CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOMNUL EVGENI TANCHEV
prezentate la 11 aprilie 2019(1)
Cauza C‑619/18
Comisia Europeană
împotriva
Republicii Polone
„Neîndeplinirea obligațiilor de către un stat membru – Articolul 258 TFUE – Articolul 7 TUE – Statul de drept – Articolul 19 alineatul (1) TUE – Principiul protecției jurisdicționale efective – Principiile independenței și inamovibilității judecătorilor – Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene – Articolele 47 și 51 – Măsuri naționale prin care se reduce vârsta de pensionare a judecătorilor Curții Supreme în funcție – Absența unei perioade tranzitorii – Măsuri naționale care conferă președintelui Republicii puterea discreționară de a prelungi funcția judiciară activă a judecătorilor Curții Supreme”
I. Introducere
1. În prezenta cauză, Comisia a inițiat o acțiune în constatare a neîndeplinirii obligațiilor împotriva Republicii Polone în temeiul articolului 258 TFUE pentru motivul neîndeplinirii obligaților ce îi reveneau în temeiul prevederilor coroborate ale articolului 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE și ale articolului 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”), având în vedere că, în primul rând, măsurile naționale prin care se reducea vârsta de pensionare a judecătorilor Sąd Najwyższy (Curtea Supremă, Polonia) care au fost numiți la instanța respectivă înainte de 3 aprilie 2018 încalcă principiul inamovibilității judecătorilor și că, în al doilea rând, măsurile naționale care conferă președintelui Republicii dreptul de a prelungi funcția judiciară activă a judecătorilor Curții Supreme la momentul atingerii vârstei de pensionare reduse încalcă principiul independenței sistemului judiciar.
2. În esență, prezenta cauză oferă Curții posibilitatea de a se pronunța pentru prima dată în cadrul unei acțiuni directe în constatare a neîndeplinirii obligațiilor în temeiul articolului 258 TFUE cu privire la compatibilitatea anumitor măsuri adoptate de un stat membru referitoare la organizarea sistemului judiciar al acestuia cu normele prevăzute la articolul 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE coroborat cu articolul 47 din cartă pentru a asigura respectarea statului de drept în ordinea juridică a Uniunii(2). De asemenea, aduce în discuție chestiuni importante cu privire la domeniul de aplicare material al articolului 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE în raport cu cel al articolului 47 din cartă și cu privire la relația dintre procedurile prevăzute la articolul 258 TFUE și la articolul 7 TUE.
II. Cadrul juridic
A. Dreptul Uniunii
3. Articolul 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE prevede:
„Statele membre stabilesc căile de atac necesare pentru a asigura o protecție jurisdicțională efectivă în domeniile reglementate de dreptul Uniunii.”
B. Dreptul polonez
4. Articolul 30 alineatul 1 din Ustawa z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (Legea din 23 noiembrie 2002 privind Curtea Supremă, Dz. U. nr. 240 din 2002, poziția 2052, cu modificările ulterioare) (denumită în continuare „Legea din 2002 privind Curtea Supremă”) stabilește vârsta de pensionare a judecătorilor Curții Supreme la 70 de ani, cu excepția cazului în care au prezentat prim‑președintelui Curții Supreme, cu cel puțin șase luni înainte de împlinirea vârstei de 70 de ani, o declarație prin care au indicat că doresc să își exercite în continuare funcția și au prezentat un certificat care să ateste starea lor de sănătate. În acest caz, în conformitate cu articolul 30 alineatul 5 din legea menționată, judecătorul respectiv putea să își exercite în mod automat atribuțiile până la vârsta de 72 de ani.
5. La 20 decembrie 2017, președintele Republicii Polone a semnat Ustawa z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (Legea din 8 decembrie 2017 privind Curtea Supremă, Dz. U. din 2018, poziția 5, cu modificările ulterioare) (denumită în continuare „Legea privind Curtea Supremă”), care a intrat în vigoare la 3 aprilie 2018.
6. Articolul 37 alineatele 1-4 din Legea privind Curtea Supremă prevede:
„1. Judecătorii Curții Supreme sunt pensionați în ziua în care împlinesc vârsta de 65 de ani, cu excepția cazului în care prezintă, cu cel mult douăsprezece luni și cu cel puțin șase luni înainte de împlinirea vârstei menționate anterior, o declarație prin care indică faptul că doresc să își exercite în continuare funcția și un certificat, întocmit potrivit condițiilor aplicabile candidaților la funcția de judecător, care să ateste că starea lor de sănătate le permite să își îndeplinească obligațiile care decurg din funcția lor, iar președintele Republicii Polone acordă autorizația de menținere în funcția de judecător la Curtea Supremă.
1a. Înainte de a acorda autorizația de menținere în funcția de judecător la Curtea Supremă, președintele Republicii Polone solicită avizul Consiliului Național al Magistraturii. Consiliul Național al Magistraturii transmite avizul său președintelui Republicii Polone în termen de 30 de zile de la data la care acesta l‑a solicitat. În cazul în care avizul nu este comunicat în termenul prevăzut în a doua teză, se consideră că Consiliul Național al Magistraturii a emis un aviz favorabil.
1b. Atunci când emite avizul menționat la alineatul 1a, Consiliul Național al Magistraturii ia în considerare interesul administrării justiției sau interesele sociale importante, în special repartizarea rațională a membrilor Curții Supreme sau nevoile rezultate din volumul de muncă al anumitor camere ale acesteia.
2. Declarația și certificatul prevăzute la alineatul 1 sunt adresate prim‑președintelui Curții Supreme, care le transmite imediat, însoțite de avizul său, președintelui Republicii Polone. Prim‑președintele Curții Supreme transmite declarația și certificatul său, însoțite de avizul Colegiului Curții Supreme, președintelui Republicii Polone.
3. Președintele Republicii Polone poate autoriza menținerea în funcție a unui judecător al Curții Supreme în termen de trei luni de la primirea avizului Consiliului Național al Magistraturii, menționat la alineatul 1a, sau de la expirarea termenului de comunicare a acestui aviz. În lipsa autorizării în termenul prevăzut în prima teză, se consideră că judecătorul este pensionat la împlinirea vârstei de 65 de ani. În cazul în care un judecător din cadrul Curții Supreme împlinește vârsta menționată la alineatul 1 înainte de finalizarea procedurii de prelungire a mandatului său, acesta rămâne în funcție până la încheierea procedurii respective.
4. Autorizația menționată la alineatul 1 se acordă pe o perioadă de trei ani, care poate fi reînnoită de cel mult două ori. Dispozițiile alineatului 3 se aplică mutatis mutandis. Orice judecător care este autorizat să își mențină funcția la Curtea Supremă se poate pensiona în orice moment după împlinirea vârstei de 65 de ani, prezentând în acest scop o declarație prim‑președintelui Curții Supreme, care o transmite imediat președintelui Republicii Polone. Prim‑președintele Curții Supreme prezintă declarația sa direct președintelui Republicii Polone.”
7. Articolul 111 alineatele 1 și 1a din Legea privind Curtea Supremă prevede:
„1. Judecătorii Curții Supreme care au împlinit vârsta de 65 de ani la data intrării în vigoare a prezentei legi sau care vor împlini această vârstă în termen de trei luni de la această dată se pensionează din ziua care urmează expirării acestui termen de trei luni, cu excepția cazului în care prezintă, în termen de o lună de la data intrării în vigoare a prezentei legi, declarația și certificatul prevăzute la articolul 37 alineatul 1, iar președintele Republicii Polone autorizează menținerea lor în funcția de judecător al Curții Supreme. Dispozițiile articolului 37 alineatele 2-4 se aplică mutatis mutandis.
1a. Judecătorii Curții Supreme care vor împlini vârsta de 65 de ani după expirarea unui termen de trei luni și înainte de expirarea unui termen de douăsprezece luni de la data intrării în vigoare a prezentei legi se pensionează la expirarea unui termen de douăsprezece luni de la această intrare în vigoare, cu excepția situației în care prezintă, în acest termen, declarația și certificatul prevăzute la articolul 37 alineatul 1, iar președintele Republicii Polone autorizează menținerea lor în funcția de judecător al Curții Supreme. Dispozițiile articolului 37 alineatele 1a-4 se aplică mutatis mutandis.”
8. Ustawa z dnia 10 maja 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw (Legea din 10 mai 2018 de modificare a Legii privind organizarea instanțelor de drept comun, a Legii privind Curtea Supremă și a altor anumite legi, Dz. U. din 2018, poziția 1045) (denumită în continuare „Legea de modificare din 10 mai 2018”) conține, pe lângă prevederi care modifică Legea privind Curtea Supremă, anumite dispoziții autonome care reglementează procedura de prelungire a funcției judiciare active a judecătorilor Curții Supreme care au împlinit vârsta de pensionare de 65 de ani cel mai târziu la 3 iulie 2018. Articolul 5 din această lege prevede:
„Președintele Republicii Polone transmite fără întârziere pentru aviz Consiliului Național al Magistraturii declarațiile menționate la articolul 37 alineatul 1 și la articolul 111 alineatul 1 din Legea [privind Curtea Supremă] pe care nu le‑a examinat până la intrarea în vigoare a prezentei legi. Consiliul Național al Magistraturii transmite avizul său președintelui Republicii Polone în termen de 30 de zile de la data la care acesta l‑a solicitat. Președintele Republicii Polone poate autoriza menținerea în funcție a unui judecător al Curții Supreme în termen de 60 de zile de la primirea avizului Consiliului Național al Magistraturii sau de la expirarea termenului de comunicare a acestui aviz. Dispozițiile articolelor 37 alineatele 2-4 din Legea [privind Curtea Supremă], astfel cum au fost modificate prin prezenta lege, se aplică mutatis mutandis.”
9. La 17 decembrie 2018, președintele Republicii Polone a semnat Ustawa z dnia 21 listopada 2018 r. o. zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym (Legea din 21 noiembrie 2018 de modificare a Legii privind Curtea Supremă, Dz. U. din 2018, poziția 2507) (denumită în continuare „Legea din 21 noiembrie 2018”), care a intrat în vigoare la 1 ianuarie 2019. În temeiul articolului 1 din această lege, articolul 37 alineatele 1a-4 și articolul 111 alineatul 1 și 1a din Legea privind Curtea Supremă se abrogă, iar în temeiul articolului 2 din legea respectivă, judecătorii Curții Supreme, inclusiv cei care dețin funcția de prim‑președinte al Curții Supreme, care au fost pensionați în temeiul prevederilor respective din Legea privind Curtea Supremă, urmau să fie reintegrați ca judecători, considerându‑se că activitatea acestora s‑a desfășurat fără întrerupere.
III. Procedura precontencioasă
10. Deși mecanismul prevăzut la articolul 7 alineatul (1) TUE a fost declanșat de Comisie la 20 decembrie 2017(3), la 2 iulie 2018, aceasta a trimis Poloniei o scrisoare de punere în întârziere, în temeiul articolului 258 TFUE, cu privire la conformitatea Legii privind Curtea Supremă și a Legii de modificare din 10 mai 2018 (denumite în continuare, împreună, „măsurile atacate”) cu articolul 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE și cu articolul 47 din cartă și a invitat‑o să formuleze observații în termen de o lună.
11. Printr‑o scrisoare din 2 august 2018, Polonia a răspuns la această punere în întârziere. Aceasta a contestat argumentele Comisiei și a solicitat ca procedura să fie închisă.
12. La 14 august 2018, Comisia a comunicat un aviz motivat Poloniei, afirmând că aceasta nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul dispozițiilor coroborate ale articolului 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE și ale articolului 47 din cartă. Aceasta a invitat Polonia să se conformeze avizului motivat menționat în termen de o lună de la primirea sa.
13. La 14 septembrie 2018, Polonia a răspuns avizului motivat reiterând poziția sa, potrivit căreia pretinsa neîndeplinire a obligațiilor este nefondată, și a solicitat închiderea procedurii.
IV. Procedura în fața Curții
14. Prin cererea depusă la 2 octombrie 2018, Comisia a introdus prezenta acțiune în fața Curții în temeiul articolului 258 TFUE. Aceasta solicită Curții:
– constatarea faptului că, prin reducerea vârstei de pensionare a judecătorilor Curții Supreme și prin aplicarea acestei modificări judecătorilor numiți la această instanță înainte de 3 aprilie 2018 și prin acordarea președintelui Republicii Polone a puterii discreționare de a prelungi funcția judiciară activă a judecătorilor Curții Supreme, Republica Polonă nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul dispozițiilor coroborate ale articolului 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE și ale articolului 47 din cartă;
– obligarea Republicii Polone la plata cheltuielilor de judecată.
15. În memoriul în răspuns, depus la 17 decembrie 2018, Republica Polonă solicită Curții:
– respingerea acțiunii în totalitate ca nefondată;
– obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
16. Prin act separat, depus la 2 octombrie 2018, Comisia a introdus de asemenea o cerere de măsuri provizorii în temeiul articolului 279 TFUE și al articolului 160 alineatele (2) și (7) din Regulamentul de procedură al Curții, solicitând Curții să dispună ca Polonia: în primul rând, să suspende aplicarea articolului 37 alineatele 1-4 și a articolului 111 alineatele 1 și 1a din Legea privind Curtea Supremă, a articolului 5 din Legea de modificare din 10 mai 2018, precum și a tuturor măsurilor adoptate în temeiul acestor dispoziții, în al doilea rând, să ia toate măsurile necesare pentru a garanta că judecătorii Curții Supreme vizați de dispozițiile respective pot continua să își exercite funcțiile în același post, bucurându‑se totodată de aceleași drepturi și condiții de lucru de care beneficiau înainte de 3 aprilie 2018, în al treilea rând, la abținerea de la adoptarea oricărei măsuri care vizează numirea unor judecători la Curtea Supremă sau a unui nou prim‑președinte al acestei instanțe în locul celor vizați de dispozițiile respective și, în al patrulea rând, la comunicarea către Comisie în fiecare lună a măsurilor adoptate pentru a se conforma pe deplin acestei ordonanțe.
17. Comisia a solicitat de asemenea, în temeiul articolului 160 alineatul (7) din Regulamentul de procedură, ca măsurile provizorii menționate anterior să fie acordate înainte ca Polonia să își prezinte observațiile, având în vedere riscul iminent de producere a unui prejudiciu grav și ireparabil în raport cu principiul protecției jurisdicționale efective în contextul punerii în aplicare a dreptului Uniunii.
18. Prin Ordonanța din 19 octombrie 2018, vicepreședinta Curții a admis în mod provizoriu această cerere până la adoptarea ordonanței care urma să finalizeze procedura privind măsurile provizorii(4).
19. Prin cererea depusă la 22 octombrie 2018, Ungaria a solicitat să intervină în procedura privind măsurile provizorii în susținerea Poloniei. Cererea de intervenție a fost admisă prin decizia din 30 octombrie 2018 pentru buna desfășurare a fazei orale a procedurii.
20. La 23 octombrie 2018, vicepreședinta Curții, în conformitate cu articolul 161 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, a înaintat Curții cererea de măsuri provizorii care, având în vedere importanța sa, a atribuit‑o Marii Camere, în conformitate cu articolul 60 alineatul (1) din Regulamentul de procedură.
21. Prin Ordonanța din 17 decembrie 2018, Curtea a admis în totalitate cererea de măsuri provizorii formulată de Comisie până la pronunțarea unei hotărâri definitive în prezenta cauză(5).
22. În plus, la 2 octombrie 2018, Comisia a solicitat Curții să se pronunțe asupra prezentei cauze potrivit procedurii accelerate prevăzute la articolul 23a din Statutul Curții și la articolul 133 din Regulamentul de procedură. Prin Ordonanța din 15 noiembrie 2018, președintele Curții a admis această cerere(6).
23. Prin cererea introductivă depusă la 24 octombrie 2018, Ungaria a solicitat să intervină în sprijinul Poloniei. La 19 decembrie 2018, președintele Curții a decis, în temeiul articolului 134 din Regulamentul de procedură, să nu autorizeze depunerea unui memoriu în replică, în duplică sau a unui memoriu în intervenție. Cererea de intervenție a fost admisă prin decizia din 9 ianuarie 2019 pentru buna desfășurare a fazei orale a procedurii.
24. La 12 februarie 2019 a avut loc o ședință în cursul căreia Comisia, Polonia și Ungaria au prezentat observații orale.
V. Argumentele părților
A. Comisia
25. Comisia a subliniat în ședință că, deși dispozițiile din Legea privind Curtea Supremă atacate în cursul prezentei proceduri au fost modificate prin Legea din 21 noiembrie 2018, nu este sigur dacă această lege elimină presupusele încălcări ale dreptului Uniunii și, în orice caz, există în continuare un interes în cauză, având în vedere importanța independenței sistemului judiciar în ordinea juridică a Uniunii.
26. De asemenea, Comisia a subliniat în ședință că, potrivit jurisprudenței Curții(7), măsurile atacate intră în domeniul de aplicare al articolului 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE, iar articolul 47 din cartă este relevant în măsura în care integrează cerințele de independență și imparțialitate în cuprinsul articolului 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE. Aceasta înseamnă că articolul 51 alineatul (1) din cartă nu este aplicabil, astfel încât, prin inițierea acestor proceduri, Comisia nu extinde în niciun mod competențele Uniunii, acțiune interzisă de articolul 6 alineatul (1) TUE.
27. Prin intermediul primului motiv, Comisia susține că, prin reducerea vârstei de pensionare a judecătorilor Curții Supreme numiți la instanța respectivă înainte de 3 aprilie 2018, articolul 37 alineatul 1 și articolul 111 alineatele 1 și 1a din Legea privind Curtea Supremă încalcă principiul inamovibilității judecătorilor, care constituie un aspect esențial al independenței sistemului judiciar. Deși aceasta nu exclude regimurile în care vârsta de pensionare a unui judecător nu este identică cu cea care era în vigoare la data la care acest judecător a fost numit, pentru a respecta prevederile articolului 19 alineatul (1) TUE, garanții adecvate precum măsurile tranzitorii sau o abordare în etape trebuie să fie incluse, astfel încât aceste regimuri să nu fie utilizate pentru a schimba compunerea instanțelor.
28. Comisia afirmă că măsurile atacate afectează peste o treime, și anume 27 dintre cei 72 de judecători ai Curții Supreme, inclusiv pe prim‑președintele Curții Supreme, al cărui mandat de șase ani, garantat în temeiul articolului 183 alineatul 3 din Constituția poloneză, ar fi trebuit să expire la 30 aprilie 2020 și ale cărui activități în calitate de judecător ar fi trebuit să înceteze la 22 noiembrie 2022. În opinia sa, în absența unor măsuri tranzitorii, măsurile atacate conduc la o schimbare profundă și imediată a compunerii Curții Supreme. Această situație încalcă principiul inamovibilității judecătorilor, deoarece reducerea vârstei de pensionare se aplică judecătorilor Curții Supreme în funcție la data intrării în vigoare a Legii privind Curtea Supremă și are un impact important asupra independenței Curții Supreme, care este alcătuită din judecători care, în general, dispun de o vastă experiență profesională și a căror vârstă este astfel mai avansată.
29. În plus, Comisia susține, printre altele, că obiectivul alinierii vârstei de pensionare a judecătorilor Curții Supreme la vârsta generală de pensionare nu poate justifica o încălcare a principiului inamovibilității judecătorilor. Aceasta consideră că, deși unii judecători afectați de măsurile atacate au fost numiți la o dată la care vârsta de pensionare era stabilită la 65 de ani, mandatul acestora a fost prelungit până la vârsta de 70 de ani în anul 2002 și această nouă limită de vârstă trebuie să fie luată în considerare pentru a se aprecia dacă durata mandatului judecătorului a fost scurtată.
30. Prin intermediul celui de al doilea motiv, Comisia susține că articolul 37 alineatele 1-4 și articolul 111 alineatele 1 și 1a din Legea privind Curtea Supremă și Legea de modificare din 10 mai 2018 care acordă președintelui Republicii competența de a prelungi funcția judiciară activă a judecătorilor Curții Supreme încalcă principiul independenței sistemului judiciar, întrucât decizia sa nu se bazează pe niciun criteriu obligatoriu, nici nu este supusă controlului judiciar și, prin urmare, generează o marjă de apreciere excesivă care îi permite acestuia să exercite o influență asupra judecătorilor Curții Supreme. Potrivit Comisiei, întrucât președintele poate decide să prelungească funcția judiciară activă a unui judecător al Curții Supreme de două ori pentru o perioadă de câte 3 ani, necesitatea ca judecătorul să obțină autorizația de a continua să își exercite funcțiile după expirarea unei prime perioade de 3 ani încalcă de asemenea principiul independenței sistemului judiciar. Aceasta subliniază că motivul respectiv are în vedere și judecătorii numiți la Curtea Supremă după 3 aprilie 2018.
31. În special, Comisia afirmă că obligația președintelui de a solicita avizul Consiliului Național al Magistraturii (denumit în continuare „CNM”) nu elimină marja discreționară excesivă a acestuia, dat fiind că avizul respectiv se bazează pe criterii foarte generale și nu are caracter obligatoriu pentru președinte. Comisia consideră, de asemenea, că procesul de reformă a CNM, compus în majoritate din judecători aleși de Parlament, în loc să fie aleși de semenii acestora, încălcându‑se astfel normele de drept al Uniunii(8), nu poate garanta independența sistemului judiciar. Aceasta adaugă că, pentru judecătorii care împlinesc 65 de ani până la data de 3 iulie 2018, măsurile atacate nu precizează criteriile pe care CNM trebuie să le aibă în vedere pentru emiterea avizului, iar pentru judecătorii care împlinesc 65 de ani după 3 iulie 2018 nu există un termen în care președintele trebuie să solicite avizul respectiv.
32. În continuare, Comisia afirmă că regimurile din alte state membre nu sunt comparabile cu situația din Polonia, iar normele poloneze privind secretul deliberărilor și compunerea camerelor nu iau în considerare faptul că independența sistemului judiciar privește organizarea justiției și aspectul dacă instanța are o aparență de independență.
B. Republica Polonă
33. Republica Polonă susține în primul rând că această acțiune este lipsită de obiect și ar trebui retrasă, deoarece toate dispozițiile atacate în prezenta procedură au fost abrogate, iar efectele lor au fost eliminate prin Legea din 21 noiembrie 2018.
34. Polonia, susținută de Ungaria, afirmă de asemenea că măsurile atacate nu intră în domeniul de aplicare material al articolului 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE și al articolului 47 din cartă. Această subliniază că respectivele motive trebuie examinate separat, având în vedere că dispozițiile în discuție au domenii de aplicare diferite.
35. În special, Polonia, susținută de Ungaria, afirmă că, în temeiul articolului 19 alineatul (1) TUE, este cert că Polonia garantează că justițiabilii beneficiază de un sistem de căi de atac eficient și că judecătorii polonezi sunt protejați de un sistem de garanții de independență, iar evaluarea garanțiilor respective nu poate fi efectuată numai în temeiul unei dispoziții speciale referitoare la pensionarea judecătorilor, independent de sistemul judiciar din care face parte acea dispoziție în ansamblul său. De asemenea, acestea subliniază că Hotărârea AJSP(9) este diferită, deoarece privește măsuri naționale de punere în aplicare a legislației Uniunii și nu susține teza că Uniunea a dobândit competențe în organizarea sistemului judiciar.
36. În ceea ce privește articolul 47 din cartă, Polonia și Ungaria susțin că măsurile atacate nu pun în aplicare dreptul Uniunii în sensul articolului 51 alineatul (1) din aceasta și nici nu au fost încălcate drepturi subiective ale particularilor. Polonia subliniază că articolul 6 alineatul (1) TUE, precum și articolul 51 alineatul (2) din cartă se opun unei interpretări a cartei care să permită Uniunii să acționeze în afara competențelor atribuite acesteia, astfel cum s‑a subliniat prin Protocolul nr. 30 privind aplicarea Cartei drepturilor fundamentale a Uniunii Europene în Republica Polonă și în Regatul Unit(10), care exclude extinderea competențelor Curții.
37. În ceea ce privește primul motiv, Polonia susține că Comisia nu a demonstrat legătura dintre modificarea vârstei de pensionare a judecătorilor Curții Supreme și presupusa încălcare a principiului inamovibilității judecătorilor. În opinia sa, nu există niciun element care să sugereze că măsurile atacate constituie o reacție față de hotărârile pronunțate de anumiți judecători, iar decizia de pensionare a unui judecător nu poate fi considerată concediere, deoarece judecătorul rămâne obligat în temeiul raportului său de muncă și primește o remunerație. Aceasta se referă la garanțiile de independență a judecătorilor consacrate de Constituția poloneză, inclusiv la principiul inamovibilității judecătorilor, care implică faptul că, atunci când un judecător atinge vârsta stabilită, acesta iese la pensie(11).
38. Polonia susține, printre altele, că nu este obligată, în temeiul articolului 19 alineatul (1) TUE, să stabilească o perioadă tranzitorie atunci când reduce vârsta de pensionare pentru judecători pentru a garanta independența acestora. Aceasta pretinde de asemenea că din cei 27 de judecători afectați de măsurile în litigiu din totalul de 72 de judecători, 17 judecători au fost numiți la Curtea Supremă la o dată la care vârsta de pensionare era de 65 de ani, iar din cei 10 judecători numiți la o dată la care vârsta de pensionare era de 70 de ani, 3 judecători au fost autorizați de președintele Republicii să își continue mandatul, ceea ce înseamnă că doar 7 judecători au fost afectați de o scădere a vârstei de pensionare comparativ cu cea în vigoare la momentul numirii lor la Curtea Supremă.
39. Polonia, susținută de Ungaria, a subliniat în ședință că obiectivul măsurilor atacate este de a alinia vârsta de pensionare a judecătorilor Curții Supreme cu vârsta generală de pensionare în Polonia, astfel cum a fost recunoscut acest obiectiv în jurisprudența Curții(12). Mai mult, Ungaria consideră că măsurile atacate fac parte dintr‑un pachet legislativ general care nu vizează un anumit grup de judecători, iar argumentația Comisiei impune limite legiuitorilor naționali în adaptarea normelor relevante pentru a face față la schimbările economice și sociale.
40. În ceea ce privește al doilea motiv, Polonia susține că afirmația Comisiei cu privire la un potențial risc de presiune asupra unui judecător al Curții Supreme în legătură cu decizia președintelui Republicii privind prelungirea mandatului său nu poate fi considerată o încălcare a articolului 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE. În special, aceasta susține că judecătorii Curții Supreme beneficiază de garanții de independență care le permit să ia decizii fără a fi supuși presiunilor și subliniază reglementările din Polonia privind secretul deliberărilor și compunerea camerelor. Aceasta susține că președintele acționează în temeiul prerogativei sale constituționale de a numi judecători, în calitate de garant al Constituției poloneze(13), și astfel își exprimă propria apreciere pe baza valorilor care decurg din aceasta, fără a fi ținut de avizele prim‑președintelui (sau ale Colegiului) Curții Supreme și ale CNM. Potrivit susținerilor Poloniei, lipsa unui control jurisdicțional cu privire la decizia sa se explică prin faptul că raportul de muncă al judecătorilor Curții Supreme intră în sfera dreptului public polonez, iar un astfel de control jurisdicțional ar fi totodată în contradicție cu dreptul constituțional polonez.
41. Polonia susține în continuare că CNM are obligația de a respecta criteriile prevăzute de măsurile în litigiu pentru emiterea avizului, inclusiv în cazul judecătorilor care ating vârsta de 65 de ani până la 3 iulie 2018, și, deși în cazul judecătorilor care ating vârsta de 65 de ani după data de 3 iulie 2018, măsurile respective nu indică un termen în care președintele trebuie să solicite un astfel de aviz, în practică, acesta acționează imediat. Aceasta a subliniat în ședință că reforma CNM are o importanță limitată în prezenta cauză, iar argumentația Comisiei conform căreia independența sistemului judiciar impune ca deciziile de acest tip să fie luate de judecători, prin intermediul organelor pe care le aleg are la bază standarde care nu sunt general acceptate în Uniune și este contrară regimurilor din mai multe state membre și de la nivelul Curții de Justiție a Uniunii Europene, determinând astfel apariția unor standarde duble cu privire la independența sistemului judiciar.
VI. Analiză
42. Am ajuns la concluzia că se impune o analiză separată a domeniului de aplicare material al articolului 19 alineatul (1) TUE și al articolului 47 din cartă. În consecință, motivele trebuie să fie respinse ca inadmisibile în măsura în care sunt întemeiate pe articolul 47 din cartă, având în vedere că Comisia nu a prezentat niciun argument pentru a ilustra faptul că Polonia a aplicat legislația Uniunii, astfel cum se prevede la articolul 51 alineatul (1) din cartă. Concluzionăm de asemenea că motivele sunt fondate în măsura în care sunt întemeiate pe articolul 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE și că această acțiune nu este împiedicată prin declanșarea mecanismului prevăzut la articolul 7 alineatul (1) TUE.
43. Analiza noastră este structurată în patru părți principale care au în vedere: în primul rând, admisibilitatea acțiunii care vizează Legea din 21 noiembrie 2018 (A), în al doilea rând, relația dintre articolul 258 TFUE și articolul 7 TUE (B), în al treilea rând, domeniul de aplicare material al articolului 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE și al articolului 47 din cartă și invocarea de către Comisie a acestor dispoziții coroborate (C) și, în al patrulea rând, fondul acțiunii (D).
A. Cu privire la admisibilitatea acțiunii în raport cu Legea din 21 noiembrie 2018
44. Potrivit unei jurisprudențe constante, existența unei neîndepliniri de către un stat membru a obligațiilor ce îi revin în temeiul articolului 258 TFUE trebuie apreciată în funcție de situația statului membru respectiv, astfel cum se prezenta aceasta la momentul expirării termenului stabilit în avizul motivat(14). O acțiune cu privire la o încălcare care nu mai exista la momentul expirării acestui termen este inadmisibilă, întrucât este lipsită de obiect(15).
45. Reiese de asemenea dintr‑o jurisprudență constantă că Comisia își menține interesul de a exercita o acțiune în temeiul articolului 258 TFUE chiar și atunci când pretinsa încălcare este remediată după expirarea termenului stabilit în avizul motivat(16). Acțiunea respectivă își menține obiectul, care poate consta în special în stabilirea temeiului răspunderii care îi revine statului membru în cauză ca urmare a neîndeplinirii obligațiilor sale în privința celor care dobândesc drepturi în urma acestei încălcări(17).
46. În speță, Comisia a solicitat Poloniei să se conformeze acestui aviz motivat în termen de o lună de la data primirii (a se vedea punctul 12 din prezentele concluzii), respectiv la 14 august 2018, după cum indică ștampila de primire. Astfel, existența unei neîndepliniri a obligațiilor trebuie apreciată prin raportare la situația existentă în Polonia la 14 septembrie 2018. Având în vedere că Legea din 21 noiembrie 2018 a intrat în vigoare la 1 ianuarie 2019, și anume, după expirarea termenului prevăzut în avizul motivat, această lege nu poate fi luată în considerare și nu face ca prezenta acțiune să rămână fără obiect.
47. În consecință, Legea din 21 noiembrie 2018 nu elimină necesitatea pronunțării de către Curte în speță și, într‑adevăr, există un interes incontestabil al Uniunii, al altor state membre și al justițiabililor ca această instanță să se pronunțe. Din punct de vedere material, această hotărâre se va baza pe respectarea statului de drept în ordinea juridică a Uniunii și va furniza orientări cu privire la ceea ce este necesar pentru ca acesta să fie protejat. Aspectul dacă Legea din 21 noiembrie 2018 remediază în mod suficient pretinsele încălcări ale dreptului Uniunii nu are, așadar, incidență asupra prezentei proceduri(18).
B. Articolul 258 TFUE și articolul 7 TUE
48. În conformitate cu articolul 258 TFUE, Comisia poate formula o acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor atunci când consideră că un stat membru a încălcat „oricare dintre obligațiile care îi revin în temeiul tratatelor”. Trimiterea la „tratate” din cuprinsul acestei dispoziții, în comparație cu fostul articol 226 CE, care se referea la „prezentul tratat”, înseamnă că Comisia poate iniția o astfel de acțiune pentru pretinse neîndepliniri ale obligațiilor prevăzute de dispozițiile TUE și ale TFUE(19), cu excepția specifică referitoare la domeniul politicii externe și de securitate comună, stabilită la articolul 24 alineatul (1) al doilea paragraf TUE și la articolul 275 TFUE(20). O astfel de acțiune privește de asemenea pretinsele încălcări ale cartei, care constituie drept primar al Uniunii(21) cu caracter obligatoriu, cu condiția ca acțiunile statului membru să se încadreze în domeniul său de aplicare(22).
49. Acestea fiind spuse, Comisia poate introduce o acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor în temeiul articolului 258 TFUE, atunci când mecanismul prevăzut la articolul 7 alineatul (1) TUE a fost deja declanșat, astfel cum se întâmplă în prezenta cauză? Într‑adevăr, se dezbate în doctrină dacă articolul 7 TUE funcționează ca o lex specialis pentru monitorizarea și sancționarea (ne)respectării valorilor Uniunii, având, prin urmare, prioritate sau chiar excluzând aplicarea procedurii prevăzute la articolul 258 TFUE”(23). În cadrul acestor proceduri, deși Comisia își întemeiază acțiunea pe dispozițiile coroborate ale articolului 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE și ale articolului 47 din cartă, aceleași modificări legislative care au în vedere Legea privind Curtea Supremă cu modificările ulterioare sunt invocate pentru justificarea Propunerii motivate a Comisiei de decizie a Consiliului privind constatarea unui risc clar de încălcare gravă de către Republica Polonă a statului de drept, care a declanșat astfel pentru prima dată mecanismul prevăzut la articolul 7 alineatul (1) TUE(24).
50. Există motive solide pentru a considera că articolul 7 TUE și articolul 258 TFUE prevăd proceduri distincte și pot fi invocate concomitent. În special, modul de redactare a fiecăreia dintre aceste dispoziții nu o exclude pe cealaltă și, după cum s‑a menționat mai sus (a se vedea punctul 48 din prezentele concluzii), trimiterea la „oricare dintre obligațiile care îi revin în temeiul tratatelor” prevăzută la articolul 258 TFUE cuprinde, în principiu, toate normele de drept al Uniunii cu excepția domeniului PESC. Această concluzie este susținută de diferitele regimuri și finalități ale procedurilor prevăzute la articolul 7 TUE și la articolul 258 TFUE. Articolul 7 este în esență o procedură cu caracter „politic” menită să combată „încălcările grave și persistente” ale valorilor prevăzute la articolul 2 TUE de către un stat membru, supuse unor praguri de vot ridicate, și poate determina suspendarea drepturilor statului membru, inclusiv drepturile de participare(25). Articolul 258 TFUE reprezintă o cale „judiciară” directă în fața Curții pentru asigurarea punerii în aplicare a dreptului Uniunii de către statele membre, prin care se urmărește obținerea constatării unei încălcări și care poate, de asemenea, să conducă la impunerea unor sancțiuni financiare în cadrul procedurii prevăzute la articolul 260 TFUE cu scopul de a încuraja statul membru în cauză să înceteze comportamentul ilicit(26). Aceste diferențe reflectă natura autonomă, într‑adevăr complementară a acestor proceduri, și faptul că ele se pot aplica în paralel(27). În plus, faptul că articolul 269 TFUE, referitor la contestarea legalității unui act adoptat de Consiliul European sau de Consiliu în temeiul articolului 7 TUE, restrânge competența Curții la „dispozițiil[e] de procedură” prevăzute la articolul 7 TUE nu poate diminua competența Curții de a pronunța o hotărâre în temeiul competenței conferite de articolul 258 TFUE(28).
51. Prin urmare, faptul că mecanismul prevăzut la articolul 7 alineatul (1) TUE a fost declanșat nu împiedică prezenta acțiune.
C. Domeniul de aplicare al articolului 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE și al articolului 47 din cartă
1. Examinare separată
52. Comisia a formulat prezenta acțiune pentru motivul că Polonia nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul dispozițiilor coroborate ale articolului 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE și ale articolului 47 din cartă. Rezultă că acțiunea formulată de aceasta se bazează pe ambele dispoziții.
53. Aceasta ridică întrebarea dacă trebuie efectuată o examinare separată a domeniului de aplicare ratione materiae al articolului 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE și al articolului 47 din cartă, astfel cum susține Polonia, ori dacă, astfel cum pretinde Comisia, nu este necesar, pentru a susține încălcarea articolului 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE, să se demonstreze că măsurile atacate pun în aplicare dreptul Uniunii în sensul articolului 51 alineatul (1) din cartă, astfel încât cerințele privind independența prevăzute la articolul 47 din cartă să poată fi „integrate” în cuprinsul articolului 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE.
54. Suntem de acord cu Polonia că se impune o examinare separată a domeniului de aplicare material al articolului 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE și al articolului 47 din cartă. Acest lucru este confirmat de jurisprudența Curții care se referă la relația dintre aceste două dispoziții pentru a asigura o protecție jurisdicțională efectivă, indicând în același timp că domeniul de aplicare al articolului 47 din cartă, în măsura în care privește acțiunile statului membru, este definit la articolul 51 alineatul (1) din aceasta(29).
55. Hotărârea ASJP susține această analiză. Deși cererea de decizie preliminară în cauza respectivă privea interpretarea articolului 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE și a articolului 47 din cartă, Hotărârea Curții s‑a întemeiat pe cea din urmă dispoziție(30). În special, Curtea a stabilit că, „cu privire la domeniul de aplicare ratione materiae al articolului 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE, […] această dispoziție vizează «domeniile reglementate de dreptul Uniunii», independent de situația în care statele membre pun în aplicare acest drept, în sensul articolului 51 alineatul (1) din cartă”(31). Curtea a recunoscut relația dintre articolul 19 alineatul (1) TUE și articolul 47 din cartă și, la rândul lor, dintre articolele 6 și 13 din Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale (denumită în continuare „CEDO”) pe care se întemeiază primul și la al doilea paragraf ale acestui din urmă articol(32), în aplicarea principiului protecției jurisdicționale efective, și că cerințele privind independența sistemului judiciar prevăzute la articolul 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE corespund cu cele prevăzute la articolul 47 al doilea paragraf din cartă, conform cărora accesul la o instanță judecătorească „independentă” reprezintă una dintre cerințele ce corespund dreptului fundamental la dreptul la o cale de atac efectivă. Totuși, Curtea a menționat articolul 47 din cartă și jurisprudența aferentă numai pentru a confirma concluziile la care a ajuns în temeiul articolului 19 alineatul (1) TUE(33).
56. Astfel, o aplicare coroborată a celor două dispoziții în lipsa unei evaluări în temeiul articolului 51 alineatul (1) din cartă nu poate fi dedusă din Hotărârea ASJP. Mai curând, se poate deduce din hotărârea menționată că articolul 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE și articolul 47 din cartă au domenii de aplicare materiale diferite.
57. O concluzie în sens contrar ar fi de natură să submineze sistemul actual de control al compatibilității măsurilor naționale cu carta și ar deschide calea pentru ca dispoziții ale tratatului precum articolul 19 alineatul (1) TUE să fie folosite ca un „subterfugiu” pentru a eluda limitele domeniului de aplicare al cartei, astfel cum sunt stabilite la articolul 51 alineatul (1) din aceasta.
58. Nu ar trebui să se considere că hotărârea pronunțată de Curte în cauza ASJP diminuează efectele cartei sau ale articolului 47 din aceasta. Hotărârea menționată este o soluție coerentă și elegantă care respectă limitele cartei în raport cu statele membre, promovând în același timp sistemul de protecție jurisdicțională al Uniunii și protejând valorile fundamentale ale Uniunii, astfel cum sunt acestea prevăzute la articolul 2 TUE(34). Potrivit hotărârii amintite, articolul 19 alineatul (1) TUE constituie o normă autonomă care permite să se asigure îndeplinirea de către măsurile naționale a cerințelor privind protecția jurisdicțională efectivă, inclusiv sub aspectul independenței sistemului judiciar, care completează articolul 47 din cartă (și, eventual, alte dispoziții ale cartei)(35).
59. Așa cum s‑a subliniat prin hotărâri ulterioare precum Achmea(36) și Minister of Justice and Equality(37), conform articolului 19 alineatul (1) TUE, instanțele naționale și Curtea au responsabilitatea comună de a garanta deplina aplicare a dreptului Uniunii în toate statele membre, precum și protecția jurisdicțională a drepturilor conferite justițiabililor de dreptul menționat. Prin urmare, măsuri naționale care împiedică instanțele naționale să își îndeplinească misiunile în calitate de instanțe ale Uniunii precum cele care le privează de competența de a soluționa litigii care implică interpretarea și aplicarea dreptului Uniunii (Hotărârea Achmea) sau care aduc atingere independenței lor (Hotărârea Minister of Justice and Equality) împiedică Curtea să își exercite mandatul, conferit de articolul 19 alineatul (1) TUE, de a asigura respectarea dreptului în interpretarea și în aplicarea tratatelor(38). Astfel, asemenea măsuri pun în pericol structura și funcționarea ordinii juridice a Uniunii. Prin definirea obligațiilor statelor membre în temeiul articolului 19 alineatul (1) TUE în Hotărârea ASJP, Curtea acționează în limitele competențelor sale conferite prin tratate pentru a asigura integritatea fundamentelor ordinii juridice a Uniunii.
60. Având în vedere motivele prezentate mai sus, în situația în care, precum în speță, Comisia se întemeiază pe dispozițiile coroborate ale articolului 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE și ale articolului 47 din cartă, trebuie să se demonstreze că măsurile atacate intră în domeniul de aplicare al acestor dispoziții în mod independent.
2. Aplicarea articolului 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE în prezenta procedură
61. În Hotărârea ASJP(39), Curtea a reținut că articolul 19 TUE conferă o expresie concretă valorii referitoare la statul de drept afirmate la articolul 2 TUE, iar articolul 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE impune ca toate statele membre să se asigure că organismele care, în calitate de „instanță” în sensul definit de dreptul Uniunii, fac parte din sistemul său judiciar în domeniile reglementate de dreptul Uniunii îndeplinesc cerințele unei protecții jurisdicționale efective, inclusiv sub aspectul independenței sistemului judiciar. În măsura în care o astfel de instanță se poate pronunța referitor la chestiuni privind aplicarea sau interpretarea dreptului Uniunii, statul membru vizat trebuie să garanteze că această instanță îndeplinește cerințele respective.
62. Faptul că măsurile în litigiu în Hotărârea ASJP erau legate de un program de asistență financiară din partea Uniunii nu figura în analiza Curții cu privire la domeniul de aplicare ratione materiae al articolului 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE și, prin urmare, nu oferă niciun element pe baza căruia să se diferențieze cauza respectivă de prezenta cauză.
63. În prezenta cauză, nu se contestă că Curtea Supremă a Poloniei se poate pronunța, în calitate de instanță în sensul dreptului Uniunii, cu privire la aspecte legate de aplicarea și de interpretarea dreptului Uniunii(40). În consecință, măsurile atacate despre care se afirmă că ar afecta independența instanței se încadrează în domeniul de aplicare ratione materiae al articolului 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE(41). Astfel, datorită faptului că prezenta acțiune privește o pretinsă încălcare a statului de drept, valoare fundamentală a Uniunii reflectată în articolul 19 TUE, Comisia poate iniția proceduri în temeiul articolului 258 TFUE împotriva unui stat membru chiar și în cazul în care statul membru nu pune în aplicare dreptul Uniunii în sensul articolului 51 alineatul (1) din cartă.
64. În sfârșit, interpretarea pe care o sugerăm aici cu privire la articolul 19 alineatul (1) TUE este conformă și cu jurisprudența Curții referitoare la domeniul de aplicare al Protocolului nr. 30(42). Extinderea competențelor Comisiei de a iniția proceduri împotriva statelor membre în temeiul articolului 258 TFUE în ceea ce privește încălcarea TUE, precum și adăugarea Protocolului nr. 30 s‑a produs în cadrul modificării de la Lisabona a tratatelor. Prin urmare, posibilitatea acordată Comisiei de a formula acțiuni directe împotriva statelor membre pentru încălcarea unor dispoziții TUE precum articolul 19 alineatul (1) TUE nu extinde în niciun mod competența Uniunii într‑un mod care să depășească ceea ce s‑a convenit în cadrul procesului de revizuire de la Lisabona(43).
3. Inaplicabilitatea articolului 47 din cartă în privința acestor proceduri
65. Astfel cum s‑a menționat mai sus, Comisia nu a prezentat în cererea sa introductivă niciun argument privind domeniul de aplicare al articolului 47 din cartă și modul în care măsurile în litigiu pun în aplicare dreptul Uniunii în sensul articolului 51 alineatul (1) din cartă(44) și a susținut că articolul 51 alineatul (1) nu este relevant pentru prezenta procedură.
66. În temeiul unei jurisprudențe constante, în cadrul unei acțiuni întemeiate pe articolul 258 TFUE, revine Comisiei sarcina de a prezenta Curții elementele necesare pentru ca aceasta să verifice existența neîndeplinirii obligațiilor(45). În special, Comisia trebuie să indice în cererea formulată în temeiul articolului 258 TFUE motivele exacte cu privire la care se solicită Curții să se pronunțe, precum și, cel puțin în mod sumar, elementele de drept și de fapt pe care se întemeiază aceste motive. În ceea ce privește elementele de drept respective, nu este suficient ca Comisia, pentru a susține că statul membru pârât nu s‑a conformat unei dispoziții de drept al Uniunii, să menționeze această dispoziție doar în secțiunea din avizul motivat sau din cererea introductivă care se referă la cadrul juridic și care are un caracter pur descriptiv și lipsit de orice caracter demonstrativ(46).
67. Comisia nu a prezentat elemente de drept referitoare la aplicarea articolului 47 din cartă în ceea ce privește măsurile atacate, independent de articolul 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE, și la modul în care acestea pun în aplicare dreptul Uniunii, în sensul articolului 51 alineatul (1) din cartă. Prin urmare, motivele acesteia trebuie respinse ca inadmisibile în măsura în care sunt întemeiate pe articolul 47 din cartă.
D. Cu privire la temeinicia acțiunii
1. Cu privire la primul motiv
68. Prin intermediul primului motiv, Comisia susține că, prin reducerea vârstei de pensionare a judecătorilor Curții Supreme numiți la instanța respectivă înainte de 3 aprilie 2018, data la care Legea privind Curtea Supremă a intrat în vigoare, articolul 37 alineatul 1 și articolul 111 alineatele 1 și 1a din această lege încalcă principiul inamovibilității judecătorilor. Comisia își întemeiază această afirmație pe îndepărtarea prematură din funcție a peste o treime dintre judecătorii Curții Supreme în funcție și pe lipsa unor măsuri tranzitorii.
69. Polonia susține că Comisia nu a demonstrat că măsurile atacate încalcă acest principiu, ținând seama de numărul limitat de judecători afectați, precum și de obiectivul privind alinierea vârstei de pensionare a judecătorilor Curții Supreme la vârsta generală de pensionare. De asemenea, aceasta se referă la garanțiile de independență consacrate prin constituția sa.
70. Curtea a reținut cu privire la articolul 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE că inamovibilitatea membrilor instanței în cauză reprezintă una dintre garanțiile esențiale ale independenței sistemului judiciar(47). Astfel, protecția împotriva îndepărtării din funcție (inamovibilitatea) „constituie baza și expresia independenței sistemului judiciar; aceasta înseamnă că judecătorii nu pot fi revocați, suspendați, mutați sau pensionați decât pentru motivele prevăzute și sub rezerva garanțiilor instituite de lege”(48).
71. Recent, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reiterat circumstanțele în care îndepărtarea din funcție a unui judecător încalcă independența și imparțialitatea unui judecător în conformitate cu articolul 6 paragraful 1 din CEDO. Elementul obiectiv al imparțialității protejat de articolul respectiv necesită o verificare obiectivă a aspectului dacă instanța însăși oferă, între altele prin compunerea sa, suficiente garanții pentru excluderea oricărei îndoieli legitime în legătură cu imparțialitatea sa. Aparențele pot avea o anumită importanță, astfel încât „nu trebuie doar să se facă dreptate, trebuie să se și vadă că se face dreptate”. În joc se află încrederea pe care instanțele dintr‑o societate democratică trebuie să o inspire opiniei publice(49). Aceste principii constituie o sursă de inspirație pentru principiile dreptului Uniunii care sunt aplicabile ca un standard minim atunci când Comisia, în cadrul procedurii prevăzute la articolul 258 TFUE, invocă o încălcare a statului de drept, astfel cum este protejat prin articolul 2 TUE și cum își găsește expresia specifică la articolul 19 TUE(50).
72. Inamovibilitatea judecătorilor este, de asemenea, recunoscută ca reprezentând o garanție fundamentală de independență a sistemului judiciar în orientările(51) emise de organismele europene și internaționale referitoare la independența sistemului judiciar(52). În special, judecătorii ar trebui să beneficieze de inamovibilitate până la vârsta obligatorie de pensionare sau până la expirarea mandatului lor și să poată face obiectul suspendării sau al demiterii din funcție, în cazuri individuale, numai din motive care privesc incapacitatea sau comportamentul care îi fac neadecvați pentru exercitarea funcției. Pensionarea anticipată ar trebui să fie posibilă doar la cererea judecătorului sau pentru motive medicale, iar orice modificare a vârstei de pensionare obligatorii nu trebuie să aibă efect retroactiv.
73. În speță, Comisia a demonstrat în mod suficient că măsurile atacate încalcă principiul inamovibilității judecătorilor, a căror respectare este necesară pentru a îndeplini cerințele protecției jurisdicționale efective, conform articolului 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE(53).
74. Circumstanțele din prezenta cauză sunt diferite de cele care au determinat pronunțarea Hotărârii ASJP(54). În hotărârea respectivă, Curtea a statuat că măsurile de reducere salarială în discuție nu au adus atingere independenței judecătorilor instanței naționale vizați având în vedere următoarele împrejurări: în primul rând, măsurile respective au fost adoptate din cauza unor imperative legate de eliminarea deficitului bugetar excesiv al statului membru în cauză în contextul unui program de asistență financiară din partea Uniunii și prevedeau o reducere limitată a cuantumului remunerației, în al doilea rând, aveau o aplicare largă ce viza diverse categorii de angajați din sectorul public, printre care se numărau reprezentanți ai puterilor legislativă, executivă și judecătorească, și astfel nu puteau fi percepute ca fiind adoptate în mod specific pentru membrii instanței respective și, în al treilea rând, aveau un caracter temporar, fiind abrogate după o perioadă de doi ani.
75. Dintr‑o interpretare atentă a acestei hotărâri reiese că Curtea a ținut seama de mai multe circumstanțe relevante în evaluarea sa și în special de impactul limitat și de domeniul general de aplicare a măsurilor, care nu vizează în mod specific sistemul judiciar. Din Hotărârea ASJP nu rezultă că dispozițiile aplicabile judecătorilor referitoare la politicile generale la nivel național nu sunt contrare principiului independenței sistemului judiciar, ci mai curând că evaluarea Curții depinde de circumstanțele cauzei.
76. În acest caz, Comisia a arătat că măsurile atacate, în primul rând, au un impact considerabil asupra compunerii Curții Supreme, deoarece afectează 27 din 72 de judecători, în al doilea rând, constituie o legislație specială adoptată în privința membrilor Curții Supreme și, în al treilea rând, nu sunt preconizate a fi temporare. În plus, eliminarea bruscă și neprevăzută a unui număr mare de judecători generează inevitabil dificultăți în ceea ce privește încrederea publicului. Pentru acest motiv este necesar un aranjament tranzitoriu care să asigure continuitatea activității instanței.
77. Nu suntem convinși de argumentul Poloniei conform căruia, în ceea ce privește judecătorii numiți în temeiul unui regim anterior care prevede o vârstă de pensionare mai mică de 65 de ani, principiul inamovibilității judecătorilor nu este afectat. Astfel cum arată Comisia, această opinie nu ia în considerare faptul că mandatul lor a fost extins până la vârsta de pensionare de 70 de ani prin Legea din 2002 privind Curtea Supremă și a încetat apoi prematur ca urmare a măsurilor atacate.
78. În plus, deși măsurile în litigiu erau aplicabile pentru o perioadă de aproximativ nouă luni, începând cu 3 aprilie 2018 până la 1 ianuarie 2019, moment la care a intrat în vigoare Legea din 21 noiembrie 2018, nimic nu indica la data la care au fost adoptate că aceste măsuri urmau să fie temporare. Adoptarea Legii din 21 noiembrie 2018 pare să fie o reacție la ordonanța privind măsurile provizorii a Curții (a se vedea punctele 16-21 din prezentele concluzii)(55).
79. Chiar dacă se consideră, astfel cum susține Polonia, că obiectivul măsurilor atacate este de a alinia vârsta de pensionare a judecătorilor Curții Supreme la vârsta generală de pensionare, nu se contestă că aceste măsuri au fost aplicate retroactiv tuturor judecătorilor în funcție fără garanții instituite prin măsuri corespunzătoare pentru a asigura inamovibilitatea acestora. Astfel cum rezultă din jurisprudența Curții, deși statele membre au competența de a adapta vârsta de pensionare a judecătorilor având în vedere schimbările economice și sociale, trebuie să facă acest lucru fără a compromite independența și inamovibilitatea judecătorilor, cu încălcarea obligațiilor ce le revin în temeiul dreptului Uniunii.
80. În special, Hotărârea Comisia/Ungaria(56) privea o acțiune în constatarea neîndeplinirii de către Ungaria a obligațiilor prevăzute la articolul 2 și la articolul 6 alineatul (1) din Directiva 2000/78 prin adoptarea unor măsuri prin care a fost redusă vârsta de pensionare a judecătorilor, a procurorilor și a notarilor de la 70 de ani la 62 de ani. Curtea a reținut că măsurile în cauză au dat naștere unei diferențe de tratament pe motive de vârstă și a examinat dacă aceasta putea fi justificată de obiective legitime și dacă era proporțională în sensul articolului 6 alineatul (1) din directiva respectivă. Pe această bază, Curtea, pornind de la jurisprudența sa anterioară, inclusiv Hotărârea Fuchs și Köhler(57), a statuat că obiectivele invocate de Ungaria, care au inclus uniformizarea limitei de vârstă pentru pensionarea obligatorie în sectorul public, erau legitime, dar a constatat că măsurile erau disproporționate.
81. Prin comparație, Hotărârea Comisia/Ungaria(58) implica o neîndeplinire a obligațiilor prevăzute de Directiva 95/46/CE(59) pentru motivul că Ungaria a pus capăt în mod prematur mandatului comisarului pentru protecția datelor și astfel a compromis independența acestuia și a încălcat articolul 28 alineatul (1) din directiva respectivă. În hotărârea sa, Curtea a reamintit că, în cazul în care s‑ar permite unui stat membru să oblige o autoritate de supraveghere să pună capăt mandatului său în mod anticipat, amenințarea unei astfel de încetări premature ar putea determina apariția unei forme de „supuneri anticipate” față de autoritatea politică, incompatibilă cu cerința de independență. Curtea a respins argumentul Ungariei potrivit căruia modificările instituționale ale sistemului de protecție a datelor au constituit un motiv obiectiv care justifică încetarea anticipată, subliniind că astfel de schimbări trebuie organizate astfel încât să îndeplinească cerința de independență prevăzută de dreptul Uniunii și, deși statele membre sunt libere să adopte sau să modifice modelul instituțional, acestea trebuie să se asigure că independența autorității nu este compromisă.
82. Astfel cum s‑a arătat în Hotărârea precedentă Comisia/Ungaria(60), care implică vârsta de pensionare a judecătorilor, precum și în Hotărârea Fuchs și Köhler, Curtea a considerat legitime anumite obiective legate de alinierea vârstei de pensionare în cadrul specific stabilit de Directiva 2000/78 în ceea ce privește respectarea interdicției discriminării pe motive de vârstă. Cu toate acestea, în Hotărârea Comisia/Ungaria(61), care implică înlăturarea din funcție prematură a comisarului pentru protecția datelor, Curtea nu a permis ca astfel de obiective să diminueze independența autorităților naționale de supraveghere în sensul dreptului Uniunii. Raționamentul menționat este la fel de convingător în cazul independenței sistemului judiciar. Acesta poate fi dedus și din considerarea de către Curte a independenței sistemului judiciar ca fiind „esențială” pentru o protecție jurisdicțională efectivă în temeiul articolului 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE(62).
83. Având în vedere considerațiile de mai sus, primul motiv invocat de Comisie trebuie considerat ca fiind fondat.
2. Cu privire la al doilea motiv
84. Prin intermediul celui de al doilea motiv, Comisia susține că articolul 37 alineatele 1-4 și articolul 111 alineatele 1 și 1a din Legea privind Curtea Supremă și Legea de modificare din 10 mai 2018 încalcă principiul independenței sistemului judiciar, deoarece puterea discreționară a președintelui Republicii de a extinde funcția judiciară activă a judecătorilor Curții Supreme după atingerea vârstei reduse de pensionare îi permite să exercite o influență asupra Curții Supreme și a judecătorilor acesteia. Comisia își întemeiază afirmația în principal pe motivul că decizia președintelui Republicii Polone nu este supusă niciunui control jurisdicțional sau unor criterii obligatorii și obligația sa de a solicita avizul CNM nu elimină puterea sa discreționară excesivă, întrucât acest aviz se raportează la criterii generale și nu are un caracter obligatoriu pentru acesta.
85. Polonia susține că nu există nicio încălcare a independenței sistemului judiciar, având în vedere în special rolul președintelui Republicii ca garant al constituției poloneze și sistemul garanțiilor independenței sistemului judiciar în legislația poloneză.
86. Conform cerințelor privind independența sistemului judiciar pe care statele membre trebuie să le îndeplinească în temeiul articolului 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE, noțiunea de independență presupune în special ca organismul respectiv să își exercite funcțiile în mod complet autonom, fără a fi supus vreunei legături ierarhice sau de subordonare și fără să primească dispoziții sau instrucțiuni, indiferent de originea lor, și să fie astfel protejat de intervenții sau de presiuni exterioare susceptibile să aducă atingere independenței de judecată a membrilor săi și să influențeze deciziile acestora(63).
87. Aceste cerințe reprezintă aspectul extern al principiului independenței sistemului judiciar, care, astfel cum a subliniat Curtea, postulează existența unor norme, în special în ceea ce privește compunerea instanței, numirea, durata funcției, precum și cauzele de abținere, de recuzare și de revocare a membrilor săi, care să permită „înlăturarea oricărei îndoieli legitime, în percepția justițiabililor, referitoare la impenetrabilitatea instanței respective în privința unor elemente exterioare și la imparțialitatea sa în raport cu interesele cu care se confruntă”(64).
88. De asemenea, ne referim la principiile elaborate de Curtea Europeană a Drepturilor Omului conform cărora elementul obiectiv al principiului independenței sistemului judiciar necesită garanții suficiente pentru a exclude orice îndoială legitimă cu privire la independența și la imparțialitatea organismului și pentru a asigura aparența de independență (a se vedea punctul 71 din prezentele concluzii).
89. În speță, Comisia a demonstrat în mod suficient că măsurile atacate încalcă cerințele independenței sistemului judiciar, întrucât sunt susceptibile să expună Curtea Supremă și pe judecătorii săi unor intervenții externe și unor presiuni exercitate de președintele Republicii în prelungirea inițială și în reînnoirea mandatului lor care să aducă atingere independenței obiective a acestei instanțe și să influențeze judecata și deciziile independente ale judecătorilor. Aceasta este situația în special având în vedere că obligația de a solicita președintelui Republicii extinderea vârstei de pensionare este însoțită de o reducere a vârstei de pensionare(65).
90. Polonia a admis că lipsa autorizării președintelui Republicii de prelungire a funcției judiciare active a unui judecător al Curții Supreme dincolo de vârsta de pensionare nu este supusă niciunui control jurisdicțional.
91. Indiferent de argumentele Poloniei cu privire la prerogativele președintelui în baza constituției poloneze, la sistemul de garanții privind independența sistemului judiciar consacrat în legislația poloneză și la criteriile luate în considerare de CNM în formularea avizului său, conform prevederilor articolului 37 alineatul 1b din Legea privind Curtea Supremă, aceste argumente nu sunt suficiente pentru a înlătura impresia de lipsă de independență obiectivă a Curții Supreme care rezultă din măsurile atacate și în special din lipsa unor criterii obligatorii prevăzute de aceste măsuri, astfel cum a arătat Comisia.
92. În ceea ce privește rolul CNM, nu se contestă că avizul său nu este obligatoriu. Indiferent de componența CNM, rolul acestuia nu risipește în niciun fel impresia de putere exagerată a președintelui republicii.
93. Mai mult, argumentele Poloniei bazate pe legile celorlalte state membre și pe organizarea Curții de Justiție a Uniunii Europene nu sunt convingătoare. După cum arată Comisia, regimurile celorlalte state membre nu sunt comparabile cu situația din Polonia, deoarece funcționează într‑un context juridic, politic și social diferit și, în orice caz, acest lucru nu are nicio incidență asupra neîndeplinirii obligațiilor de către Polonia. De asemenea, trimiterea la organizarea Curții de Justiție a Uniunii Europene este irelevantă, nefiind vorba despre vreo modificare a normelor privind pensionarea judecătorilor acestei instanțe, și, în plus, este inadecvată, întrucât este situată la un nivel supranațional, care implică un regim diferit față de separarea clasică tripartită a puterilor în statele membre(66).
94. Având în vedere considerațiile de mai sus, al doilea motiv invocat de Comisie trebuie considerat ca fiind întemeiat.
95. Rezultă din tot ceea ce precedă că Curtea ar trebui să declare că, prin reducerea vârstei de pensionare a judecătorilor Curții Supreme numiți la această instanță înainte de 3 aprilie 2018 și prin acordarea președintelui Republicii Polone a puterii discreționare de a prelungi funcția judiciară activă a judecătorilor acestei instanțe, Republica Polonă a încălcat principiile inamovibilității și independenței sistemului judiciar și astfel nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul dispozițiilor articolului 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE.
VII. Cu privire la cheltuielile de judecată
96. Potrivit articolului 138 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată.
97. Potrivit soluției pe care o propunem, deși motivele Comisiei ar trebui să fie respinse ca inadmisibile, în măsura în care acestea sunt întemeiate pe articolul 47 din cartă, Comisia are câștig de cauză cu privire la aceste două motive în măsura în care se întemeiază pe articolul 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE. Întrucât Comisia a solicitat obligarea Republicii Polone la plata cheltuielilor de judecată, iar aceasta din urmă a căzut în pretenții, se impune obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată.
98. În temeiul articolului 140 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, potrivit căruia statele membre care au intervenit în litigiu suportă propriile cheltuieli de judecată, este necesar să se dispună ca Ungaria să suporte propriile cheltuieli de judecată.
VIII. Concluzie
99. În lumina considerațiilor precedente, propunem Curții următoarele:
1) Să declare că, prin reducerea vârstei de pensionare a judecătorilor Curții Supreme și prin aplicarea acestei modificări judecătorilor numiți la această instanță înainte de 3 aprilie 2018, precum și prin acordarea președintelui Republicii Polone a puterii discreționare de a prelungi funcția judiciară activă a judecătorilor acestei instanțe, Republica Polonă nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE.
2) Să respingă în rest acțiunea.
3) Să oblige Republica Polonă la suportarea propriilor cheltuieli de judecată, precum și a cheltuielilor de judecată efectuate de Comisie.
4) Să oblige Ungaria la suportarea propriilor cheltuieli de judecată.