavārijas Federālās zemes Administratīvā procesa likuma (BayVwVfG) 48. panta 1. punktu, kurā noteikts, ka “nelikumīgs administratīvs akts, pat ja tas kļuvis nepārsūdzams, var tikt pilnībā vai daļēji atcelts attiecībā uz nākotni vai ar atpakaļejošu spēku”.
6. Prasītājs cēla prasību par šī lēmuma atcelšanu, norādīdams, ka, viņam atņemot naturalizācijas kārtībā iegūto pilsonību, viņš pretrunā starptautiskajām publiskajām tiesībām kļūtu bezvalstnieks un ka bezvalstnieka statusa dēļ pretrunā Kopienu tiesībām tiktu zaudēta arī Savienības pilsonība. Kad viņa prasību noraidīja pirmajā instancē un apelācijas instancē, J. Rotmans iesniedza kasācijas sūdzību Bundesverwaltungsgericht [Federālajā Administratīvajā tiesā].
7. Šauboties par apstrīdētā pilsonības atņemšanas lēmuma un apelācijas instances tiesas sprieduma saderību ar Kopienu tiesībām, tostarp EKL 17. panta 1. punktu, saistībā ar Vācijas pilsonības zaudēšanas rezultātā parasti notiekošo Eiropas pilsonības zaudēšanu un no tās izrietošo bezvalstniecību Bundesverwaltungsgericht nolēma apturēt tiesvedību un uzdot Tiesai šādus prejudiciālus jautājumus:
“1) Vai ar Savienības tiesībām netiek pieļautas Savienības pilsonības (kā arī ar to saistīto tiesību un pamatbrīvību) zaudēšanas tiesiskās sekas, kas izriet no tā, ka naturalizācijas kārtībā ar viltu iegūta kādas Savienības dalībvalsts (Vācijas) pilsonība atbilstoši piemērojamajām (Vācijas) valsts tiesībām tiek likumīgi atņemta un tā rezultātā attiecīgā persona kļūst bezvalstnieks tāpēc – kā tas ir prasītāja gadījumā –, ka tā neatgūst viņai sākotnēji bijušo pilsonību, ņemot vērā kādas citas dalībvalsts (Austrija) piemērojamās tiesību normas?
2) Gadījumā, ja uz pirmo jautājumu atbilde ir apstiprinoša, vai dalībvalstij (Vācijai), kura Eiropas Savienības pilsoni ir naturalizējusi un tagad naturalizācijas kārtībā ar viltu iegūto pilsonību vēlas atņemt, jāatturas to darīt, ja vai ciktāl šīs naturalizācijas atcelšanas sekas būtu Savienības pilsonības (kā arī ar to saistīto tiesību un pamatbrīvību) zaudēšana, vai arī agrākās pilsonības dalībvalstij (Austrijai) ir pienākums, lai ievērotu Kopienu tiesības, savas valsts tiesības interpretēt un piemērot vai pat pielāgot tā, lai šādas tiesiskās sekas novērstu?”
II – Par lūguma sniegt prejudiciālu nolēmumu pieņemamību
8. Pirms mēģinu sniegt atbildi uz uzdotajiem prejudiciālajiem jautājumiem, ir jānoraida iebildums, ko izvirzījušas dažas dalībvalstis un Eiropas Kopienu Komisija, proti, ka, tā kā aplūkojamā ir tikai un vienīgi iekšzemes situācija, tā neietilpst Kopienu tiesību piemērošanas jomā un lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu tādēļ esot nepieņemams.
9. Eiropas Savienības pilsonības, pat ja tā ir “dalībvalstu pilsoņu pamatstatuss” (3), mērķis nav paplašināt Līguma materiālās piemērošanas jomu un attiecināt to uz iekšzemes situācijām, kurām nav nekādas saistības ar Kopienu tiesībām (4). Tātad uz to šādās situācijās nevarētu atsaukties.
10. Tomēr būtu acīmredzami kļūdaini uzskatīt – kā, šķiet, izriet no dažu dalībvalstu apsvērumiem –, ka runa ir par tikai un vienīgi iekšzemes situāciju, jo strīda priekšmetu, proti, pilsonības zaudēšanu, regulējot tikai un vienīgi valsts tiesību akti. Pietiek atgādināt, ka ir nospriests: tādēļ vien, ka noteikumi, kas regulē personas vārdu, ietilpst dalībvalstu kompetencē, nevar būt, ka tie katrā ziņā neietilpst Kopienu tiesību piemērošanas jomā (5). Protams, ja vien netiek paplašināta Līguma piemērošanas joma, valstu noteikumi, kas attiecas uz pilsonības iegūšanu un zaudēšanu, nevarētu ietilpt Kopienu tiesību piemērošanas jomā tikai tādēļ vien, ka to dēļ var iegūt vai zaudēt Savienības pilsonību. Tomēr, pat ja noteikta situācija skar jautājumu, kura regulēšana ietilpst dalībvalstu kompetencē, tā ietilpst Kopienu tiesību ratione materiae piemērošanas jomā, ja šādai situācijai ir kāds ārējs aspekts, tas ir, pārrobežu dimensija. Par tikai un vienīgi iekšzemes situāciju faktiski var uzskatīt tikai tādu situāciju, kuras visu apstākļu kopums ir saistīts tikai ar vienas dalībvalsts teritoriju (6).
11. Šajā ziņā nav pamata apstrīdēt, ka pastāv ārējs aspekts, argumentējot, ka pēc Vācijas pilsonības saņemšanas prasītāja pamata prāvā tiesiskās attiecības ar Vācijas Federatīvo Republiku ir kļuvušas par šīs valsts pilsoņa tiesiskajām attiecībām un ka konkrēti naturalizācijas kārtībā iegūtās pilsonības atņemšana ir Vācijas administratīvais akts, kas attiecas uz Vācijā dzīvojošu Vācijas pilsoni. Tas nozīmētu ignorēt to, kā radusies J. Rotmana situācija. Tieši izmantojot pārvietošanās un uzturēšanās brīvību, kas saistīta ar Savienības pilsonību, kura viņam bija kā Austrijas pilsonim, J. Rotmans 1995. gadā devās uz Vāciju un tur iekārtojās uz dzīvi, lai varētu uzsākt naturalizācijas procedūru. Lai gan Vācijas pilsoņa statusa iegūšana un Austrijas pilsoņa statusa zaudēšana viņam notika saskaņā ar nosacījumiem, ko paredz valsts tiesību akti, tas tomēr notika pēc tam, kad tika izmantota pamatbrīvība (7), ko viņam piešķir Kopienu tiesības. Taču saskaņā ar pastāvīgu judikatūru situācijas, kuras saistītas ar Līgumā garantēto pamatbrīvību izmantošanu, it īpaši tās, kas saistītas ar EKL 18. pantā paredzēto pārvietošanās un uzturēšanās brīvību dalībvalstu teritorijā, nevar uzskatīt par iekšzemes situācijām bez piesaistes Kopienu tiesībām (8).
12. Tādējādi tika uzskatīts, ka Kopienu tiesību piemērošanas jomā ietilpst tāda Vācijā dzīvojoša nodokļu maksātāja situācija, kurš saskaņā ar Vācijas tiesību aktiem nevarēja no saviem ar nodokļiem apliekamiem ienākumiem atskaitīt uzturlīdzekļus, kas tika maksāti viņa bijušajai dzīvesbiedrei Austrijā, lai gan viņam būtu bijušas tādas tiesības, ja viņa joprojām dzīvotu Vācijā. Tā tika nospriests, lai arī pats nodokļu maksātājs nebija izmantojis pārvietošanās brīvības tiesības, argumentējot, ka tas, ka viņa bijusī dzīvesbiedre bija izmantojusi tiesības, kas tai bija saskaņā ar EKL 18. pantu, proti, brīvi pārvietoties un uzturēties citā dalībvalstī, bija ietekmējis viņas bijušā dzīvesbiedra iespēju no Vācijā ar nodokļiem apliekamiem ienākumiem atskaitīt uzturlīdzekļus, ko viņš viņai maksāja (9). Tāpat par tikai un vienīgi iekšzemes situāciju netika uzskatīts Polijas iestāžu atteikums vienai no savām pilsonēm izmaksāt invaliditātes pensiju, kuru piešķir karā vai represijās cietušiem civiliedzīvotājiem, jo to pamato tas, ka viņa apmetusies uz dzīvi Vācijā, un tādēļ tas, ka viņa izmantojusi pārvietošanās tiesības, kas saistītas ar viņas Savienības pilsonību, bija ietekmējis viņas tiesības uz minētā pabalsta izmaksu (10).
13. Konkrētajā lietā saikne starp strīdīgo naturalizācijas kārtībā piešķirtās pilsonības atņemšanu un vienu no Kopienu pamattiesībām patiešām nav tik tieša – atņemšana tiek pamatota nevis ar minētās brīvības izmantošanu, bet ar to, ka prasītājs pamata prāvā veicis tīšu krāpšanu. Tomēr tam, ka J. Rotmans kā Savienības pilsonis ir izmantojis savas tiesības pārvietoties un uzturēties citā dalībvalstī, ir bijušas noteiktas sekas attiecībā uz viņa civilstāvokļa izmaiņām – tieši tādēļ, ka viņš pārcēlās uz dzīvi Vācijā, viņš varēja izpildīt nosacījumus Vācijas pilsonības saņemšanai, kas paredz pastāvīgu regulāru uzturēšanos attiecīgās valsts teritorijā. Ar šādas saiknes pastāvēšanu pietiek, lai atzītu piesaisti Kopienu tiesībām. To pierāda tas, ka uzvārda maiņas atteikums tika saistīts ar Kopienu tiesībām, pat ja Beļģijas iestādes to izvirzīja attiecībā uz bērniem, kas dzimuši un vienmēr dzīvojuši Beļģijā un kuriem ir Beļģijas pilsonība, jo viņiem bija arī Spānijas pilsonība un viņus tādēļ varēja uzskatīt par dalībvalsts pilsoņiem, kas likumīgi dzīvo citas dalībvalsts teritorijā. Tomēr uzvārda maiņas atteikums nebija saistīts ar pārvietošanās brīvību, ko piešķir Savienības pilsonība, bet tika pamatots ar to, ka saskaņā ar Beļģijas tiesībām par bērnu uzvārdu tradicionāli tiek paturēts tikai tēva uzvārds (11).
III – Par pilsonības jautājumu valsts tiesisko regulējumu, “ievērojot Kopienu tiesības”
14. Lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu būtībā attiecas uz to, vai Kopienu tiesības ierobežo valsts pilnvaras regulēt pilsonības jautājumus, kad personai, kurai sākotnēji bijusi vienas dalībvalsts pilsonība un kura to zaudējusi, naturalizācijas kārtībā iegūstot citas dalībvalsts pilsonību, tā tiek atņemta, jo tikusi iegūta ar viltu, un minētā persona kļūst bezvalstnieks un zaudē Savienības pilsonību. Vai apstiprinošas atbildes gadījumā par tādu juridisku seku kā bezvalstniecība iestāšanās novēršanu atbilstoši Kopienu tiesībām ir jārūpējas sākotnējās pilsonības valsts vai atņemtās pilsonības valsts tiesību sistēmai?
15. Iesniedzējtiesas izvirzīto jautājumu pamatā ir turpinājumā izklāstītie apsvērumi. Savienības pilsonībai ir atvasināts un papildinošs raksturs attiecībā pret dalībvalsts pilsonību, kā izriet no EKL 17. panta 1. punkta, kurā teikts “ikviena persona, kam ir kādas dalībvalsts pilsonība, ir Savienības pilsonis. Savienības pilsonība papildina, nevis aizstāj valsts pilsonību” (12). Tātad nav autonoma veida, kādā var iegūt un zaudēt Savienības pilsonību. Savienības pilsonības iegūšana un zaudēšana ir atkarīga no kādas dalībvalsts pilsonības iegūšanas un zaudēšanas – Savienības pilsonības priekšnosacījums ir kādas dalībvalsts pilsonība.
16. Šādu saikni starp abiem statusiem (valsts pilsonība un Savienības pilsonība) izskaidro pati Savienības pilsonības būtība un nozīme. Valstspiederība kopā ar pilsonību parasti ir tikušas saprastas kā tiesisks un politisks stāvoklis, kas noteiktas valsts pilsoņiem ir savas politiskās kopienas iekšienē, taču Eiropas pilsonība nozīmē tiesisku un politisku statusu, kas kādas valsts pilsoņiem atzīts papildus viņu valstiskajai politiskajai kopienai. Savienības pilsonības atvasinātais raksturs attiecībā pret dalībvalsts pilsonību izriet no tā, ka pirmā no minētajām tiek izprasta kā “starpvalstu pilsonība” (13), kas kādas dalībvalsts pilsoņiem piešķir tiesības pārējās dalībvalstīs, it īpaši pārvietošanās un uzturēšanās tiesības un tiesības uz vienlīdzīgu attieksmi (14), kā arī attiecībā pret pašu Savienību. Tādēļ loģiski jāsecina, ka tieši valsts pilsonība padara indivīdu gan par attiecīgās valsts pilsoni, gan vienlaikus arī par Eiropas Savienības pilsoni. Tā dalībvalstu pilsoņiem piešķir pilsonību, kas ir papildus valsts pilsonībai.
17. Šajā kontekstā tiek uzskatīts, ka valsts pilsonības – un tātad arī Savienības pilsonības – iegūšanas un zaudēšanas nosacījumu noteikšana ietilpst dalībvalstu ekskluzīvā kompetencē. Ir zināms, ka pilsonību var definēt kā publisko tiesību juridisku saikni, kas indivīdu vieno ar noteiktu valsti, – saikni, no kuras izriet, ka minētais indivīds top visu tiesību un pienākumu subjekts. Šīs pilsonības attiecības raksturo tas, ka to pamatā ir īpaša solidaritātes saikne ar attiecīgo valsti un savstarpējas tiesības un pienākumi (15). Ar pilsonības palīdzību valsts definē savu tautu. Tas, kas tiek panākts ar pilsonības attiecībām, ir valstiskas kopienas izveide, un tādēļ pats par sevi ir skaidrs, ka dalībvalsts var brīvi veidot tās aprises, nosakot personas, kuras tā uzskata par saviem pilsoņiem.
18. Tā tradicionāli nosaka starptautiskās tiesības. Pastāvīgā Starptautiskā Tiesa jau savulaik nosprieda, ka pilsonības jautājumi principā ietilpst valstīm rezervētajā jomā (16). Starptautiskā Tiesa vēlāk apstiprināja, ka saskaņā ar starptautiskajām tiesībām katras valsts pašas ziņā ir regulēt savas pilsonības piešķiršanu un to piešķirt naturalizācijas kārtībā ar savām struktūrām un saskaņā ar saviem tiesību aktiem (17). Visbeidzot, pavisam nesen Eiropas Konvencijas par pilsonību, ko 1997. gada 6. novembrī pieņēma Eiropas Padome un kas stājās spēkā 2000. gada 1. martā, 3. panta 1. punktā ir atkārtots, ka to, kas ir tās pilsoņi, nosaka katra valsts pati ar saviem tiesību aktiem.
19. Savienība nenovirzījās no starptautiskajās tiesībās pieņemtā risinājuma, kuru tā uzskata par “starptautisko paražu tiesību principu” (18). To vēlējās dalībvalstis. Tas nepārprotami izriet no Deklarācijas Nr. 2 par dalībvalstu pilsonību, ko dalībvalstis pievienoja Līguma par Eiropas Savienību Nobeiguma aktam (19), turklāt nevar pamatoti iebilst, ka atšķirībā no protokoliem līgumiem pievienotajām deklarācijām nebūtu juridiskā spēka. Kopienu judikatūrā tām ir atzīta vismaz interpretatīva nozīme (20). Proti, pietiek atgādināt, ka tika nospriests, ka Lielbritānijas un Ziemeļīrijas Apvienotās Karalistes vienpusēja deklarācija, ar kuru šī dalībvalsts precizēja, kuras personas uzskatāmas par tās pilsoņiem Kopienu tiesību izpratnē, ir jāņem vērā, lai interpretētu Līgumu un, precīzāk, lai noteiktu tā ratione personae piemērošanas jomu (21). Līdzīga nozīme a fortiori ir piešķirama tādai deklarācijai, ko pieņēmušas visas dalībvalstis, proti, Deklarācijai Nr. 2 par dalībvalstu pilsonību. Turklāt neviens primāro tiesību noteikums un neviens atvasinātais tiesību akts neregulē ne dalībvalstu pilsonības, ne Savienības pilsonības iegūšanas un zaudēšanas procedūru un nosacījumus. Visbeidzot, pastāvīgajā judikatūrā galu galā ir apstiprināts, ka Kopienu tiesību pašreizējā stāvoklī šis jautājums ir dalībvalstu kompetencē (22). Tiesa no tā cita starpā secināja, ka Apvienotā Karaliste divās secīgās deklarācijās, kas pievienotas pielikumā Pievienošanās līgumam, varēja brīvi noteikt, kuras Apvienotās Karalistes pilsoņu kategorijas ir uzskatāmas par valsts pilsoņiem Kopienu tiesību izpratnē un saistībā ar to piemērošanu (23).
20. Tomēr tad, ja konkrēta situācija ietilpst Kopienu tiesību piemērošanas jomā, valstis vairs nevar pilnīgi brīvi īstenot tām saglabāto kompetenci. Tās ierobežo pienākums ievērot Kopienu tiesību normas. Šajā ziņā eksistē pastāvīga un labi zināma judikatūra. Piemēra pēc vien atgādināšu, ka ir ticis nospriests, ka jautājumi par tiešajiem nodokļiem (24), uzvārdu (25) un pensijām karā cietušajiem civiliedzīvotājiem (26), lai arī tie ietilpst valstu kompetencē, tomēr valstīm jāreglamentē, ievērojot Kopienu tiesības. Ir pilnīgi loģiski, ka nevar būt citāda risinājuma tam, kas attiecas uz pilsonības iegūšanas un zaudēšanas nosacījumiem. Tiesai jau bija iespēja spriedumā lietā Micheletti u.c. precizēt, ka arī šajā jomā valsts kompetence “ir jāīsteno, ievērojot Kopienu tiesības” (27).
21. Tomēr Tiesa līdz šim vēl nav pietiekami precizējusi šīs atkāpes apjomu. Tiesa no tās vienkārši secināja principu, ka dalībvalsts nedrīkst ierobežot citas dalībvalsts pilsonības piešķiršanas sekas, izvirzot papildu nosacījumu šīs pilsonības atzīšanai saistībā ar kādas Līgumā paredzētas pamatbrīvības īstenošanu (28).
22. Tomēr kā šis pienākums ievērot Kopienu tiesības būtu vērtējams attiecībā uz prasītāja pamata prāvā Eiropas pilsonības zaudēšanu, zinot, ka tā izriet no tā, ka tika atņemta viņa Vācijas naturalizācijas kārtībā iegūtā pilsonība, kas iegūta ar viltu, un no tā, ka nav iespējams atgūt Austrijas pilsonību, ko viņš bija likumīgi ieguvis piedzimstot? Citiem vārdiem sakot, kas no minētā pienākuma jāsecina attiecībā uz tādu dalībvalsts tiesisko regulējumu, kurš attiecas tikai uz tās pašas dalībvalsts pilsonību, nevis uz kādas citas dalībvalsts pilsonību, it īpaši tad, ja šāda tiesiskā regulējuma piemērošana nozīmē, ka tiek zaudēts Savienības pilsoņa pamatstatuss, ko attiecīgā persona likumīgi ieguvusi kā pirmās dalībvalsts pilsonis?
23. Lai varētu sniegt atbildi, ir pienācīgi jāizprot saikne starp dalībvalsts pilsonību un Savienības pilsonību. Runa ir par diviem jēdzieniem, kas vienlaikus ir gan cieši saistīti, gan autonomi (29). Savienības pilsonības priekšnosacījums ir kādas dalībvalsts pilsonība, taču tā ir arī autonoms tiesisks un politisks jēdziens attiecībā pret pilsonības jēdzienu. Kādas dalībvalsts pilsonība ne vien ļauj izmantot tiesības, kas piešķirtas ar Kopienu tiesībām, bet tā arī mūs visus padara par Eiropas Savienības pilsoņiem. Eiropas pilsonība ir kaut kas vairāk nekā noteikts tiesību kopums, kuras kā tādas varētu tikt piešķirtas pat tiem, kuriem to nav. Tās priekšnosacījums ir, ka pastāv politiska saikne starp Eiropas pilsoņiem, pat ja nav runas par tādu saikni kā piederība noteiktai tautai. Tieši otrādi, šī politiskā saikne vieno Eiropas tautas. Tās pamatā ir šo tautu savstarpējā apņemšanās savas attiecīgās politiskās kopienas atvērt pārējiem Eiropas pilsoņiem un veidot jaunu pilsoniskās un politiskās solidaritātes formu Eiropas mērogā. Tai nav nepieciešama noteiktas tautas pastāvēšana, bet tā balstās uz to, ka pastāv Eiropas politiskā telpa, saistībā ar kuru rodas tiesības un pienākumi. Tā kā tā nenozīmē, ka pastāv Eiropas tauta, Eiropas pilsonība konceptuāli izriet no tās nošķiršanas no valsts pilsonības. Kā norādījis kāds autors, Eiropas pilsonības radikāli novatoriskā rakstura pamatā ir tas, ka “Savienība pieder to veidojošiem pilsoņiem, kam pēc definīcijas nav viena un tā pati pilsonība” (30). Tieši otrādi, padarot kādas dalībvalsts pilsonību par priekšnosacījumu tam, lai kļūtu par Eiropas pilsoni, dalībvalstis vēlējās norādīt, ka šī jaunā pilsonības forma nekādā veidā neliek apšaubīt mūsu primāro uzticību mūsu valstu politiskajām kopienām. Tādējādi šī saikne ar dažādo dalībvalstu pilsonību nozīmē, ka tiek atzīts tas, ka var pastāvēt (un ka tiešām pastāv) pilsonība, kuru nenosaka valstspiederība. Tas ir Savienības pilsonības brīnums: tā nostiprina saiknes, kas mūs saista ar mūsu valstīm (jo mēs esam Eiropas pilsoņi tieši tādēļ, ka mēs esam mūsu valstu pilsoņi), un vienlaikus mūs emancipē (jo tagad mēs esam pilsoņi arī ārpus mūsu valstīm). Eiropas pilsonības iegūšana notiek ar kādas dalībvalsts pilsonības, kuru regulē valsts tiesību akti, starpniecību, taču kā ikviena cita pilsonības forma tā kalpo par pamatu jaunai politiskai telpai, saistībā ar kuru rodas tiesības un pienākumi, kas noteikti Kopienu tiesībās un nav atkarīgi no valsts. Savukārt tas padara par leģitīmu Kopienu tiesību sistēmas autonomiju un autoritāti. Tādēļ, lai arī dalībvalsts pilsonība patiešām ir priekšnosacījums Savienības pilsonības iegūšanai, taisnība ir arī tas, ka dalībvalsts pilsonība nevar nepamatoti ierobežot ar Savienības pilsonību saistīto tiesību un pienākumu kopumu. Citiem vārdiem sakot, nav tā, ka valsts pilsonības (un tātad arī Savienības pilsonības) iegūšanu un zaudēšanu kā tādu regulētu Kopienu tiesības, taču pilsonības iegūšanas un zaudēšanas nosacījumiem jābūt saderīgiem ar Kopienu tiesību normām un tiem jāatbilst Eiropas pilsoņa tiesībām.
24. Tomēr no tā nebūtu pamatoti secināms, ka ir pilnīgi neiespējami atņemt pilsonību gadījumā, ja šāda atņemšana nozīmētu arī Savienības pilsonības zaudēšanu. Tas nozīmētu neatzīt dalībvalstu kompetenci regulēt savas valsts pilsonības nosacījumus, un pretrunā EKL 17. panta 1. punktam tādējādi tiktu skarta dalībvalstu autonomijas pati būtība. Proti, tiktu nonākts pie paradoksāla risinājuma, ka pakārtotais noteiktu primāro – Savienības pilsonības saglabāšanas dēļ varētu prasīt saglabāt dalībvalsts pilsonību.
25. Šāds risinājums būtu pretrunā arī uzdevumam, kas Savienībai noteikts LES 6. panta 3. punktā, proti, respektēt savu dalībvalstu, kuru nacionālās kopienas sastāvs katrā ziņā ir būtisks aspekts, nacionālo identitāti.
26. Un otrādi, nevarētu pamatoti apgalvot, kā dara dažas dalībvalstis, ka Kopienu tiesību kontrole attiecas tikai uz to, kā tiek īstenotas tiesības, kas izriet no Savienības pilsonības, kura iegūta līdz ar kādas dalībvalsts pilsonību, nevis kādas dalībvalsts pilsonības iegūšanas un zaudēšanas nosacījumiem kā tādiem. Tā kā kādas dalībvalsts pilsonība nosaka Savienības pilsonības iegūšanu un tātad arī to tiesību un brīvību izmantošanu, kuras ar to nepārprotami saistītas Līgumā, kā arī to sociālo pabalstu saņemšanu, uz kuriem tā ļauj pretendēt (31), nevar noliegt noteiktu nozīmi pienākumam ievērot Kopienu tiesības, īstenojot dalībvalstu kompetenci pilsonības jomā. Tādēļ minētais pienākums nevar pavisam neierobežot valsts aktu, ar kuru tā atņem pilsonību, jo tas nozīmē Savienības pilsonības zaudēšanu, kā arī ietekmē Savienības kompetenci noteikt savu pilsoņu tiesības un pienākumus.
27. Arī doktrīnā tiek pausts tāds pats viedoklis (32). Judikatūras norādes tagad liek uzskatīt, ka pilsonība dalībvalstīm jāregulē, ievērojot Kopienu tiesības. Konkrēti saistībā ar Civildienesta nolikuma piemērošanu Tiesa atteicās ņemt vērā Itālijas pilsonību, ko naturalizācijas kārtībā bija ieguvusi kāda Beļģijas ierēdne, jo tā viņai bija uzspiesta, piemērojot Itālijas tiesību aktus un bez iespējas no tās atteikties, jo viņa bija noslēgusi laulību ar Itālijas pilsoni, – tādējādi pārkāpjot Kopienu principu, kas paredz vienlīdzīgu attieksmi pret ierēdņiem vīriešiem un sievietēm (33).
28. Būtu kļūdaini arī uzskatīt, ka pilsonības noteikumu īpatnību dēļ pret valsts kompetences īstenošanu šajā jomā varētu izvirzīt tikai dažus Kopienu noteikumus, galvenokārt tiesību vispārējos principus un pamattiesības. Teorētiski var atsaukties uz jebkuru Kopienu tiesību sistēmas normu, ja kādas dalībvalsts noteiktie pilsonības iegūšanas un zaudēšanas nosacījumi ir tai pretrunā.
29. Proti, nav šaubu, ka dalībvalstīm ir jāievēro starptautiskās tiesības. Pienākums, kas valstīm jāievēro, pieņemot tiesību aktus pilsonības jomā, proti, ievērot starptautiskās tiesības, ir vispārēji pieņemts noteikums, kas kodificēts Hāgas 1930. gada 12. aprīļa Konvencijas par dažiem jautājumiem attiecībā uz pilsonības likumu kolīzijām (34) 1. pantā. Vispārējo starptautisko tiesību normas un starptautiskās paražas ir normas, kuras jāievēro arī Eiropas Kopienai un kuras ir daļa no Kopienu tiesību sistēmas (35). Tas pats tātad attiecas arī uz noteikumu, atbilstoši kuram valstīm, pieņemot tiesību aktus pilsonības jomā, jāievēro starptautiskās tiesības. Tomēr ir ļoti grūti konstatēt, kāda starptautisko tiesību norma būtu pārkāpta ar šajā lietā aplūkojamās naturalizācijas kārtībā iegūtās pilsonības atņemšanu. Protams, ja pieņemtu, ka abus šos tekstus, ja tos nebūtu ratificējušas visas Savienības dalībvalstis, varētu uzskatīt par starptautisko tiesību vispārējo normu izpausmi, tad jākonstatē, ka gan 1961. gada 30. augusta Konvencija par apatrīdisma samazināšanu, gan Eiropas Konvencija par pilsonību, ko 1997. gada 6. novembrī pieņēma Eiropas Padome, paredz principu, kas noteic, ka nedrīkst pieļaut bezvalstniecību. Tomēr tās izņēmuma kārtā atļauj valstīm atņemt indivīdiem pilsonību, pat ja pilsonības atņemšanas rezultātā tie kļūtu bezvalstnieki, ja šī pilsonība – kā pamata prāvā – iegūta krāpniecisku darbību vai nepatiesu ziņu rezultātā (36).
30. Starp noteikumiem, kas var ierobežot dalībvalstu likumdošanas pilnvaras pilsonības jomā, ir arī Kopienu primāro tiesību normas un Kopienu tiesību vispārējie principi. Tā ir teikts doktrīnā (37), un arī Grieķijas Republika tā norādījusi savos apsvērumos attiecībā uz EKL 10. pantā noteikto Kopienas lojalitātes principu, kas varētu tikt pārkāpts gadījumā, ja kāda dalībvalsts, neapspriežoties ar Komisiju un saviem partneriem, veiktu masīvu un nepamatotu kādas trešās valsts pilsoņu naturalizāciju.
31. Attiecībā uz naturalizācijas kārtībā iegūtās pilsonības atņemšanu, kas tiek izskatīta šajā lietā, kāds pret to varētu iebilst, atsaucoties uz tiesiskās paļāvības aizsardzības principu, proti, ka jāaizsargā tiesiskā paļāvība attiecībā uz Savienības pilsoņa statusa saglabāšanu. Tomēr nav skaidrs, kādā veidā šīs noteikums būtu pārkāpts, jo attiecībā uz konkrēto personu, kas sniegusi nepatiesa ziņas vai ir atzīta par vainīgu krāpšanā un tādējādi nelikumīgi ieguvusi Vācijas pilsonību, nevar runāt par paļāvību, kura būtu pelnījusi aizsardzību. Jo vairāk tādēļ, ka starptautiskās tiesības, kā jau iepriekš teikts, atļauj pilsonības zaudēšanu krāpšanas gadījumā un ka Savienības pilsonība ir saistīta ar kādas dalībvalsts pilsonību.
32. Naturalizācijas kārtībā iegūtās pilsonības atņemšana varētu cita starpā neatbilst arī tiem Līguma noteikumiem, kuri attiecas uz Savienības pilsonību un ar to saistītajām tiesībām un brīvībām. Valsts tiesību normas pilsonības jomā nedrīkstētu nepamatoti ietekmēt to tiesību un brīvību izmantošanu, kuras veido Savienības pilsonības statusu. Šāds viedoklis ir atbalstīts arī doktrīnā (38). Arī pati judikatūra tagad jau ir vērsta šajā virzienā. It īpaši jāpiemin pamatojums risinājumam, kas spriedumā lietā Micheletti u.c. tika secināts no pienākuma ievērot Kopienu tiesības: dalībvalstij noteiktais aizliegums saistībā ar kādas Līgumā paredzētas pamatbrīvības īstenošanu izvirzīt papildu nosacījumu tam, lai atzītu citas valsts piešķirtas pilsonības atzīšanu, tika pamatots ne vien ar rūpēm aizsargāt dalībvalsts kompetenci noteikt valsts pilsoņa statusu, bet arī ar rūpēm nepieļaut nekādas atšķirības starp dalībvalstīm attiecībā uz Kopienu pamatbrīvību piemērošanas subjektu loku atkarībā no noteikumiem, ko tās pieņēmušas pilsonības jomā (39). Tādējādi nav šaubu, ka par Savienības pilsonim ar EKL 18. pantā piešķirto pārvietošanās un uzturēšanās tiesību pārkāpumu būtu uzskatāma tāda valsts tiesību norma, kas paredzētu pilsonības zaudēšanu gadījumā, ja dzīvesvieta tiek pārcelta uz citu dalībvalsti (40).
33. Šajā lietā pilsonības atņemšana nav saistīta ar to tiesību un brīvību izmantošanu, kas izriet no Līguma, un Vācijas Federatīvās Republikas pieņemtais nosacījums, kura dēļ konkrētajā gadījumā tika zaudēta pilsonība, nav pretrunā nevienai citai Kopienu tiesību normai. Gluži pretēji, šķiet, ka tas, ka valsts atņem pilsonību, kas iegūta krāpšanas ceļā, atbilst leģitīmām interesēm, proti, nodrošināt savu pilsoņu lojalitāti. Izrādīt lojalitāti pret valsti, kuras pilsonis ir indivīds, ir viens no statusa, kas tam ir kā pilsonim, galvenajiem pienākumiem, un šis pienākums sākas no brīža, kad iegūta pilsonība. Taču indivīdu, kas pilsonības iegūšanas procesa laikā apzināti sniedz nepatiesas ziņas, nevar uzskatīt par lojālu pret izvēlēto valsti. Turklāt tieši šā iemesla dēļ starptautiskās tiesības šādā gadījumā neaizliedz pilsonības zaudēšanu, pat ja tās rezultātā iestājas bezvalstniecība.
34. Visbeidzot, attiecībā uz Austrijas pilsonības atgūšanu Kopienu tiesībās nav noteikts nekāds šāda veida pienākums, pat ja neatgūšanas gadījumā prasītājs pamata lietā paliek bezvalstnieks un tādējādi – bez Savienības pilsonības. Izlemjot citādi, netiktu ņemts vērā, ka Austrijas pilsonības zaudēšana notikusi Savienības pilsoņa personīga lēmuma apzināti iegūt citu pilsonību (41) rezultātā un Kopienu tiesībās tiek pieļauts Austrijas tiesiskais regulējums, kas noteic, ka Austrijas pilsonis zaudē savu pilsonību, kad viņš pēc sava lūguma iegūst kādas ārvalsts pilsonību (42). Protams, varētu uzskatīt, ka tādēļ, ka Vācijas pilsonības atņemšanai ir atpakaļejošs spēks, J. Rotmanam Vācijas pilsonības nekad neesot bijis, un tādējādi notikums, kura dēļ tika zaudēta Austrijas pilsonība, nekad neesot noticis. Tādējādi viņam būtu tiesības uz Austrijas pilsonības automātisku atgūšanu. Taču par šīs argumentācijas izmantojamību spriest ir Austrijas tiesību aktu ziņā. To nevarētu uzspiest neviena Kopienu tiesību norma. Citādi būtu tikai tad, ja Austrijas tiesībās jau būtu paredzēts līdzīgs risinājums līdzīgos gadījumos – šādā gadījumā tas notiktu saskaņā ar Kopienu līdzvērtības principu.
IV – Secinājumi
35. Ievērojot iepriekš izklāstītos apsvērumus, uz Bundesverwaltungsgericht uzdotajiem jautājumiem jāatbild šādi:
1) Kopienu tiesības neliedz Eiropas Savienības pilsonības (kā arī ar to saistīto tiesību un pamatbrīvību) zaudēšanu, kas izriet no apstākļa, ka, kādā dalībvalstī atņemot naturalizācijas kārtībā iegūto pilsonību, attiecīgā persona kļūst bezvalstnieks, jo otrā dalībvalstī piemērojamo tiesību aktu dēļ tā nevar atgūt pilsonību, kas tai bijusi sākotnēji, ja naturalizācijas kārtībā iegūtas pilsonības atņemšana nav veikta nedz no Līguma izrietošo tiesību un brīvību izmantošanas, nedz kāda cita Kopienu tiesībās aizliegta iemesla dēļ;
2) Kopienu tiesības neprasa sākotnējās pilsonības obligātu atgūšanu.