ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
представено на 26 септември 2018 година(1)
Дело C‑492/17
Südwestrundfunk
срещу
Tilo Rittinger
Patric Wolter
Harald Zastera
Dagmar Fahner
Layla Sofan
Marc Schulte
(Преюдициално запитване, отправено от Landgericht Tübingen (Областен съд Тюбинген, Германия)
„Преюдициално запитване — Държавни помощи — Правна уредба на държава членка, която задължава всички пълнолетни лица, държатели на жилище на национална територия, да заплащат вноска на обществените радио- и телевизионни оператори“
1. Услугите, които обществените радио- и телевизионни оператори предоставят, се подчиняват на конституционното изискване, произтичащо от член 5 от Grundgesetz (Конституция на Федерална република Германия) относно свободата на изразяване на мнение, на средствата за масова информация, на изкуствата и на науката. Съгласно даденото от Bundesverfassungsgericht (Конституционен съд, Германия) тълкуване посочената разпоредба задължава тези услуги да бъдат предоставяни по такъв начин, че да се гарантира безпристрастност, многообразие, обективност и балансирано съдържание на предаванията(2).
2. Тъй като федералните провинции (Länder) разполагат със законодателни правомощия в областта на общественото радио- и телевизионно разпространение, създаването и управлението на обществените радио- и телевизионни оператори, както и предоставянето на техните услуги на федерално равнище, са уредени с редица договори между тези провинции. От тези договори се установява, че обществените оператори (ARD, ZDF на национално равнище(3) и такива като SWR(4) на регионално равнище) се финансират от приходи, формирани главно: от вноската за радио- и телевизионно разпространение(5) (предмет на настоящото преюдициално запитване), от продажбата на рекламно време и от други търговски дейности.
3. През 2007 г. Комисията приема(6), че начина на финансиране на обществената услуга за радио- и телевизионно разпространение в Германия може да бъде определен като „съществуваща помощ“ по смисъла на член 1, буква б), подточка i) от Регламент № 659/1999(7). В решението си от 2007 г. обаче Комисията открива някои елементи, които правят това финансиране несъвместимо с вътрешния пазар, поради което приканва германското правителство да приеме редица мерки, което и става. Никоя от тези мерки не засяга вноската (преди това — такса), предмет на настоящото преюдициално запитване.
4. През 2013 г. влиза в сила изменение в начина на този вид финансиране: най-общо, ако дотогава таксата се е плащала за всеки притежаван в жилището радио- или телевизионен приемник, то след това същата се дължи само въз основа на държането на това жилище в качеството на собственик или на наемател(8).
5. Новият критерий за изчисляване на вноската е оспорен пред няколко германски правораздавателни органа(9), сред които и Landgericht Tübingen (Областен съд Тюбинген, Германия), който сезира Съда със съмненията си относно съвместимостта на тази вноска с правото на Съюза
6. По указание на Съда настоящото заключение ще се ограничи до анализа на преюдициалните въпроси относно държавните помощи.
I. Правна уредба
1. Правото на Съюза
1. Протокол № 29, приложен към ДФЕС
7. Отчитайки особената роля на системите на публично радиоразпръскване на държавите членки спрямо демократичните, социалните и културните потребности на всяко общество, както и необходимостта от запазването на плурализма в медиите — както гласи първото му съображение — Протокол № 29 за системата на публично радиоразпръскване в държавите членки, приложен към ДФЕС, включен с Договора от Амстердам(10), предвижда следното:
„Разпоредбите на Договорите, не накърняват компетентността на държавите членки да финансират публичното радиоразпръскване, доколкото такова финансиране се предоставя на структурите за радиоразпръскване за изпълнение на мисията за обществена услуга така, както им е възложена, определена и организирана от всяка държава членка и доколкото това финансиране не засяга условията за търговия и конкуренцията в Съюза до степен, която би противоречала на общия интерес, като се държи сметка за това как се изпълнява възложената мисия за тази обществена услуга“.
2. Регламент № 659/1999
8. Член 1 гласи:
„За целите на настоящия регламент:
a) „помощ“ означава всяка мярка, изпълняваща всички критерии, определени в член [107], параграф 1 от Договора;
б) „съществуваща помощ“ означава:
i) […] всяка помощ, която съществува в съответната държава членка преди влизането в сила на Договора, т.е. схеми за помощ и индивидуална помощ, които са били въведени в действие преди и продължават да се прилагат след влизането в сила на Договора;
ii) разрешена помощ, т.е. схеми за помощ и индивидуална помощ, които са били разрешени от Комисията или от Съвета;
[…]
в) „нова помощ“ означава всяка помощ, т.е. схеми за помощ и индивидуална помощ, които не са съществуваща помощ, включително измененията на съществуваща помощ;
[…]
е) „неправомерна помощ“ означава нова помощ, която е въведена в действие в нарушение на член 93, параграф 3 от Договора [за функционирането на Европейския съюз];
[…]“.
3. Регламент (ЕО) № 794/2004(11)
9. Съображение 4 гласи:
„(4) В интерес на правната сигурност е подходящо да се поясни, че не е необходимо да се уведомява Комисията за малки увеличения от максимум 20 % на първоначално одобрения бюджет на дадена схема за помощ, по-специално с цел да отчете ефектът на инфлацията, тъй като е много малко вероятно те да се отразят на първоначалната оценка на Комисията по отношение на съвместимостта на схемата, при условие че останалите условия по схемата за помощ останат непроменени“.
10. Член 4 предвижда:
„1. За целите на член 1, буква в) от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета промяна на съществуваща помощ означава всякакво изменение, различно от промени от чисто формален или административен характер, което не оказва влияние върху оценката на съвместимостта на мярката за помощ с общия пазар. Увеличение на първоначалния бюджет на дадена съществуваща схема за помощ до 20 % няма да се счита за промяна на съществуваща помощ.
[…]“.
4. Съобщение на Комисията относно прилагане на правилата за държавните помощи по отношение на обществената услуга радио- и телевизионно разпространение(12)
11. В точка 21 от Съобщението се посочва:
„Не целта на държавната намеса, а ефектът от нея е решаващият елемент при всяко оценяване на съдържанието на държавната помощ съгласно член [107, параграф 1]. Обществените радио- и телевизионни оператори обикновено се финансират от държавния бюджет или чрез такса, наложена на притежателите на радио- и телевизионни приемници. […] Тези финансови мерки обикновено са присъщи на обществените органи и включват трансфер на държавни ресурси […]“.
2. Германското законодателство
12. Сред договорите между федералните провинции в областта на общественото радио- и телевизионно разпространение от значение в настоящия случай са: а) Договорът за радио- и телевизионно разпространение и телематични средства(13); б) Договорът относно финансирането на радио- и телевизионното разпространение(14) и в) Договорът за вноската за радио- и телевизионно разпространение(15).
1. Държавен договор за радио- и телевизионно разпространение
13. Членове 12—14 установяват основните принципи, на които почива финансирането на общественото радио- и телевизионно разпространение в Германия. Финансирането трябва да позволява обществената услуга по радио- и телевизионно разпространение да изпълнява определените в Конституцията и законите цели, гарантирайки нейното запазване и развитие.
14. В член 13 са изброени трите основни стълба на финансирането (вноската за радио и телевизия, приходите от реклама и други), като се подчертава, че вноската трябва да бъде основният източник на приходи.
15. Създава се комисия за контрол и определяне на финансовите потребности на обществените радио- и телевизионни оператори(16). Съгласно член 14 тези потребности се определят съобразно принципите на икономичност и ефективност, включително възможностите за оптимизация, въз основа на прогнозите, изготвени от самите обществени оператори.
16. За определянето на размера на вноската член 14, параграф 4 препраща към Договора за вноската за радио- и телевизионно разпространение.
2. Закон на федералната провинция за вноската за радио- и телевизионно разпространение(17)
17. Доколкото задължение на федералните провинции е да включат в законодателствата си описаните договори, следва да бъде посочен Законът на федерална провинция Баден-Вюртемберг, чиято съвместимост с правото на Съюза е предмет на въпросите на запитващата юрисдикция.
18. Член 1 гласи:
„Вноската за радио- и телевизионно разпространение има за цел да обезпечи необходимото финансиране на обществената услуга по радио- и телевизионно разпространение по смисъла на член 12, параграф 1 от [Договора за радио- и телевизионно разпространение] и на функциите, посочени в член 40 от същия договор“.
19. Съгласно член 2:
„1. В частния сектор, за всяко жилище се събира вноска за радио- и телевизионно разпространение, която се дължи от лицето — държател на жилището (длъжник за вноската).
2. Държател на жилище е всяко пълнолетно лице, което го обитава. За държател на жилище се счита всяко лице, което:
1. е декларирало жилището като свой постоянен адрес в съответствие с разпоредбите в областта на адресната регистрация, или
2. е посочено като наемател в договор за наем на това жилище […]“.
20. Член 10 предвижда, че приходите от събраната вноска за радио- и телевизионно разпространение се прехвърлят основно към регионалния радио- и телевизионен оператор по местонахождение на съответното жилище.
21. Същият член 10 предвижда:
„[…]
(5) Сумата на неплатените вноски за радио- и телевизионно разпространение се определя от регионалния радио- и телевизионен оператор […]
(6) Издадените актове за установяване на вземания за неплатени вноски подлежат на изпълнение по реда на производството по принудително изпълнение по административен ред […]“.
3. Закон за производството по принудително изпълнение по административен ред на федерална провинция Баден-Вюртемберг(18)
22. В Германия събирането на задълженията към администрацията се урежда със законите на федералните провинции. В членове 13 и 14 от закона на федерална провинция Баден-Вюртемберг са регламентирани съответно актовете и основанията, въз основа на които дължимите към администрацията суми могат да бъдат принудително събирани, както и необходимите формални изисквания. Задължително е изпращането на предварителна покана за доброволно изпълнение със срок най-малко една седмица.
23. Член 15, който урежда принудителното събиране на вземания по реда на административното производство, като цяло препраща към разпоредбите на Abgabenordnung (Данъчен кодекс). Тези разпоредби се прилагат mutatis mutandis, при условие че вземането се събира не от съдебен изпълнител, а от компетентната администрация(19).
II. Обстоятелства в основата на спора и преюдициалните въпроси
24. Длъжниците във висящите пред запитващата юрисдикция производства са задължени за плащането на вноската лица, които не са я платили или са я платили частично за различни периоди между януари 2013 г. и края на 2016 г.
25. През 2015 г. и 2016 г., SWR, въз основа на изготвени от самия него актове за установяване на вземания за вноските и за суми, които обикновено са от по няколкостотин евро, издава изпълнителни основания срещу всяко едно от задължените за плащане на вноската лица заедно с такса за поканата за доброволно плащане и лихви за просрочие.
26. Длъжниците отказват плащането, оспорвайки съвместимостта на новата правна уредба по-специално с член 108 ДФЕС. Според тях: а) промяната на основанието за плащане е съществена, поради което Комисията е трябвало да бъде уведомена за нея преди влизането ѝ в сила; б) вноската служи за финансирането на монопол върху системата на преминаване от наземно цифрово телевизионно излъчване към DVB-T2, който изключва чуждестранните оператори, и в) режимът на принудително изпълнение на неплатените вноски като форма на административна самопомощ представлява друга помощ, несъвместима с член 107 ДФЕС, тъй като изключва обществените радио- и телевизионни оператори от общото производство по принудително изпълнение.
27. Въз основа на подадени от длъжниците жалби Amtsgericht Tübingen (Районен съд Тюбинген) временно спира три от тези производства по принудително изпълнение. По другите три производства компетентните съдилища в Ройтлинген и Калв отхвърлят жалбите на останалите длъжници.
28. Срещу всяко едно от тези решения са подадени жалби пред Landgericht Tübingen (Областен съд Тюбинген). С три от жалбите SWR оспорва спирането на съответните производства. С другите три жалбоподателите възразяват срещу отхвърлянето на техните претенции.
29. По отношение на въпросите, които ще разгледам в настоящото заключение, запитващата юрисдикция, на първо място, посочва, че вноската се прехвърля единствено към обществените радио- и телевизионни оператори, по-специално — към SDF и SWR. Доколкото вноската е безусловна, не е доброволна и не предполага никаква насрещна престация, същата се приравнява на данък, а поради нормативния си характер — представлява държавна помощ(20).
30. Според запитващата юрисдикция законодателната промяна на правопораждащия задължението за вноската факт (преди — притежаването на приемник, сега — държането на жилище), считано от 1 януари 2013 г., представлява съществено изменение, за което Комисията е трябвало да бъде уведомена съгласно член 108, параграф 3 ДФЕС. Във всеки случай,съгласно член 107, параграф 3 ДФЕС помощта, произтичаща от това изменение, била несъвместима с вътрешния пазар.
31. На второ място, вноската противоречала на правото на Съюза, тъй като част от събраните приходи се използват за въвеждането на система за наземно цифрово телевизионно излъчване DVB-T2 по монополен начин, от която се изключват радио- и телевизионните оператори от други държави членки. Според запитващата юрисдикция положението е сравнимо с това, във връзка с което е постановено решение от 15 септември 2011 г., Германия/Комисия, относно прехода от аналогов към цифров стандарт(21).
32. Освен това в случая ставало въпрос за целеви данък, тъй като е увеличен броят на задължените лица, включвайки всички пълнолетни граждани, което е довело да съществено нарастване на приходите със 700 милиона евро годишно. В крайна сметка новата правна уредба създавала неправомерна държавна помощ, тъй като с налога се финансира дейността на обществените и частните оператори чрез DVB-T2.
33. На трето място, запитващата юрисдикция счита, че обществените радио- и телевизионни оператори се ползват от друга държавна помощ, тъй като им се позволява да издават собствени изпълнителни титули за събирането на неплатените вноски. Способът за принудително изпълнение по публичното право — по-ефективен, по-бърз и по-евтин от обикновения ред за принудително изпълнение, към който администрацията не е длъжна да прибягва, води до по-ниски разходи при събирането на вземанията.
34. В този контекст Landgericht Tübingen (Областен съд Тюбинген) отправя до Съда седем преюдициални въпроса, от които, поради изложените по-горе причини, ще бъдат възпроизведени само първите три:
„1) Несъвместим ли е с правото на Съюза националният Gesetz vom 18.10.2011 zur Geltung des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags (RdFunkBeitrStVtrBW) vom 17 Dezember 2010 (Закон от 18 октомври 2011 г. за прилагане на Държавния договор за вноската за радио- и телевизионно разпространение от 17 декември 2010 г., […] на провинция Баден-Вюртемберг, последно изменен с член 4 от Neunzehnter Rundfunkänderungsstaatsvertrag (Деветнадесети държавен договор за изменение на Държавните договори за радио- и телевизионно разпространение) от 3 декември 2015 г. […], поради това че вноската, събирана от 1 януари 2013 г. съгласно този закон безусловно по принцип от всяко живеещо в германската федерална провинция Баден-Вюртемберг пълнолетно лице в полза на радио- и телевизионните оператори SWR и ZDF, представлява помощ, която противоречи на правото на Съюза и предоставя по-благоприятно третиране само в полза на тези обществени радио- и телевизионни оператори спрямо частни радио- и телевизионни оператори? Трябва ли членове 107 ДФЕС и 108 ДФЕС да се тълкуват в смисъл, че за Закона за вноската за радио- и телевизионно разпространение е трябвало да се получи разрешението на Комисията и поради липсата на разрешение той е невалиден?
2) Трябва ли член 107 ДФЕС, съответно член 108 ДФЕС да се тълкува в смисъл, че в обхвата му попада правна уредба, установена в [Закона на федералната провинция за вноската за радио- и телевизионно разпространение], която предвижда, че по принцип от всяко живеещо в Баден-Вюртемберг пълнолетно лице безусловно се събира вноска в полза само на държавни/обществени радио- и телевизионни оператори, поради това че тази вноска съдържа противоречаща на правото на Съюза и предоставяща по-благоприятно третиране помощ с цел изключването по технически причини на оператори от държави от Европейския съюз, доколкото вноските са предназначени да се използват за създаването на конкурентен начин на пренос (монопол върху DVB-T2), без да е предвидено той да се използва от чуждестранни оператори? Трябва ли член 107 ДФЕС, съответно член 108 ДФЕС да се тълкува в смисъл, че в обхвата му попадат не само преки субсидии, но и други релевантни от икономическа гледна точка привилегии (право на издаване на изпълнителен лист, правомощия за предприемане на действия както в качеството на стопанско предприятие, така и в качеството на орган, поставяне в по-благоприятно положение при изчисляването на дълговете)?
3) Съвместимо ли е с принципа на равно третиране и със забраната за предоставящи привилегии помощи положение, при което на основание национален закон на провинция Баден-Вюртемберг германски телевизионен оператор, който се урежда от нормите на публичното право и има предоставени правомощия на орган, но същевременно се конкурира с частни радио- и телевизионни оператори на рекламния пазар, е привилегирован в сравнение с тези оператори поради това че не трябва като частните конкуренти да иска по общия съдебен ред да му бъде издаден изпълнителен лист за вземанията му срещу зрителите, преди да може да пристъпи към принудително изпълнение, а самият той има право, без участието на съд, да издаде титул, който същевременно му дава право на принудително изпълнение?“.
III. Производството пред Съда
35. Преюдициалното запитване постъпва в секретариата на Съда на 11 август 2017 г. Писмени становища представят SWR, германското и шведското правителство, както и Комисията, чиито представители се явяват на проведеното на 4 юли 2018 г. съдебно заседание.
36. По време на съдебното заседание страните изложиха становища по конкретните въпроси, които Съдът ги беше приканил да обсъдят: а) основанията за въвеждането на вноската; б) увеличението на събираемостта в резултат на законодателните промени и неговото конкретно отражение върху финансирането на дейностите по обществено радио- и телевизионно разпространение и в) действието на способа за принудително изпълнение за неплатените вноски.
IV. Анализ
37. В писмените си становища SWR и германското правителство оспорват изцяло или частично допустимостта на преюдициалното запитване. Предвид ограничения обхват на настоящото заключение, сведено до вече посочените въпроси, освен по отношение на втория от тях, няма да се произнасям по това възражение.
1. Изменението на вноската за радио- и телевизионно разпространение като нова помощ (първи преюдициален въпрос)
1. Резюме на становищата на страните
38. Всички страни, представили становища, споделят мнението, че Законът на федералната провинция не изменя съществено помощта, предмет на Решението от 2007 г. Следователно, щом няма основание за определянето му като нова помощ, Комисията не трябва да бъде уведомявана за него.
39. SWR, подкрепян от германското правителство, твърди, че не са изпълнени установените в практиката на Съда условия, за да се изисква нотифициране на мярката(22). Така не били изменени: а) обхватът на дейност при обществената услуга по радио- и телевизионно разпространение; б) бенефициерите на вноската, които продължават да бъдат само обществените оператори; в) източникът на финансиране, като се запазва критерият за възможност, а не за реално приемане на радио- и телевизионни програми, и г) размерът на вноската. Промяната на правопораждащия факт отговаряла на необходимостта от справяне със забавените плащания и намаляване на доказателствената тежест в множеството производства за неплатени вноски.
40. Изхождайки от обстоятелството, че с Решението от 2007 г. схемата на финансиране на германските обществени радио- и телевизионни оператори вече е определена като съществуваща държавна помощ, шведското правителство твърди, че е необходимо да се анализира обхватът на извършеното изменение. Промяната на способа за определяне на таксата е чисто административна и не променя същността на схемата. Следователно не било налице изменение на съществуваща помощ по смисъла на член 4, параграф 1 от Регламент № 794/2004 и Съобщението от 2009 г. Във всеки случай съгласно Протокол № 29 разпоредбите на ДФЕС не накърнявали компетентността на държавите членки да определят как да финансират тази публична услуга.
41. Според Комисията приходите от вноската за радио- и телевизионно разпространение също трябва да бъдат квалифицирани като държавна помощ, както и приходите, получавани от предходната такса, в съответствие с точки 142—151 от Решението от 2007 г.
42. Всъщност тези приходи продължават да се подчиняват на установените в закона(23) условия в полза на публичноправен субект от обществен интерес, а тяхното събиране, изчисляване и използване се контролират от държавата(24). В обобщение, става въпрос за финансиране от страна на държавата или за финансиране с публични средства(25).
43. Комисията, също като SWE и германското правителство, счита, че не са променени нито преследваната цел, нито характерът на предимството, нито кръгът или дейностите на бенефициерите, нито правното основание или размерът на вноската за радио- и телевизионно разпространение, а единствено критериите за изчисляване (вече не приемникът, а жилището). Това изменение било обосновано с технологичните промени, по-специално — с увеличаването на броя на преносимите мултимедийни устройства.
2. Анализ
44. Независимо че първият преюдициален въпрос е разделен на две, на практика е достатъчно да се прецени дали Комисията е трябвало да бъде уведомена за новия закон на федералната провинция поради характера му на съществено изменение на одобрената (под условие) с Решението от 2007 г. схема на финансиране.
45. Съгласно съдебната практика измененията в дадена схема на държавни помощи могат да се отнасят или до съществуващи помощи, или до първоначални проекти, за които Комисията е информирана(26). В разглеждания случай не се спори дали законодателната реформа от 2011 г. изменя съществуваща помощ или предварително разрешена схема за помощи по смисъла на член 1, буква в) от Регламент № 659/1999.
46. Следователно предметът на спора се свежда до установяването дали това изменение е съществено или с чисто формален или административен характер. В резултат на тази преценка ще може да се оцени съвместимостта на новата мярка с общия пазар(27) в съответствие с член 4, параграф 1 от Регламент № 794/2004.
47. Несъщественият характер на изменението на съществуващата помощ, което няма да породи задължение за нотифицирането му, зависи от това промените да не засягат „основните елементи на съществуващата схема за помощи“(28). „Съществено изменение“ ще бъде налице, когато се променя един или няколко от основните елементи, било то от субективно(29), от обективно(30) или от времево естество(31).
48. Когато става въпрос за съществуваща помощ преди влизането в сила на ДФЕС, същественият характер на изменението трябва да се преценява с оглед на разпоредбите, в които е предвидена, на техните условия и ограничения(32). Когато обаче, както в разглеждания случай, помощта — съществуваща или не(33) — предварително е била обект на оценка и разрешение от страна на Комисията, като критерий за тази преценка ще служи нейното решение(34).
49. Изхождайки от тези предпоставки, считам, че извършената със Закона на федералната провинция реформа не се вписва в понятието „съществено изменение на съществуваща схема“.
50. Изменението се отнася до финансирането на услуга от общ икономически интерес (този за публичното радио- и телевизионно разпространение в Германия), за които услуги също е приложимо разграничението между съществуващи и нови помощи(35). Ето защо в Решението от 2007 г. Комисията е анализирала както наличието на предимство при финансирането на тази обществена услуга посредством (тогавашната) такса с оглед на критериите, установени в решение Altmark(36), така и неговата съвместимост с вътрешния пазар в съответствие с член 106, параграф 2 ДФЕС.
51. Ще припомня, че извършената със Закона на федералната провинция промяна се изразява в заместването на притежаването на приемник на излъчвани от германските радио- и телевизионни оператори сигнали като правопораждащ факт за възникване на задължението за плащане на вноската със самото държане на жилище, обитавано от пълнолетно лице. Следователно правилото е „едно жилище — една такса“.
52. От наличната информация се установява, че тази промяна не е засегнала бенефициерите на помощта, които продължават да бъдат обществените радио- и телевизионни оператори. Засегнати са обаче задължените за плащането на вноската лица, тъй като задължението се разпростира спрямо държателите на жилища, които преди това не са били непременно задължени за плащането ѝ.
53. Незасегнати остават и времевите елементи, тъй като, докато съществува конституционното задължение, което споменах(37), държавните органи ще трябва да гарантират, че радио- и телевизионните оператори разполагат с необходимите за изпълнение на тяхната мисия средства.
54. Що се отнася до обективните елементи, не се променят нито целта на мярката (финансиране на обществена услуга), нито подпомаганите дейности. Както вече посочих, изменението се свежда до замяната на притежаването на устройство с обитаването на жилище.
55. Теоретично това изменение би могло да доведе до увеличаване на броя на задължените за вноската лица и съответно — на приходите, които радио- и телевизионните оператори получават от тази вноска. Въпреки това не изглежда това да е така на практика. Комисията цитира публикуваните от KEF стойности(38), съгласно които приходите са се запазили стабилни от 2009 г. (преди законодателното изменение) до 2016 г.(39).
56. Във всеки случай сумата, която обществените радио- и телевизионни оператори получават, не зависи единствено от цялостното събиране на вноската(40). Сред факторите, които влияят върху определянето на размера на окончателните постъпления на тези оператори от вноската, се откроява намесата на KEF, която контролира и определя финансовите потребности на обществените радио- и телевизионни оператори(41). Докладите на KEF служат като основание за официалните решения на парламентите и правителствата на федералните провинции, които определят размера на тази вноска(42).
57. Следователно се оказва, че от значение за преценката за новостта на мярката в посочения по-горе смисъл не е увеличението в броя на задължените за плащането на вноската лица, нито (твърденият) ръст на постигнатата по този начин крайна събираемост. Каквато и да е тази събираемост, частта от нея, която се предоставя на обществените радио- и телевизионни оператори (тоест частта, която реално може да бъде определена като държавна помощ) е тази, която, след предварителната намеса на KEF, парламентите и правителствата на федералните провинции определят. Следователно не съществува пряка връзка между (евентуалния) ръст в крайната събираемост и размера на помощта, която обществените радио- и телевизионни оператори получават.
58. С други думи, дадена промяна на възложените функции на KEF(43), на критериите ѝ за разпределение на база на обективните потребности от финансиране или на задължението на правителствата или на парламентите на федералните провинции да се придържат към направените от нея предложения при определяне на размера на вноската, би могла да окаже по-голямо отражение върху размера на помощта, отколкото изменението на обективния елемент от правопораждащия факт за възникване на задължението за плащане на вноската.
59. Следва да се има предвид, че с прилагането на критериите на решение Altmark като елементи за преценка участието на KEF е от съществено значение за това помощта, която се предоставя на обществените радио- и телевизионни оператори, да съответства, без да надхвърля необходимите суми, за посрещане на разходите, свързани с техните задължения за предоставяне на обществена услуга(44).
60. По този начин се спазва Протокол № 29, приложен към ДФЕС, който признава на държавите членки правомощието да финансират обществената услуга за радио- и телевизионно разпространение, „доколкото“ средствата, предоставени на радио- и телевизионните оператори, се използват „за изпълнение на мисията за обществена услуга така, както им е възложена, определена и организирана от всяка държава членка“.
61. Освен това KEF играе ролята на гарант, че формираните приходи от търговската дейност на обществените радио- и телевизионни оператори ще бъдат приспадани от размера на помощта. Същото се отнася и за евентуалния излишък от събраната вноска, ако същият не се използва за покриване на предвидените разходи(45). Според германското правителство този излишък от събраните вноски се използва за попълване на финансовите резерви на обществените радио- и телевизионни оператори. Последните не могат да използват тези резерви преди KEF да е извършила оценка на финансовите потребности.
62. При това положение изменението на основанието за определяне на задължението за плащане на вноската от задължените лица само по себе си не може да промени размера на получаваната от обществените радио- и телевизионни оператори държавна помощ и съответно да влияе на нейната съвместимост с вътрешния пазар(46).
63. Ако изложеното бъде счетено за недостатъчно, следва да се добави, че промяната на правопораждащия факт се обяснява, наред с други причини, с развитието на технологиите. Запазването на предходната схема („един приемник — една такса“),би довело до риск от умножаване на приходите предвид разпространението на нови устройства, като персонални компютри(47) или смартфони и др., позволяващи приемането на радио- и телевизионни програми(48).
64. Реформата отговаря и на целта за улесняване на управлението на събирането на вноската, чието плащане, както се установява от представените становища, все повече е било забавяно при действието на системата, основана на притежаването на приемници.
65. При това положение считам, че извършената със Закона на федералната провинция промяна не притежава необходимите характеристики — нито качествени, нито количествени — за да бъде определена като съществено изменение по смисъла на член 4, параграф 1 от Регламент № 794/2004 във връзка с член 1, буква в) от Регламент № 659/1999, за което Комисията трябва да бъде уведомена.
2. Вноската като помощ за създаването на конкурентен начин на пренос (монопол върху DVB-T2), без да е предвидено той да се използва от чуждестранни оператори (първа част на втория преюдициален въпрос)
1. Резюме на становищата на страните
66. SWR подчертава в писменото си становище, че техническият достъп до обществената услуга е тясно свързан с обществената цел на радио- и телевизионното разпространение. Отрича системата за излъчване DVB-T2 да създава монопол в полза на обществените радио- и телевизионни оператори, тъй като от 40 канала 26 оставали на разположение на конкурентите. При всички положения нейното развитие не предполагало никакво предимство по смисъла на член 107 ДФЕС, нито поставяло чуждестранните оператори в по-неблагоприятно положение, тъй като — поради естеството ѝ — нейните функции позволяват излъчване на цялата територия, за да се гарантира радио- и телевизионното разпространение.
67. Германското правителство споделя становището на SWR, но най-вече твърди, че пускането на системата за наземно цифрово излъчване DVB-T2 е неотносимо за преценката на промяната във вноската с оглед на разпоредбите за държавните помощи на ДФЕС.
68. Комисията също не разбира как използването на приходите от вноската за радио- и телевизионно разпространение за инвестиции в нови технологии би могло да доведе до монопол в сферата на наземната цифрова телевизия DVB-T2 и представя данни, от които се установява предоставянето ѝ на разположение на частните оператори. От една страна, счита, че инвестициите на обществените радио- и телевизионни оператори представляват разходи, свързани с изпълнението на целта от общ интерес. От друга страна, се позовава на точка 74 от Съобщението относно общественото радио- и телевизионно разпространение, в която изрично се споменава формирането на допълнителни финансови резерви за мащабни инвестиции в технологии, необходими за изпълнението на посочената мисия за обществена услуга. Ето защо такива инвестиции били съвместими с член 106, параграф 2 ДФЕС.
69. Шведското правителство не се произнася по този въпрос.
2. Анализ
70. С първата част на втория си въпрос запитващата юрисдикция изглежда иска да се обяви, че вноската, така както е предвидена в Закона на федералната провинция, е несъвместима с членове 107 ДФЕС и 108 ДФЕС, тъй като нейното събиране се използва, за да улесни прехода от стандарта за наземно цифрово излъчване на сигнали DVB-T към по-напреднал стандарт (DVB-T2), който изключвал операторите от други държави членки.
71. Споделям критиките на страните, представили писмени становища, относно релевантността на този въпрос и начина, по който същият е поставен, тъй като относимата правна уредба не е изложена с необходимата яснота. Това обстоятелство не позволява да се прецени съвместимостта на Закона на федералната провинция с правото на Съюза в това отношение.
72. При условията на евентуалност считам, че въпросът се основава на двусмислени или на недостатъчно ясни предпоставки. Така например, що се отнася до стандарта DVB-T2, същият се определя като монопол, но този стандарт е отворен за обществено и частно радио- телевизионно разпространение, поради което германските обществени оператори не са намират в привилегировано положение спрямо частните оператори.
73. При прехода към новия стандарт DVB-T2 компетентните органи (а не радио- и телевизионните оператори) взимат решения относно възможностите за излъчване и планирането на районите на разпространение. Както Комисията твърди, независимо от това какви са промените в правопораждащия за възникването на задължението за вноската факт, те нямат нищо общо с обстоятелството, че в Германия, както в други държави членки, броят на свободните честоти е ограничен по силата на други правни разпоредби.
74. Фактът, че събраните от вноската средства се използват за достъпа на обществените радио- и телевизионни оператори до стандарта DVB-T2, сам по себе си не прави Закона на федералната провинция недействителен, нито задължително предполага държавна помощ, противоречаща на ДФЕС. Както вече отбелязах при отговора на първия въпрос, KEF е задължена да извърши оценка на разходите и на инвестициите (например на свързаните с технологичните подобрения като DVB-T2), за да определи тези, които са обосновани с изпълнението на мисията за обществена услуга, възложена на операторите, които се намират под неин контрол(49).
75. Следователно, дори да се приеме, че Съдът би могъл да предостави на запитващата юрисдикция елементи за преценка относно определянето като държавна помощ на сумите, събрани от вноската и използвани за въвеждането на стандарта DVB-T2, тези разяснения не биха били от полза за преценката на съвместимостта на Закона на федералната провинция с правото на Съюза.
3. Способът за принудително изпълнение по административен ред на неплатената вноска като нова помощ (втора част на втория въпрос и трети преюдициален въпрос)
1. Резюме на становищата на страните
76. SWR и германското правителство сочат, че със събирането на вноската за радио- и телевизионно разпространение, включително по реда на принудителното изпълнение, регионалните радио- и телевизионни оператори изпълняват мисията за обществена услуга, възложена им от закона, и действат в качеството си на публичноправни субекти (с други думи, като част от непрякото държавно управление), което ги отличава от частните оператори.
77. Подчертават, че възможността за принудително изпълнение по административен ред на задълженията, произтичащи от неплащане на вноската за радио- и телевизионно разпространение, била един от елементите, които Комисията е оценила в рамките на Решението от 2007 г.
78. Германското правителство допълва, че както финансирането на обществената услуга по радио- и телевизионно разпространение като правопораждащ факт, така и производството по събиране попадат в обхвата на правомощията на държавите членки.
79. Според Комисията възможността да се издават изпълнителни основания, представлява предимство спрямо частните оператори. Доколкото това предимство е част от компенсациите, които обществените радио- и телевизионни оператори получават за изпълнението на мисията за обществена услуга, същата е съвместима с разпоредбите относно държавните помощи(50). Същото би могло да бъде определено като акцесорно право на обществената цел за радио- и телевизионно разпространение и представлявало присъщ елемент от съществуващата помощ съгласно приетото в Решението от 2007 г.
80. Шведското правителство не представя становище и по този преюдициален въпрос.
2. Анализ
81. Третият преюдициален въпрос е свързан с втората част на втория, като и двата се отнасят до режима на принудително събиране по административен ред на неплатените вноски. Ето защо те ще бъдат разгледани заедно.
82. Съдът вече е имал възможността да обсъди, макар и мимоходом, въпрос, свързан с режима на принудително изпълнение по административен ред на неплатените суми за вноска за радио- и телевизионно разпространение, като е постановил, че на операторите, разполагащи с тази възможност, са предоставени публичноправни правомощия(51). Обстоятелството, че тогава делото е имало за предмет обществени поръчки, не е пречка този извод да бъде пренесен в разглеждания случай.
83. Вярно е, че съгласно решение Trapeza Eurobank Ergasias(52), на което се позовава Комисията, подобна мярка би могла да бъде определена като привилегия спрямо други частни конкуренти. Не трябва да се забравя обаче, че вноската е предназначена единствено за финансирането на мисията за обществена услуга, възложена на обществените радио- и телевизионни оператори — не и на търговската дейност. Следователно събирането чрез производство на административна самопомощ гарантира събирането на необходимите за предоставянето на тази услуга средства в изпълнение на предвиденото в закона задължение.
84. Ако, както запитващата юрисдикция твърди, вноската има характер, сходен на налог, не е лишено от логика за събирането ѝ да се използват същите способи (за принудително изпълнение) като тези за данъците. Предвид характера на тази вноска на публичноправно предимство както доброволното, така и принудителното ѝ събиране разкриват присъщото ѝ качество на гаранция за предоставянето на обществената услуга по радио- и телевизионно разпространение. Способът за принудително изпълнение допринася и за ефективната събираемост.
85. Във всеки случай, както посочват SWR и германското правителство, ключовият аргумент за отговора на този въпрос — що се отнася до режима на държавните помощи — е че в Решението от 2007 г. Комисията вече е отчела съществуването на предимството при събирането на неплатените вноски посредством производство по принудително изпълнение с административен характер.
86. В това решение Комисията посочва, че на радио- и телевизионните оператори е предоставено правото пряко да събират вноската, включително чрез принудително изпълнение по административен ред(53). Този извод е позволил да се приеме, че получените по този начин приходи ще останат под държавен контрол и следователно същите имат качеството на държавни ресурси по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС(54).
87. Доколкото Законът на федералната провинция не предвижда никакви изменения в това отношение, запазвайки непроменен режима на принудително изпълнение по административен ред, залегнал в предходната правна уредба, същият се ползва от покритието на Решението от 2007 г.
88. Освен това различното третиране между обществените и частни радио- и телевизионни оператори в това отношение не може да бъде обсъждано изолирано, а с оглед на съвкупността от предвидените в закона права и задължения на едните и на другите. Публичноправните субекти имат ограничения, произтичащи от изпълнението на тяхната мисия за обществена услуга, от които частните оператори са освободени. В замяна на това няма пречка те да се ползват с по-големи правомощия в сравнение с частноправните субекти, които подлежат на последващ съдебен контрол.
89. Разликата в правния статут може да обоснове при събирането на дадена такса с публичноправен характер да се използват административни способи, предвидени за целите на принудителното ѝ изпълнение в случай на неплащане.
V. Заключение
90. С оглед на изложеното предлагам на Съда да обяви за недопустима първата част на втория преюдициален въпрос и да отговори на първите три преюдициални въпроса, отправени от Landgericht Tübingen (Областен съд Тюбинген, Германия), по следния начин:
„1) Законът на федерална провинция Баден-Вюртемберг от 18 октомври 2011 г. за прилагане на Държавния договор за вноската за радио- и телевизионно разпространение от 17 декември 2010 г., с който се променя правопораждащият факт за възникване на задължението за вноската за радио- и телевизионно разпространение, като притежаването на приемник се замества с държането на жилище:
– не представлява изменение на съществуваща помощ по смисъла на член 4, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията от 21 април 2004 година за прилагането от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 година за установяване на подробни правила за прилагането на член [108 ДФЕС];
– следователно не създава нова помощ по смисъла на член 1, буква в) от Регламент № 659/1999, за която Комисията е трябвало да бъде уведомена съгласно член 108, параграф 3 ДФЕС или която е трябвало да бъде одобрена от посочената институция.
2) Членове 107 ДФЕС и 108 ДФЕС допускат национална правна уредба като съдържащата се в Закона на федерална провинция Баден-Вюртемберг, която дава право на обществените радио- и телевизионни оператори, които се финансират от вноска за радио- и телевизионно разпространение, да издават собствени изпълнителни основания за събирането на тази вноска и да ги привеждат в изпълнение в случай на неплащане, без да е необходимо да прибягват до редовните съдебни способи“.