MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
JULIANE KOKOTT
od 2. lipnja 2016.(1)
Predmet C‑76/15
Paul Vervloet i dr.
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Grondwettelijk Hof (Ustavni sud, Belgija))
„Tržišno natjecanje – Državne potpore (članak 107. stavak 1. UFEU‑a) – Belgijski sustav osiguranja za zaštitu udjela privatnih udjeličara u odobrenim financijskim zadrugama – Valjanost odluke Europske komisije o zabrani sustava osiguranja (Odluka 2014/686/EU) – Obveza mirovanja (članak 108. stavak 3. UFEU‑a) – Sustavi osiguranja depozita (Direktiva 94/19/EZ)“
I – Uvod
1. Prevladavanje svjetske gospodarske i financijske krize, koja je izbila 2008., dovelo je u Europskoj uniji do raznovrsnih problema, kojima se i Sud uvijek iznova bavi. Zadnjih su godina od izvanrednog značenja bila zasigurno dva postupka s ustavnopravnom dimenzijom u kojima je Sud bio pozvan ocijeniti zakonitost nekih mjera donesenih na europskoj razini radi jačanja ekonomske i monetarne unije(2). Manje su spektakularne, ali svejedno s velikim ekonomskim, socijalnim i političkim dosegom, određene mjere država članica radi stabiliziranja njihova financijskog sektora i radi zaštite štednih uloga građana Unije. U ovom se prethodnom postupku radi upravo o jednoj takvoj mjeri.
2. U vezi s rekapitalizacijom belgijsko‑francuske banke Dexia, koja je dospjela u velike probleme, belgijska država dala je osiguranje u korist brojnih fizičkih osoba(3) koje su svojedobno bile udjeličari u tri financijske zadruge grupe ARCO(4) (u daljnjem tekstu: financijske zadruge ARCO‑a ili jednostavno ARCO). ARCO je tada bio jedan od glavnih dioničara Dexie.
3. Navedeno osiguranje za udjele koje fizičke osobe drže u zadrugama grupe ARCO (u daljnjem tekstu također: osiguranje ARCO‑a) u dva je aspekta pravno osporeno.
4. S jedne strane osiguranjem ARCO‑a bavila se Europska komisija koja je njime uspostavljen sustav osiguranja 2014. okvalificirala Odlukom 2014/686/EU(5) kao državnu potporu te ju je proglasila nespojivom s unutarnjim tržištem. Komisija je obvezala Kraljevinu Belgiju da provede povrat s time povezanih prednosti i da se suzdrži od bilo kakvih plaćanja u okviru osiguranja ARCO‑a. Protiv te odluke trenutačno su u tijeku dvije tužbe za poništenje pred Općim sudom Europske unije(6).
5. S druge strane, osiguranjem ARCO‑a na scenu je stupio niz privatnih i institucionalnih ulagatelja u Belgiji koji svoj novac nisu uložili u udjele zadruga grupe ARCO, nego izravno ili posredovanjem holding društava u dionice Dexie ili drugih društava kapitala te se sada smatraju zakinutima jer nisu dobili takvo osiguranje. Svojim tužbama protiv belgijske države oni su pokrenuli spor koji je u međuvremenu dospio do Grondwettelijk Hofa (Ustavni sud Kraljevine Belgije).
6. Povodom zahtjeva za prethodnu odluku koji je uputio belgijski Ustavni sud, Sud se sada mora baviti s oba aspekta osiguranja ARCO‑a. Osim valjanosti Odluke Komisije 2014/686, Sud mora ispitati je li sustav osiguranja kao što je belgijski spojiv sa zahtjevima prava Unije o osiguranju depozita u skladu s Direktivom 94/19/EZ(7) kao i sa zabranom državnih potpora u skladu s člankom 107. stavkom 1. i člankom 108. stavkom 3. UFEU‑a.
II – Pravni okvir
A – Pravo Unije
7. Okvir prava Unije u ovom predmetu određuju, s jedne strane, članci 107., 108. i 296. UFEU‑a kao i članci 20. i 21. Povelje o temeljnim pravima te, s druge strane, Direktiva 94/19(8). U nastavku ću se ograničiti na to da reproduciram samo relevantne odredbe Direktive.
8. Za potrebe Direktive 94/19 njezin članak 1. sadrži, među ostalim, ove definicije:
„1. ‚depozit’ znači svako potraživanje koje proizlazi iz sredstava stavljenih na račun ili iz privremenih stanja koja proizlaze iz uobičajenih bankovnih transakcija i koje kreditna institucija mora vratiti u skladu s primjenljivim zakonskim i ugovornim uvjetima, kao i svako dugovanje dokazano potvrdom koju je izdala kreditna institucija.
Udjeli u stambenim štedionicama u Ujedinjenoj Kraljevini i Irskoj, osim onih kapitalne prirode obuhvaćeni člankom 2., smatraju se depozitima.
[…]
4. ‚kreditna institucija’ znači društvo čija se djelatnost sastoji od primanja depozita ili ostalih povratnih sredstava građana i odobravanja kredita za svoj račun;
[…]“
9. Članak 3. stavak 1. podstavak 1. Direktive 94/19 sastavljen je na sljedeći način:
„Svaka država članica osigurava unutar svog državnog područja uvođenje i službeno priznanje jednog ili više sustava osiguranja depozita. Osim u situacijama predviđenim u drugom podstavku i stavku 4., nijedna odobrena kreditna institucija u toj državi članici u skladu s člankom 3. Direktive 77/780/EEZ ne može primati depozite ako nije član takvog sustava.“
10. Dodatno valja uputiti i na članak 2. Direktive 94/19:
„Sljedeće se stavke isključuju iz obveze plaćanja prema sustavima osiguranja:
– pridržavajući se članka 8. stavka 3., depoziti ostalih kreditnih institucija u njihovu korist i za njihov vlastiti račun,
– svi instrumenti koji bi se mogli definirati kao ‚vlastita sredstva’ u smislu članka 2. Direktive […] 89/299/EEZ […] o vlastitim sredstvima kreditnih institucija,
– depoziti koji proizlaze iz transakcija za koje su donesene kaznene presude za pranje novca kako je određeno člankom 1. Direktive […] 91/308/EEZ […].“
B – Nacionalno pravo
11. U belgijskom je pravu na prvom mjestu relevantan Zakon od 22. veljače 1998. o utvrđivanju temeljnog statuta Belgijske nacionalne banke (u daljnjem tekstu: Zakon o nacionalnoj banci).
12. Kraljevskom odlukom od 3. travnja 2011., koju je kasnije ratificirao belgijski Parlament (9), umetnut je novi članak 36/24 u Zakon o nacionalnoj banci, čiji izvadak u verziji koja je mjerodavna za glavni predmet glasi kako slijedi:
„1. U slučaju da na financijskim tržištima iznenada dođe do krize ili da uslijed sistemske krize nastupi ozbiljna prijetnja, Kralj može, nakon pribavljanja mišljenja banke, s ciljem ograničavanja njezinih razmjera ili posljedica,
[…]
2. propisati sustav kojim se daje državno jamstvo za obveze koje su preuzele institucije koje podliježu nadzoru na temelju prethodno navedenog zakona i koje on određuje, ili dati državno jamstvo za određena potraživanja kojima raspolažu te institucije;
3. propisati sustav, po potrebi odlukama usvojenima u skladu s točkom 1., koji služi tomu da se članovima društva, koji su fizičke osobe, izda državno jamstvo za naknadu za njihov udjel u kapitalu zadruga koje su odobrene u skladu s Kraljevskom odlukom od 8. siječnja 1962. o utvrđivanju uvjeta za davanje odobrenja nacionalnim udruženjima zadruga i zadrugama, koje su institucije koje na temelju prethodno navedenih zakona podliježu nadzoru ili koje imaju barem polovicu svoje imovine uloženu u takve institucije;
[…]
Kraljevske odluke prestaju proizvoditi učinke ako unutar dvanaest mjeseci od datuma stupanja na snagu ne budu potvrđene zakonom. Potvrđivanje ima retroaktivan učinak od datuma stupanja na snagu kraljevskih odluka. Vijeće ministara raspravlja o kraljevskim odlukama donesenima na temelju stavka 1. točaka 2. do 6.
[…]“
13. Kako proizlazi iz odluke kojom se upućuju prethodna pitanja, ta je odredba, kao i odredbe koje su joj prethodile(10), donesena u kontekstu svjetske gospodarske i financijske krize iz 2008. Odredba treba omogućiti da se pravodobno donesu mjere kako bi se ograničilo razmjere i posljedice moguće iznenadne krize na financijskim tržištima ili ozbiljne prijetnje uslijed sistemske krize. Osim toga belgijski je zakonodavac posebno s obzirom na financijske zadruge smatrao da udjeli u njima imaju u određenim slučajevima sva obilježja štednje tako da ih treba zaštititi na isti način kao i bankovne depozite ili određene vrste životnih osiguranja.
14. Na temelju članka 36/24 stavka 1. podstavka 1. točke 3. Zakona o nacionalnoj banci donesena je potom Kraljevska odluka od 10. listopada 2011. kojom je odobrenim zadrugama, koje djeluju u financijskom sektoru, omogućeno da na dobrovoljnoj osnovi sudjeluju u posebnom fondu za zaštitu bankovnih depozita i životnih osiguranja koji je u Belgiji uveden 2008. Navedeni fond preimenovan je istodobno u „Poseban fond za zaštitu bankovnih depozita, životnih osiguranja i kapitala odobrenih zadruga“.
15. Naposljetku je Kraljevskom odlukom od 7. studenoga 2011. prihvaćen zahtjev triju odobrenih zadruga grupe ARCO, to jest Arcopara, Arcofina i Arcoplusa, za zaštitu njihova kapitala. Drugi zahtjevi zadruga za dodjelu takvih jamstava nisu postojali.
III – Činjenično stanje i glavni postupak
16. Ustavni sud Kraljevine Belgije sada se u tri spojena postupka koji se vode pred Raadom van State (Državno vijeće, Belgija) pita o ustavnosti članka 36/24 Zakona o nacionalnoj banci koji predstavlja odredbu koju je belgijski zakonodavac, kao što je već spomenuto, donio reagirajući na svjetsku gospodarsku i financijsku krizu koja je izbila 2008.
17. Povod za taj postupak ocjene suglasnosti propisa jest sustav osiguranja koji je belgijska država stvorila na temelju članka 36/24 stavka 1. podstavka 1. točke 3. Zakona o nacionalnoj banci za udjele u određenim odobrenim financijskim zadrugama ako ih drže fizičke osobe, i to do zakonski utvrđene visine od 100 000 eura po ulagatelju.
18. Namjera za davanje takvog jamstva bila je već prethodno predmet dvaju priopćenja vlade i to prvo 10. listopada 2008., a potom ponovno 21. siječnja 2009.(11). Grupa ARCO je obavijest od 21. siječnja 2009. također postavila istog dana na svoju internetsku stranicu.
19. Belgijska država je navedeni sustav osiguranja prijavila Europskoj komisiji tek 7. studenoga 2011., to jest na dan na koji su financijske zadruge ARCO‑a ušle u belgijski sustav osiguranja depozita na temelju kraljevske odluke(12).
20. Ustavni sud sada mora na zahtjev Državnog vijeća razjasniti je li sustav osiguranja predviđen člankom 36/24 stavkom 1. podstavkom 1. točkom 3. Zakona o nacionalnoj banci spojiv s načelima jednakog postupanja i nediskriminacije, kako su utvrđena u člancima 10. i 11. belgijskog Ustava. U biti se prigovor tužitelja pred Državnim vijećem svodi na to da taj sustav osiguranja vodi k diskriminaciji između privatnih udjeličara financijskih zadruga i različitih udjeličara drugih društava kapitala i institucija koji djeluju na tržištu.
21. Kao prethodno pitanje za svoju ustavnopravnu ocjenu članka 36/24 Zakona o nacionalnoj banci Ustavni sud želi znati je li spornim sustavom osiguranja belgijska država povrijedila pravo Unije, i to, s jedne strane, zahtjeve za osiguranje depozita te, s druge strane, pravo državnih potpora. On smatra da je za razjašnjenje tog prethodnog pitanja potrebna prethodna odluka Suda.
IV – Zahtjev za prethodnu odluku i postupak pred Sudom
22. Presudom od 5. veljače 2015., zaprimljenom 19. veljače 2015., belgijski Ustavni sud je na temelju članka 267. UFEU‑a Sudu uputio sljedeća prethodna pitanja(13):
1. Treba li članke 2. i 3. Direktive 94/19/EZ, po potrebi u vezi s člancima 20. i 21. Povelje Europske unije o temeljnim pravima i općim načelom jednakosti, tumačiti tako da
a) državama članicama nalažu obvezu da za udjele u odobrenim zadrugama koje djeluju u financijskom sektoru jamče na isti način kao za depozite?
b) se protive tome da država članica jedinici koja je djelomično ovlaštena za osiguranje depozita navedenih u ovoj direktivi izda nalog da do iznosa od 100 000 eura jamči i za vrijednost udjela fizičkih osoba koje su udjeličari u odobrenoj zadruzi koja djeluje u financijskom sektoru?
2. Je li Odluka 2014/686/EU spojiva s člancima 107. i 296. UFEU‑a u dijelu u kojem se njome sustav osiguranja koji je predmet te odluke kvalificira kao nova državna potpora?
3. Treba li – u slučaju negativnog odgovora na drugo pitanje – članak 107. UFEU‑a tumačiti tako da je sustav državnog osiguranja koje se dodjeljuje fizičkim osobama udjeličarima u odobrenim zadrugama koje djeluju u financijskom sektoru u smislu članka 36/24 stavka 1. podstavka 1. točke 3. Zakona o nacionalnoj banci nova državna potpora koja mora biti prijavljena Europskoj komisiji?
4. Je li – u slučaju potvrdnog odgovora na drugo pitanje – Odluka 2014/686 spojiva s člankom 108. stavkom 3. UFEU‑a, ako ju se tumači tako da se u njoj polazi od toga da je državna potpora o kojoj je riječ donesena prije 3. ožujka 2011. ili 1. travnja 2011. ili da je provedena na jedan od ta dva datuma ili obrnuto, ako se tumači tako da se u njoj polazi od toga da je navedena državna potpora provedena na neki kasniji datum?
5. Treba li članak 108. stavak 3. UFEU‑a tumačiti tako da zabranjuje državi članici da usvoji mjeru poput one koja je sadržana u članku 36/24 stavku 1. podstavku 1. točki 3. Zakona o nacionalnoj banci, ako se tom mjerom provodi državna potpora ili ako je riječ o mjeri koja predstavlja državnu potporu koja je već provedena, a ta državna potpora još nije prijavljena Europskoj komisiji?
6. Treba li članak 108. stavak 3. UFEU‑a tumačiti tako da zabranjuje državi članici da bez prethodne prijave Europskoj komisiji usvoji mjeru poput one koja je sadržana u članku 36/24 stavku 1. podstavku 1. točki 3. Zakona nacionalnoj banci, ako ta mjera predstavlja državnu potporu koja još nije provedena?
23. Na zahtjev Suda, sud koji je uputio zahtjev u siječnju 2016. je u skladu s člankom 101. Poslovnika pobliže pojasnio relevantnost drugog do šestog pitanja za glavni postupak.
24. U pisanom dijelu postupka pred Sudom sudjelovali su tužitelj u glavnom postupku (s jedne strane P. Vervloet i dr., a s druge strane općina Schaerbeek i mirovinski fond Ogeo Fund), tri financijske zadruge grupe ARCO koje su u glavnom postupku sudjelovale kao intervenijenti (Arcopar, Arcofin i Arcoplus) kao i Kraljevina Belgija te Europska komisija. Iste su stranke bile zastupljene i na raspravi od 6. travnja 2016.
V – Analiza
25. Svojim opsežnim katalogom pitanja sud koji je uputio zahtjev želi u biti znati je li belgijska država povrijedila pravo Unije kada je u vezi s gospodarskom i financijskom krizom koja je izbila 2008. uspostavila sustav osiguranja u korist privatnih udjeličara u određenim financijskim zadrugama.
A – Dopuštenost zahtjeva za prethodnu odluku
26. Prije nego što se posvetim meritornoj ocjeni prethodnih pitanja, potrebno je nešto reći o dopuštenosti zahtjeva za prethodnu odluku. Naime, svoju sumnju u relevantnost pravnih problema prava Unije neke stranke u postupku obrazlažu time da se u glavnom postupku radi samo o belgijskom ustavnom pravu i da s time nemaju ništa ni Direktiva 94/19 ni pravo državnih potpora, uključujući pitanja selektivnosti potpora.
27. Ovdje valja primijetiti da pitanja koja se odnose na pravo Unije uživaju pretpostavku relevantnosti. Odbijanje Suda da odluči o zahtjevu za prethodnu odluku koji je uputio nacionalni sud moguće je samo ako je očito da zatraženo tumačenje ili ocjena valjanosti pravnog pravila Unije nema nikakve veze s činjeničnim stanjem ili predmetom spora u glavnom postupku, ako je problem hipotetski ili ako Sud ne raspolaže činjeničnim i pravnim elementima potrebnima da bi se mogao dati koristan odgovor na upućena pitanja(14).
28. O tome ne može biti riječi u ovom slučaju.
29. Ovdje je Ustavni sud zacijelo pozvan ispitati sporni sustav osiguranja u skladu s člankom 36/24 stavkom 1. podstavkom 1. točkom 3. Zakona o nacionalnoj banci s gledišta načela jednakog postupanja i nediskriminacije, kako su utvrđena u člancima 10. i 11. belgijskog Ustava. Međutim, Ustavni sud očito smatra da to ovisi o pitanjima o pravu Unije koja je on uputio. On je to već dao do znanja u svojoj odluci kojom se upućuju prethodna pitanja te je podrobnije obrazložio u svojim dopunskim pojašnjenjima u skladu s člankom 101. Poslovnika. Na raspravi pred Sudom stranke u postupku, osobito općina Schaerbeek i Ogeo Fund, također su to jasno razradile.
30. Na vrlo uvjerljiv način Ustavni sud prvo razmatra prethodno pitanje je li sporni sustav osiguranja u skladu s pravom Unije. Potom iz toga izvodi zaključke o postojanju ili nepostojanju zabranjenog nejednakog postupanja u smislu belgijskog Ustava.
31. Ako bi, naime, iz prava Unije proizlazilo da je navedeni sustav osiguranja obvezan na temelju prava Unije (na primjer, jer iz odredaba o osiguranju depozita u skladu s Direktivom 94/19 proizlazi odgovarajuća obveza za belgijsku državu), to bi moglo predstavljati i opravdanje za moguće nejednako postupanje između ulagatelja. Ako bi se nasuprot tomu pokazalo da je takav sustav osiguranja suprotan pravu Unije (na primjer, jer je uveden kršenjem zahtjeva Direktive 94/19 ili zahtjeva prava državnih potpora), tada se tim sustavom možda ne bi moglo opravdati ni nejednako postupanje između ulagatelja u smislu belgijskog ustava.
32. Uslijed toga prethodna pitanja nisu očito irelevantna za donošenje odluke u glavnom postupku te stoga o dopuštenosti zahtjeva za prethodnu odluku ne može postojati ozbiljna sumnja.
B – Meritorna analiza prethodnih pitanja
33. U pogledu merituma Sud je pozvan, s jedne strane, ispitati sustav osiguranja, kao što je belgijski, s obzirom na zahtjeve prava Unije o osiguranju depozita (prvo prethodno pitanje, vidjeti o tome odjeljak 1.), te ga, s druge strane, ocijeniti s aspekta zabrane državnih potpora na temelju prava Unije (drugo do šesto prethodno pitanje, vidjeti o tome odjeljak 2.).
1. Odredbe prava Unije o osiguranju depozita (prvo prethodno pitanje)
34. Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev želi u biti saznati je li sustav osiguranja poput sustava koji je ovdje sporan u skladu sa zahtjevima prava Unije u pogledu osiguranja depozita. U tu svrhu Ustavni sud pita Sud o značenju članaka 2. i 3. Direktive 94/19 protumačenih s obzirom na članke 20. i 21. Povelje o temeljnim pravima i opće načelo jednakog postupanja.
35. Dok ARCO smatra da je sustav osiguranja prema smislu i svrsi osiguranja depozita bio obvezan u skladu s Direktivom 94/19, općina Schaerbeek i Ogeo Fund zastupaju suprotno stajalište. Belgija i Komisija smatraju da takav sustav osiguranja nije prema Direktivi ni obvezan ni zabranjen. Privatni tužitelji okupljeni oko P. Vervloeta ističu sa svoje strane da se sustavom osiguranja ne prenosi Direktiva 94/19 te da je proširenje osiguranja depozita na udjele u financijskim zadrugama protivno sustavu.
36. Kao što ću u nastavku prikazati, Direktiva 94/19 je načelno neutralna u pogledu problematike o kojoj je ovdje riječ. Proširenje osiguranja depozita na udjele u financijskim zadrugama nije prema toj direktivi ni obvezno (vidjeti o tome odmah u odjeljku a)) ni zabranjeno (vidjeti o tome dalje u odjeljku b) dolje).
(a) Iz Direktive 94/19 ne proizlazi obveza proširenja osiguranja depozita na udjele u financijskim zadrugama (prvi dio prvog prethodnog pitanja)
37. Prvo valja razjasniti je li prema Direktivi 94/19 bilo obvezno nacionalni sustav osiguranja depozita kao što je belgijski proširiti i na udjele u financijskim zadrugama koje drže fizičke osobe.
38. Obveza država članica da unutar svojeg državnog područja osiguraju uvođenje i službeno priznanje sustava osiguranja depozita proizlazi iz članka 3. stavka 1. Direktive 94/19. Doseg te obveze mora se ocijeniti s obzirom na materijalno i personalno područje primjene Direktive.
39. U materijalnom pogledu Direktiva 94/19 primjenjuje se na depozite. Pri tome se prema definiciji iz članka 1. točke 1. Direktive radi o potraživanjima na računima koja se moraju vratiti imatelju kao i svakom dugovanju koje je dokazano potvrdom.
40. Prema nama dostupnim informacijama, niti jedno niti drugo ne odgovara udjelima u belgijskim financijskim zadrugama kao što su financijske zadruge grupe ARCO. Naime, u biti se kod takvih udjela radi o sudjelovanju u vlastitom kapitalu dotičnih poduzeća, dok je obilježje depozita da pripadaju pozajmljenom kapitalu kreditne institucije.
41. Osim toga se depoziti moraju o dospijeću vratiti njihovom imatelju u nominalnoj vrijednosti, i to, ovisno o okolnostima, s ugovorenim kamatama i uz odbitak mogućih naknada i poreza, nasuprot čemu novčani iznos koji zadrugar primi kod svojeg istupanja iz odnosne zadruge odražava kretanje dobiti tog društva te shodno tomu može biti nekad viši, nekad niži.
42. Slijedom toga, stjecanje udjela u zadruzi od strane ulagatelja, čak i ako mu je bio predstavljen baš kao štednja, treba prije usporediti s kupnjom dionice, za koju prema Direktivi 94/19 nije propisano nikakvo osiguranje, nego s uplatom na bankovni račun ili stjecanjem obveznice.
43. Predmetne udjele u belgijskim financijskim zadrugama ne može se uostalom usporediti niti s udjelima u stambenim štedionicama kako su navedeni u članku 1. točki 1. podtočki 2. Direktive 94/19. Naime, s jedne strane se to posebno širenje pojma depozita već po svojem tekstu odnosi isključivo na udjele u stambenim štedionicama u Ujedinjenoj Kraljevini i Irskoj, nasuprot čemu u toj odredbi nema riječi o financijskim zadrugama belgijskog prava. S druge strane to posebno uređenje izričito ne vrijedi za udjele koje po svojoj naravi treba smatrati kapitalom. Međutim, kao što je već spomenuto, kod ovdje spornih udjela u financijskim zadrugama kao što su financijske zadruge grupe ARCO radi se upravo o tome – sudjelovanju u vlastitom kapitalu.
44. U personalnom pogledu Direktiva 94/19 primjenjuje se samo na kreditne institucije. Pri tome se u skladu s definicijom iz članka 1. točke 4. Direktive radi o društvu čija se djelatnost sastoji od primanja depozita ili ostalih povratnih sredstava građana i odobravanja kredita za svoj račun.
45. I to nedostaje u slučaju financijskih zadruga na koje cilja sporni belgijski sustav osiguranja. Naime, prema suglasnim navodima svih stranaka u glavnom postupku, uključujući sam ARCO, financijske zadruge, poput financijskih zadruga grupe ARCO, nisu kreditne institucije. One niti primaju depozite građana niti na način svojstven bankama redovito daju kredite za svoj račun.
46. Ništa drugo ne proizlazi niti ako se Direktiva 94/19 tumači s obzirom na opće načelo jednakog postupanja prava Unije kako sugerira i belgijski Ustavni sud svojim prethodnim pitanjem.
47. Načelo jednakog postupanja predstavlja opće načelo prava Unije, potvrđeno člancima 20. i 21. Povelje o temeljnim pravima(15). Ono se ne može različito tumačiti i primjenjivati, ovisno o pravnom području.
48. Prema ustaljenoj sudskoj praksi to načelo zahtijeva da se u usporedivim situacijama ne postupa na različit način i da se u različitim situacijama ne postupa na jednak način, osim ako je takvo postupanje objektivno opravdano(16).
49. Kao što je gore prikazano(17), predmetni udjeli u financijskim zadrugama znatno se razlikuju s obzirom na predmet osiguranja depozita na temelju prava Unije od depozita u kreditnim institucijama čak i ako bi po mnogo čemu, na primjer u odnosu na njihovo oporezivanje, reguliranje od strane države i prihvaćenost kod građana, mogli sličiti klasičnoj štednji. Shodno tomu zbog jednakog postupanja nikako nije na temelju prava Unije obavezno sustav osiguranja depozita, poput belgijskog, proširiti na takve udjele u zadrugama.
50. Stoga na temelju prava Unije Belgija nije bila obvezana ni prema Direktivi 94/19 ni prema općem načelu jednakog postupanja da svoj sustav osiguranja depozita proširi na ovaj oblik ulaganja u kapital.
(b) Iz Direktive 94/19 ne proizlazi zabrana proširenja osiguranja depozita na udjele u financijskim zadrugama (drugi dio prvog prethodnog pitanja)
51. Nadalje valja razmotriti je li prema Direktivi 94/19 bilo zabranjeno nacionalni sustav osiguranja depozita kao što je belgijski proširiti i na udjele u financijskim zadrugama koje drže fizičke osobe.
52. Za odgovor na ovo pitanje bitna je na prvom mjestu druga alineja članka 2. Direktive 94/19. Prema toj odredbi iz obveze plaćanja prema sustavima osiguranja isključeni su svi instrumenti koji bi se mogli definirati kao „vlastita sredstva“ u smislu članka 2. Direktive Vijeća 89/299, u što posebice spada „uplaćeni kapital“.
53. Na prvi pogled je taj razlog za isključenje ovdje stvarno relevantan. Kao što je već gore izneseno, kod predmetnih udjela u financijskim zadrugama radi se o instrumentu kojim slično kao i kod kupnje dionice ulagatelj stječe udjel u vlastitom kapitalu odnosnog društva(18).
54. No, pomnijim razmatranjem opaža se da se razlog za isključenje iz druge alineje članka 2. Direktive 94/19 odnosi samo na vlastita sredstva kreditnih institucija. Naime, tamo je riječ isključivo o „vlastitim sredstvima“ „[koja] bi se [mogla] definirati u smislu članka 2. Direktive 89/299 o vlastitim sredstvima kreditnih institucija“. Kao što je već spomenuto(19), kod odobrenih financijskih zadruga belgijskog prava doista se, međutim, ne radi o takvim kreditnim institucijama.
55. Uslijed toga članku 2. drugoj alineji Direktive 94/19 načelno nije protivno širenje nacionalnog sustava osiguranja depozita na udjele u financijskim zadrugama koje drže fizičke osobe.
56. Usto: okolnost da se na području osiguranja depozita Direktivom provodi samo minimalno usklađivanje(20) ide u prilog priznavanju manevarskog prostora država članica da u svoje sustave osiguranja depozita uključe daljnje slučajeve koji nisu predviđeni pravom Unije.
57. Države članice svejedno nisu u potpunosti slobodne svojevoljno širiti svoje nacionalne sustave osiguranja depozita na druga činjenična stanja izvan predmeta osiguranja uloga u kreditnim institucijama koji je propisan Direktivom 94/19. Doduše one u tom pogledu nisu dužne poštovati načelo prava Unije o jednakom postupanju jer ono obvezuje nacionalna tijela samo kada provode pravo Unije (članak 51. stavak 1. Povelje o temeljnim pravima). No, one ne smiju negativno utjecati na korisni učinak sustava osiguranja depozita koji Direktivom 94/19 treba ostvariti na cjelokupnom unutarnjem tržištu.
58. Kao što s tim u vezi Komisija s pravom naglašava, moglo bi doći do takvog negativnog utjecaja na korisni učinak osiguranja depozita ako bi država članica u većem opsegu svoj nacionalni sustav osiguranja depozita opteretila rizicima koji neposredno nemaju ništa sa svrhom tog sustava. Naime, što su veći rizici koji se trebaju osigurati, tim se više razvodnjuje osiguranje depozita i tim manje sustav osiguranja depozita, s u bitnome istim sredstvima, može doprinijeti ostvarivanju cilja Direktive 94/19, koji se sastoji od poticanja usklađenog razvoja poslovanja kreditnih institucija, jačanja stabilnosti bankarskog sustava i zaštite štediša(21).
59. Nacionalni sudovi moraju ocijeniti ima li sporni sustav osiguranja stvarno konkretan negativan utjecaj na korisni učinak belgijskog sustava osiguranja depozita. Pri tome će morati uzeti u obzir da jamstvo poput osiguranja ARCO‑a uključuje u sustav osiguranja depozita velik broj malih ulagatelja, da financijske zadruge u prošlosti nisu dale nikakav doprinos financiranju sustava(22) i da su one uključene u sustav samo nekoliko dana prije nastupanja osiguranog slučaja, to jest oko mjesec dana prije odluke o njihovoj dobrovoljnoj likvidaciji. Time one iz sustava osiguranja depozita dobivaju značajno isplativiju protučinidbu nego ostala društva koja su već duže vrijeme uključena u sustav kao platitelji doprinosa.
60. Uostalom samo po sebi se podrazumijeva da se ne smije kršiti ni ostale zahtjeve prava Unije, osobito zahtjeve prava državnih potpora u skladu s člancima 107. i 108. UFEU‑a(23).
(c) Privremeni zaključak
61. Sve u svemu Direktivu 94/19 treba dakle tumačiti na način da ona ne obvezuje države članice, ali im niti ne brani, da udjele fizičkih osoba u odobrenim financijskim zadrugama uključe u svoj odnosni nacionalni sustav osiguranja depozita, ako se time negativno ne utječe na korisni učinak osiguranja depozita ili ako se ne krše ostali zahtjevi prava Unije.
2. Zahtjevi prava Unije iz prava državnih potpora (drugo do šesto prethodno pitanje)
62. Svojim drugim do šestim prethodnim pitanjem sud koji je uputio zahtjev želi znati je li sustav osiguranja poput onog koji je ovdje sporan protivan zahtjevima prava Unije na temelju prava državnih potpora. U bitnome Ustavni sud želi razjasniti je li se kod tog sustava osiguranja radilo o novoj državnoj potpori u smislu članka 108. stavka 3. UFEU‑a koju je trebalo prijaviti Komisiji te koju se prije Komisijina odobrenja nije smjelo provesti: ta se problematika provlači kao crvena nit kroz svako od drugog do šestog pitanja.
63. Nasuprot tomu spojivost sustava osiguranja s unutarnjim tržištem, osobito s obzirom na članak 107. stavak 3. točku (b) UFEU‑a u pogledu kojeg se pred Sudom očitovalo više stranaka, nije predmet zahtjeva za prethodnu odluku Ustavnog suda.
(a) Valjanost Komisijine Odluke 2014/686 (drugo pitanje)
64. Svojim drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev prvo želi da Sud ispita valjanost Odluke 2014/686. Naime, sve dok povodom tužbe sudovi Unije tu odluku ne ponište ili ne utvrde njezinu nevaljanost povodom zahtjeva za prethodnu odluku, Ustavni sud ostaje vezan ocjenom Komisije sadržanom u njezinoj odluci(24), prema kojoj se kod osiguranja ARCO radi o novoj državnoj potpori koja je provedena na nezakonit način, čije prednosti se moraju vratiti te u pogledu koje se Belgija mora suzdržavati od plaćanja.
65. Kao što proizlazi iz odluke kojom se upućuju prethodna pitanja, tri financijske zadruge grupe ARCO osporavaju valjanost Odluke 2014/686 u glavnom postupku pred belgijskim sudovima (Ustavnim sudom i Državnim vijećem) u bitnome istim argumentima na kojima su zasnovali svoju tužbu za poništenje podnesenu Općem sudu Europske unije protiv te odluke(25). Naposljetku će Sud svojim ispitivanjem valjanosti te odluke dati, dakle, ne samo važne smjernice za postupak pred nacionalnim sudom, već će donijeti i svojevrsnu prethodnu odluku za prvostupanjski postupak koji je u tijeku pred sudom Unije(26).
66. Prigovori koje je ARCO iznio protiv Odluke 2014/686 i koji su sažeti u odluci kojom se upućuju prethodna pitanja odnose se, s jedne strane, na pojam državne potpore u skladu s člankom 107. stavkom 1. UFEU‑a te, s druge strane, na Komisijinu obvezu obrazlaganja u skladu s člankom 296. stavkom 2. UFEU‑a. Sada ću obraditi oba ta aspekta, jedan za drugim.
i) Pojam državnih potpora
67. U skladu s člankom 107. stavkom 1. UFEU‑a „[o]sim ako je Ugovorima drukčije predviđeno, svaka potpora koju dodijeli država članica ili koja se dodjeljuje putem državnih sredstava u bilo kojem obliku kojim se narušava ili prijeti da će narušiti tržišno natjecanje stavljanjem određenih poduzetnika ili proizvodnje određene robe u povoljniji položaj, nespojiva je s unutarnjim tržištem u mjeri u kojoj utječe na trgovinu među državama članicama“.
68. Kvalificiranje „državnom potporom“ u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a zahtijeva da svi uvjeti iz te odredbe budu ispunjeni(27).
69. Tako se mora, kao prvo, raditi o intervenciji države ili intervenciji putem državnih sredstava. Kao drugo, ta intervencija mora biti takva da može utjecati na trgovinu među državama članicama. Kao treće, mora davati prednost svojem korisniku. Kao četvrto, mora narušavati ili prijetiti da će narušiti tržišno natjecanje(28).
70. Kod ispitivanja tih uvjeta nisu prema ustaljenoj sudskoj praksi toliko bitni subjektivni ciljevi nacionalnih tijela (sporni sustav osiguranja nedvojbeno počiva na dobroj namjeri, da se fizičke osobe zaštiti od gubitka njihove ušteđevine i da se istodobno doprinese stabilizaciji nacionalnog financijskog sustava), već učinci donesene mjere(29).
71. U ovom slučaju je, s jedne strane, sporno predstavlja li belgijski sustav osiguranja selektivnu prednost za zadruge ARCO‑a (treći uvjet pojma potpore) te, s druge strane, je li on takav da može utjecati na trgovinu među državama članicama i da narušava tržišno natjecanje na unutarnjem tržištu (drugi i četvrti uvjet pojma potpore)(30).
– Zadruge ARCO kao korisnici sustava osiguranja
72. Komisija prvo navodi u uvodnim izjavama 80. do 84. Odluke 2014/686 da je ARCO „bio jedini istinski korisnik sustava osiguranja“.
73. Nasuprot tomu ARCO prigovara da su pravi korisnici sustava osiguranja, s jedne strane, privatni udjeličari financijskih zadruga ARCO‑a jer se njima izričito jamči povrat njihova kapitala do visine od 100 000 eura te, s druge strane, banka Dexia čijem bi spašavanju navedeni sustav osiguranja trebao doprinijeti.
74. No, takav prigovor nije baš svrsishodan. Naime, sama okolnost da su druge pogođene osobe, to jest privatni udjeličari financijskih zadruga i banka Dexia, mogle izvući prednosti iz spornog sustava osiguranja nikako ne isključuje da se i samog ARCO‑a treba smatrati korisnikom, i to čak glavnim korisnikom tog sustava (ili, riječima Komisije, „jedinim istinskim korisnikom“).
75. Osim toga ARCO s tim u vezi zanemaruje da se potporama u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a smatraju sve intervencije koje su, bez obzira na svoj oblik, takve da mogu staviti poduzetnike izravno ili neizravno u povoljniji položaj(31). Za ARCO kao poduzetnika aktivnog u financijskom sektoru barem je posredna prednost nedvojbeno proizlazila iz belgijskog sustava osiguranja. Naime, tek je putem tog sustava osiguranja grupa ARCO bila zaštićena od prijetećeg bijega njezinih privatnih ulagatelja iz tri financijske zadruge ARCO‑a(32) te je istodobno bila stavljena u položaj da kao glavni dioničar sudjeluje u svojedobno planiranoj rekapitalizaciji banke Dexia. Valja uostalom podsjetiti na to da su same financijske zadruge ARCO‑a, nasuprot svim drugim financijskim zadrugama, podnijele zahtjev za sudjelovanje u sustavu osiguranja. Teško da bi one bile podnijele takav zahtjev da od toga nisu očekivale konkretnu gospodarsku prednost.
76. Nije baš uvjerljiv ni protuargument ARCO‑a da odljev vlastitog kapitala nije nužno morao imati negativan učinak za tri financijske zadruge ARCO‑a. Ako se, naime, vlastiti kapital društva snizi, povećava se njegova zaduženost i pogoršava se njegov bonitet, tako da to društvo u budućnosti može nabaviti novi kapital samo pod još manje povoljnim uvjetima. Taj aspekt ne treba zanemariti upravo u situaciji poput situacije ARCO‑a koji je svojedobno preuzeo značajne gospodarske obveze u okviru svojeg sudjelovanja u pokušajima spašavanja banke Dexia.
– Selektivnost prednosti
77. Člankom 107. stavkom 1. UFEU‑a zabranjene su potpore u vidu stavljanja „određenih poduzetnika ili proizvodnje određene robe u povoljniji položaj“, to jest selektivne potpore(33). Prema sudskoj praksi je za tu selektivnost prednosti značajno da se određene poduzetnike ili proizvodnju određene robe stavlja u povoljniji položaj u usporedbi s drugima, koji se nalaze, glede cilja koji se želi postići tom mjerom, u usporedivom činjeničnom i pravnom položaju(34).
78. U uvodnim izjavama 100. do 107. Odluke 2014/686 Komisija navodi da se spornim sustavom osiguranja ARCO‑u pruža prednost koja je „očigledno selektivna“ (35).
79. Nasuprot tomu ARCO osporava da je imao korist od takve selektivne prednosti. Prema njegovu stajalištu financijske zadruge nalaze se činjenično i pravno u položaju koji je usporediv s ponuđačima tradicionalne štednje tako da je širenje belgijskog osiguranja depozita na udjeličare u takvim financijskim zadrugama u cijelosti bilo u skladu sa sustavom.
80. No, taj argument nije uvjerljiv. Kao što je gore nadalje pobliže izloženo u vezi s Direktivom 94/19, udjeli u financijskim zadrugama kao što su financijske zadruge grupe ARCO više su s obzirom na ciljeve osiguranja depozita usporedivi s dionicama nego s tradicionalnim depozitima(36). Osim toga, prema vlastitim navodima spomenute financijske zadruge nemaju svojstvo kreditnih institucija(37).
81. Uslijed toga se financijske zadruge kao što su financijske zadruge grupe ARCO nisu s obzirom na ciljeve koji se žele ostvariti osiguranjem depozita nalazile u usporedivom položaju s kreditnim institucijama u skladu s kojim bi izgledalo prirodno uključiti ih u belgijski sustav osiguranja depozita putem spornog sustava osiguranja. Nasuprot tomu njihov je položaj bio prije usporediv s položajem društava koja svoje udjele u obliku dionica nude na prodaju i time građanima stavljaju na raspolaganje jednu vrstu ulaganja u kapital koje načelno ne podliježe osiguranju depozita.
82. Ništa drugo ne proizlazi iz presude Paint Graphos(38) na koju se pozivaju ARCO i Belgija.
83. U toj je presudi Sud u poreznopravnom kontekstu obradio pitanje pod kojim pretpostavkama postoji selektivna prednost koju je država članica odobrila tako da ona može predstavljati državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a. Ukratko rečeno, prema toj presudi za selektivnost je bitno da mjera odstupa od općeg sustava ako uvodi razlikovanje između gospodarskih subjekata koji se s obzirom na cilj poreznog sustava te države članice koji se želi ostvariti nalaze u usporedivom činjeničnom i pravnom položaju(39).
84. Prema „općem sustavu“ – o kojem se radi u ovom slučaju – ulaganja u kapital načelno ne podliježu osiguranju depozita. Samo su depoziti kod kreditnih institucija obuhvaćeni osiguranjem depozita nasuprot čemu se ulozi, koji poprimaju oblik sudjelovanja u društvima i čija vrijednost ovisi o kretanju dobiti društva, načelno ne mogu koristiti takvim osiguranjem.
85. Ako sada određene oblike sudjelovanja u društvu, to jest u ovom slučaju udjele koje fizičke osobe drže u kapitalu odobrenih financijskih institucija, Belgija ipak podvrgne osiguranju depozita, tada se, kako bi se to reklo riječima iz presude Paint Graphos, uvodi „razlikovanje između gospodarskih subjekata“.
86. Pravi se razlika između financijskih zadruga, s jedne strane, i ostalih zadruga ili društava, s druge strane, to jest između gospodarskih subjekata koji se unatoč određenim obilježjima koja mogu proizlaziti iz njihova odnosnog pravnog oblika(40) svakako nalaze, glede cilja koji se želi postići osiguranjem depozita, u usporedivom činjeničnom i pravnom položaju. Naime, sva ta društva mogu otvoriti svoj kapital privatnim ulagateljima. No, samo je sudjelovanje u kapitalu prvonavedenih, to jest financijskih zadruga, obuhvaćeno osiguranjem depozita.
87. Stoga i prema kriteriju koji je Sud stvorio u presudi Paint Graphos i nekim drugim presudama(41) postoji selektivno stavljanje financijskih zadruga u povoljniji položaj.
88. Dakle, Komisija s potpunim pravom zaključuje u Odluci 2014/686 da su spornim sustavom osiguranja financijske zadruge grupe ARCO stekle selektivnu prednost u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a.
– Narušavanje tržišnog natjecanja i utjecaj na trgovinu među državama članicama
89. Osim toga, ARCO prigovara zaključku Komisije u uvodnim izjavama 108. i 109. Odluke 2014/686 da se spornim sustavom osiguranja „narušava tržišno natjecanje“ i da on „nedvojbeno ima učinak na trgovinu u cijeloj Europskoj uniji“.
90. Doduše, pretežit dio argumenata koje je ARCO iznio s tim u vezi i koji su sažeti u odluci kojom se upućuju prethodna pitanja ponovno se zasniva na navodnoj sličnosti između udjela u financijskim zadrugama i tradicionalne štednje. To da su ti argumenti neuvjerljivi već sam navela gore u drugom kontekstu(42).
91. Osim toga treba podsjetiti da, prema ustaljenoj sudskoj praksi, u svrhu kvalificiranja nacionalne mjere kao državne potpore nije potrebno utvrditi stvarni utjecaj na trgovinu između država članica i stvarno narušavanje tržišnog natjecanja, već samo ispitati može li ta mjera utjecati na trgovinu ili narušiti tržišno natjecanje(43).
92. Što se prije svega tiče mogućeg narušavanja tržišnog natjecanja, Komisija je uvjerljivo prikazala(44) da je sporni sustav osiguranja zaštitio financijske zadruge grupe ARCO protiv odljeva kapitala ili je takav odljev barem oslabio i usporio. Očito je da se u tome nalazila prednost u tržišnom natjecanju s ostalim poduzetnicima aktivnima u financijskom sektoru, posebno u vrijeme u koje je s obzirom na svjetsku gospodarsku i financijsku krizu vladala velika nervoza na tržištima, a osobito su banke imale velikih poteškoća nabaviti svježi kapital te je posvuda postojala opasnost da će prije svega mali ulagatelji povući svoj kapital.
93. Što se potom tiče utjecaja na trgovinu unutar Unije, uvijek se smatra da on postoji kada predmetna nacionalna mjera jača položaj poduzetnika u odnosu na ostale poduzetnike konkurente. Nije potrebno da poduzetnik koji je korisnik potpore sam sudjeluje u trgovini unutar Unije. Već je sama okolnost da je gospodarski sektor poput onog financijskih usluga bio predmet važnog procesa liberalizacije na razini Unije, naglašavajući konkurentnost, takve naravi da može karakterizirati stvarni ili potencijalni učinak potpora na trgovinu između država članica(45).
94. S tim u vezi nije baš uvjerljiv navod ARCO‑a o navodno malenim iznosima s kojima pojedinačni privatni udjeličari sudjeluju u financijskim zadrugama grupe ARCO. Naime, s jedne strane, učinke spornog sustava osiguranja na tržišno natjecanje i trgovinu među državama članicama treba ocijeniti s obzirom na ukupnost svih udjela u zadrugama koji su njime obuhvaćeni, a ne s obzirom na osigurani kapital pojedinačnog privatnog ulagatelja. S druge strane, niti relativno skromna potpora niti relativno mala veličina poduzeća korisnika potpore ne isključuje a priori mogućnost da se tržišno natjecanje naruši ili da trgovina između država članica bude pogođena(46).
95. Tako se, u svakom slučaju na temelju prigovora iznesenih u odluci kojom se upućuju prethodna pitanja, ne mogu pobiti zaključci Komisije da se spornim sustavom osiguranja narušava tržišno natjecanje i utječe na trgovinu među državama članicama(47).
ii) Obveza obrazlaganja
96. Naposljetku sud koji je uputio zahtjev želi da se u okviru tog drugog prethodnog pitanja pojasni je li Odluka 2014/686 zahvaćena nepostojanjem obrazloženja.
97. Obveza obrazlaganja pravnog akta Unije proizlazi iz članka 296. stavka 2. UFEU‑a i osim toga priznata je kao dio prava na dobru upravu člankom 41. stavkom 2. točkom (c) Povelje Europske unije o temeljnim pravima.
98. Budući da kvalificiranje „državnom potporom“ u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, kao što je već spomenuto, zahtijeva da sva četiri uvjeta iz te odredbe budu ispunjena(48), odluka Komisije, u kojoj ona polazi od postojanja države potpore, mora sadržavati razloge s obzirom na svaki od ta četiri uvjeta(49).
99. Odluka 2014/686 udovoljava tom zahtjevu. Njezina preambula(50) sadrži podrobne navode o tome zašto Komisija u ovom slučaju smatra da se radi o državnoj potpori, pri čemu je tamo svaki pojedini od četiri uvjeta iz članka 107. stavka 1. UFEU‑a dovoljno iscrpno i primjereno ocijenjen.
100. ARCO ipak prigovara da obrazloženje Odluke 2014/686 nije dostatno podrobno, osobito zbog toga što ta odluka „ne odgovara ustaljenoj praksi odlučivanja“.
101. Tu tvrdnju treba odbiti ponajprije stoga što se prigovori izneseni u odluci kojom se upućuju prethodna pitanja kao i u podnesku ARCO‑a oslanjanju na krajnje nejasna i općenita osporavanja i ne sadrže konkretne navode o tome u kojoj bi mjeri Komisijina izlaganja bila nerazumljiva i u pogledu kojih aspekata ovog slučaja bi nedostajali iscrpni navodi.
102. Uostalom prema ustaljenoj sudskoj praksi obrazloženje akta Unije mora doduše jasno i nedvosmisleno odražavati zaključke institucije Unije kao autora akta, kako bi se zainteresiranim osobama omogućilo da se upoznaju s razlozima poduzimanja mjere i nadležnom sudu da provodi svoj nadzor(51).
103. Međutim, u tom obrazloženju nije potrebno podrobno navoditi sve relevantne činjenične i pravne elemente jer se pitanje ispunjava li obrazloženje zahtjeve iz članka 296. stavka 2. UFEU‑a treba ocjenjivati ne samo s obzirom na tekst obrazloženja nego i na njegov kontekst te na ukupnost pravnih pravila kojima se uređuje predmetno područje(52).
104. U ovom slučaju je iz navoda Komisije u uvodnim izjavama Odluke 2014/686 dovoljno jasno zašto je Komisija potvrdila postojanje svakog pojedinog uvjeta za državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a. Osim toga je posebno ARCO‑u bio dovoljno poznat kontekst u okviru kojeg je donesena Odluka 2014/686 jer je kao glavna zainteresirana stranka sudjelovao u prethodnom upravnom postupku(53).
105. Nije baš uvjerljiva konačno ni kritika ARCO‑a u pogledu sudske prakse navedene u bilješci 65. Odluke 2014/686(54). Naime, za razliku od onoga što ARCO izgleda smatra, Komisija uopće ne tvrdi da se presude koje je navela odnose upravo na istu problematiku koja je predmet spora u ovom slučaju. Umjesto toga Komisija samo nastoji napraviti usporedbu s tim presudama što je iz obrazloženja te odluke(55) dovoljno jasno. Jesu li Komisijini zaključci koje je izvela iz te sudske prakse sadržajno uvjerljivi materijalnopravno je pitanje koje nema nikakve veze s poštovanjem obveze obrazlaganja kao formalnog zahtjeva(56).
iii) Privremeni zaključak
106. Dakle, ukupno gledajući, iz ispitivanja prethodnih pitanja s obzirom na pojam državne potpore u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a i s obzirom na obvezu obrazlaganja u skladu s člankom 296. stavkom 2. UFEU‑a ne proizlazi ništa što bi moglo dovesti u pitanje valjanost Odluke 2014/686.
107. Ako bi se Sud priključio ovom stajalištu, tada njegova presuda u toj točki ne bi, doduše, proizvela formalni obvezujući učinak za Opći sud Europske unije u predmetima T‑664/14 i T‑711/14 koji su u tijeku, ali bi zasigurno de facto predstavljala presedan za ishod tog postupka koji se ne bi mogao zanemariti. Za Opći sud i dalje postoji mogućnost poništenja Odluke 2014/686 zbog drugih razloga o kojima se nije raspravljalo u ovom prethodnom postupku.
(b) Postojanje nove države potpore (treće pitanje)
108. Treće pitanje suda koji je uputio zahtjev, kao već i drugo prethodno pitanje, ponovno je posvećeno pojmu nove državne potpore u smislu članka 107. stavka 1. i članka 108. stavka 3. UFEU‑a. Ono je postavljeno samo za slučaj da je odgovor na drugo pitanje niječan.
109. Ako se na drugo pitanje odgovori sukladno mojem prijedlogu(57), tada Ustavni sud mora Odluku 2014/686 smatrati valjanom te s osiguranjem ARCO‑a postupati, kako je to Komisija utvrdila, kao s novom državnom potporom. Tada je odgovor na treće pitanje suvišan.
(c) Obveze država članica prema članku 108. stavku 3. UFEU‑a (četvrto do šesto pitanje)
110. Svojim četvrtim, petim i šestim pitanjem, koja se mogu zajedno obraditi, sud koji je uputio zahtjev želi u biti znati povređuje li se sustavom osiguranja, poput onog ovdje spornog, članak 108. stavak 3. UFEU‑a.
i) Obveze nacionalnih tijela s obzirom na kronologiju događaja
111. Doduše, u svakom od tih pitanja sud koji je uputio zahtjev razmatra činjenično stanje u glavnom postupku s obzirom na različite trenutke u kojima su nacionalna tijela poduzela određene radnje za ostvarivanje spornog sustava osiguranja, i to od puke najave preko zakonodavne ovlasti u članku 36/24 stavku 1. podstavku 1. točki 3. Zakona o nacionalnoj banci pa sve do konkretne provedbe Kraljevskom odlukom. Naposljetku se, međutim, kod sva tri dotična pitanja radi samo o tome je li belgijska država uspostavila taj sustav osiguranja suprotno članku 108. stavku 3. UFEU‑a.
112. U pogledu nove državne potpore člankom 108. stavkom 3. UFEU‑a državama članicama se nameće dvostruka obveza. S jedne strane, one su dužne pravodobno obavještavati Komisiju o svim planovima za dodjelu ili izmjenu potpora kako bi se o njima mogla očitovati (obveza prijave, vidjeti prvu rečenicu članka 108. stavka 3. UFEU‑a). S druge strane, one se moraju suzdržati od primjene predloženih mjera sve dok Komisija ne donese svoju konačnu odluku (zabrana primjene ili obveza mirovanja, vidjeti treću rečenicu članka 108. stavka 3. UFEU‑a). Obje obveze odraz su Komisijina preventivnog nadzora novih državnih potpora koji je bitan kako bi se osiguralo funkcioniranje unutarnjeg tržišta(58).
113. U ovom je slučaju nesporno da je sporni sustav osiguranja Komisiji prijavljen tek 7. studenoga 2011., dakle na dan na koji su na temelju Kraljevske odluke tri financijske zadruge ARCO‑a formalno uključene u belgijski sustav osiguranja depozita.
114. Za razliku od onoga što smatra Belgija, obavještavanje u tom zakašnjelom trenutku nikako se ne može smatrati pravodobnim u smislu prve rečenice članka 108. stavka 3. UFEU‑a.
115. Moguće je da belgijski fond za osiguranje depozita do današnjeg dana nije još obavio nijednu stvarnu isplatu privatnim udjeličarima odobrenih financijskih zadruga. No, kao što to Komisija s pravom ističe, državna potpora se ne smatra tek onda „dodijeljenom“ ili „primijenjenom“ i time provedenom u smislu članka 108. stavka 3. UFEU‑a ako se stvarno isplati državni novac ili novac koji potječe od državnih sredstava, već i onda ako nastupi ili prijeti da će nastupiti s potporom povezano narušavanje tržišnog natjecanja na unutarnjem tržištu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a. Naime, zabranom primjene trebalo bi se zajamčiti da učinci sustava potpora ne nastupe prije nego što ga je Komisija mogla unutar razumnog roka ispitati i o njemu odlučiti(59).
116. Kada je točno u ovom slučaju nastupilo ili prijetilo da će nastupiti takvo narušavanje tržišnog natjecanja, ne može se ocijeniti bez detaljnog ispitivanja. Temeljem informacija koje su Sudu priopćene u odluci kojom se upućuju prethodna pitanja postoji mnogo toga u prilog tomu te se nikako ne može isključiti da je već svojim prvim priopćenjem vlade od 10. listopada 2008. belgijska država na dovoljno konkretan način najavila predloženu mjeru potpore te je već samim time značajno utjecala na odnose u okviru tržišnog natjecanja(60). Nasuprot tomu, s obzirom na nervozu na tržištima na vrhuncu gospodarske i financijske krize koja je izbila 2008. mnogo toga ide u prilog tomu da se tim priopćenjem vlade, što uostalom Komisija potvrđuje u Odluci 2014/686(61), trebalo umiriti udjeličare financijskih zadruga kao što su financijske zadruge grupe ARCO i tako ojačati položaj tih poduzetnika u tržišnom natjecanju. Time to priopćenje vlade s obzirom na svoje učinke na tržištu nije bilo različito od jamstva unatoč svim razlikama u pravnom obliku(62).
117. Naposljetku za potrebe ovog postupka može, međutim, ostati otvorenim je li državna potpora provedena već svojom prvom obznanom putem priopćenja vlade od 10. listopada 2008. ili tek Kraljevskom odlukom od 7. studenoga 2011. ili, međutim, tek na jedan od dana koje je naveo sud koji je uputio zahtjev i koji se nalaze između ta dva datuma. Naime, kao što je Komisija s pravom istaknula u svojoj Odluci 2014/686(63), tu najavu sustava osiguranja i pojedinačne pravne korake za njegovo ostvarivanje treba smatrati jednom cjelinom(64). Najkasnije su Kraljevskom odlukom od 7. studenoga 2011. korisnici spornog sustava osiguranja stekli pravo na sudjelovanje u nacionalnom sustavu osiguranja depozita tako da se državna potpora nije više nalazila u fazi nacrta(65), nego ju je trebalo smatrati odobrenom(66) i time „dodijeljenom“ ili „primijenjenom“ u smislu članka 108. stavka 3. UFEU‑a.
118. Obavještavanje Komisije o sustavu osiguranja baš na taj dan, to jest 7. studenoga 2011., bilo je slijedom toga u svakom slučaju zakašnjelo. Naime, ono nije uslijedilo pravodobno prije predloženog uvođenja sustava osiguranja, nego svakako istodobno s njime, te je tako načelo Komisijina preventivnog nadzora bilo povrijeđeno(67). Čak i pod pretpostavkom da su određene intervencije za prevladavanje gospodarske i financijske krize iz 2008. bile posebno hitne, između 2008. i 2011. nedvojbeno je postojalo dovoljno prilika da se plan o potpori pravodobno prijavi Komisiji.
119. Sve u svemu, Belgija je dakle obaviješću o spornom sustavu osiguranja od 7. studenoga 2011. povrijedila obvezu prijave iz prve rečenice članka 108. stavka 3. UFEU‑a kao i zabranu primjene iz treće rečenice članka 108. stavka 3. UFEU‑a i time dodijelila nezakonitu državnu potporu.
ii) Posebno o valjanosti Odluke 2014/686 s obzirom na članak 108. stavak 3. UFEU‑a (četvrto prethodno pitanje)
120. U vezi s člankom 108. stavkom 3. UFEU‑a valja dodatno još razmotriti jedan daljnji aspekt koji sud koji je uputio zahtjev također tematizira svojim četvrtim pitanjem: od Suda se traži pojašnjenje je li Komisija u svojoj Odluci 2014/686 pogriješila u pogledu trenutka primjene državne potpore koja dolazi do izražaja u spornom sustavu osiguranja.
121. To je pitanje postavljeno samo za slučaj da je odgovor na drugo pitanje potvrdan. Ako u okviru tog drugog pitanja Sud dođe u skladu s mojim prijedlogom(68) do zaključka da se Odlukom 2014/686 ne povređuje ni članak 107. stavak 1. UFEU‑a ni članak 296. stavak 2. UFEU‑a, on mora u okviru četvrtog pitanja ispitati valjanost Odluke 2014/686 s obzirom na moguću povredu članka 108. stavka 3. UFEU‑a.
122. Pozadina tog pitanja je vjerojatno ta da Ustavni sud ne smatra da je Odluka 2014/686, u kojoj je Komisija izričito utvrdila povredu članka 108. stavka 3. UFEU‑a od strane Belgije(69), potpuno jasna u pogledu Komisijine pretpostavke o trenutku primjene državne potpore. Izgleda da Ustavni sud dvoji o tome smatra li Komisija da je državna potpora primijenjena prije ili nakon donošenja članka 36/24 Zakona o nacionalnoj banci. Naime, upravo se na to odnose oba datuma koja je Ustavni sud naveo u četvrtom pitanju: Dana 3. ožujka 2011. članak 36/24 umetnut je Kraljevskom odlukom u Zakon o nacionalnoj banci, a 1. travnja 2011. nova je odredba stupila na snagu.
123. U trećoj rečenici uvodne izjave 110. Odluke 2014/686 Komisija navodi da su konstitutivni elementi državne potpore „vrijedili […] najkasnije do trenutka usvajanja Kraljevske odluke 10. listopada 2011.“. Osim toga ona dodaje: „[A]li prednost koju je mjera stvorila postojala je već po najavi uvođenja mjere 10. listopada 2008.“.
124. Točno je da se iz samih tih formulacija ne može razaznati smatra li Komisija da je sporni sustav osiguranja u smislu članka 108. stavka 3. UFEU‑a „uveden“ ili „primijenjen“ već 10. listopada 2008. ili tek 10. listopada 2011. Način na koji je Odluka 2014/686 sastavljena nije u tom pogledu baš primjer za jasnoću, ali bi upućivanje na „prednost“ koja je postojala od prve najave moglo prije upućivati na to da Komisija polazi od ranijeg od ta dva datuma, dakle 10. listopada 2008.
125. Međutim, za potrebe ovog prethodnog postupka može konačno ostati upitno je li Komisija u svojoj odluci mjerodavnim smatrala raniji ili kasniji trenutak. Naime, utvrđenje Komisije u uvodnoj izjavi 143. Odluke 2014/686, da je sporni sustav osiguranja „Belgija nezakonito provela kršenjem članka 108. stavka 3. [UFEU‑a]“, točno je neovisno o tome treba li za državnu potporu smatrati da je u smislu članka 108. stavka 3. UFEU‑a „dodijeljena“ ili „primijenjena“ ranije ili kasnije. Odlučno je to da je primjena u trenutku prijave Komisiji 7. studenoga 2011. u svakom slučaju već uslijedila tako da ta prijava nikako nije bila pravodobna te državnu potporu već samo zbog tog razloga treba smatrati nezakonitom.
126. Uslijed toga niti iz ispitivanja četvrtog prethodnog pitanja nije proizašlo ništa što bi moglo upućivati na pravno pogrešnu primjenu članka 108. stavka 3. UFEU‑a od strane Komisije i u tom pogledu dovesti u pitanje valjanost Odluke 2014/686.
iii) Privremeni zaključak
127. U pogledu drugog do šestog prethodnog pitanja valja zaključno utvrditi da sustav osiguranja poput spornog belgijskog predstavlja novu državnu potporu. Ako se takvu intervenciju ne prijavi Komisiji, i to pravodobno prije nego što nastupi ili zaprijeti da će nastupiti s njom povezano narušavanje tržišnog natjecanja na unutarnjem tržištu, treba smatrati da je ona nezakonito primijenjena u smislu članka 108. stavka 3. UFEU‑a.
VI – Zaključak
128. S obzirom na prethodna izlaganja predlažem Sudu da na zahtjev za prethodna pitanja belgijskog Ustavnog suda odgovori kako slijedi:
1. Direktivu 94/19/EZ treba tumačiti na način da ona ne obvezuje države članice, ali im niti ne brani, da udjele fizičkih osoba u odobrenim financijskim zadrugama, poput onih u glavom postupku, uključe u svoj odnosni nacionalni sustav osiguranja depozita, ako se time negativno ne utječe na korisni učinak osiguranja depozita ili ako se ne povređuju ostali zahtjevi prava Unije.
2. Iz ispitivanja prethodnih pitanja nije proizašlo ništa što bi moglo dovesti u pitanje valjanost Odluke 2014/686.
3. Sustav osiguranja, kao što je onaj na koji ovlašćuje članak 36/24 stavak 1. podstavak 1. točka 3. belgijskog Zakona o nacionalnoj banci, predstavlja novu državnu potporu. Ako se takav sustav osiguranja ne prijavi Europskoj komisiji, i to pravodobno prije nego što nastupi ili zaprijeti da će nastupiti s njim povezano narušavanje tržišnog natjecanja na unutarnjem tržištu, treba smatrati da je on nezakonito primijenjen u smislu članka 108. stavka 3. UFEU‑a.