PRESUDA SUDA (treće vijeće)
22. veljače 2018.(*)
„Povreda obveze države članice – Direktiva 2008/50/EZ – Kvaliteta zraka – Članak 13. stavak 1. – Članak 22. stavak 3. – Prilog XI. – Koncentracije lebdećih čestica PM10 u zraku – Prekoračenje graničnih vrijednosti u određenim zonama i aglomeracijama – Članak 23. stavak 1. – Planovi za kvalitetu zraka – ‚Što je moguće kraće’ razdoblje prekoračenja – Nedostatak odgovarajućih mjera u programima zaštite kvalitete zraka – Pogrešno prenošenje”
U predmetu C‑336/16,
povodom tužbe zbog povrede obveze na temelju članka 258. UFEU‑a, podnesene 15. lipnja 2016.,
Europska komisija, koju zastupaju K. Herrmann, K. Petersen i E. Manhaeve, u svojstvu agenata,
tužitelj,
protiv
Republike Poljske, koju zastupaju B. Majczyna i D. Krawczyk kao i K. Majcher, u svojstvu agenata,
tuženika,
SUD (treće vijeće),
u sastavu: L. Bay Larsen, predsjednik vijeća, J. Malenovský (izvjestitelj), M. Safjan, D. Šváby i M. Vilaras, suci,
nezavisna odvjetnica: E. Sharpston,
tajnik: R. Şereş, administratorica,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 7. rujna 2017.,
odlučivši, nakon što je saslušao nezavisnu odvjetnicu, da u predmetu odluči bez mišljenja,
donosi sljedeću
Presudu
1 Svojom tužbom Europska komisija od Suda zahtijeva da utvrdi da je Republika Poljska:
– time što je od 2007. do najmanje 2013. prekoračila dnevne granične vrijednosti lebdećih čestica PM10 (u daljnjem tekstu: PM10) u 35 zona za procjenu i upravljanje kvalitetom zraka, a u 9 zona za procjenu i upravljanje kvalitetom zraka godišnje granične vrijednosti PM10, i time što nije dostavila informacije iz kojih bi proizlazilo da se ta situacija poboljšala,
– time što u planovima za kvalitetu zraka nije usvojila odgovarajuće mjere kako bi razdoblje u kojem su granične vrijednosti za PM10 u zraku prekoračene bilo što je moguće kraće,
– time što je od 1. siječnja 2010. do 10. lipnja 2011. u zonama 14.17- Radom, 14.18- Pruszków-Żyrardów i 16.5- Kędzierzyn‑Koźle te od 1. siječnja do 10. lipnja 2011. u zoni 30.3- Ostrów‑Kępno prekoračila dnevne granične vrijednosti uvećane za granicu tolerancije, i
– time što nije pravilno prenijela članak 23. stavak 1. drugi podstavak Direktive 2008/50/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 21. svibnja 2008. o kvaliteti zraka i čišćem zraku za Europu (SL 2008., L 152, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 29., str. 169.),
povrijedila obveze koje ima na temelju članka 13. stavka 1. te direktive u vezi s Prilogom XI. toj direktivi, članka 23. stavka 1. drugog podstavka navedene direktive i članka 22. stavka 3. Direktive 2008/50 u vezi s Prilogom XI. toj direktivi.
Pravni okvir
Pravo Unije
Direktiva 96/62/EZ
2 Članak 7. Direktive Vijeća 96/62/EZ od 27. rujna 1996. o procjeni i upravljanju kvalitetom zraka (SL 1996., L 296, str. 55.), naslovljen „Poboljšanje kvalitete zraka – Opći zahtjevi”, propisivao je:
„1. Države članice donose mjere koje su potrebne da bi osigurale usklađivanje s graničnim vrijednostima.
[…]
3. Države članice izrađuju akcijske planove u kojima se navode kratkoročne mjere koje treba poduzeti u slučaju rizika od prekoračenja graničnih vrijednosti i/ili pragova upozorenja, kako bi se rizik od prekoračenja smanjio i kako bi se ograničilo njegovo trajanje. U tim je planovima moguće predvidjeti, ovisno o slučaju, nadzorne mjere i kada je to potrebno, obustavu aktivnosti, uključujući i automobilski promet, koje doprinose prekoračenju graničnih vrijednosti.” [neslužbeni prijevod]
3 Člankom 11. te direktive bilo je propisano da su države članice dužne Komisiji podnijeti godišnja izvješća o dnevnim i godišnjim vrijednostima koje treba poštovati kad je riječ o onečišćujućim tvarima u zraku, osobito o PM10.
Direktiva 1999/30/EZ
4 Sukladno odredbama članka 5. stavka 1. Direktive Vijeća 1999/30/EZ od 22. travnja 1999. o graničnim vrijednostima za sumporov dioksid, dušikov dioksid i dušikove okside, lebdeće čestice i olovo u zraku (SL 1999., L 163, str. 41.):
„Države članice donose mjere koje su potrebne kako koncentracije PM10 u zraku, procijenjene sukladno članku 7., ne bi prekoračivale granične vrijednosti navedene u točki I. Priloga III., počevši od datuma koji su tamo precizirani.
[…]” [neslužbeni prijevod]
5 Kad je riječ o PM10, datum od kojeg je trebalo postići te granične vrijednosti bio je 1. siječanj 2005.
6 Članak 5. stavak 4. te direktive glasio je:
„Kad su granične vrijednosti PM10 određene u točki I. Priloga III. prekoračene zbog koncentracija PM10 u zraku uzrokovanih prirodnim pojavama koje dovode do koncentracija koje značajno prekoračuju uobičajene pozadinske razine koje proizlaze iz prirodnih izvora, države članice, sukladno članku 11. točki 1. Direktive [96/62], o tome obavještavaju Komisiju, pružajući potrebna opravdanja kako bi dokazale da je takvo prekoračenje uzrokovano prirodnim pojavama. U takvim slučajevima, države članice dužne su provesti akcijske planove sukladno članku 8. stavku 3. Direktive [96/62] samo ako su granične vrijednosti određene u točki I. Priloga III. prekoračene zbog razloga koji nisu prirodne pojave.” [neslužbeni prijevod]
7 Sukladno članku 12. Direktive 1999/30, države članice bile su dužne donijeti zakone i druge propise potrebne za usklađivanje s tom direktivom najkasnije do 19. srpnja 2001.
Direktiva 2008/50
8 Direktiva 2008/50, koja je stupila na snagu 11. lipnja 2008., je kodifikacija pet već postojećih zakonodavnih akata u području procjene i upravljanja kvalitetom zraka, osobito direktiva 96/62 i 1999/30.
9 Navedene direktive stavljene su izvan snage člankom 31. Direktive 2008/50, s učinkom od 11. lipnja 2010., ne dovodeći u pitanje obveze država članica vezane uz rokove za prenošenje ili primjenu tih direktiva.
10 U skladu s člankom 2. točkama 5., 8. i 16. do18. Direktive 2008/50:
„Za potrebe ove Direktive:
[…]
5. ,granična vrijednost’ znači razina određena na temelju znanstvenih spoznaja s ciljem izbjegavanja, sprečavanja ili umanjivanja štetnih učinaka na ljudsko zdravlje i/ili okoliš u cjelini, koju treba dostići u zadanom razdoblju, i koja se nakon toga ne smije prekoračiti;
[…]
8. ,planovi za kvalitetu zraka’ znači planovi u kojima su utvrđene mjere za postizanje graničnih ili ciljnih vrijednosti;
[…]
16. ‚zona’ znači dio državnog područja države članice koji je odredila sama država članica za potrebe procjene i upravljanja kvalitetom zraka;
17. ‚aglomeracija’ znači zona u kojoj živi više od 250 000 stanovnika ili, ako živi 250 000 stanovnika ili manje, uz gustoću stanovništva po km2 koju trebaju odrediti države članice;
18. ,PM10’ znači frakcija lebdećih čestica koja prolazi kroz ulaz sakupljača, kako je definirano u referentnoj metodi za uzorkovanje i mjerenje PM10, EN 12341, s 50 % učinkovitosti u odstranjivanju čestica aerodinamičnog promjera 10 μm.”
11 Članak 13. stavak 1. navedene direktive, naslovljen „Granične vrijednosti i pragovi upozorenja za zaštitu zdravlja ljudi”, glasi:
„Države članice osiguravaju da u njihovim zonama i aglomeracijama razine sumporova dioksida, PM10, olova i ugljikova monoksida u zraku ne prelaze granične vrijednosti utvrđene u Prilogu XI.
[…]
Usklađenost s ovim zahtjevima ocjenjuje se u skladu s Prilogom III.
Granice tolerancije utvrđene u Prilogu XI. primjenjuju se u skladu s člankom 22. stavkom 3. i člankom 23. stavkom 1.”
12 Članak 22. navedene direktive, naslovljen „Odgoda krajnjih rokova za postizanje usklađenosti i izuzeće od obveze primjene određenih graničnih vrijednosti”, predviđa:
„1. Ako se u određenoj zoni ili aglomeraciji ne može postići sukladnost s graničnim vrijednostima za dušikov dioksid ili benzen do krajnjih rokova navedenih u Prilogu XI., država članica može odgoditi te krajnje rokove do najviše pet godina za tu određenu zonu ili aglomeraciju, pod uvjetom da je donesen plan za kvalitetu zraka u skladu s člankom 23. za zonu ili aglomeraciju na koju se odnosi odgoda; takav plan za kvalitetu zraka dopunjuje se informacijama iz odjeljka B Priloga XV. koje se odnose na predmetne onečišćujuće tvari i pokazuje kako će se postići sukladnost s graničnim vrijednostima prije novog krajnjeg roka.
2. Ako se sukladnost s graničnim vrijednostima za PM10 iz Priloga XI. u određenoj zoni ili aglomeraciji ne može postići zbog disperzijskih karakteristika određenog mjesta, nepovoljnih klimatskih uvjeta ili prekograničnog prijenosa onečišćujućih tvari, država članica izuzima se od obveze primjene tih graničnih vrijednosti do 11. lipnja 2011. pod uvjetom da su ispunjeni uvjeti utvrđeni u stavku 1. i da država članica dokaže da su poduzete sve odgovarajuće mjere na nacionalnoj, regionalnoj i lokalnoj razini kako bi se poštovali krajnji rokovi.
3. Ako država članica primjenjuje stavak 1. ili 2., mora osigurati da granična vrijednost za svaku onečišćujuću tvar nije prekoračena za više nego što iznosi maksimalna granica tolerancije iz Priloga XI. za svaku predmetnu onečišćujuću tvar.
[…]”
13 Članak 23. Direktive 2008/50, naslovljen „Planovi za kvalitetu zraka”, u svojem stavku 1. predviđa:
„Ako u određenim zonama ili aglomeracijama razine onečišćujućih tvari u zraku prekorače bilo koju graničnu vrijednost ili ciljnu vrijednost kao i bilo koju granicu tolerancije u svakom od tih slučajeva, države članice osiguravaju izradu planova za kvalitetu zraka za te zone i aglomeracije kako bi postigle relevantnu graničnu vrijednost ili ciljnu vrijednost navedenu u prilozima XI. i XIV.
U slučaju prekoračenja onih graničnih vrijednosti za koje je rok za postizanje sukladnosti već prošao, u planovima za kvalitetu zraka utvrđene su odgovarajuće mjere kako bi razdoblje prekoračenja bilo što je moguće kraće. Planovi za kvalitetu zraka mogu dodatno obuhvatiti i posebne mjere koje imaju za cilj zaštitu osjetljivih skupina stanovništva, uključujući i djecu.
Ti planovi za kvalitetu zraka sadržavaju minimalno informacije iz odjeljka A Priloga XV., a mogu uključivati i mjere sukladno članku 24. Ti se planovi Komisiji dostavljaju bez odgode, a najkasnije dvije godine nakon kraja godine u kojoj je zabilježeno prvo prekoračenje.
Ako planove za kvalitetu zraka treba izraditi ili provesti za nekoliko onečišćujućih tvari, država članica ako je prikladno, priprema i provodi cjelovite planove za kvalitetu zraka, koji obuhvaćaju sve predmetne onečišćujuće tvari.”
14 U skladu s Prilogom XI. Direktivi 2008/50, naslovljenim „Granične vrijednosti za zaštitu zdravlja ljudi”, kada je riječ o PM10, dnevna granična vrijednost iznosi 50 μg/m³ i ona ne smije biti prekoračena više od 35 puta u kalendarskoj godini, a godišnja granična vrijednost iznosi 40 μg/m3 i ne smije biti prekoračena.
Poljsko pravo
15 Direktiva 2008/50 je u poljsko pravo prenesena putem Prawo Ochrony Środowiska (Zakon o zaštiti okoliša) od 27. travnja 2001. (Dz.U. iz 2001., br. 62, pozicija 627), u verziji koja se primjenjuje na spor (u daljnjem tekstu: Zakon POŚ). U skladu s člankom 91. stavkom 1. tog zakona:
„Za zone iz članka 89. stavka 1. točke 1. [gdje razina tvari u zraku prekoračuje graničnu razinu], uprava vojvodstva, u roku od 15 mjeseci počevši od dana kada je dobila rezultate procjene razinâ tvari u zraku i klasifikacije zona iz članka 89. stavka 1. izrađuje i podnosi na mišljenje gradonačelnicima i općinskim načelnicima, voditeljima gradskih uprava i nadležnim starostama, nacrt rezolucije čija je svrha izraditi plan za kvalitetu zraka čiji je cilj dostići granične razine tvari u zraku i utvrđivanje obveze u području koncentracije vezane uz izloženost.”
16 Članak 91. stavak 3a. navedenog zakona predviđa:
„Za zone u kojima su prekoračene granične razine tvari uprava vojvodstva izrađuje nacrt rezolucije čija je svrha utvrditi ili ažurirati plan za kvalitetu zraka koji u cijelosti čini kratkoročni akcijski plan iz članka 92.”
17 Članak 92. stavak 1. POŚ-a predviđa:
„U slučaju kada u određenoj zoni postoji rizik od prekoračenja zabrinjavajuće razine granične vrijednosti ili ciljne vrijednosti tvari u zraku, uprava vojvodstva, u roku od 15 mjeseci počevši od dana kada je od inspekcije za zaštitu okoliša vojvodstva dobila informacije o tom riziku izrađuje i podnosi na mišljenje gradonačelnicima i općinskim načelnicima, voditeljima gradskih uprava i nadležnim starostama nacrt rezolucije čija je svrha izraditi kratkoročni akcijski plan s ciljem:
1. smanjenja rizika da dođe do takvih prekoračenja;
2. ograničavanja učinaka i trajanja postojećih prekoračenja.”
18 Poljski ministar okoliša je 11. rujna 2012. donio Uredbu o planovima za kvalitetu zraka i kratkoročnim akcijskim planovima. Tom se uredbom detaljno utvrđuju zahtjevi kojima moraju udovoljavati planovi za kvalitetu zraka i kratkoročni akcijski planovi, njihov oblik i elementi koji u njima moraju biti navedeni.
Predsudski postupak
19 Lebdeća čestica PM10 sastoji se od mješavine organskih i neorganskih tvari koje se nalaze u zraku. Ona može sadržavati toksične tvari poput policikličkih aromatskih ugljikovodika, teških metala, dioksina i furana. Ona sadržava elemente čiji je promjer manji od 10 mikrometara koji mogu prodrijeti u gornje dišne putove i pluća.
20 Republika Poljska je 12. studenoga 2008. u skladu s člankom 22. stavkom 2. Direktive 2008/50 dostavila Komisiji obavijest čija je svrha bila odgoditi krajnje rokove za postizanje sukladnosti s graničnim vrijednostima koje se primjenjuju na koncentracije PM10 u zraku.
21 Komisija je 2. veljače 2009. Republici Poljskoj uputila pismo opomene zahtijevajući od nje da prestane povrjeđivati obvezu neprekoračivanja graničnih vrijednosti koje se primjenjuju na koncentracije PM10 u zraku, koja proizlazi iz članka 5. stavka 1. Direktive 1999/30. Komisija je pored toga u tom pismu odredila devet zona u kojima su 2006. i 2007. uočena prekoračenja graničnih vrijednosti za te lebdeće čestice i u odnosu na koje Republika Poljska nije zatražila da se rok za primjenu tih vrijednosti odgodi.
22 Dopisom od 31. ožujka 2009. poljska tijela su u odgovoru na to pismo opomene Komisiju obavijestila o svojoj namjeri da pošalju dodatnu obavijest u vezi s primjenom odgode i niza mjera čija je svrha opće rješavanje problema kvalitete zraka.
23 Republika Poljska je tako naknadno poslala obavijest, smatrajući da joj se može odobriti izuzeće od obveze primjene graničnih vrijednosti koje se primjenjuju na koncentracije PM10 u 83 zone. Komisija je 11. prosinca 2009. donijela odluku da neće uputiti primjedbe na primjenu takvog izuzeća za tri zone, to jest Radom, Pruszków-Żyrardów i Ostrów‑Kępno, te je procijenila da se izuzeće pod određenim uvjetima moglo primijeniti i na druge dvije zone, to jest Oleski i Kędzierzyn‑Koźle.
24 Republika Poljska je 4. i 12. siječnja 2010. Komisiji poslala drugu obavijest kako bi dobila izuzeće u skladu s člankom 22. stavkom 2. Direktive 2008/50. Odlukom od 22. listopada 2010. Komisija je uputila primjedbe na to izuzeće.
25 Republika Poljska je 15. lipnja 2010. Komisiji poslala treću obavijest kako bi dobila izuzeće u skladu s navedenom odredbom. Odlukom od 22. ožujka 2011. Komisija je također uputila primjedbe na to izuzeće.
26 Komisija je 1. listopada 2010. izdala obrazloženo mišljenje u kojem je zaključila da je Republika Poljska povrijedila obveze koje ima na temelju članka 13. stavka 1. Direktive 2008/50 zbog nepostizanja sukladnosti s dnevnim graničnim vrijednostima koje se primjenjuju na koncentracije PM10 u većem broju zona i aglomeracija.
27 Poljska tijela su 30. studenoga 2010. na to obrazloženo mišljenje odgovorila navodeći da je bilo teško ne prekoračiti navedene granične vrijednosti s obzirom na posebne klimatske uvjete, znatne izvore onečišćenja zraka, socioekonomsku situaciju u kojoj se zemlja nalazi i njezin povijesni i kulturni kontekst.
28 Dopisom od 26. travnja 2013. Komisija je Republici Poljskoj uputila dodatnu opomenu, smatrajući da je ta država članica povrijedila članak 13. stavak 1. i Prilog XI. Direktivi 2008/50 te članak 22. stavak 3. i članak 23. stavak 1. te direktive.
29 Komisija je također odlučila da će ponovno pokrenuti postupak zbog povrede obveze jer je razgraničavanje poljskog državnog područja u zone u smislu članka 2. točke 16. Direktive 2008/50 izmijenjeno tijekom 2010.
30 Poljska tijela su 26. lipnja 2013. odgovorila na Komisijino dodatno pismo opomene.
31 Dopisom od 31. ožujka 2014. Komisija je Republici Poljskoj uputila drugu dodatnu opomenu, smatrajući da je ta država članica povrijedila članak 23. stavak 1. drugi podstavak Direktive 2008/50. U tom pogledu Komisija je istaknula novi prigovor, koji se temelji na pogrešnom prenošenju obveza iz te odredbe u poljsko pravo.
32 Poljska tijela su 5. svibnja 2014. odgovorila na to Komisijino drugo dodatno pismo opomene.
33 Komisija je 27. veljače 2015. izdala dodatno obrazloženo mišljenje u kojem je zaključila da je Republika Poljska povrijedila obveze koje ima na temelju članka 13. stavka 1. Priloga XI. i članka 22. stavka 3. Direktive 2008/50 zato što, s jedne strane, u razdoblju od 2007. do 2013., a i nakon toga, nije postigla sukladnost s dnevnim graničnim vrijednostima koje se primjenjuju na koncentracije PM10 u 35 zona i s godišnjim graničnim vrijednostima koje se primjenjuju na koncentracije PM10 u 9 zona i, s druge strane, u razdoblju od 1. siječnja 2010. do 10. lipnja 2011. s navedenim dnevnim graničnim vrijednostima uvećanima za granicu tolerancije u 3 zone, a u razdoblju od 1. siječnja 2011. do 10. lipnja 2011. u jednoj zoni. Usto, Komisija je smatrala da je Republika Poljska povrijedila članak 23. stavak 1. drugi podstavak i Prilog XV. A toj direktivi jer nije donijela mjere koje omogućavaju da razdoblje prekoračenja graničnih vrijednosti koje se primjenjuju na koncentracije PM10 u zraku bude što je moguće kraće i jer je u poljsko pravo pogrešno prenijela u njoj navedene obveze.
34 Republika Poljska je 27. travnja 2015. u odgovoru na to dodatno obrazloženo mišljenje navela da postoji sustavno poboljšanje kvalitete zraka u Poljskoj, uz tendenciju pada prekoračenja graničnih vrijednosti koje se primjenjuju na koncentracije PM10 u zraku. Iako su priznala da još nije postignuta sukladnost s kriterijima kvalitete zraka, poljska tijela su izjavila da nastoje poboljšati tu situaciju i da je u tu svrhu za niz prijedloga zakona postupak donošenja bio u tijeku.
35 U tim okolnostima Komisija je podnijela ovu tužbu.
O tužbi
Prvi prigovor, koji se temelji na povredi odredbi članka 13. stavka 1. Direktive 2008/50 u vezi s njezinim Prilogom XI.
Dopuštenost
– Argumentacija stranaka
36 Republika Poljska osporava dopuštenost prvog prigovora jer se njime ne udovoljava uvjetima jasnoće i preciznosti koje je postavila sudska praksa Suda.
37 Naime, navodi da joj se prvim prigovorom pripisuje prekoračenje dnevnih i godišnjih graničnih vrijednosti koje se primjenjuju na koncentracije PM10 u navedenim zonama, ne samo u razdoblju od 2007. do 2013., nego i u razdoblju nakon 2013., kao što je to razvidno iz Komisijina navoda „do najmanje 2013.”. Nadalje, budući da se u argumentaciji kojom se potkrjepljuje prvi prigovor upotrebljava izraz „ustrajući u prekoračenju”, Republika Poljska tvrdi da postoji neizvjesnost glede pitanja odnosi li se navodna povreda obveze i na moguća prekoračenja do kojih je došlo 2014., 2015. ili 2016.
38 S druge strane, Komisija smatra da je vremenski okvir određen u tužbi dovoljno jasan s obzirom na to da je njegova svrha istaknuti opću i sustavnu povredu obveze. Upravo je ta vrsta povrede obveza propisanih direktivama Europske unije u području zaštite okoliša priznata u sudskoj praksi Suda.
39 Ona usto ističe da izraz „do najmanje 2013.” treba shvatiti tako da obuhvaća opća i ustrajna prekoračenja dnevnih i godišnjih vrijednosti koncentracija PM10 koje su utvrđene na temelju podataka kako iz 2014., koji su sami po sebi navedeni u obrazloženju prvog prigovora u točkama 50. do 53. tužbe, tako i onih za cijelu 2015., spomenutih u replici, koji pokazuju da ta prekoračenja nisu prestala i da su se nastavila i nakon što je protekao rok određen u obrazloženom mišljenju, u ovom slučaju 27. travnja 2015.
40 Republika Poljska nadalje tvrdi da Komisija nije dokazala da poljska tijela nisu donijela mjere kako bi postupila u skladu sa zahtjevima iz Direktive 2008/50, što predstavlja pretpostavku za eventualno utvrđenje opće i ustrajne povrede obveze.
– Ocjena Suda
41 Valja istaknuti da na temelju članka 13. stavka 1. Direktive 2008/50, države članice osiguravaju da u njihovim zonama i aglomeracijama razine, osobito, PM10 u zraku ne prelaze granične vrijednosti utvrđene u Prilogu XI. toj direktivi.
42 Najprije, prije nego što se odgovori na argumente Republike Poljske, valja po službenoj dužnosti ispitati jesu li ispunjeni uvjeti iz članka 258. UFEU‑a i time provjeriti je li prvi prigovor dopušten u dijelu u kojem se njime traži utvrđenje da je Republika Poljska povrijedila svoje obveze od 2007.
43 U tom pogledu je Direktiva 2008/50, jedina na koju se Komisija poziva u svojoj tužbi, u skladu sa svojim člankom 34. stupila na snagu 11. lipnja 2008., i na temelju njezina članka 33. stavka 1. države članice morale su donijeti zakone i druge propise potrebne za usklađivanje s tom direktivom prije 11. lipnja 2010. S obzirom na to, ta direktiva u skladu sa svojom uvodnom izjavom 3. zamjenjuje pet akata prava Unije, među kojima je i Direktiva 1999/30, kojom se pobliže određuju granične vrijednosti s kojima je trebalo postići sukladnost od 1. siječnja 2005.
44 Prema sudskoj praksi Suda, dopušten je prigovor kojim se traži utvrđenje postojanja povrede obveza koje proizlaze iz izvorne verzije akta Unije koja je naknadno izmijenjena ili stavljena izvan snage, a koje su zadržane u odredbama novog akta Unije. Nasuprot tomu, predmet spora nije moguće proširiti na obveze koje proizlaze iz novih odredbi u pogledu kojih nema istovjetnih odredaba u izvornoj verziji predmetnog akta, jer će se u protivnom raditi o bitnoj povredi postupka u pogledu pravilnosti postupka u kojem se utvrđuje povreda obveze (presuda od 5. travnja 2017., Komisija/Bugarska, C‑488/15, EU:C:2017:267, t. 52. i navedena sudska praksa).
45 Konkretno, Sud je presudio da je zajednička primjena odredbi članka 5. Direktive 1999/30 i njezina Priloga III., koja je obuhvatila razdoblje koje je prethodilo onomu provedbe Direktive 2008/50, zadržana zajedničkom primjenom odredaba članka 13. stavka 1. i Priloga XI. toj direktivi (vidjeti u tom smislu presudu od 5. travnja 2017., Komisija/Bugarska, C‑488/15, EU:C:2017:267, t. 53. i 54.).
46 S obzirom na tu sudsku praksu, prvi prigovor treba smatrati dopuštenim utoliko što se njime traži utvrđenje da je Republika Poljska povrijedila svoje obveze od 2007.
47 Kad je riječ o argumentu koji je istaknula Republika Poljska, pobliže određenom u točki 37. ove presude, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da postojanje povrede obveze valja ocjenjivati prema stanju u državi članici kakvo je bilo u trenutku isteka roka određenog u obrazloženom mišljenju i da se naknadno nastale promjene ne mogu uzeti u obzir (vidjeti osobito presudu od 27. studenoga 1990., Komisija/Grčka, C‑200/88, EU:C:1990:422, t. 13.).
48 S obzirom na to, u slučaju kao što je ovaj, gdje se tužbom podnesenom na temelju članka 258. UFEU‑a traži utvrđenje sustavne i ustrajne povrede navedenih odredbi, Sud dopušta podnošenje dodatnih dokaza kojima je svrha da se u stadiju postupka pred Sudom potkrijepi općenitost i stalnost navodne povrede (vidjeti u tom smislu presudu od 5. travnja 2017., Komisija/Bugarska, C‑488/15, EU:C:2017:267, t. 42. i navedenu sudsku praksu).
49 Sud je posebice već imao priliku pojasniti da se u navedenom slučaju predmet tužbe zbog povrede obveze koja je navodno ustrajna može proširiti na činjenice nastale nakon obrazloženog mišljenja ako su iste vrste i sastavni dio istog ponašanja kao i činjenice na koje se odnosi navedeno mišljenje (presuda od 5. travnja 2017., Komisija/Bugarska, C‑488/15, EU:C:2017:267, t. 43.).
50 U ovom predmetu rok koji je određen u dodatnom obrazloženom mišljenju, koji je jedini relevantan, protekao je 27. travnja 2015.
51 Međutim, kad je riječ o 2015., iako podaci vezani uz kvalitetu zraka koje su poljska tijela dostavila u rujnu 2016. dijelom predstavljaju činjenice koje su se dogodile nakon navedenog dodatnog obrazloženog mišljenja, za te činjenice treba smatrati da su iste naravi kao i činjenice na koje se odnosilo to isto obrazloženo mišljenje te da stoga predstavljaju isto postupanje predmetne države članice.
52 Slijedom toga, te je podatke, za koje je Komisija saznala tek nakon izdavanja dodatnog obrazloženog mišljenja, ona valjano mogla spomenuti kako bi zaključila da je Republika Poljska sustavno i ustrajno povrijedila odredbu članka 13. stavka 1. Direktive 2008/50, u vezi s njezinim Prilogom XI. U tim okolnostima sama činjenica da Komisija ne navodi do kojeg je datuma Republika Poljska povrjeđivala obveze koje ima na temelju zajedničke primjene tih odredbi ne može značiti da je prvi prigovor nedopušten.
53 Kad je riječ o argumentu Republike Poljske pobliže navedenom u točki 40. ove presude, dovoljno je podsjetiti da se navodna povreda obveze koja se spominje u prvom prigovoru odnosi na prekoračenje graničnih vrijednosti koje se primjenjuju na koncentracije PM10 u zraku, povredom članka 13. stavka 1. i Priloga XI. Direktivi 2008/50, a da pritom nije riječ o eventualnim mjerama usvojenima kako bi se postupilo u skladu s tim odredbama.
54 Stoga, budući da je prvi prigovor, koji se temelji na povredi članka 13. stavka 1. Direktive 2008/50 u vezi s njezinim Prilogom XI., dovoljno jasan i precizan, valja utvrditi da je on dopušten za razdoblje od 2007. do 2015., uključujući i tu godinu.
Osnovanost
– Argumentacija stranaka
55 Svojim prvim prigovorom Komisija ističe da je Republika Poljska povrijedila obveze koje ima na temelju zajedničke primjene odredbi članka 13. stavka 1. Direktive 2008/50 i njezina Priloga XI., pri čemu je pojašnjeno da su te obveze stupile na snagu 1. siječnja 2005., u skladu sa zajedničkom primjenom članka 5. stavka 1. Direktive 1999/30 i njezina Priloga III., te da nisu izmijenjene člankom 13. stavkom 1. Direktive 2008/50.
56 Komisija taj prigovor temelji na prekoračenju, s jedne strane, dnevnih graničnih vrijednosti koje se primjenjuju na koncentracije PM10 u zraku i, s druge strane, godišnjih graničnih vrijednosti primjenjivih na te koncentracije.
57 Naime, u Poljskoj se na kraju 2014. nastavilo prekoračenje dnevnih ograničenja koja se primjenjuju na koncentracije PM10 u 42 zone i aglomeracije, kao i prekoračenje godišnjih graničnih vrijednosti koje se primjenjuju na koncentracije PM10 u 16 zona i aglomeracija. Republika Poljska uostalom i nije u svojem odgovoru na dodatno obrazloženo mišljenje osporila te podatke koje je Komisija podnijela.
58 Republika Poljska tvrdi da je prvi prigovor neosnovan. U tom pogledu navodi da su planovi za kvalitetu zraka doneseni u skladu sa zakonodavnim izmjenama koje su provedene kako bi se u poljsko pravo prenijele odredbe Direktive 2008/50, nakon čega su rezultati posljednjih općih procjena kvalitete zraka koje je provelo nacionalno nadzorno tijelo za okoliš pokazali tendenciju pada onečišćujućih vrijednosti od 2010. do 2015., koja je osobito prikazana usporedbom prikupljenih podataka za 2014. i 2015.
59 Komisija u svojoj replici priznaje tu tendenciju pada od 2014. do 2015. Međutim, ona navodi da su navedenu tendenciju uzrokovale izrazito visoke stope prekoračenja zabilježene tijekom 2014. Usto, ističe da se i dalje pojavljuju razine koncentracija PM10 u zraku koje prekoračuju granične vrijednosti utvrđene u Prilogu XI. Direktivi 2008/50 ne samo u istim zonama nego još i u određenom broju drugih zona uz one koje su, na temelju podataka za 2013., bile određene u dodatnom obrazloženom mišljenju.
60 U svojem odgovoru na repliku Republika Poljska odgovara da Komisija nije podnijela dokaze koji potvrđuju da je prekoračenje dopuštenih vrijednosti, koje se primjenjuju na koncentracije PM10 u zraku, bilo ustrajno.
– Ocjena Suda
61 Prigovor, koji se temelji na povredi obveze iz članka 13. stavka 1. prvog podstavka Direktive 2008/50, treba ocjenjivati uzimajući u obzir ustaljenu sudsku praksu u skladu s kojom postupak predviđen člankom 258. UFEU‑a počiva na objektivnom utvrđenju da država članica nije poštovala obveze koje ima prema UFEU‑u ili prema aktu sekundarnog prava (vidjeti presudu od 5. travnja 2017., Komisija/Bugarska, C‑488/15, EU:C:2017:267, t. 68. i navedenu sudsku praksu).
62 Iz toga slijedi da je u ovom slučaju činjenica da su prekoračene granične vrijednosti koje se primjenjuju na koncentracije PM10 u zraku sama po sebi dovoljna da bi se utvrdila povreda odredbi članka 13. stavka 1. Direktive 2008/50 u vezi s njezinim Prilogom XI. (presuda od 5. travnja 2017., Komisija/Bugarska, C‑488/15, EU:C:2017:267, t. 69.).
63 Međutim, u ovom slučaju, podaci koji proizlaze iz godišnjih izvješća o kvaliteti zraka koje je Republika Poljska podnijela na temelju članka 27. Direktive 2008/50 pokazuju da je od 2007. do 2015., uključujući i tu godinu, ta država članica redovito prekoračivala, s jedne strane, dnevne granične vrijednosti koje se primjenjuju na koncentracije PM10 u 35 zona i, s druge strane, godišnje granične vrijednosti takvih koncentracija u 9 zona.
64 Iz toga proizlazi da se tako utvrđeno prekoračenje treba smatrati ustrajnim a da pritom Komisija ne mora za to podnijeti dodatne dokaze.
65 Suprotno onome što navodi Republika Poljska, eventualna djelomična tendencija smanjenja koja je razvidna iz prikupljenih podataka, koja međutim ne znači da se ta država članica uskladila s graničnim vrijednostima koje je dužna poštovati, ne može dovesti u pitanje utvrđenje povrede obveze koja joj se u tu svrhu pripisuje.
66 U tim okolnostima treba prihvatiti prvi prigovor.
Drugi prigovor, koji se temelji na povredi članka 23. stavka 1. drugog podstavka Direktive 2008/50
Dopuštenost
– Argumentacija stranaka
67 Republika Poljska osporava dopuštenost drugog prigovora jer je on nedovoljno smisleno, nejasno i neprecizno formuliran i jer Sud ne bi mogao, a da ne odluči ultra petita, odlučiti o njegovoj osnovanosti.
68 Konkretno, s jedne strane, Komisija nije objasnila zašto mjere koje su usvojene u planovima na koje se odnosi navedeni prigovor nisu bile odgovarajuće, nego je samo zaključila da to što je došlo do prekoračenja graničnih vrijednosti koje se primjenjuju na koncentracije PM10 u određenoj zoni ili aglomeraciji znači da su mjere koje su u tim planovima bile predviđene neučinkovite.
69 S druge strane, Republika Poljska smatra da se drugi prigovor odnosi na razdoblje koje nije obuhvaćeno Direktivom 2008/50, s obzirom na to da je obveza iz članka 23. stavka 1. drugog podstavka Direktive 2008/50 tom direktivom prvi puta propisana i da nije bila navedena ni u Direktivi 1999/30 ni u Direktivi 96/62, koje su stavljene izvan snage Direktivom 2008/50.
70 Republika Poljska smatra da se članak 23. stavak 1. drugi podstavak Direktive 2008/50 ne može retroaktivno primijeniti na situacije koje su prethodile isteku roka za prijenos te direktive, to jest na situacije koje su se dogodile prije 11. lipnja 2010.
71 Komisija smatra da su ti argumenti neosnovani.
72 Naime, prije svega, iz predsudskog postupka i Komisijine prepiske s poljskim tijelima proizlazi da, zbog nepostojanja pravnih odredbi donesenih na nacionalnoj razini, planovi doneseni na regionalnoj razini nisu bili učinkoviti.
73 Komisija nadalje tvrdi da je opće i ustrajno povređivanje odredaba članka 13. stavka 1. Direktive 2008/50 u vezi s njezinim Prilogom XI. pokazatelj, ili čak i konstitutivni element, povrede članka 23. stavka 1. drugog podstavka te direktive. Njezin drugi prigovor se slijedom toga odnosi na nedostatak odgovarajućih mjera i neučinkovitost svih programa koji su bili izrađeni za zone u kojima su prisutna trajna prekoračenja graničnih vrijednosti koje se primjenjuju na koncentracije PM10 u zraku.
74 Naposljetku, kad je riječ o argumentu koji se odnosi na navodnu retroaktivnu primjenu članka 23. stavka 1. drugog podstavka Direktive 2008/50, Komisija smatra da se tek nakon isteka roka za prijenos Direktive 2008/50 doista po prvi puta može prigovoriti povredi obveze predviđene u toj odredbi. Ona nadalje ističe da obveze koje navedena odredba propisuje nisu predmet godišnje procjene i da se, slijedom toga, drugi prigovor ne odnosi na određene godine tijekom kojih je došlo do povrede obveze, nego na opću povredu te iste odredbe.
– Ocjena Suda
75 Članak 23. stavak 1. drugi podstavak Direktive 2008/50 propisuje da u slučaju prekoračenja onih graničnih vrijednosti za koje je rok za postizanje sukladnosti već prošao u planovima za kvalitetu zraka moraju biti utvrđene odgovarajuće mjere kako bi razdoblje prekoračenja bilo što je moguće kraće.
76 Valja istaknuti da se tom odredbom uspostavlja izravna veza između, s jedne strane, prekoračenja graničnih vrijednosti koje se primjenjuju na koncentracije PM10 kako su predviđene odredbama članka 13. stavka 1. Direktive 2008/50 u vezi s njezinim Prilogom XI. i, s druge strane, izrade takvih planova.
77 Republika Poljska u biti Komisiji prigovara to što je zaključila, na temelju samog utvrđenja da su prekoračene granične vrijednosti, da nisu usvojene odgovarajuće mjere iz članka 23. stavka 1. drugog podstavka Direktive 2008/50.
78 Međutim, čak i pod pretpostavkom da je ta okolnost relevantna za ocjenjivanje dopuštenosti drugog prigovora, u svakom je slučaju očito da se Komisija ne ograničava na dokazivanje takve shematske uzročnosti. Ona iznosi više konkretnih elemenata koji potkrjepljuju njezin zaključak.
79 Kad je riječ o navodno retroaktivnoj primjeni članka 23. stavka 1. drugog podstavka Direktive 2008/50, valja istaknuti da Komisija nije u svojem drugom prigovoru, kako je naveden u točki 1. ove presude, navela nikakav datum za početak njegove primjene. Stoga se Komisiji ne može prigovoriti da je taj prigovor usmjerila na razdoblje koje je prethodilo datumu na koji su se države članice morale uskladiti s obvezom predviđenom u toj odredbi. Ona je uostalom isključila takvo proširenje svojeg prigovora, kao što je to navedeno u točki 74. ove presude.
80 S obzirom na prethodna razmatranja, valja utvrditi da je drugi prigovor, koji se temelji na povredi članka 23. stavka 1. drugog podstavka Direktive 2008/50, dopušten.
Osnovanost
– Argumentacija stranaka
81 Svojim drugim prigovorom Komisija tvrdi da je Republika Poljska povrijedila obveze koje ima u skladu s člankom 23. stavkom 1. Direktive 2008/50.
82 Naime, iako u okviru provedbe tog članka predmetna država članica u pogledu svojih planova za kvalitetu zraka ima određenu marginu prosudbe kod izbora mjera koje treba poduzeti, ta je margina međutim ograničena uvjetom da te mjere budu odgovarajuće i učinkovite kako bi se što je prije moguće riješio problem emisija PM10 u određenoj zoni i kako bi se tako prestao povređivati članak 13. stavak 1. Direktive 2008/50.
83 Međutim, s jedne strane, mjere koje je Republika Poljska usvojila su neučinkovite, kako to pokazuju sustavna i ustrajna prekoračenja dnevnih graničnih vrijednosti koje se primjenjuju na koncentracije PM10 u 35 zona i godišnjih graničnih vrijednosti koje se primjenjuju na koncentracije PM10 u 9 zona.
84 S druge strane, iz analize planova za kvalitetu zraka koje je Republika Poljska podnijela proizlazi da oni ne sadržavaju odgovarajuće mjere koje omogućavaju da razdoblje prekoračenja bude što je moguće kraće.
85 Konkretno, planovima za kvalitetu zraka određeni su rokovi, koji će u različitim zonama isteći u različito vrijeme između 2020. i 2024., kako bi prekoračenja graničnih vrijednosti koje se primjenjuju na koncentracije PM10 u zraku prestala, čime se vidljivo prekoračuje margina prosudbe kojom raspolaže Republika Poljska.
86 Usto, Komisija smatra da je, iako je pojedinačno grijanje zgrada bilo glavni izvor onečišćenja zraka lebdećim česticama PM10 u velikom broju zona, plan zamjene kotlova mogao imati samo neizvjesnu učinkovitost jer nisu propisani kriteriji kvalitete za kotlove koji su ugrađeni kao zamjena za stare.
87 Naposljetku, Komisija kritizira planove za kvalitetu zraka u vezi s nekim određenim zonama. Na primjer, ona ističe da u varšavskoj aglomeraciji, iako promet predstavlja glavni izvor emisije, plan za kvalitetu zraka ipak ne sadržava informacije ni o postojanju ni o naravi mjera koje su provedene u području prometa.
88 Republika Poljska smatra, kao prvo, da je Komisija pretpostavljajući da su nacionalne korektivne mjere neučinkovite zbog navodnih povreda članka 13. Direktive 2008/50, u vezi s njezinim Prilogom XI., pogrešno protumačila članak 23. stavak 1. drugi podstavak te direktive. Naime, ako je tomu tako, samo su mjere koje dovode do toga da prekoračenje odmah prestane učinkovite.
89 Kao drugo, korektivne mjere koje treba donijeti imale bi znatne socioekonomske posljedice osobito zato što bi prisiljavale stanovništvo na uporabu skupljeg goriva, što bi osobito imalo utjecaja na njihovo zdravlje. K tome je i siromaštvo poljskog društva prepreka širokoj uporabi obnovljivih izvora energije.
90 S tim u vezi Republika Poljska ističe da su, zbog znatnih i nužnih financijskih sredstava koja je potrebno uložiti za smanjenje onečišćujućih emisija, lokalna tijela ispravno smatrala da su rokovi predviđeni za predmetne planove, koji ističu između 2020. i 2024., najkraći mogući.
91 Usto, iako je Republika Poljska prilikom izvršavanja svoje diskrecijske ovlasti imala pravo uzeti u obzir neke od tih parametara, Komisija se ograničila na to da opći prioritet dâ zaštiti ljudskog zdravlja a da pritom nije, kao što je trebala, izvršila in concreto procjenu nacionalnih korektivnih mjera.
92 Kao treće, Republika Poljska osporava Komisijin navod u skladu s kojim se programom zamjene kotlova ne propisuju kriteriji kvalitete. Naime, financiranje kupnje uređajâ za grijanje već djelomično podliježe kriterijima za odabir kotlova koji udovoljavaju određenim emisijskim standardima.
– Ocjena Suda
93 Sud je presudio da se planovi za kvalitetu zraka mogu izraditi samo na temelju ravnoteže između cilja smanjenja rizika od onečišćenja i raznih prisutnih javnih i privatnih interesa (presuda od 5. travnja 2017., Komisija/Bugarska, C‑488/15, EU:C:2017:267, t. 106.).
94 Stoga činjenica da država članica prekoračuje granične vrijednosti koje se primjenjuju na koncentracije PM10 u zraku nije sama za sebe dovoljna da bi se zaključilo da ta država članica nije ispunila obveze predviđene u članku 23. stavku 1. drugom podstavku Direktive 2008/50 (presuda od 5. travnja 2017., Komisija/Bugarska, C‑488/15, EU:C:2017:267, t. 107.).
95 Naime, iz navedene odredbe proizlazi da, iako države članice imaju određenu marginu prosudbe za određivanje mjera koje treba usvojiti, one u svakom slučaju moraju omogućiti da razdoblje prekoračenja graničnih vrijednosti bude što je moguće kraće (presuda od 5. travnja 2017., Komisija/Bugarska, C‑488/15, EU:C:2017:267, t. 109. i navedena sudska praksa).
96 U tim okolnostima, analizom svakog pojedinog slučaja zasebno valja provjeriti jesu li planovi koje je izradila predmetna država članica u skladu s člankom 23. stavkom 1. drugim podstavkom Direktive 2008/50 (presuda od 5. travnja 2017., Komisija/Bugarska, C‑488/15, EU:C:2017:267, t. 108.).
97 Najprije, u ovom se slučaju obveza izrade planova za kvalitetu zraka u slučaju prekoračenjâ graničnih vrijednosti koje se primjenjuju na koncentracije PM10 u zraku predmetnoj državi članici nameće od 11. lipnja 2010.
98 Kako to proizlazi iz točke 63. ove presude, na taj su datum prekoračenja graničnih vrijednosti u Poljskoj već bila utvrđena.
99 Bez obzira na to, nije sporno da je planovima koje je Republika Poljska naknadno donijela bilo utvrđeno da će rokovi predviđeni za prestanak s tim prekoračenjima isteći, ovisno o različitim zonama, između 2020. i 2024., što predmetnoj državi članici omogućava da s tim prekoračenjima prestane tek deset ili čak i četrnaest godina nakon datuma na koji su navedena prekoračenja utvrđena.
100 U tom pogledu Republika Poljska tvrdi da su rokovi koje je odredila u potpunosti prilagođeni opsegu strukturnih promjena nužnih za prestanak s prekoračenjima graničnih vrijednosti koje se primjenjuju na koncentracije PM10 u zraku, ističući poteškoće koje se odnose na socioekonomski i proračunski izazov velikih tehničkih ulaganja koje treba izvršiti.
101 Međutim, iako se takvi elementi mogu uzeti u obzir u okviru ravnoteže spomenute u točki 93. ove presude, činjenica je da nije utvrđeno da poteškoće koje spominje Republika Poljska, koje nisu izvanredne naravi, mogu isključiti to da su se mogli odrediti kraći rokovi, i to tim više što se veliki dio predviđenih mjera odnosi na zamjenu pojedinačnih i zajedničkih kotlova učinkovitijim uređajima.
102 Iz toga slijedi da navedeni argument Republike Poljske sam po sebi ne može opravdati tako duge rokove za prestanak s navedenim prekoračenjima s obzirom na zahtjev čija je svrha osigurati da razdoblje prekoračenja bude što je moguće kraće.
103 S tim u vezi, donošenje dodatnih mjera na koje se poziva Republika Poljska, za koje nije sporno da se njima samima ne može doista postići to da prekoračenja graničnih vrijednosti koje se primjenjuju na utvrđene koncentracije PM10 u zraku prestanu, nije dovoljno kako bi se ispunile obveze koje proizlaze iz članka 23. stavka 1. Direktive 2008/50.
104 Iz svega prethodno navedenoga proizlazi da drugi prigovor treba prihvatiti.
Treći prigovor, koji se temelji na povredi odredbi članka 22. stavka 3. Direktive 2008/50 u vezi s njezinim Prilogom XI.
Argumentacija stranaka
105 Svojim trećim prigovorom Komisija tvrdi da je Republika Poljska povrijedila obveze koje ima na temelju članka 22. stavka 3. Direktive 2008/50, u vezi s njezinim Prilogom XI., time što je od 1. siječnja 2010. do 10. lipnja 2011. u tri zone, to jest Radom, Pruszków-Żyrardów i Kędzierzyn‑Koźle, i od 1. siječnja do 10. lipnja 2011. u zoni Ostrów‑Kępno prekoračila dnevne granične vrijednosti koje se primjenjuju na koncentracije PM10 uvećane za granicu tolerancije.
106 Naime, Republika Poljska je bila dužna, na temelju članka 22. stavka 3. Direktive 2008/50, tijekom razdoblja, koje je pobliže navedeno u točki 23. ove presude, kada je izuzeće koje je Komisija odobrila bilo na snazi za te četiri zone, ne prekoračiti dnevne granične vrijednosti koje se primjenjuju na koncentracije PM10 u zraku, uvećane za granice tolerancije od 50 %, u skladu s Prilogom XI. toj direktivi. Međutim, iz brojčanih podataka koje je ta država članica dostavila proizlazi da su se koncentracijama PM10 u četiri predmetne zone do kraja tog izuzeća prekoračile primjenjive granice uvećane za granice tolerancije.
107 S druge strane, Republika Poljska odgovara da je treći prigovor neosnovan i navodi da podaci koje je Komisija dostavila nisu precizni upućujući na različite podatke, koji nisu vezani uz dnevne granične vrijednosti, nego uz godišnje granične vrijednosti.
108 Komisija u svojoj replici tvrdi da je argumentacija Republike Poljske bespredmetna s obzirom na to da se brojčani podaci koje je potonja dostavila odnose na godišnje vrijednosti koje se primjenjuju na koncentracije PM10 u zraku, a ne na dnevne vrijednosti, iako se treći prigovor odnosio samo na potonje.
Ocjena Suda
109 Najprije, treba podsjetiti da, u skladu s člankom 22. stavkom 2. Direktive 2008/50, ako se sukladnost s graničnim vrijednostima za PM10 iz Priloga XI. u određenoj zoni ili aglomeraciji ne može postići zbog disperzijskih karakteristika određenog mjesta, nepovoljnih klimatskih uvjeta ili prekograničnog prijenosa onečišćujućih tvari, država članica izuzima se od obveze primjene tih graničnih vrijednosti do 11. lipnja 2011. pod uvjetom da su ispunjeni uvjeti utvrđeni u članku 22. stavku 1. i da država članica dokaže da su poduzete sve odgovarajuće mjere na nacionalnoj, regionalnoj i lokalnoj razini kako bi se poštovali krajnji rokovi.
110 Članak 22. stavak 3. navedene direktive u tom pogledu propisuje da, ako država članica primjenjuje stavak 2. tog članka, ona mora osigurati da granična vrijednost za svaku onečišćujuću tvar nije prekoračena za više nego što iznosi maksimalna granica tolerancije iz Priloga XI. Direktivi 2008/50 za svaku predmetnu onečišćujuću tvar. Za lebdeće čestice PM10 navedena granica tolerancije iznosi 50 % graničnih vrijednosti.
111 Najprije, valja utvrditi da je argument Republike Poljske, naveden u točki 107. ove presude, bespredmetan jer se odnosi na podatke u vezi s prekoračenjem godišnjih graničnih vrijednosti koje se primjenjuju na koncentracije PM10 u zraku, iako Komisija u svojem trećem prigovoru u biti upućuje samo na prekoračenje dnevnih ograničenja. Sud će se stoga očitovati samo na navod o prekoračenju dnevnih ograničenja koja se primjenjuju na koncentracije PM10 u zraku.
112 U tom pogledu valja podsjetiti da je Republika Poljska 2008. podnijela zahtjev na temelju članka 22. stavka 2. Direktive 2008/50 u vezi s graničnim vrijednostima koje se primjenjuju na koncentracije PM10 u 83 zone. Odlukom od 11. prosinca 2009. Komisija je odlučila da do 11. lipnja 2011. neće uputiti primjedbe na primjenu izuzeća koje se odnosi na obvezu postizanja sukladnosti s dnevnim graničnim vrijednostima koje se primjenjuju na koncentracije PM10 u četiri zone, to jest Radom, Pruszków-Żyrardów, Kędzierzyn‑Koźle i Ostrów‑Kępno.
113 Za te četiri zone Komisijina odluka imala je takav učinak da je Republika Poljska u skladu s člankom 22. stavkom 2. Direktive 2008/50 bila dužna osigurati to da se do 11. lipnja 2011. ne prekorače dnevne granične vrijednosti koje se primjenjuju na koncentracije PM10 u zraku uvećane za granice tolerancije od 50 %, u skladu s Prilogom XI. toj direktivi.
114 Međutim, iz podataka koje je 26. lipnja 2013. Republika Poljska u odgovoru na dodatno pismo opomene od 26. travnja 2013. dostavila Komisiji proizlazi da su prekoračenja dnevnih graničnih vrijednosti koje se primjenjuju na koncentracije PM10 u zraku, uvećane za granicu od 50 % tolerancije, utvrđena između 1. siječnja 2010. i 10. lipnja 2011. u zonama Radom, Pruszków-Żyrardów i Kędzierzyn‑Koźle te da su ista prekoračenja utvrđena između 1. siječnja i 10. lipnja 2011. u zoni Ostrów‑Kępno.
115 U tim okolnostima i s obzirom na sudsku praksu navedenu u točki 62. ove presude, koju u ovom kontekstu treba analogno primijeniti, valja utvrditi da Republika Poljska nije ispunila obveze koje ima na temelju zajedničke primjene odredaba članka 22. stavka 3. Direktive 2008/50 i njezina Priloga XI.
116 Prema tome, treći prigovor valja prihvatiti.
Četvrti prigovor, koji se temelji na povredi članka 23. stavka 1. drugog podstavka Direktive 2008/50 zbog pogrešnog prenošenja te odredbe
Argumentacija stranaka
117 Komisija svojim četvrtim prigovorom navodi da, unatoč članku 23. stavku 1. drugom podstavku Direktive 2008/50 kojim se zahtijeva da se u slučaju prekoračenja graničnih vrijednosti predmetnim planovima utvrde odgovarajuće mjere kako bi razdoblje prekoračenja bilo što je moguće kraće, ni članci 91. i 92. Zakona POŚ ni Uredba o planovima za kvalitetu zraka i kratkoročni akcijski planovi izričito ne sadržavaju takav zahtjev.
118 Komisija osobito tvrdi da neuvrštavanje izričitog uvjeta da planovi za kvalitetu zraka moraju sadržavati mjere čija je svrha maksimalno skratiti razdoblje prekoračenja graničnih vrijednosti koje se primjenjuju na koncentracije PM10 u određenoj zoni, sprečava poštovanje zahtjeva da se u tim planovima usvoje mjere koje što je moguće brže mogu ukloniti slučaj prekoračenja.
119 S druge strane, Republika Poljska osporava četvrti prigovor i želi dokazati da, unatoč tome što ne postoje odredbe kojima se izričito propisuje navedeni uvjet, narav mjera koje su doista predviđene u planovima za kvalitetu zraka i u kratkoročnim akcijskim planovima udovoljava zahtjevima pravilnog prenošenja članka 23. stavka 1. drugog podstavka Direktive 2008/50.
Ocjena Suda
120 Iz ustaljene sudske prakse proizlazi da prenošenje direktive u nacionalno pravo ne zahtijeva nužno formalno i tekstualno prenošenje njezinih odredbi u izričitu i posebnu zakonsku ili regulatornu odredbu, nego se može ostvariti općim pravnim kontekstom, ako on učinkovito jamči punu primjenu te direktive na dovoljno jasan i precizan način (presuda od 30. lipnja 2016., Komisija/Poljska, C‑648/13, EU:C:2016:490, t. 73. i navedena sudska praksa).
121 U tom pogledu, s jedne strane, s obzirom na to da su prva tri Komisijina prigovora prihvaćena, treba zaključiti da Republika Poljska ne osigurava punu primjenu Direktive 2008/50. Iako se ta država članica poziva na elemente nacionalnog pravnog konteksta kako bi tvrdila da on osigurava pravilnu primjenu navedene direktive s obzirom na poštovanje zahtjeva koji proizlazi iz njezina članka 23. stavka 1. drugog podstavka, ona međutim ne podnosi nijedan dokaz u prilog toj argumentaciji.
122 S druge strane, nijedan od planova za kvalitetu zraka koje je predmetna država članica donijela kako na nacionalnoj tako i na regionalnoj razini nije izričito spominjao zahtjev da ti planovi moraju omogućiti da se prekoračenja graničnih vrijednosti ograniče na što je moguće kraće razdoblje.
123 U tim okolnostima prenošenje Direktive 2008/50 u nacionalno pravo od strane Republike Poljske ne može, uzimajući u obzir njegov opći pravni kontekst, učinkovito jamčiti punu primjenu te direktive.
124 Stoga treba prihvatiti četvrti Komisijin prigovor.
125 S obzirom na sva prethodna razmatranja, treba utvrditi da je Republika Poljska:
– time što je od 2007. do 2015., uključujući i tu godinu, prekoračila dnevne granične vrijednosti koje se primjenjuju na koncentracije PM10 u 35 zona za procjenu i upravljanje kvalitetom zraka i godišnje granične vrijednosti koje se primjenjuju na koncentracije PM10 u 9 zona za procjenu i upravljanje kvalitetom zraka;
– time što u planovima za kvalitetu zraka nije usvojila odgovarajuće mjere kako bi razdoblje u kojem su granične vrijednosti koje se primjenjuju na koncentracije PM10 u zraku prekoračene bilo što je moguće kraće;
– time što je od 1. siječnja 2010. do 10. lipnja 2011. u zonama Radom, Pruszków-Żyrardów i Kędzierzyn‑Koźle te od 1. siječnja do 10. lipnja 2011. u zoni Ostrów‑Kępno prekoračila dnevne granične vrijednosti koje se primjenjuju na koncentracije PM10 u zraku uvećane za granicu tolerancije;
– time što nije pravilno prenijela članak 23. stavak 1. drugi podstavak Direktive 2008/50;
povrijedila obveze koje ima na temelju članka 13. stavka 1. Direktive 2008/50 u vezi s Prilogom XI. Direktivi 2008/50, njezina članka 23. stavka 1. drugog podstavka i članka 22. stavka 3. te direktive u vezi s Prilogom XI. toj direktivi.
Troškovi
126 Na temelju članka 138. stavka 1. Poslovnika Suda, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da je Komisija zatražila da Republika Poljska snosi troškove i da potonja u bitnome nije uspjela sa svojim razlozima, valja joj naložiti snošenje troškova.
Slijedom navedenog, Sud (treće vijeće) proglašava i presuđuje:
1. Republika Poljska je:
– time što je od 2007. do 2015., uključujući i tu godinu, prekoračila dnevne granične vrijednosti koje se primjenjuju na koncentracije lebdećih čestica PM10 u 35 zona za procjenu i upravljanje kvalitetom zraka i godišnje granične vrijednosti koje se primjenjuju na koncentracije lebdećih čestica PM10 u 9 zona za procjenu i upravljanje kvalitetom zraka;
– time što u planovima za kvalitetu zraka nije usvojila odgovarajuće mjere kako bi razdoblje u kojem su granične vrijednosti koje se primjenjuju na koncentracije lebdećih čestica PM10 u zraku prekoračene bilo što je moguće kraće;
– time što je od 1. siječnja 2010. do 10. lipnja 2011. u zonama Radom, Pruszków-Żyrardów i Kędzierzyn‑Koźle te od 1. siječnja do 10. lipnja 2011. u zoni Ostrów‑Kępno prekoračila dnevne granične vrijednosti koje se primjenjuju na koncentracije lebdećih čestica PM10 u zraku uvećane za granicu tolerancije; i
– time što nije pravilno prenijela članak 23. stavak 1. drugi podstavak Direktive 2008/50/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 21. svibnja 2008. o kvaliteti zraka i čišćem zraku za Europu,
povrijedila obveze koje ima na temelju članka 13. stavka 1. Direktive 2008/50 u vezi s Prilogom XI. Direktivi 2008/50, njezina članka 23. stavka 1. drugog podstavka i članka 22. stavka 3. te direktive u vezi s Prilogom XI. toj direktivi.
2. Republici Poljskoj nalaže se snošenje troškova.
Potpisi