ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
MACIEJ SZPUNAR
της 25ης Φεβρουαρίου 2016 (1)
Συνεκδικαζόμενες υποθέσεις C‑458/14 και C‑67/15
Promoimpresa srl
κατά
Consorzio dei comuni della Sponda Bresciana del Lago di Garda e del Lago di Idro,
Regione Lombardia (C‑458/14)
[αίτηση του Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Ιταλία)
για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
και
Mario Melis,
Tavolara Beach Sas,
Dionigi Piredda,
Claudio Del Giudice
κατά
Comune di Loiri Porto San Paolo,
Provincia di Olbia Tempio (C‑67/15)
[αίτηση του Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna (Ιταλία)
για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
«Προδικαστική παραπομπή — Ελευθερία εγκαταστάσεως — Εκμετάλλευση παραθαλάσσιων και παραλίμνιων κοινόχρηστων εκτάσεων — Οδηγία 2006/123/ΕΚ — Άρθρο 4, παράγραφος 6 — Έννοια του “συστήματος χορηγήσεως αδείας” — Άρθρο 12 — Περιορισμένος αριθμός αδειών λόγω της σπανιότητας των φυσικών πόρων — Αυτόματη ανανέωση των αδειών — Σύμφωνη ερμηνεία — Αποτέλεσμα οδηγίας στην εσωτερική έννομη τάξη»
Εισαγωγή
1. Αμφότερες οι υπό κρίση συνεκδικαζόμενες υποθέσεις αφορούν το ζήτημα της παρατάσεως αποκλειστικών δικαιωμάτων εκμεταλλεύσεως παραθαλάσσιων και παραλίμνιων κοινόχρηστων εκτάσεων στην Ιταλία.
2. Τα αιτούντα ιταλικά δικαστήρια καλούνται να αποφανθούν επί προσφυγών ακυρώσεως διοικητικών αποφάσεων περί μη ανανεώσεως πράξεων, που κατά το ιταλικό δίκαιο αποκαλούνται «παραχωρήσεις», οι οποίες αφορούν την εκμετάλλευση κοινόχρηστων εκτάσεων που περιλαμβάνονται στην παρόχθια ζώνη της λίμνης Γκάρντα και στις παράκτιες ζώνες της Σαρδηνίας (2). Οι απερχόμενοι παραχωρησιούχοι προσέβαλαν τις ανωτέρω αποφάσεις επικαλούμενοι τη νομοθεσία που προβλέπει την παράταση της ημερομηνίας λήξεως των πράξεων παραχωρήσεως. Τα αιτούντα δικαστήρια διερωτώνται αν η ανωτέρω νομοθεσία συνάδει με τις διατάξεις της Συνθήκης ΛΕΕ, καθώς και με τις διατάξεις της οδηγίας 2006/123/ΕΚ (3).
3. Οι υπό κρίση υποθέσεις παρέχουν επομένως στο Δικαστήριο την ευκαιρία να οριοθετήσει το πεδίο εφαρμογής των εφαρμοστέων στην παραχώρηση υπηρεσιών κανόνων σε σχέση με το πεδίο εφαρμογής των διατάξεων που αφορούν τις άδειες δραστηριότητας παροχής υπηρεσιών, αλλά και να ερμηνεύσει το άρθρο 12 της οδηγίας 2006/123 σχετικά με το σύστημα χορηγήσεως αδειών σε περίπτωση που ο αριθμός των αδειών είναι περιορισμένος, λόγω της σπανιότητας των διαθέσιμων φυσικών πόρων.
Το νομικό πλαίσιο
Τα δίκαιο της Ένωσης
4. Τα άρθρα 9 έως 13 της οδηγίας 2006/123 περιλαμβάνουν τις διατάξεις που εφαρμόζονται στα συστήματα χορηγήσεως άδειας από τα οποία εξαρτάται η πρόσβαση στις δραστηριότητες παροχής υπηρεσιών ή η άσκησή τους.
5. Το άρθρο 12 της εν λόγω οδηγίας, το οποίο φέρει τον τίτλο «Επιλογή μεταξύ περισσοτέρων υποψηφίων», ορίζει τα ακόλουθα:
«1. Σε περίπτωση που ο αριθμός των διαθέσιμων αδειών για συγκεκριμένη δραστηριότητα είναι περιορισμένος, λόγω της σπανιότητας των διαθέσιμων φυσικών πόρων ή τεχνικών δυνατοτήτων, τα κράτη μέλη εφαρμόζουν διαδικασία επιλογής μεταξύ των δυνητικών υποψηφίων, η οποία προβλέπει όλες τις εγγυήσεις αμεροληψίας και διαφάνειας, και ιδίως την κατάλληλη δημοσιοποίηση της έναρξης, της διεξαγωγής της και της ολοκλήρωσης της διαδικασίας.
2. Στις περιπτώσεις της παραγράφου 1, η άδεια χορηγείται για την ενδεδειγμένη περιορισμένη χρονική περίοδο και δεν μπορεί να ανανεώνεται αυτόματα ούτε να προβλέπει κάποιο άλλο πλεονέκτημα για τον πάροχο υπηρεσιών η άδεια του οποίου μόλις έληξε ή για όσους έχουν ιδιαίτερους δεσμούς με αυτόν.
3. Με την επιφύλαξη της παραγράφου 1 του παρόντος άρθρου και των άρθρων 9 και 10, τα κράτη μέλη μπορούν να λαμβάνουν υπόψη, κατά τη θέσπιση των κανόνων για τη διαδικασία επιλογής, θέματα δημόσιας υγείας, στόχους κοινωνικής πολιτικής, την υγεία και την ασφάλεια των μισθωτών ή των αυτοαπασχολουμένων, την προστασία του περιβάλλοντος, τη διατήρηση της πολιτιστικής κληρονομιάς και άλλους επιτακτικούς λόγους δημόσιου συμφέροντος, σύμφωνα με το κοινοτικό δίκαιο.»
Το ιταλικό δίκαιο
Η νομοθεσία περί παραχωρήσεως της εκμεταλλεύσεως παραθαλάσσιων εκτάσεων
6. Οι παραθαλάσσιες κοινόχρηστες εκτάσεις διέπονται από τον Κώδικα Ναυσιπλοΐας, του οποίου το άρθρο 36 προβλέπει, μεταξύ άλλων, ότι οι εκτάσεις αυτές μπορούν να αποτελούν αντικείμενο παραχωρήσεως εκμεταλλεύσεως.
7. Επιπλέον, ο εν λόγω κώδικας προέβλεπε, στο άρθρο 37, παράγραφος 2, δικαίωμα προτιμήσεως υπέρ του υφιστάμενου παραχωρησιούχου, σε περίπτωση ανανεώσεως της παραχωρήσεως.
8. Κατόπιν της ενάρξεως διαδικασίας επί παραβάσει, την οποία κίνησε η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, το ως άνω δικαίωμα προτιμήσεως καταργήθηκε με το άρθρο 1, παράγραφος 18, της decreto-legge n. 194 — Proroga di termini previsti da disposizioni legislative (πράξεως νομοθετικού περιεχομένου 194 — Παράταση των προθεσμιών που προβλέπονται από νομοθετικές διατάξεις), της 30ής Δεκεμβρίου 2009 (GURI 302, της 30ής Δεκεμβρίου 2009, στο εξής: πράξη νομοθετικού περιεχομένου 194/2009).
9. Με το άρθρο αυτό παρατάθηκε μέχρι την 31η Δεκεμβρίου 2012 η διάρκεια των παραχωρήσεων των κοινόχρηστων παραθαλάσσιων εκτάσεων, οι οποίες θα έληγαν το αργότερο μέχρι την ημερομηνία αυτή.
10. Με τον legge n. 25 (νόμο 25) της 26ης Φεβρουαρίου 2010, περί κυρώσεως της πράξεως νομοθετικού περιεχομένου 194/2009 (GURI 48, της 27ης Φεβρουαρίου 2010), το προμνησθέν άρθρο τροποποιήθηκε, προβλέποντας παράταση των παραχωρήσεων που θα έληγαν το αργότερο την 31η Δεκεμβρίου 2015, μέχρι την ημερομηνία αυτή.
11. Στη συνέχεια, το ίδιο άρθρο τροποποιήθηκε με το άρθρο 34 duodecies της decreto-legge n. 179 — Ulteriori misure urgenti per la crescita del Paese (πράξεως νομοθετικού περιεχομένου 179 — Πρόσθετα έκτατα μέτρα για την ανάπτυξη της χώρας), της 18ης Οκτωβρίου 2012 (GURI 245, της 19ης Οκτωβρίου 2012), η οποία κυρώθηκε με τον legge n. 221 (νόμο 221), της 17ης Δεκεμβρίου 2012 (GURI 294, της 18ης Δεκεμβρίου 2012), προβλέποντας ότι η διάρκεια των παραχωρήσεων παρατείνεται μέχρι την 31η Δεκεμβρίου 2020.
Η νομοθεσία για τη μεταφορά της οδηγίας 2006/123
12. Η οδηγία 2006/123 μεταφέρθηκε στο ιταλικό δίκαιο με το decreto legislativo n. 59 — Attuazione della direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno (νομοθετικό διάταγμα 59 — Εφαρμογή της οδηγίας 2006/123/ΕΚ για τις υπηρεσίες στην εσωτερική αγορά), της 26ης Μαρτίου 2010 (GURI 94, της 23ης Απριλίου 2010).
13. Το άρθρο 16, παράγραφος 4, του νομοθετικού αυτού διατάγματος ορίζει ότι, όταν ο αριθμός των διαθέσιμων αδειών είναι περιορισμένος για λόγους που συνδέονται με τη σπανιότητα των φυσικών πόρων, οι εν λόγω άδειες δεν δύνανται να ανανεωθούν αυτόματα.
Το ιστορικό των διαφορών των κύριων δικών και τα προδικαστικά ερωτήματα
Η υπόθεση C‑458/14
14. Με αποφάσεις της 16ης Ιουνίου και της 17ης Αυγούστου 2006, η Consorzio dei comuni della Sponda Bresciana del Lago di Garda e del Lago di Idro παραχώρησε στην εταιρεία Promoimpresa srl (στο εξής: Promoimpresa) την εκμετάλλευση εκτάσεως, περιλαμβανόμενης στην παρόχθια ζώνη της λίμνης Γκάρντα, για την άσκηση δραστηριοτήτων αναψυχής.
15. Το άρθρο 3 της αποφάσεως περί παραχωρήσεως προέβλεπε την αυτοδίκαιη λήξη της παραχωρήσεως στις 31 Δεκεμβρίου 2010.
16. Στις 14 Απριλίου 2010 η Promoimpresa υπέβαλε αίτηση ανανεώσεως της παραχωρήσεως η οποία απορρίφθηκε από την Consorzio dei comuni della Sponda Bresciana del Lago di Garda e del Lago di Idro με απόφαση της 6ης Μαΐου 2011, με την αιτιολογία ότι η διάρκεια της επίμαχης στην κύρια δίκη παραχωρήσεως ήταν πενταετής, αποκλειομένης οποιασδήποτε αυτόματης ανανεώσεώς της, και ότι νέα παραχώρηση μπορούσε να λάβει χώρα μόνο μέσω αναθέσεως κατόπιν δημόσιου διαγωνισμού.
17. Η Promoimpresa άσκησε προσφυγή κατά της ανωτέρω αποφάσεως ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου, επικαλούμενη, ιδίως, παράβαση του άρθρου 1, παράγραφος 18, της πράξεως νομοθετικού περιεχομένου 194/2009. Ισχυρίζεται ότι, παρά το γεγονός ότι η εν λόγω πράξη αφορά παραχωρήσεις παραθαλάσσιων εκτάσεων, εφαρμόζεται και σε παραχωρήσεις παραλίμνιων εκτάσεων.
18. Το αιτούν δικαστήριο εκτιμά ότι το προμνησθέν άρθρο, καθόσον προβλέπει την παράταση της διάρκειας των παραχωρήσεων κοινόχρηστων εκτάσεων, εισάγει αδικαιολόγητο περιορισμό στην ελευθερία εγκαταστάσεως και στην ελεύθερη παροχή υπηρεσιών, καθιστώντας αδύνατη, στους ανταγωνιστές, την πρόσβαση σε παραχωρήσεις των οποίων λήγει η διάρκεια.
19. Στο πλαίσιο αυτό, το Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (περιφερειακό διοικητικό δικαστήριο της Λομβαρδίας) αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο το εξής προδικαστικό ερώτημα:
«Αντιτίθενται οι αρχές της ελευθερίας εγκαταστάσεως, της απαγορεύσεως των διακρίσεων και της προστασίας του ανταγωνισμού, που διατυπώνονται στα άρθρα 49, 56 και 106 ΣΛΕΕ, καθώς και η αρχή του [κανόνα της λογικής], που περιέχεται στις προαναφερθείσες αρχές, σε εθνική ρύθμιση η οποία, κατόπιν διαδοχικών νομοθετικών παρεμβάσεων, κατ’ επανάληψη μεταθέτει στο μέλλον την ημερομηνία λήξεως συμβάσεων παραχωρήσεως σημαντικών από οικονομικής απόψεως παραθαλάσσιων, παραλίμνιων και παραποτάμιων κοινόχρηστων εκτάσεων, η διάρκεια των οποίων αυξήθηκε εκ του νόμου τουλάχιστον κατά ένδεκα έτη, οπότε ο ίδιος παραχωρησιούχος διατηρεί το αποκλειστικό δικαίωμα εκμεταλλεύσεως του αγαθού, παρά τη λήξη της διάρκειας της ήδη γενομένης προς αυτόν παραχωρήσεως, με αποτέλεσμα τον αποκλεισμό των ενδιαφερόμενων επιχειρηματιών από κάθε δυνατότητα να τους ανατεθεί το αγαθό κατόπιν δημόσιου διαγωνισμού;»
Η υπόθεση C‑67/15
20. Οι προσφεύγοντες της κύριας δίκης, με εξαίρεση τη συνδικαλιστική οργάνωση των επιχειρήσεων λουτρικών εγκαταστάσεων, είναι διαχειριστές τουριστικοψυχαγωγικών επιχειρήσεων στην παραθαλάσσια ζώνη του Comune di Loiri Porto San Paolo (δήμου του Loiri Porto San Paolo, στο εξής: δήμος) δυνάμει συμβάσεων παραχωρήσεως τις οποίες είχαν συνάψει με τον εν λόγω δήμο το 2004 για περίοδο έξι ετών και οι οποίες στη συνέχεια παρατάθηκαν για ένα ακόμη έτος, μέχρι το 2011.
21. Οι προσφεύγοντες της κύριας δίκης υπέβαλαν στον δήμο αίτηση παρατάσεως των παραχωρήσεων για το έτος 2012. Καθόσον στην ως άνω αίτηση δεν έλαβαν απάντηση, έκριναν ότι νομιμοποιούνται να συνεχίσουν τις δραστηριότητές τους σύμφωνα με το άρθρο 1, παράγραφος 18, της πράξεως νομοθετικού περιεχομένου 194/2009.
22. Στις 11 Μαΐου 2012 ο δήμος δημοσίευσε προκήρυξη για την ανάθεση επτά νέων συμβάσεων παραχωρήσεως, ορισμένες από τις οποίες αφορούσαν εκτάσεις οι οποίες αποτελούσαν ήδη αντικείμενο παραχωρήσεων προς τους προσφεύγοντες της κύριας δίκης.
23. Στις 6 Ιουνίου 2012 οι προσφεύγοντες της κύριας δίκης άσκησαν προσφυγή κατά των οικείων πράξεων ενώπιον του Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna (περιφερειακό διοικητικό δικαστήριο της Σαρδηνίας). Στη συνέχεια, στράφηκαν κατά της αποφάσεως του δήμου περί παραχωρήσεως της εκμεταλλεύσεως σε πρόσωπα άλλα πλην αυτών των προσφευγόντων, ενώ περαιτέρω προσέβαλαν τα μέτρα με τα οποία η δημοτική αστυνομία τους διέταξε να αποσύρουν τον εξοπλισμό τους.
24. Στο πλαίσιο της προσφυγής τους, προσήψαν ιδίως στον δήμο ότι δεν έλαβε υπόψη του την αυτόματη παράταση των παραχωρήσεων που προβλέπει η εθνική νομοθεσία.
25. Τα αιτούν δικαστήριο εκτιμά ότι η αυτόματη αυτή παράταση εμποδίζει την εφαρμογή του δικαίου της Ένωσης, ιδίως του άρθρου 12 της οδηγίας 2006/123. Το άρθρο 16 του νομοθετικού διατάγματος 59/2010, για τη μεταφορά του άρθρου 12 της οδηγίας 2006/123, στην ουσία δεν εφαρμόζεται, λόγω της ισχύος ενός ειδικού νομοθετικού κανόνα ο οποίος παρατείνει τις υφιστάμενες παραχωρήσεις.
26. Στο πλαίσιο αυτό, το Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα εξής προδικαστικά ερωτήματα:
«1) Αντιτίθενται οι αρχές της ελευθερίας εγκαταστάσεως, της απαγορεύσεως των διακρίσεων και της προστασίας του ανταγωνισμού, που διατυπώνονται στα άρθρα 49, 56 και 106 ΣΛΕΕ, σε εθνική ρύθμιση η οποία, κατόπιν διαδοχικών νομοθετικών παρεμβάσεων, προβλέπει την κατ’ επανάληψη μετάθεση της ημερομηνίας λήξεως των συμβάσεων παραχωρήσεως παραθαλάσσιων κοινόχρηστων εκτάσεων προς οικονομική εκμετάλλευση;
2) Αντιτίθεται το άρθρο 12 της οδηγίας 2006/123/ΕΚ σε εθνική διάταξη όπως εκείνη του άρθρου 1, παράγραφος 18, της πράξεως νομοθετικού περιεχομένου 194 της 30ής Δεκεμβρίου 2009, που κυρώθηκε με τον νόμο 25 της 26ης Φεβρουαρίου 2010, όπως τροποποιήθηκε και συμπληρώθηκε μεταγενέστερα, η οποία προβλέπει την αυτόματη παράταση της διάρκειας των παραχωρήσεων παραθαλάσσιας κοινόχρηστης περιουσίας με σκοπό την τουριστικοψυχαγωγική εκμετάλλευση έως τις 31 Δεκεμβρίου 2015 ή ακόμη και έως τις 31 Δεκεμβρίου 2020 κατά το άρθρο 34 duodecies της πράξεως νομοθετικού περιεχομένου 179 της 18ης Οκτωβρίου 2012, το οποίο παρεμβλήθηκε με το άρθρο 1, παράγραφος 1, του νόμου 221 της 17ης Δεκεμβρίου 2012, περί κυρώσεως της προαναφερθείσας πράξεως νομοθετικού περιεχομένου;»
Η διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου
27. Οι αποφάσεις περί παραπομπής περιήλθαν στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 3 Οκτωβρίου 2014 (υπόθεση C‑458/14) και στις 12 Φεβρουαρίου 2015 (υπόθεση C‑67/15). Γραπτές παρατηρήσεις κατέθεσαν οι προσφεύγοντες των κύριων δικών, η Ιταλική Κυβέρνηση και η Επιτροπή (σε αμφότερες τις υποθέσεις), καθώς και η Ελληνική Κυβέρνηση (υπόθεση C‑458/14) και η Τσεχική Κυβέρνηση (υπόθεση C‑67/15). Με απόφαση της 27ης Οκτωβρίου 2015, οι υποθέσεις ενώθηκαν προς διευκόλυνση της προφορικής διαδικασίας και έκδοση κοινής αποφάσεως.
28. Στην επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 3ης Δεκεμβρίου 2015 συμμετείχαν οι προσφεύγοντες των κύριων δικών, ο οικείος δήμος, η Ιταλική Κυβέρνηση, η Ολλανδική Κυβέρνηση, καθώς και η Επιτροπή.
Ανάλυση
29. Με τα ερωτήματά τους, τα αιτούντα δικαστήρια ζητούν να διευκρινιστεί αν τα άρθρα 49 ΣΛΕΕ, 56 ΣΛΕΕ και 106 ΣΛΕΕ αντιτίθενται σε εθνική ρύθμιση η οποία προβλέπει αυτόματη παράταση της ημερομηνίας λήξεως των παραχωρήσεων κοινόχρηστων παραθαλάσσιων και παραλιμνίων εκτάσεων.
30. Επιπλέον, με το δεύτερο ερώτημα στο πλαίσιο της υποθέσεως C‑67/15, το αιτούν δικαστήριο διερωτάται αν μια τέτοια ρύθμιση συνάδει με το άρθρο 12 της οδηγίας 2006/123.
31. Μολονότι το προδικαστικό ερώτημα στο πλαίσιο της υποθέσεως C‑458/14 δεν αναφέρεται στην οδηγία 2006/123, ωστόσο το άρθρο 12 της οδηγίας συζητήθηκε από τους διαδίκους και τους μετέχοντες στη διαδικασία. Συναφώς, υπενθυμίζεται ότι, προκειμένου να δώσει λυσιτελή απάντηση, το Δικαστήριο μπορεί να λάβει υπόψη κανόνες του δικαίου της Ένωσης τους οποίους το εθνικό δικαστήριο δεν μνημόνευσε με τα προδικαστικά του ερωτήματα (4).
Επί του παραδεκτού των προδικαστικών ερωτημάτων
32. Η Ιταλική Κυβέρνηση εκφράζει αμφιβολίες ως προς το παραδεκτό της αιτήσεως προδικαστικής αποφάσεως στην υπόθεση C‑458/14, επισημαίνοντας ότι, κατά τον χρόνο των πραγματικών περιστατικών της κύριας δίκης, το άρθρο 1, παράγραφος 18, του νομοθετικού διατάγματος 194/09 αφορούσε αποκλειστικά τις παραχωρήσεις κοινόχρηστων παραθαλάσσιων εκτάσεων. Κατά την εν λόγω κυβέρνηση, η επέκταση των συνεπειών της νομοθεσίας αυτής στις παραχωρήσεις παραλιμνίων εκτάσεων, η οποία επήλθε μετά την έκδοση των πράξεων που προσβάλλονται ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου, δεν ήταν εφαρμοστέα ratione temporis.
33. Συναφώς, υπενθυμίζεται ότι, όσον αφορά την ερμηνεία διατάξεων του εθνικού δικαίου, το Δικαστήριο καταρχήν οφείλει να στηρίζεται στους νομικούς χαρακτηρισμούς, όπως αυτοί περιλαμβάνονται στην απόφαση περί παραπομπής, δεδομένου ότι, κατά πάγια νομολογία, το Δικαστήριο δεν είναι αρμόδιο να ερμηνεύει το εσωτερικό δίκαιο κράτους μέλους (5)
34. Όσον αφορά τη δυνατότητα εφαρμογής του άρθρου 1, παράγραφος 18, του νομοθετικού διατάγματος 194/09 στο πλαίσιο της διαφοράς της κύριας δίκης, από την απόφαση περί παραπομπής στην υπόθεση C‑458/14 προκύπτει ότι η προσφεύγουσα της κύριας δίκης επικαλείται παράβαση της εν λόγω διατάξεως, υποστηρίζοντας ότι η διάταξη αυτή εφαρμόζεται και στις παραχωρήσεις κοινόχρηστων παραλιμνίων εκτάσεων. Το αιτούν δικαστήριο παρατηρεί ότι η ενώπιόν του συζήτηση επικεντρώνεται σε αυτόν τον λόγο ακυρώσεως και παραθέτει πλείονες λόγους για τους οποίους εκτιμά ότι τα πραγματικά περιστατικά της διαφοράς της κύριας δίκης εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της ως άνω διατάξεως.
35. Υπό τις περιστάσεις αυτές, καθόσον η απόφαση περί παραπομπής περιλαμβάνει εκτενείς διευκρινίσεις ως προς τη λυσιτέλεια του υποβληθέντος ερωτήματος, φρονώ ότι το Δικαστήριο δεν μπορεί να κάνει χρήση της δυνατότητας απορρίψεως της αιτήσεως προδικαστικής αποφάσεως με την αιτιολογία ότι προδήλως προκύπτει ότι η ερμηνεία του δικαίου της Ένωσης την οποία ζητεί το εθνικό δικαστήριο δεν έχει καμία σχέση με το υποστατό ή το αντικείμενο της διαφοράς της κύριας δίκης (6).
36. Δεύτερον, και στις δύο υποθέσεις, η Ιταλική Κυβέρνηση παρατηρεί ότι το άρθρο 34 duodecies της πράξεως νομοθετικού περιεχομένου 179/2012, το οποίο μεταθέτει στις 31 Δεκεμβρίου 2020 την ημερομηνία λήξεως των επίμαχων στις κύριες δίκες συμβάσεων παραχωρήσεως, είναι μεταγενέστερο των προσβαλλόμενων στο πλαίσιο των δικών αυτών πράξεων και ότι, συνεπώς, τα προδικαστικά ερωτήματα είναι παραδεκτά μόνον κατά το μέτρο που αφορούν την παράταση των παραχωρήσεων μέχρι τις 31 Δεκεμβρίου 2015.
37. Συναφώς, αρκεί η παρατήρηση ότι τα προδικαστικά ερωτήματα αφορούν εθνική ρύθμιση η οποία προβλέπει αυτόματη και κατ’ επανάληψη παράταση της ημερομηνίας λήξεως των συμβάσεων παραχωρήσεως κοινόχρηστων παραθαλάσσιων και παραλίμνιων εκτάσεων. Όσον αφορά το ζήτημα αν εφαρμοστέες εθνικές διατάξεις είναι αυτές οι οποίες μεταθέτουν την αρχική ημερομηνία λήξεως μέχρι τις 31 Δεκεμβρίου 2015 ή ακόμη και μέχρι τις 31 Δεκεμβρίου 2020, αυτό όχι μόνον εμπίπτει στην αρμοδιότητα των εθνικών δικαστηρίων, αλλά, επιπλέον, δεν επηρεάζει το παραδεκτό των προδικαστικών ερωτημάτων, όπως αυτά διατυπώθηκαν.
38. Υπό το πρίσμα των ανωτέρω παρατηρήσεων, φρονώ ότι τα προδικαστικά ερωτήματα είναι παραδεκτά.
Επί της ερμηνείας της οδηγίας 2006/123
Σχέση μεταξύ της οδηγίας 2006/123 και της Συνθήκης ΛΕΕ
39. Τα προδικαστικά ερωτήματα αφορούν την ερμηνεία τόσο των διατάξεων του πρωτογενούς δικαίου όσο και των διατάξεων της οδηγίας 2006/123.
40. Υπενθυμίζεται ότι, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, όταν ένα ζήτημα έχει αποτελέσει αντικείμενο πλήρους εναρμονίσεως στο επίπεδο της Ένωσης, κάθε σχετικό εθνικό μέτρο πρέπει να εκτιμάται υπό το πρίσμα των εναρμονισμένων διατάξεων και όχι υπό το πρίσμα των διατάξεων του πρωτογενούς δικαίου (7).
41. Το Δικαστήριο έκρινε, με την απόφαση Rina Services κ.λπ. (8), ότι με την οδηγία 2006/123 επήλθε μια τέτοια πλήρης εναρμόνιση όσον αφορά το άρθρο 14, σχετικά με την ελεύθερη εγκατάσταση, για τις υπηρεσίες που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του. Στις άλλες δύο υποθέσεις στις οποίες η οδηγία 2006/13 ήταν εφαρμοστέα στις διαφορές περί των οποίων επρόκειτο στο πλαίσιο των σχετικών κύριων δικών επί των οποίων εκδόθηκαν αντίστοιχα οι αποφάσεις Trijber και Harmsen, καθώς και Hiebler, το Δικαστήριο ακολούθησε κατ’ ουσίαν την ίδια προσέγγιση, ερμηνεύοντας μόνον τα άρθρα 10, 11 και 15 της εν λόγω οδηγίας, χωρίς να αποφανθεί επί των διατάξεων της Συνθήκης ΛΕΕ (9).
42. Φρονώ ότι η ως άνω προσέγγιση ισχύει για το σύνολο των άρθρων 9 έως 13 της οδηγίας 2006/123 τα οποία περιλαμβάνουν τις διατάξεις που αφορούν τα συστήματα χορηγήσεως άδειας και, ιδίως, για το άρθρο 12 της οδηγίας.
43. Όπως και στην περίπτωση του άρθρου 14 της οδηγίας 2006/123, το οποίο περιλαμβάνει έναν κατάλογο των απαιτήσεων που απαγορεύονται στο πλαίσιο της ασκήσεως της ελευθερίας εγκαταστάσεως, ο νομοθέτης της Ένωσης περιέλαβε, στα άρθρα 9 έως 13 της εν λόγω οδηγίας, μια σειρά από διατάξεις τις οποίες πρέπει να τηρούν τα κράτη μέλη, όταν η δραστηριότητα παροχής υπηρεσιών εξαρτάται από τη χορήγηση άδειας. Με τον τρόπο αυτό, ο νομοθέτης της Ένωσης προέβη σε πλήρη εναρμόνιση του σχετικού τομέα.
44. Ειδικότερα, το άρθρο 12, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας 2006/123 προβλέπει ότι σε περίπτωση που ο αριθμός των διαθέσιμων αδειών είναι περιορισμένος, λόγω της σπανιότητας των διαθέσιμων φυσικών πόρων ή τεχνικών δυνατοτήτων, οι άδειες πρέπει να χορηγούνται κατόπιν αμερόληπτης και διαφανούς διαδικασίας επιλογής, για περιορισμένη χρονική περίοδο, και δεν μπορούν να ανανεώνονται αυτόματα.
45. Οι διατάξεις αυτές θα στερούνταν πρακτικής αποτελεσματικότητας, αν τα κράτη μέλη είχαν τη δυνατότητα να μην τις εφαρμόζουν, επικαλούμενα δικαιολογίες βασιζόμενες στο πρωτογενές δίκαιο.
46. Κατά συνέπεια, φρονώ ότι σε περίπτωση που το άρθρο 12 της οδηγίας 2006/123 έχει εφαρμογή, η εξέταση του συμβατού της επίμαχης εθνικής νομοθεσίας πρέπει να πραγματοποιείται υπό το πρίσμα της ανωτέρω διατάξεως, αποκλειομένων των κανόνων του πρωτογενούς δικαίου.
Δυνατότητα εφαρμογής του άρθρου 12 της οδηγίας 2006/123
47. Καταρχάς, θα ήθελα να επισημάνω ότι η πράξη με την οποία ένα κράτος μέλος παρέχει αποκλειστικό δικαίωμα εκμεταλλεύσεως κοινόχρηστου αγαθού μπορεί, καταρχήν, να εξεταστεί υπό το πρίσμα διαφόρων διατάξεων του δικαίου της Ένωσης, ιδίως των άρθρων 49 ΣΛΕΕ, 56 ΣΛΕΕ και 106 ΣΛΕΕ, καθώς και των κανόνων περί δημοσίων συμβάσεων.
48. Προκειμένου να διαπιστωθεί αν η οδηγία 2006/123 έχει εφαρμογή στις υπό κρίση υποθέσεις, πρέπει να εξεταστεί αν η παραχώρηση της εκμεταλλεύσεως κοινόχρηστης παραθαλάσσιας ή παραλίμνιας περιοχής κατά το ιταλικό δίκαιο συνιστά σύστημα χορηγήσεως άδειας κατά την έννοια της εν λόγω οδηγίας.
49. Κατά το άρθρο 4, σημείο 6, της οδηγίας 2006/123, ως «σύστημα χορήγησης άδειας» νοείται κάθε διαδικασία που υποχρεώνει τον πάροχο ή τον αποδέκτη της υπηρεσίας να υποβάλει αίτηση στην αρμόδια αρχή για την έκδοση επίσημης ή σιωπηρής απόφασης σχετικά με την πρόσβαση σε δραστηριότητα παροχής υπηρεσιών ή με την άσκησή της.
50. Συναφώς επισημαίνω ότι, σε αντίθεση προς το άρθρο 49 ΣΛΕΕ, οι διατάξεις του κεφαλαίου ΙΙΙ της οδηγίας 2006/123 που αφορούν την ελευθερία εγκαταστάσεως εφαρμόζονται ανεξαρτήτως της υπάρξεως διασυνοριακού στοιχείου (10). Επομένως, για την εφαρμογή του άρθρου 12 της εν λόγω οδηγίας δεν είναι αναγκαίο να εξεταστεί αν η επίμαχη άδεια παρουσιάζει βέβαιο διασυνοριακό ενδιαφέρον.
51. Αντιθέτως, για την εφαρμογή του προαναφερθέντος άρθρου 12 στις υπό κρίση υποθέσεις απαιτείται να εξεταστούν τρία στοιχεία τα οποία αποτέλεσαν αντικείμενο συζητήσεως μεταξύ των μετεχόντων στη δίκη, ήτοι, πρώτον, η ομοιότητα της υπό κρίση περιπτώσεως με εμπορική μίσθωση, δεύτερον, η διαφορά της υπό κρίση περιπτώσεως από τις συμβάσεις παραχωρήσεως υπηρεσιών και, τρίτον, η δυνατότητα εφαρμογής των διατάξεων που αφορούν τον περιορισμένο αριθμό αδειών, λόγω της σπανιότητας των διαθέσιμων φυσικών πόρων.
– Επί του επιχειρήματος με το οποίο προβάλλεται ομοιότητα με εμπορική μίσθωση
52. Οι προσφεύγοντες της κύριας δίκης σε αμφότερες τις υποθέσεις και η Ελληνική Κυβέρνηση υποστηρίζουν ότι οι επίμαχες παραχωρήσεις κοινόχρηστων παραθαλάσσιων και παραλίμνιων εκτάσεων αποτελούν εμπορικές μισθώσεις, οι οποίες παρέχουν σε έναν ιδιώτη τη δυνατότητα να εκμεταλλεύεται κοινόχρηστο αγαθό, χωρίς να συνιστούν άδεια από την οποία εξαρτάται η πρόσβαση στη δραστηριότητα παροχής υπηρεσιών.
53. Δεν θεωρώ πειστική την άποψη αυτή.
54. Από τις αποφάσεις περί παραπομπής προκύπτει ότι, στην Ιταλία, η πρόσβαση στη δραστηριότητα εκμεταλλεύσεως κοινόχρηστων παραθαλάσσιων και παραλίμνιων εκτάσεων, όπως είναι η διαχείριση κοινόχρηστης παράκτιας ζώνης για τουριστικούς και ψυχαγωγικούς σκοπούς, προϋποθέτει την έκδοση από την αρμόδια δημοτική αρχή πράξεως παραχωρήσεως άδειας εκμεταλλεύσεως. Συνεπώς η πράξη αυτή αποτελεί προϋπόθεση για την πρόσβαση στην επίμαχη δραστηριότητα παροχής υπηρεσιών.
55. Εξάλλου, οι προσφεύγοντες των κυρίων δικών στρέφονται ακριβώς κατά των πράξεων με τις οποίες οι αρμόδιες αρχές αρνήθηκαν την παράταση της άδειας αυτής.
56. Το γεγονός ότι η χορήγηση της εν λόγω άδειας συνεπάγεται επίσης την αποκλειστική χρήση κοινόχρηστου αγαθού, βάσει συμβάσεως μισθώσεως, δεν επηρεάζει τον χαρακτηρισμό του συστήματος αυτού ως συστήματος χορηγήσεως άδειας.
– Επί της διαφοράς σε σχέση με τις συμβάσεις παροχής υπηρεσιών
57. Επισημαίνεται ότι ένα σύστημα το οποίο χαρακτηρίζεται ως «σύστημα χορηγήσεως αδείας» μπορεί, παρά ταύτα, να μην εμπίπτει στις διατάξεις της οδηγίας 2006/123, όταν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής των κανόνων περί δημοσίων συμβάσεων (11).
58. Συναφώς, τα αιτούντα δικαστήρια αναφέρουν ότι, στις υπό κρίση υποθέσεις, οι επίμαχες παραχωρήσεις κοινόχρηστων παραθαλάσσιων και παραλίμνιων εκτάσεων μπορούν να χαρακτηριστούν ως συμβάσεις παραχωρήσεως υπηρεσιών.
59. Επομένως, επιβάλλεται να εξεταστεί αν, στην προκειμένη περίπτωση, πρόκειται για συμβάσεις παραχωρήσεως υπηρεσιών οι οποίες δεν διέπονται από τις διατάξεις της οδηγίας 2006/123, αλλά από τις αρχές και τους κανόνες του δικαίου της Ένωσης περί δημοσίων συμβάσεων.
60. Συναφώς, το γεγονός ότι οι επίμαχες στις κύριες δίκες συμβάσεις χαρακτηρίζονται ως «παραχωρήσεις» κατά το ιταλικό δίκαιο, ουδόλως επηρεάζει τον —αυτόνομο— χαρακτηρισμό τους στο πλαίσιο του δικαίου της Ένωσης.
61. Όπως ορθώς παρατηρεί η Ολλανδική Κυβέρνηση, ο όρος «παραχώρηση» συχνά χρησιμοποιείται για να περιγράψει ένα αποκλειστικό δικαίωμα ή μια πράξη με την οποία χορηγείται άδεια, χωρίς αυτό να σημαίνει ότι πρόκειται για σύμβαση παραχωρήσεως κατά την έννοια των κανόνων περί δημοσίων συμβάσεων (12).
62. Η σύμβαση παραχωρήσεως υπηρεσιών χαρακτηρίζεται ιδίως από το γεγονός ότι η δημόσια αρχή αναθέτει στον παραχωρησιούχο την άσκηση δραστηριότητας παροχής υπηρεσίας η οποία κανονικά εμπίπτει στην ευθύνη της εν λόγω αρχής, υποχρεώνοντάς τον με τον τρόπο αυτό να παράσχει τη συγκεκριμένη υπηρεσία (13).
63. Συνεπώς, ο χαρακτηρισμός μια πράξεως ως συμβάσεως παραχωρήσεως υπηρεσιών συνεπάγεται ότι η παροχή υπηρεσιών υπόκειται σε ειδικές απαιτήσεις οι οποίες καθορίζονται από την οικεία αρχή και ότι ο επιχειρηματίας δεν είναι ελεύθερος να αρνηθεί την παροχή της συμφωνηθείσας υπηρεσίας.
64. Οι ανωτέρω εκτιμήσεις ενισχύονται από την αιτιολογική σκέψη 14 της οδηγίας 2014/23 (14), από την οποία συνάγεται ότι δεν λογίζονται ως συμβάσεις παραχωρήσεως υπηρεσιών ορισμένες πράξεις, όπως οι εξουσιοδοτήσεις ή οι άδειες, ιδίως όταν ο οικονομικός φορέας είναι ελεύθερος να αποσυρθεί από την πραγματοποίηση έργων ή την παροχή υπηρεσιών. Σε αντίθεση προς τις πράξεις αυτές, οι συμβάσεις παραχωρήσεως προβλέπουν αμοιβαία δεσμευτικές υποχρεώσεις, δυνάμει των οποίων η εκτέλεση των εργασιών ή η παροχή των υπηρεσιών υπόκεινται σε συγκεκριμένες απαιτήσεις που καθορίζονται από την αναθέτουσα αρχή.
65. Στις υπό κρίση υποθέσεις όμως, από τα πραγματικά περιστατικά που περιγράφονται στις αποφάσεις περί παραπομπής, δεν προκύπτει ότι οι προσφεύγοντες των κύριων δικών υποχρεούνταν, δυνάμει πράξεων οι οποίες χαρακτηρίζονται ως «παραχωρήσεις κοινόχρηστου αγαθού» από το εθνικό δίκαιο, να ασκούν δραστηριότητα παροχής υπηρεσιών η οποία τους είχε ειδικά ανατεθεί από δημόσια αρχή και η οποία υπέκειτο σε ειδικές απαιτήσεις που είχαν καθοριστεί από την εν λόγω αρχή.
66. Όπως ορθώς παρατηρεί η Επιτροπή, οι επίδικες στο πλαίσιο των κύριων δικών πράξεις δεν έχουν ως αντικείμενο την παροχή υπηρεσιών που έχουν καθοριστεί από την αναθέτουσα αρχή, αλλά την άσκηση οικονομικών τουριστικοψυχαγωγικών δραστηριοτήτων εντός παραθαλάσσιας ζώνης, οι οποίες συνεπάγονται την αποκλειστική χρήση του κοινόχρηστου αυτού χώρου.
67. Από τις περιστάσεις αυτές προκύπτει, με την επιφύλαξη εξακριβώσεώς τους από το εθνικό δικαστήριο, ότι οι επίμαχες στις κύριες δίκες συμβάσεις δεν αποτελούν συμβάσεις παραχωρήσεως υπηρεσιών κατά την έννοια των κανόνων δικαίου της Ένωσης περί δημοσίων συμβάσεων.
68. Ως εκ τούτου φρονώ ότι εθνικές διατάξεις όπως οι διατάξεις του ιταλικού δικαίου περί παραχωρήσεως κοινόχρηστων παραθαλάσσιων και παραλίμνιων εκτάσεων καθιερώνουν συστήματα χορηγήσεως αδείας τα οποία διέπονται από τα άρθρα 9 έως 13 της οδηγίας 2006/123.
69. Προσθέτω δε ότι, στην περίπτωση που οι επίμαχες στις κύριες δίκες συμβάσεις πρέπει να χαρακτηριστούν ως «συμβάσεις παραχωρήσεως υπηρεσιών» κατά την έννοια του δικαίου της Ένωσης, με συνέπεια οι εναρμονισμένοι κανόνες της οδηγίας 2006/123 να μην έχουν εφαρμογή, πάντως οι απαιτήσεις που επιβάλλονται στις εθνικές αρχές δυνάμει των θεμελιωδών κανόνων της Συνθήκης και των εντεύθεν αρχών είναι κατ’ ουσίαν οι ίδιες. Πράγματι, όταν πρόκειται για οικονομικές δραστηριότητες οι οποίες παρουσιάζουν βέβαιο διασυνοριακό ενδιαφέρον, η άδεια εκμεταλλεύσεως δεν διακρίνεται από τη σύμβαση παραχωρήσεως υπηρεσιών όσον αφορά την υποχρέωση τηρήσεως των θεμελιωδών κανόνων της Συνθήκης και των εντεύθεν αρχών (15).
– Επί της υπάρξεως περιορισμένου αριθμού αδειών λόγω της σπανιότητας των διαθέσιμων φυσικών πόρων
70. Υπενθυμίζω ότι το άρθρο 12 της οδηγίας 2006/123 αφορά την ειδική περίπτωση των συστημάτων που προβλέπουν περιορισμένο αριθμό διαθέσιμων αδειών λόγω της σπανιότητας των διαθέσιμων φυσικών πόρων ή τεχνικών δυνατοτήτων.
71. Επισημαίνω ότι από τις αποφάσεις περί παραπομπής προκύπτει ότι οι επίμαχες εν προκειμένω άδειες χορηγήθηκαν σε επίπεδο δήμων και ότι ο αριθμός τους είναι περιορισμένος.
72. Οι κοινόχρηστες παραλίμνιες ή παραθαλάσσιες περιοχές οι οποίες μπορούν να αποτελέσουν αντικείμενο οικονομικής εκμεταλλεύσεως από έναν συγκεκριμένο δήμο είναι προφανώς περιορισμένες και, συνεπώς, μπορούν να χαρακτηριστούν ως «σπάνιοι φυσικοί πόροι» κατά την έννοια του άρθρου 12 της οδηγίας 2006/123.
73. Εξάλλου, πλην της σπανιότητας των φυσικών πόρων, οι διάδικοι δεν προβάλλουν κανέναν άλλο επιτακτικό λόγο γενικού συμφέροντος, ο οποίος θα μπορούσε να δικαιολογήσει, στην προκειμένη περίπτωση, τον περιορισμό του αριθμού των διαθέσιμων αδειών.
74. Συναφώς, φρονώ ότι το επιχείρημα το οποίο προέβαλαν οι προσφεύγοντες των κυρίων δικών, καθώς και η Ιταλική Κυβέρνηση, ότι το σύνολο των ιταλικών ακτών δεν μπορεί να χαρακτηριστεί ως «σπάνιοι φυσικοί πόροι», αποπροσανατολίζει, κατά τρόπο ανεπίτρεπτο, τη συζήτηση.
75. Προκειμένου περί των αδειών που χορηγούνται σε επίπεδο δήμων, πρέπει να λαμβάνονται υπόψη οι επίμαχες κοινόχρηστες περιοχές. Ωστόσο είναι προφανές ότι, στις υπό κρίση υποθέσεις, πρόκειται για περιορισμένο αριθμό αδειών, για τις οποίες ανταγωνίζονται οι δυνητικοί υποψήφιοι στο πλαίσιο της διαδικασίας επιλογής που προβλέπεται στο άρθρο 12, παράγραφος 1, της οδηγίας 2006/123.
76. Κατόπιν των προεκτεθέντων, φρονώ ότι το άρθρο 12 της οδηγίας 2006/123 έχει εφαρμογή στις υπό κρίση διαφορές.
Η ερμηνεία του άρθρου 12 της οδηγίας 2006/123
77. Υπενθυμίζεται ότι, δυνάμει του άρθρου 12, παράγραφος 1, της οδηγίας 2006/123, σε περίπτωση που ο αριθμός των διαθέσιμων αδειών για συγκεκριμένη δραστηριότητα είναι περιορισμένος, λόγω της σπανιότητας των διαθέσιμων φυσικών πόρων ή τεχνικών δυνατοτήτων, εφαρμόζεται, για τη χορήγησή τους, διαδικασία επιλογής η οποία προβλέπει όλες τις εγγυήσεις διαφάνειας και αμεροληψίας.
78. Σύμφωνα με το άρθρο 12, παράγραφος 2, της εν λόγω οδηγίας, η άδεια χορηγείται για περιορισμένη χρονική περίοδο, δεν μπορεί να ανανεώνεται αυτόματα ούτε να προβλέπει κάποιο άλλο πλεονέκτημα για τον απερχόμενο πάροχο υπηρεσιών.
79. Επιβάλλοντας τη χορήγηση αδειών για περιορισμένη χρονική περίοδο, σύμφωνα με διαφανή και αμερόληπτη διαδικασία, οι εφαρμοστέες διατάξεις διασφαλίζουν ότι η δραστηριότητα την οποία μπορεί να ασκήσει ένας περιορισμένος αριθμός φορέων, λόγω της σπανιότητας των φυσικών πόρων, παραμένει ανοικτή στον ανταγωνισμό και, συνεπώς, δυνάμει προσιτή στους νέους παρόχους υπηρεσιών.
80. Εξάλλου, οι διατάξεις αυτές στηρίζονται σε πάγια νομολογία, σύμφωνα με την οποία η έλλειψη διαφανούς διαδικασίας επιλογής, υπό τις προαναφερθείσες συνθήκες, συνιστά έμμεση δυσμενή διάκριση εις βάρος των επιχειρηματιών οι οποίοι είναι εγκατεστημένοι σε άλλα κράτη μέλη και η οποία, καταρχήν, αντιβαίνει στην αρχή της ελευθερίας εγκαταστάσεως (16).
81. Επισημαίνω ότι η ex lege παράταση των αδειών που χορηγήθηκαν πριν από τη μεταφορά της οδηγίας 2006/123 είναι προφανώς αντίθετη προς τις διατάξεις του άρθρου 12 της οδηγίας αυτής.
82. Η παράταση της ημερομηνίας λήξεως των ισχυουσών αδειών συνιστά παράβαση της υποχρεώσεως θεσπίσεως διαφανούς και αμερόληπτης διαδικασίας για την επιλογή των υποψηφίων, η οποία απορρέει από το άρθρο 12, παράγραφος 1, της οδηγίας 2006/123.
83. Επιπλέον, η ex lege μετάθεση της ημερομηνίας λήξεως των αδειών ισοδυναμεί με αυτόματη ανανέωση, η οποία αποκλείεται ρητά από το άρθρο 12, παράγραφος 2, της οδηγίας 2006/123.
84. Ωστόσο, οι προσφεύγοντες των κύριων δικών και η Ιταλική Κυβέρνηση υποστηρίζουν ότι η παράταση των επίμαχων συμβάσεων παραχωρήσεως μπορεί να δικαιολογηθεί ως μεταβατικό μέτρο, για λόγους ασφάλειας δικαίου.
85. Οι προσφεύγοντες των κύριων δικών ισχυρίζονται ότι η παράταση των παραχωρήσεων κοινόχρηστων παραθαλάσσιων και παραλίμνιων εκτάσεων είναι αναγκαία, προκειμένου οι ενδιαφερόμενοι να μπορέσουν να αποσβέσουν τις πραγματοποιηθείσες επενδύσεις, στο μέτρο που αυτοί ευλόγως ανέμεναν αυτόματη ανανέωση των αδειών, δυνάμει της ρυθμίσεως η οποία ίσχυε κατά τον χρόνο της χορηγήσεώς τους και μέχρι την έκδοση της πράξεως νομοθετικού περιεχομένου 194/2009.
86. Τη θέση αυτή υποστήριξε και η Ιταλική Κυβέρνηση, η οποία επισημαίνει ότι η παράταση των παραχωρήσεων αυτών συνιστά μεταβατικό μέτρο στο πλαίσιο της μεταβάσεως από ένα σύστημα αυτόματης παρατάσεως σε ένα σύστημα αναθέσεως το οποίο περιλαμβάνει διαδικασία προσκλήσεως για υποβολή προσφορών. Κατά την Ιταλική Κυβέρνηση, ένα τέτοιο μέτρο δικαιολογείται από την ανάγκη να καταστεί δυνατό στους ενδιαφερόμενους να αποζημιωθούν για τις επενδύσεις στις οποίες προέβησαν, σύμφωνα με την αρχή της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης.
87. Συναφώς, επισημαίνω ότι τα νόμιμα συμφέροντα των παραχωρησιούχων ελήφθησαν ήδη υπόψη από τον νομοθέτη της Ένωσης, στο μέτρο που με το άρθρο 12, παράγραφος 2, της οδηγίας 2006/123 προέβλεψε ότι, όταν ο αριθμός των αδειών είναι περιορισμένος λόγω της σπανιότητας των διαθέσιμων φυσικών πόρων, οι εν λόγω άδειες χορηγούνται για ενδεδειγμένη χρονική περίοδο.
88. Υπό το πρίσμα της αιτιολογικής σκέψεως 62 της ως άνω οδηγίας, αυτή η χρονική περίοδος ισχύος της άδειας θα πρέπει να ορίζεται κατά τρόπον ώστε να μην περιορίζει και να μην εμποδίζει τον ελεύθερο ανταγωνισμό πέραν του αναγκαίου για να εξασφαλιστεί η απόσβεση των επενδύσεων και η εύλογη απόδοση των επενδυθέντων κεφαλαίων (17).
89. Οι εκτιμήσεως αυτές, καταρχήν, εφαρμόζονται στις άδειες που χορηγήθηκαν βάσει της οδηγίας 2006/123.
90. Ωστόσο, όσον αφορά τις άδειες οι οποίες δεν χορηγήθηκαν κατόπιν διαδικασίας σύμφωνης με το άρθρο 12, παράγραφος 1, της οδηγίας 2006/123, το εν λόγω άρθρο εμποδίζει, κατά την άποψή μου, τα κράτη μέλη να τις ανανεώσουν κατά τη λήξη τους και, με τον τρόπο αυτό, να καθυστερήσουν τη διαδικασία επιλογής επικαλούμενα επιτακτικό λόγο γενικού συμφέροντος.
91. Καίτοι το άρθρο 12, παράγραφος 3, της οδηγίας 2006/123 προβλέπει ότι τα κράτη μέλη μπορούν να λαμβάνουν υπόψη, κατά τη θέσπιση των κανόνων για τη διαδικασία επιλογής, θέματα που συνδέονται με επιτακτικούς λόγους δημοσίου συμφέροντος, εντούτοις η διάταξη αυτή δεν επιτρέπει στα κράτη μέλη να επικαλούνται τέτοια θέματα προκειμένου να αποφύγουν να κινήσουν την εν λόγω διαδικασία.
92. Εν πάση περιπτώσει, εκτιμώ ότι ο δικαιολογητικός λόγος που στηρίζεται στην αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, την οποία επικαλέστηκαν οι προσφεύγοντες των κύριων δικών και η Ιταλική Κυβέρνηση, επιβάλλει την κατά περίπτωση αξιολόγηση, βάσει της οποίας να μπορεί να αποδειχτεί, διά συγκεκριμένων στοιχείων, ότι ο παραχωρησιούχος ευλόγως ανέμενε την ανανέωση της άδειάς του και ότι πραγματοποίησε τις ανάλογες επενδύσεις.
93. Συνεπώς, δεν μπορεί να γίνει επίκληση του δικαιολογητικού αυτού λόγου προκειμένου να γίνει δεκτή αυτόματη παράταση, όπως αυτή την οποία θέσπισε ο Ιταλός νομοθέτης και η οποία εφαρμόζεται αδιακρίτως στο σύνολο των παραχωρήσεων κοινόχρηστων παραθαλάσσιων και παραλιμνίων εκτάσεων.
94. Το συμπέρασμα αυτό ουδόλως αντιφάσκει προς την απόφαση ASM Brescia (18), η οποία αφορά ειδική περίπτωση εφαρμογής επιτακτικού λόγου γενικού συμφέροντος, συνδεόμενου με την αρχή της ασφάλειας δικαίου, στο πλαίσιο της εκτιμήσεως συμβάσεως παραχωρήσεως υπηρεσιών υπό το πρίσμα των άρθρων 49 ΣΛΕΕ και 56 ΣΛΕΕ.
95. Με την απόφαση αυτή, το Δικαστήριο έκρινε ότι η προμνησθείσα αρχή μπορεί να απαιτεί η καταγγελία συμβάσεως παραχωρήσεως δημόσιας υπηρεσίας διανομής φυσικού αερίου να συνδυάζεται με μια μεταβατική περίοδο, λαμβάνοντας υπόψη τόσο τις συνδεόμενες με τον χαρακτήρα της δημόσιας υπηρεσίας απαιτήσεις όσο και τα σχετικά οικονομικά ζητήματα.
96. Συναφώς, το Δικαστήριο έλαβε υπόψη του ορισμένα στοιχεία, ήτοι, πρώτον, ότι οι οδηγίες της Ένωσης δεν θίγουν τις υφιστάμενες συμβάσεις παραχωρήσεως της υπηρεσίας διανομής του φυσικού αερίου, δεύτερον, ότι η σύμβαση παραχωρήσεως συνάφθηκε το 1984 και θα ίσχυε μέχρι το 2029, επομένως, η καταγγελία της ήταν πρόωρη, και τέλος, τρίτον, ότι η αρχή της ασφάλειας δικαίου επιβάλλει οι κανόνες δικαίου να είναι σαφείς και ακριβείς, τα δε αποτελέσματά τους να μπορούν να προβλεφθούν, ενώ κατά το χρονικό σημείο κατά το οποίο συνάφθηκε η επίδικη στο πλαίσιο της κύριας δίκης σύμβαση παραχωρήσεως, το Δικαστήριο δεν είχε ακόμη αποφανθεί ότι δυνάμει του πρωτογενούς δικαίου οι συμβάσεις που παρουσιάζουν βέβαιο διασυνοριακό ενδιαφέρον πρέπει να ανταποκρίνονται σε επιταγές περί διαφάνειας (19).
97. Ωστόσο, κανένα από τα στοιχεία που δέχτηκε το Δικαστήριο με την προμνησθείσα απόφαση, στηριζόμενο στην αρχή της ασφάλειας δικαίου, δεν χαρακτηρίζει τις διαφορές των κύριων δικών.
98. Ειδικότερα, οι επίμαχες στις κύριες δίκες άδειες, οι οποίες αφορούσαν τουριστικοψυχαγωγικές δραστηριότητες σε κοινόχρηστες παραθαλάσσιες ή παραλίμνιες ζώνες, χορηγήθηκαν το 2004 και το 2006, εποχή κατά την οποία η εφαρμογή της αρχής της διαφάνειας στον τομέα των συμβάσεων παραχωρήσεων είχε πλέον εδραιωθεί (20). Οι επίμαχες στο πλαίσιο των κύριων δικών πράξεις καθόριζαν ρητά ως ημερομηνία λήξεώς τους το 2010, παρέχοντας τη δυνατότητα στους παραχωρησιούχους να προβλέψουν το ύψος των επενδύσεών τους σε συνάρτηση με τον χρόνο αποσβέσεως ο οποίος ήταν γνωστός εκ των προτέρων.
99. Κατά συνέπεια, η λύση την οποία προέκρινε το Δικαστήριο με την απόφαση ASM Brescia (21), η οποία στηρίζεται στην αρχή της ασφάλειας δικαίου, δεν μπορεί να εφαρμοστεί στις διαφορές των κύριων δικών.
100. Βάσει των προεκτεθέντων, φρονώ ότι το άρθρο 12, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας 2006/123 έχει την έννοια ότι αντιτίθεται σε εθνική ρύθμιση η οποία προβλέπει την αυτόματη παράταση της ημερομηνίας λήξεως των αδειών εκμεταλλεύσεως παραθαλάσσιων και παραλιμνίων κοινόχρηστων εκτάσεων.
Οι συνέπειες του άρθρου 12 της οδηγίας 2006/123 στην εθνική έννομη τάξη
101. Όσον αφορά τις συνέπειες του άρθρου 12 της οδηγίας 20016/123 στην εθνική έννομη τάξη, υπενθυμίζεται ότι τα εθνικά δικαστήρια υπέχουν την υποχρέωση σύμφωνης ερμηνείας.
102. Η υποχρέωση αυτή των εθνικών δικαστηρίων δεν περιορίζεται στην ερμηνεία των διατάξεων του εσωτερικού δικαίου οι οποίες θεσπίστηκαν για τη μεταφορά της οδηγίας 2006/123, αλλά απαιτεί τη συνεκτίμηση του συνόλου των κανόνων του εθνικού δικαίου προκειμένου να διερευνηθεί σε ποιο βαθμό οι εν λόγω κανόνες θα μπορούσαν να εφαρμοστούν κατά τρόπον ώστε να επιτυγχάνεται το αποτέλεσμα που επιδιώκει η οδηγία (22).
103. Τούτο ισχύει κατά μείζονα λόγο οσάκις το εθνικό δικαστήριο επιλαμβάνεται διαφοράς που αφορά την εφαρμογή διατάξεων του εσωτερικού δικαίου οι οποίες θεσπίστηκαν ειδικώς προς μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο μιας οδηγίας. Ως προς το σημείο αυτό, το εν λόγω δικαστήριο πρέπει να θεωρήσει δεδομένο ότι το κράτος μέλος είχε την πρόθεση να εκπληρώσει πλήρως τις υποχρεώσεις που απορρέουν από την οικεία οδηγία (23).
104. Κατά την άποψή μου, οσάκις, στο πλαίσιο αυτής της ερμηνευτικής διαδικασίας, εθνικό δικαστήριο βρίσκεται αντιμέτωπο με μια κατάσταση συγκρούσεως μεταξύ των διατάξεων του εθνικού δικαίου οι οποίες μεταφέρουν την οδηγία 2006/123 στο εσωτερικό δίκαιο και των διατάξεων που διέπουν έναν συγκεκριμένο τομέα, οφείλει να επιλύσει τη σύγκρουση αυτή λαμβάνοντας υπόψη την ιδιαίτερη φύση της οδηγίας 2006/123.
105. Αυτό προκύπτει, εξάλλου, από το σημείο 1.2.1 του Εγχειριδίου εφαρμογής της Οδηγίας για τις Υπηρεσίες, (24), το οποίο διευκρινίζει ότι, εφόσον τα κράτη μέλη επιλέξουν να εφαρμόσουν την οδηγία 2006/123 ή ορισμένα άρθρα της μέσω οριζόντιων νομοθετικών μέτρων —όπως στην περίπτωση της Ιταλίας—, θα πρέπει να διασφαλίσουν την υπεροχή των οριζόντιων έναντι των ειδικών νομοθετικών μέτρων. Επιπλέον, σύμφωνα με το σημείο 6.1 του Εγχειριδίου αυτού, λαμβάνοντας υπόψη τον εγκάρσιο ρόλο των διατάξεων σχετικά με τα συστήματα αδειών, οι εν λόγω διατάξεις θα πρέπει να ενσωματωθούν στην οριζόντια νομοθεσία.
106. Κατά συνέπεια, στις υπό κρίση υποθέσεις, τα ιταλικά δικαστήρια οφείλουν, στο μέτρο του δυνατού, να ερμηνεύσουν το εσωτερικό δίκαιο κατά τρόπον ώστε να διασφαλίζεται η υπεροχή του άρθρου 16 του νομοθετικού διατάγματος 59/2010, το οποίο μεταφέρει το άρθρο 12 της οδηγίας 2006/123, έναντι της ειδικής νομοθεσίας η οποία διέπει τις συμβάσεις παραχωρήσεως κοινόχρηστων παραθαλάσσιων και παραλιμνίων εκτάσεων.
107. Η ανωτέρω εκτίμηση αποκτά ακόμη μεγαλύτερη σημασία εν προκειμένω, δεδομένου ότι, όπως επισημαίνει το αιτούν δικαστήριο στο πλαίσιο της υποθέσεως C‑67/15, η παράταση που χορηγείται από τον Ιταλό νομοθέτη συνεπάγεται ότι το άρθρο 12 της οδηγίας 2006/123, μολονότι τυπικά έχει μεταφερθεί στο εσωτερικό δίκαιο από τον νομοθέτη, στην πραγματικότητα ωστόσο ενδέχεται να μην εφαρμοστεί στον τομέα των παραχωρήσεων κοινόχρηστων εκτάσεων, λόγω της εφαρμογής ειδικής νομοθεσίας.
108. Εν πάση περιπτώσει, επισημαίνω ότι οι διατάξεις του άρθρου 12 της οδηγίας 2006/123 εξειδικεύουν τις υποχρεώσεις που απορρέουν ήδη από τα άρθρα 49 ΣΛΕΕ και 56 ΣΛΕΕ όσον αφορά τη χορήγηση αδειών και εξουσιοδοτήσεων για δραστηριότητες παροχής υπηρεσιών.
109. Από τη νομολογία προκύπτει ότι οι θεμελιώδεις ελευθερίες τις οποίες κατοχυρώνουν τα άρθρα 49 ΣΛΕΕ και 56 ΣΛΕΕ έχουν άμεσο αποτέλεσμα, υπό την έννοια ότι μπορεί να γίνει επίκλησή τους στο πλαίσιο διαφοράς που αφορά συμβατικές σχέσεις, ώστε να καταστεί δυνατό το άνοιγμα της αγοράς υπηρεσιών στον ανταγωνισμό (25).
110. Κατά συνέπεια, το ίδιο άμεσο αποτέλεσμα πρέπει να αναγνωριστεί στο άρθρο 12 της οδηγίας 2006/123, το οποίο εξειδικεύει τις προμνησθείσες αρχές.
Επί της ερμηνείας, επικουρικώς, του άρθρου 49 ΣΛΕΕ
111. Δεδομένης της προτάσεώς μου, κατά την οποία το άρθρο 12 της οδηγίας 2006/123 αντιτίθεται στην παράταση αδειών, όπως αυτές περί των οποίων πρόκειται στο πλαίσιο των κύριων δικών, παρέλκει η ερμηνεία των διατάξεων της Συνθήκης ΛΕΕ στις οποίες αναφέρονται τα προδικαστικά ερωτήματα.
112. Εντούτοις, επικουρικά, επισημαίνω ότι, στην περίπτωση που η οδηγία 2006/123 δεν τυγχάνει εφαρμογής, για τον λόγο ότι οι πράξεις περί των οποίων πρόκειται συνιστούν παραχωρήσεις υπηρεσιών, η παράτασή τους θα προσέκρουε στις απαιτήσεις που απορρέουν από το άρθρο 49 ΣΛΕΕ.
113. Υπενθυμίζεται ότι, όταν οι δημόσιες αρχές προβαίνουν σε παραχωρήσεις υπηρεσιών οι οποίες μπορεί να ενδιαφέρουν επιχειρηματίες που είναι εγκατεστημένοι σε άλλα κράτη μέλη, πράγμα το οποίο φαίνεται να συμβαίνει εν προκειμένω (26), οφείλουν να τηρούν τους θεμελιώδεις κανόνες των Συνθηκών, ιδίως το άρθρο 49 ΣΛΕΕ, συμπεριλαμβανομένης της υποχρεώσεως διαφάνειας η οποία απορρέει από τον εν λόγω άρθρο (27).
114. Οι εν λόγω δημόσιες αρχές δεν μπορούν να παρακάμψουν τις ανωτέρω απαιτήσεις, αποφασίζοντας την αυτόματη παράταση της λήξεως των αδειών παραχωρήσεως οι οποίες είχαν χορηγηθεί υπό συνθήκες πλήρους αδιαφάνειας. Εθνικό μέτρο που μεταθέτει την ημερομηνία αναθέσεως νέας παραχωρήσεως μέσω διαφανούς διαδικασίας, συνιστά πράγματι έμμεση δυσμενή διάκριση η οποία, καταρχήν, απαγορεύεται από το άρθρο 49 ΣΛΕΕ (28). Εξάλλου, μολονότι το Δικαστήριο δέχθηκε ότι ένα τέτοιο εθνικό μέτρο μπορεί να δικαιολογείται από επιτακτικό λόγο γενικού συμφέροντος, που σχετίζεται με την ασφάλεια δικαίου, εντούτοις είναι σαφές ότι οι προϋποθέσεις που τίθενται στο πλαίσιο της νομολογιακής αυτής λύσης δεν πληρούνται στις υπό κρίση υποθέσεις (29).
Πρόταση
115. Κατόπιν των προεκτεθέντων, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στα προδικαστικά ερωτήματα που υπέβαλαν το Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia και το Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna ως εξής:
Το άρθρο 12, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας 2006/123/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 12ης Δεκεμβρίου 2006, σχετικά με τις υπηρεσίες στην εσωτερική αγορά, έχει την έννοια ότι αντιτίθεται σε εθνική ρύθμιση η οποία προβλέπει την αυτόματη παράταση της ημερομηνίας λήξεως των αδειών εκμεταλλεύσεως παραθαλάσσιων και παραλιμνίων κοινόχρηστων εκτάσεων.